劉 璨 張 寒

黨的二十大報告明確提出要“深化集體林權(quán)制度改革”。林草興則生態(tài)興，生態(tài)興則文明興。在國家生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中，森林具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位；在實現(xiàn)碳達峰碳中和目標中，森林發(fā)揮著決定性作用。目前，我國集體林地面積占全國林地面積的60%左右，第九次全國森林資源清查（2014—2018）的集體有林地面積、活立木蓄積量、林分面積和林分蓄積量分別比第六次全國森林資源清查（1999—2003）的相關(guān)指標增長了46.46%、82.08%、42.96%和89.73%，林地生產(chǎn)力提高了37.90%，實現(xiàn)了面積、蓄積和林地生產(chǎn)力等的多維度增長［1］，但集體林地生產(chǎn)力低于國有林地生產(chǎn)力、集體林對農(nóng)民收入貢獻低等難題亟須破解。1981 年以來，我國多次啟動集體林權(quán)制度改革和市場化改革，試圖破解集體林經(jīng)營管理的困局，雖然取得了一些重要進展，但是上述難題依舊存在，因而需要繼續(xù)深化改革加以破解。在此，梳理2002—2022 年我國新集體林權(quán)制度改革進程，更為深刻、準確地認識和理解我國新集體林權(quán)制度改革環(huán)境條件和機理機制，以及推進集體林權(quán)制度演化和效應(yīng)動態(tài)變化的動因和因素，為深化新時代集體林權(quán)制度改革提供鏡鑒。

學(xué)術(shù)界采用不同理論與方法對集體林權(quán)制度改革開展了一些頗具學(xué)術(shù)和政策價值的研究［2-5］。已有研究采用動態(tài)博弈［6］、分權(quán)演化博弈、情景相容［7-8］等方法；一些研究從宏觀經(jīng)濟波動［9］和國家階段性宏觀發(fā)展戰(zhàn)略［10］等視角研究了集體林權(quán)制度改革。柯水發(fā)、紀元和黃雷研究了2002—2022 年集體林權(quán)制度改革演進歷程、驅(qū)動因素與融合趨勢［11］，但沒有構(gòu)建出很好的理論分析框架，且實證分析有待進一步強化。已有研究為本文的研究提供了良好借鑒與基礎(chǔ)，但已有研究仍有可改進的學(xué)術(shù)空間，尚未充分考慮到政府政策制度設(shè)計在集體林權(quán)制度改革中所發(fā)揮的作用［12］，忽視了集體林生產(chǎn)要素和產(chǎn)出市場等環(huán)境條件變化對集體林權(quán)制度改革的影響，也未充分剖析集體林權(quán)制度改革與政策制度和市場等環(huán)境因素之間的協(xié)同性。本文擬強化政策制度和市場等環(huán)境條件對新集體林權(quán)制度改革的影響研究，回答20 年來良好的新集體林權(quán)制度改革設(shè)計為什么沒有發(fā)揮預(yù)期效應(yīng)以及為什么要持續(xù)不斷進行集體林權(quán)制度改革。

一、理論分析框架的構(gòu)建

相對而言，學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度對經(jīng)濟增長和生態(tài)保護影響的認識與理解是比較清楚的［13］，但為什么和如何實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度變遷尚缺乏學(xué)術(shù)共識，亟須深化規(guī)范實證研究。集體林權(quán)制度改革是一套嵌入既定社會規(guī)則和慣例的持久的系統(tǒng)，并建立了社會互動［14］，不同制度間相互依賴和互動［15］，構(gòu)成不可分割的系統(tǒng)。集體林權(quán)制度改革需要相應(yīng)的支撐性制度與既有制度和技術(shù)匹配，也需制度維持成本與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)等［16］。Ostrom 等［13］提出的制度分析與發(fā)展（IAD）和社會—生態(tài)系統(tǒng)分析（SES）等研究框架均將環(huán)境因素視為產(chǎn)權(quán)制度變遷的重要變量。

制度變遷是功能性、權(quán)力、學(xué)習(xí)和同構(gòu)的混合物。偏好、技術(shù)、要素價格等的變化會改變既定集體林權(quán)制度的效率，促進集體林權(quán)制度變遷［17］。Knight［18］批評效率產(chǎn)權(quán)制度變遷理論忽視了權(quán)力的重要性①權(quán)力不僅包括強制和限制性權(quán)力，而且包括經(jīng)濟、制度和文化等帶來的權(quán)力（Lukes, 1974）。。政治制度對制度變遷是至關(guān)重要的。Williamson 分析了國家在產(chǎn)權(quán)制度變遷中的作用，Knight 把產(chǎn)權(quán)制度變遷視為政治過程。因資源稀缺，權(quán)利持有人和規(guī)則制定者均希望獲得產(chǎn)權(quán)；政府有自身的集體林權(quán)制度變遷目標，可按照自己的意圖，重新界定集體林權(quán)制度，政府決定集體林權(quán)制度變遷時機與方向。在集體林權(quán)制度改革試點的基礎(chǔ)上，通過判斷試點進展和社會、政治等多維度學(xué)習(xí)［19-20］，中央和地方政府精心設(shè)計產(chǎn)權(quán)制度變遷方向和思路。 同時，政府利用行政權(quán)力制定政策制度，干預(yù)集體森林資源培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場等活動②目前政府干預(yù)包括劃定生態(tài)公益林和商品林的分類經(jīng)營、天然林商業(yè)性禁伐、造林和中幼林撫育補貼、森林保險補貼、將林木所有權(quán)和林地使用權(quán)設(shè)定為抵押物開展林權(quán)抵押貸款、政府直接投入等。，改變集體林經(jīng)營主體的成本或收益，增加了集體林權(quán)制度變遷的可能性，因此，把政府納入分析框架，可有效解釋效率視角無法解釋的制度變遷。Acemoglu & Robinson提出了“政治制度→經(jīng)濟制度→經(jīng)濟績效和資源分布→下一期政治制度”的理論分析框架。借鑒此制度變遷思路，可以把Acemoglu&Robinson 提出的模型調(diào)整為政府的政策制度→集體林權(quán)制度改革→集體林權(quán)制度改革的績效→下一期政府的政策制度等理論分析框架。

2002—2022 年，市場機制對集體林經(jīng)營主體資源配置決策的影響日益加深，集體林經(jīng)營主體對市場和政策制度作出了適應(yīng)性反應(yīng)。在其他條件保持不變的情況下，市場對集體林權(quán)制度改革的影響表征為自發(fā)性和特定時空的演化過程。市場制度的變化，改變了特定集體林權(quán)制度條件下經(jīng)營主體的利潤空間，集體林經(jīng)營主體會作出一些自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)；集體林經(jīng)營主體亦會對政府的政策制度調(diào)整作出自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)。

市場制度和非市場制度之間互動演化，政府精心設(shè)計的集體林權(quán)制度和集體林經(jīng)營主體的自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)形成互動。如果集體林權(quán)制度與政府的政策制度、市場制度能夠協(xié)同演化，就可形成一個新均衡點；否則會出現(xiàn)非均衡狀態(tài)，增加集體林權(quán)制度變遷的可能性。政府精心設(shè)計的集體林權(quán)制度并非靜態(tài)構(gòu)想，而是具有動態(tài)性。制度設(shè)計和制度自發(fā)適應(yīng)形成互動，使政府精心設(shè)計的集體林權(quán)制度發(fā)生變遷，形成一系列漸變均衡；漸變均衡的循環(huán)累積可能引致間歇均衡，集體林權(quán)制度改革能否納入各級政府議事日程受制于問題、政策和政治等源流的影響，關(guān)鍵節(jié)點的政府選擇影響最終結(jié)果的可能性大增［21］，即實現(xiàn)跳躍與停滯交互的過程［22］。政府精心設(shè)計的集體林權(quán)制度改革時機選擇是至關(guān)重要的，而自發(fā)性集體林權(quán)制度研究的時機依賴性不強［23］。我國集體林權(quán)制度改革由政府有意識的制度設(shè)計和自發(fā)演化路徑共同作用，旨在適應(yīng)集體林區(qū)發(fā)展的需要。政府對集體林權(quán)制度既有承諾的問題，又有適應(yīng)性的問題。政府履行承諾，則意味著保持集體林權(quán)不變；如果集體林權(quán)制度安排彈性不足且難以適應(yīng)政府政策制度和市場等環(huán)境條件的動態(tài)變化，適應(yīng)性就會成為政府的精心設(shè)計選擇，但頻繁的集體林權(quán)制度改革難以給集體林經(jīng)營主體形成穩(wěn)定的林權(quán)制度預(yù)期。

分析集體林權(quán)制度改革須將新制度經(jīng)濟學(xué)一般性原理和中國國情有機結(jié)合起來，經(jīng)濟學(xué)通用原則是研究集體林權(quán)制度改革的切入點，集體林權(quán)制度改革研究需要結(jié)合國情林情特征［24］。2002 年的各地初始歷史條件和集體林狀況等決定了新集體林權(quán)制度改革的啟動時機和改革內(nèi)容。中央政府精心設(shè)計了新集體林權(quán)制度改革政策制度，各級地方政府結(jié)合當?shù)氐某跏細v史條件和森林資源狀況推動集體林權(quán)制度改革，使新集體林權(quán)制度改革出現(xiàn)了多種模式。

在上述理論分析框架的基礎(chǔ)上，本文的研究假說可表述為：新集體林權(quán)制度改革與政府精心設(shè)計的政策制度和市場制度等能否協(xié)同演化是其動因，一旦不能協(xié)同演化的循環(huán)累積超過閾值，就會出現(xiàn)集體林權(quán)制度改革；政府精心設(shè)計的集體林權(quán)制度最終決定集體林權(quán)制度改革內(nèi)容、時機和方向，輔以集體林權(quán)制度自發(fā)適應(yīng)性演化；集體林權(quán)制度改革呈現(xiàn)的多樣性與時空條件、環(huán)境條件密切相關(guān)。

二、2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革歷程

20 世紀80 年代初期，集體林區(qū)開展了以林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。因林業(yè)“三定”后期南方集體林區(qū)出現(xiàn)亂砍濫伐現(xiàn)象，1987 年中央政府決定終止林業(yè)“三定”工作和林業(yè)市場化進程，政府部門希冀復(fù)歸集體經(jīng)營。20 世紀90 年代后，安徽、遼寧、福建、江西、廣東等集體林區(qū)陸續(xù)完善了林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，鼓勵發(fā)展林業(yè)股份合作制、集體林場、大戶、專業(yè)戶等多種適度規(guī)模經(jīng)濟。

2001 年，全國開展新版林權(quán)證換證試點工作；福建省林業(yè)廳確定武平縣為試點縣之一，換發(fā)林權(quán)證并未從根本上解決集體林權(quán)制度問題。福建省武平縣拉開了我國新集體林權(quán)制度改革的序幕。根據(jù)新集體林權(quán)制度改革特點，可將改革劃分為兩個階段，即2002—2011 年和2012—2022 年。前一個階段以強調(diào)明晰集體林權(quán)和分林到戶為主要特征；后一個階段以集體林地“三權(quán)分置”和發(fā)展林業(yè)新型經(jīng)營主體為主要特征，強調(diào)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。前后兩個階段實現(xiàn)了從強調(diào)小規(guī)模家庭承包經(jīng)營向追求適度規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，形成了集體林權(quán)從分到合的改革邏輯。前一個階段明晰集體林權(quán)為后一個階段的“三權(quán)分置”和發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營主體提供了產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)，后一個階段的集體林權(quán)制度改革是前一個階段家庭承包經(jīng)營的延續(xù)與拓展。

（一）2002—2011 年：明晰集體林權(quán)和分林到戶

社會主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村稅費改革和深化市場化改革是前一個階段集體林權(quán)制度改革的宏觀背景。2002 年11 月，黨的十六大報告提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。2003 年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出：在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。2004 年，黨的十六屆四中全會提出：“在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展”；同年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》發(fā)布，提出逐步降低直至取消農(nóng)業(yè)稅使農(nóng)民負擔(dān)大幅降低；2005 年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議審議決定，自2006 年1 月1 日起全面取消農(nóng)業(yè)稅。2005 年召開的黨的十六屆五中全會首次把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。 黨的十七大報告提出，進一步強化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。這不僅有助于打破城鄉(xiāng)分割，而且強調(diào)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，意圖破解新集體林權(quán)制度改革前長期困擾集體林區(qū)發(fā)展的林業(yè)稅費負擔(dān)重和木材一家進山收購引致的市場壟斷難題，為集體林經(jīng)營主體提供林業(yè)經(jīng)營的更大利潤空間。

《中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究報告》使中央和地方政府更為清醒地認識到解決集體林區(qū)改革與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機遇，它提出了完善和改革集體林產(chǎn)權(quán)制度的政策建議，新集體林權(quán)制度改革成為中央的行動意向。2002年，福建省武平縣開展明晰集體林權(quán)和推行家庭承包經(jīng)營的試點。2003 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，探索新集體林權(quán)制度改革。2004 年修訂的《中華人民共和國憲法》把“以家庭承包為主的責(zé)任制”修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，從而正式確立了雙層經(jīng)營體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律地位。2008 年10月，黨的十七屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，進一步把雙層經(jīng)營體制上升為“黨的農(nóng)村政策的基石”。2010年10 月，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中強調(diào)：要在依法自愿有償和加強服務(wù)的基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2008 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》吸收了福建省武平縣提出的“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)”的新集體林權(quán)制度改革思路，將其上升為中央推進新集體林權(quán)制度改革的主要思路。該文件明確要求：“用5 年左右的時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革、完善政策，健全服務(wù)、規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標”，將農(nóng)戶確定為集體林地的承包經(jīng)營主體，并明確集體林地承包期為70 年。該文件還規(guī)定：農(nóng)村集體組織可保留少量林地。

2003 年，福建全省率先在全國啟動新集體林權(quán)制度改革，先開展試點，再全面鋪開。計劃用3 年的時間，福建全省基本完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)，實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標，新集體林權(quán)制度改革范圍主要為林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林和縣級政府規(guī)劃的宜林地。2004 年以來，江西、遼寧等省份陸續(xù)啟動新集體林權(quán)制度改革。2008 年以來，各地迅速出臺推進新集體林權(quán)制度改革的實施意見，在全國范圍內(nèi)推行新集體林權(quán)制度改革。新集體林權(quán)制度改革更強調(diào)家庭承包經(jīng)營，中央和地方政府對分林到戶率提出了具體要求，但各地采取的新集體林權(quán)制度改革措施不盡相同。福建省的一些地區(qū)采取了預(yù)期均山的方式將集體林分配到農(nóng)戶，在新集體林權(quán)制度改革前，部分集體林地已租賃給農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體且尚未到期，預(yù)期均山就是已租賃出去的林地到期后交給農(nóng)戶經(jīng)營管理。2006 年，針對林業(yè)“三定”后承包期（一般為20 年）陸續(xù)到期的實際情況，浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實做好延長山林承包期工作的通知》，對劃定的自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，保持長期不變；已承包到戶的責(zé)任山，繼續(xù)由原承包戶承包，承包期再延長50 年；對未滿法定承包期的責(zé)任山，原則上一并延長承包期至2055 年12 月31日。在集體林延包過程中，禁止按照林業(yè)“三定”時集體林清冊進行簡單轉(zhuǎn)抄以及把空白林權(quán)證交由村組隨意填寫的不負責(zé)任的做法。在集體林權(quán)延包中，浙江省加強了承包合同的管理，進一步規(guī)范合同的格式和條款，明確承包期限、合同雙方的權(quán)利義務(wù)、變更和解除條件、違約責(zé)任等內(nèi)容。對于集體統(tǒng)管山林比例超過30%的縣（市、區(qū)）都要采取分股不分山、分利不分林為主的均股均利等方式，把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到本集體經(jīng)濟組織成員。截至2010 年，浙江省均股均利的山林面積和承包到戶經(jīng)營的山林面積分別占全省集體所有面積的12.92%和57.47%。浙江省還提出，承包期屆滿后，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。江西省新集體林權(quán)制度改革基本維持了林業(yè)“三定”時的林權(quán)格局，把原來由集體統(tǒng)一經(jīng)營與國有林場聯(lián)營到期的部分商品林地轉(zhuǎn)為家庭承包經(jīng)營。遼寧省基本延續(xù)了20 世紀90 年代進一步完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的格局，采取按照人口分組聯(lián)戶承包經(jīng)營集體林地，這一舉措可以避免出現(xiàn)集體林地細碎化的問題。根據(jù)國家林業(yè)局的統(tǒng)計，截至2012 年底，已確權(quán)集體林地面積1.78 億hm2、發(fā)放林權(quán)證面積1.74億hm2，包括自留山、責(zé)任山和聯(lián)戶承包在內(nèi)的家庭承包經(jīng)營面積占集體林地面積的比重為66.11%［25］。

在明晰權(quán)屬和加強服務(wù)的基礎(chǔ)上，中央和地方政府鼓勵集體林權(quán)適度流轉(zhuǎn)；加之政府部門對煤炭等資源性行業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)、國家林業(yè)局等部門分別于2004 年和2006 年發(fā)布了《林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要點》和《林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》，這兩個政策性文件要求木材企業(yè)營造滿足自需30%以上的原料林基地，2009—2012 年集體林權(quán)流轉(zhuǎn)年末存量分別為568.00 萬hm2、816.00 萬hm2、1 079.00 萬hm2、1 282.00 萬hm2，呈現(xiàn)明顯上升的態(tài)勢，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率分別為3.78%、5.43%、7.18%和8.52%。 集體林權(quán)流出方以村和村民小組為主，農(nóng)戶流出集體林權(quán)所占比重較??；集體林權(quán)流入方以大型木材加工企業(yè)和從資源型產(chǎn)業(yè)退出的民營企業(yè)等為主。

（二）2012—2022 年：集體林地“三權(quán)分置”和發(fā)展林業(yè)新型經(jīng)營主體

推行以家庭承包經(jīng)營為主的新集體林權(quán)制度改革后，出現(xiàn)了農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營林地面積小且細碎化的現(xiàn)象，成為制約集體林集約經(jīng)營的重要因素之一；加之我國城鎮(zhèn)化進程的加快和易地扶貧搬遷模式的推行，出現(xiàn)了農(nóng)戶不便不愿經(jīng)營山林和偏遠山區(qū)山林疏于管理的現(xiàn)象，這使得集體林的經(jīng)濟社會效益和生態(tài)效益難以充分發(fā)揮。在前一個階段激勵集體林權(quán)適度流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，后一個階段采取了更加富有激勵性的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)政策，強調(diào)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

2013 年，習(xí)近平總書記在主持召開中央農(nóng)村工作會議時提出集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革的重要論述；同年，黨的十八屆三中全會提出：培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型經(jīng)營主體；黨的十九大報告強調(diào)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模，培育新型經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接；2013—2022 年的中央“一號文件”將包括集體林地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”和扶持培育新型林業(yè)經(jīng)營主體作為政策重要內(nèi)容；2018 年底修訂通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律形式明確了“三權(quán)分置”。

2016 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》要求：“逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置允許機制”和“引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營”；2016—2018 年，國家林業(yè)局或國家林業(yè)和草原局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行的意見》《關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》，這些政策性文件均強調(diào)集體林地“三權(quán)分置”和培育新型林業(yè)經(jīng)營主體。2019 年新修訂頒布的《中華人民共和國森林法》對集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作出了明確法律規(guī)定。2020 年，國家林業(yè)和草原局與國家市場監(jiān)督管理總局出臺了《關(guān)于印發(fā)集體林地承包合同和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本的通知》，規(guī)范了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同。一些地方政府利用數(shù)字技術(shù)，打造智慧林業(yè)數(shù)字化平臺和公共資源交易服務(wù)平臺，建立大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)；一些地方政府林業(yè)主管部門對于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)給予財政補助；一些地方政府創(chuàng)建集體林權(quán)流轉(zhuǎn)保險，保障流入方和流出方的權(quán)益。全國各地探索了農(nóng)戶退出集體林地承包經(jīng)營權(quán)的機制，逐步形成了流轉(zhuǎn)經(jīng)營、返租倒包、大戶承包、股份合作經(jīng)營、國鄉(xiāng)合作經(jīng)營等多種新型集體林地林權(quán)實現(xiàn)形式①截至2021 年底，全國農(nóng)戶退出集體林地承包經(jīng)營權(quán)面積為7.26 萬hm2。。

1.培育新型林業(yè)經(jīng)營主體與發(fā)展集體林混合所有制

這一階段，全國新型林業(yè)經(jīng)營主體得到了長足發(fā)展，以第九次全國森林資源清查（2014—2018）的集體林地面積為基數(shù)進行匡算，2016—2021 年新型林業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面積占集體林地面積的比重分別為18.25%、11.94%、11.87%、11.22%、9.70%和9.23%。林業(yè)大戶和家庭林場的數(shù)量與面積起伏波動較大；林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的數(shù)量呈現(xiàn)上升態(tài)勢，但這兩種形式的新型林業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面積總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢（見表1）②新型林業(yè)經(jīng)營主體的相關(guān)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)始于2015 年。。由表1 可見，四種新型林業(yè)經(jīng)營主體平均經(jīng)營面積呈現(xiàn)下降趨勢，專業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)平均經(jīng)營面積分別從2016年的54.58hm2、117.43hm2、182.78hm2和303.26hm2下降至2021 年的41.46hm2、69.84hm2、55.63hm2和82.75hm2，尤以林業(yè)企業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模下降最多。

2.探索縣級政府或國有企業(yè)為主導(dǎo)的集體林混合產(chǎn)權(quán)模式，促進金融與資本深化

在培育與發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營主體的同時，各級地方政府探索了政府或國有企業(yè)主導(dǎo)的新型集體林混合產(chǎn)權(quán)改革，多主體參與集體林保護和利用，進一步強化森林資源經(jīng)營與金融、資本等融合發(fā)展。新時代國鄉(xiāng)聯(lián)營呈現(xiàn)新特點：利用國家木材戰(zhàn)略儲備等政策性貸款、金融機構(gòu)的商業(yè)貸款和社會（工商）資本建立基金，依托國有林場、國有企業(yè)或縣級政府融資平臺等主體構(gòu)建融資平臺，采取租賃和股份合作制等多種集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式，把農(nóng)戶承包經(jīng)營或集體統(tǒng)一經(jīng)營的細碎化的、失管的、低產(chǎn)低效林林地流轉(zhuǎn)至國有林場、國有企業(yè)或縣級政府搭建的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，國有林場、國有企業(yè)自己經(jīng)營或再流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體經(jīng)營管理，推動了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高了集體林地價值，進而實現(xiàn)了農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織的收益高于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)前的收益，國有林場獲得集體林地流轉(zhuǎn)比較收益［26］，村集體經(jīng)濟組織獲得相應(yīng)收益，地方政府則獲得生態(tài)效益和國戶聯(lián)營的溢出效益。

目前，在實踐中主要有幾種典型模式。2018年，借鑒商業(yè)銀行“分散化輸入、集中式輸出”的模式，通過贖買、合作、租賃、托管等方式，福建省順昌縣的森林生態(tài)銀行鼓勵林農(nóng)將細碎化的林地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)至森林生態(tài)銀行，實行集中收儲和規(guī)模經(jīng)營［27］。森林生態(tài)銀行的功能定位為制度創(chuàng)新、生態(tài)修復(fù)與管理、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、融資擔(dān)保和林權(quán)交易。采取“龍頭企業(yè)+基地”模式，建設(shè)各種林業(yè)基地，實現(xiàn)林業(yè)長期收益分期兌現(xiàn)、分散資源規(guī)?；_發(fā)，增加了村集體經(jīng)濟組織和村民的收入。2021 年，浙江省慶元縣三家國有林場聯(lián)合成立了一家政府控股國有企業(yè)，作為“兩山銀行”的市場化運營主體，建立融資平臺，所成立的國有企業(yè)負責(zé)國有林業(yè)投融資、資產(chǎn)資本運作和合作經(jīng)營等。采取股份制、分成、租賃和收儲等多種方式，成立國有企業(yè)開展集體林地流轉(zhuǎn)，開展新國鄉(xiāng)合作，轉(zhuǎn)換成為林地林木權(quán)屬清晰和能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包。依托三家國有林場營造珍貴樹種基地、培育杉木大徑材基地、新建高效經(jīng)濟林基地，通過線上線下公開交易，引入社會資本參與森林碳匯交易和林下經(jīng)濟發(fā)展。

江西省資溪縣構(gòu)建了森林資源收儲中心、價值評估中心、資產(chǎn)運營中心、金融服務(wù)中心和資產(chǎn)交易平臺等。借鑒商業(yè)銀行的經(jīng)營理念，建立“兩山銀行”，資溪縣采取贖買、租賃、托管、股權(quán)合作、特許權(quán)經(jīng)營等多種形式，將全縣細碎化的集體林資源進行收儲，實現(xiàn)集體林集約化和規(guī)?；?jīng)營，進而實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本。組建以國有林場為基礎(chǔ)的國有控股公司，資溪縣政府鼓勵民營企業(yè)及集體經(jīng)濟組織以市場化的方式參與集體林收儲。所成立的國有控股公司集約經(jīng)營、綜合開發(fā)，通過項目收益、抵押貸款、資本運作等方式產(chǎn)生現(xiàn)金流。通過集體林贖買、林權(quán)抵押、公益林補償質(zhì)押、木竹產(chǎn)業(yè)鏈等貸款，金融機構(gòu)為資溪縣“兩山”林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司及其經(jīng)營主體提供金融支持。

2003 年，福建省三明市開展了明晰集體林權(quán)到戶的改革，出現(xiàn)了林地細碎化和經(jīng)營粗放等問題。此后陸續(xù)開展的資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股東的集體林權(quán)金融化改革，面臨資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)換機制堵點與“卡脖子”的問題。2019年以來，以國家儲備林基地建設(shè)為載體，福建省三明市開展以“合作經(jīng)營、量化權(quán)益、市場交易、保底分紅”為主要內(nèi)容的林票制度改革。對有林地，采取出讓經(jīng)營和委托經(jīng)營兩種模式；對采伐跡地，采取合資造林和林地入股兩種模式。國有或國有控股林業(yè)企業(yè)與集體林經(jīng)營主體開展合作后，將共有林權(quán)份額化、價值化而制發(fā)具有收益權(quán)的憑證，即林票。與一般意義上的股票相比，林票可按權(quán)益類產(chǎn)品在交易所上市流通、可作為銀行貸款質(zhì)押物，但不因林票流通之后份額變化而影響國有或國有控股林業(yè)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，由此實現(xiàn)集體林的專業(yè)化、規(guī)?；图s化經(jīng)營，賦予林票交易、質(zhì)押、兌現(xiàn)等權(quán)能。

2021 年，浙江省新昌縣組建了國有控股企業(yè)，作為“兩山銀行”市場化運作的主體，將集體林權(quán)流轉(zhuǎn)至行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等股份合作社或國有控股公司。通過申請金融機構(gòu)融資、縣國有控股企業(yè)注資、吸收實體與基金企業(yè)融資等，國有企業(yè)負責(zé)低產(chǎn)低效集體林權(quán)制度改革的融資和資產(chǎn)增值。經(jīng)調(diào)查確權(quán)、評估管控、收儲整合等，提升集體林質(zhì)量和實現(xiàn)增值，集體林地林木從生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)；再經(jīng)過股權(quán)合作、特許經(jīng)營、委托運營、租賃、轉(zhuǎn)讓和自營等形式，集體林地林木生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

3.經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)類不動產(chǎn)證登記進展緩慢

2013 年，浙江省龍泉市率先開展集體林地“三權(quán)分置”探索，為流入集體林權(quán)的經(jīng)營者發(fā)放《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》。2014 年，浙江和江西等省選擇一些縣市區(qū)開展了經(jīng)營權(quán)證試點工作，此后，逐步擴大試點范圍，目前集體林經(jīng)營權(quán)證工作已覆蓋到我國主要集體林區(qū)，逐步對經(jīng)營權(quán)證賦予多項功能。2016 年以來，浙江省杭州市臨安區(qū)發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)證148本；浙江省累計發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)證1 985本，涵蓋流轉(zhuǎn)林地面積超過57 萬hm2。

2014 年11 月，《不動產(chǎn)登記暫行條例》發(fā)布，自2015 年3 月1 日起施行；2016 年1 月1 日以原國土資源部令的形式公布了《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》，自公布之日起施行?？h級林業(yè)部門的林權(quán)登記職責(zé)轉(zhuǎn)至同級自然資源管理部門，不再繼續(xù)發(fā)放林權(quán)證，新發(fā)或換發(fā)林權(quán)類不動產(chǎn)證。截至2022 年7 月底，山東省累計發(fā)放38 172本集體林不動產(chǎn)證；廣西壯族自治區(qū)在賓陽縣、平果市、扶綏縣成功開展集體林權(quán)類不動產(chǎn)登記；廣東省東源縣和英德市分別發(fā)放林權(quán)類不動產(chǎn)證5 本和569 本?？傮w而言，我國集體林經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)類不動產(chǎn)證登記發(fā)放數(shù)量較少。

三、2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革效應(yīng)分析

國家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心集體林研究團隊采用隨機分層抽樣方法，在全國17 個省份（包括山東、遼寧、河北、河南、江西、四川、陜西、北京、安徽、福建、湖南、重慶、廣西、廣東、浙江、云南、貴州）43 個縣市區(qū)選取了162 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、513 個行政村的8 855 個樣本農(nóng)戶跟蹤調(diào)研；2018 年，采用隨機分層抽樣技術(shù)，在樣本農(nóng)戶所選定的43 個縣市區(qū)選取351 個新型林業(yè)經(jīng)營主體，開展跟蹤調(diào)研，設(shè)計較為詳盡的問卷等，對樣本農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營主體的勞動力、資本、土地及其結(jié)構(gòu)、收入和生活消費等進行較為詳盡的調(diào)研①由于樣本農(nóng)戶數(shù)據(jù)和新型林業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)據(jù)采集滯后，后文使用樣本農(nóng)戶數(shù)據(jù)和新型林業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)據(jù)截至2020 年；國家林業(yè)和草原局的集體林權(quán)制度改革統(tǒng)計數(shù)據(jù)截至2021 年，特此予以說明。。采用歷年農(nóng)村消費價格指數(shù)，將樣本農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體等的收益、資本投入和價格等所有價值量指標折算為1994 年的不變價。

（一）集體林確權(quán)符合預(yù)期，兩個階段林權(quán)改革特征明顯

根據(jù)樣本農(nóng)戶的問卷調(diào)查，2002 年啟動新集體林權(quán)制度改革試點工作之時，集體林地家庭經(jīng)營、集體統(tǒng)一經(jīng)營和其他經(jīng)營形式的林地面積比例分別為48.14%、41.81%和10.05%；新集體林權(quán)確權(quán)改革完成后（各樣本村的完成時間不盡相同），這三項集體林產(chǎn)權(quán)形式的林地面積比例分別為84.67%、12.06%和3.27%。 2002年、2011年、2012 年和2020 年樣本農(nóng)戶戶均集體林地經(jīng)營面積分別為13.83 畝、27.39 畝、30.02 畝和36.86 畝，顯然，實現(xiàn)了分林到戶的新集體林權(quán)制度改革目標。表1 顯示：新型林業(yè)經(jīng)營主體的培育與發(fā)展亦取得了長足進展；國有林場、國有企業(yè)和政府主導(dǎo)的新型集體林混合產(chǎn)權(quán)制度改革探索取得了重要進展。

（二）農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營主體生態(tài)林比重明顯上升，商品林比重下降

政府對集體林的經(jīng)營管理目標從以木材等經(jīng)濟利用為主轉(zhuǎn)向生態(tài)利用為主，長期目標在于實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益最大化，農(nóng)戶等經(jīng)營主體經(jīng)營集體林的目標則是實現(xiàn)利潤最大化，政府和集體林經(jīng)營主體之間存在集體林經(jīng)營管理與利用目標的沖突。2002 年、2011 年、2012 年和2020 年樣本農(nóng)戶戶均生態(tài)公益林面積占其經(jīng)營林地面積的比例分別為13.89%、27.27%、28.88%和51.67%。在前后兩個階段，農(nóng)戶戶均集體林地經(jīng)營面積分別增加了13.56 畝和9.47 畝；生態(tài)公益林面積分別增加了5.76 畝和12.28 畝。與全國生態(tài)公益林面積增長態(tài)勢基本吻合，第五次（1994—1998）、第七次（2004—2008）、第八次（2009—2013）和第九次（2014—2018）全國森林資源清查結(jié)果顯示：防護林面積和特用林面積之和占集體林地面積的比重分別為12.63%、38.89%、40.15%和43.10%①第六次（1999—2003）全國森林資源清查數(shù)據(jù)沒有獲得這樣的數(shù)據(jù)，故采用第五次全國森林資源清查數(shù)據(jù)替代。。國家每年給予生態(tài)公益林10 元/畝至15 元/畝不等的生態(tài)補償，生態(tài)補償標準明顯偏低，農(nóng)戶因其林地轉(zhuǎn)為生態(tài)公益林而獲得的林業(yè)收入減少。

在2002 年推行新集體林權(quán)制度改革試點時，集體林經(jīng)營主體獲得的林地以商品林為主，生態(tài)公益林的占比不高。在前一個階段，農(nóng)戶戶均經(jīng)營的生態(tài)公益林面積增加了5.76 畝，所占比重上升了13.38 個百分點；在后一個階段，農(nóng)戶戶均經(jīng)營的生態(tài)公益林面積增加了12.28 畝，所占比重上升了24.10 個百分點，2020 年的樣本農(nóng)戶戶均商品林面積比2012 年減少了2.42 畝（見表2）。樣本農(nóng)戶生態(tài)公益林面積的增加絕對或相對地縮減了可經(jīng)營的林地規(guī)模，后一個階段政府的集體林生態(tài)經(jīng)營傾向明顯地高于前一個階段。 同時，2011 年僅為2002 年的25.00%；2020年的戶均木材產(chǎn)量僅為2012 年的22.72%，為2002年戶均木材產(chǎn)量的7.14%。2011 年木材產(chǎn)量急劇下降從另一個側(cè)面印證為了生態(tài)保護與利用而犧牲了樣本農(nóng)戶的經(jīng)濟收益，表明政府的生態(tài)經(jīng)營目標與農(nóng)戶等集體林經(jīng)營主體的經(jīng)營目標不盡一致。

對新型林業(yè)經(jīng)營主體的調(diào)查結(jié)果顯示：林業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的生態(tài)公益林面積占經(jīng)營林地面積的比重分別從2015年的16.72%、0.03%、13.71%和3.67%提高至2020年的54.85%、1.48%、38.31%和47.37%，生態(tài)公益林比重的增加絕對或相對地縮減了林業(yè)新型經(jīng)營主體的林地可經(jīng)營面積。若考慮到2014 年試點、2017 年正式啟動天然林停止商品性采伐以及地方政府劃定的生態(tài)公益林，則農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營主體等的商品林地面積比重更低一些，甚至出現(xiàn)了一些新型林業(yè)經(jīng)營主體因天然林停止商品性采伐或原有商品林劃為生態(tài)公益林而資產(chǎn)一夜清零甚至負債經(jīng)營的現(xiàn)象，為此，需要建立森林生態(tài)保護救濟制度。集體林的政府部門經(jīng)營目標與農(nóng)戶、新型林業(yè)經(jīng)營主體等的經(jīng)營目標偏離，不僅會給農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營主體等帶來即期和遠期經(jīng)濟損失，而且會影響他們經(jīng)營集體林的預(yù)期，這在一定程度上可以解釋他們流入集體林地林木的動力和激勵下降的現(xiàn)象。

（三）集體林區(qū)市場化改革與財政補貼直接影響到集體林經(jīng)營主體的收益

2002 年新集體林權(quán)制度改革啟動以來，地方政府逐步放棄了木材一家進山收購制度，2003年后中央和地方政府陸續(xù)重啟1987 年終止的林業(yè)市場化進程，政府讓利給集體林經(jīng)營主體，增加經(jīng)營主體的收益空間。同時，2003 年，政府啟動了農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民稅費負擔(dān)；2006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅。2004 年，江西省啟動新集體林權(quán)制度改革試點；2005 年，該省減免林農(nóng)等經(jīng)營主體林業(yè)稅費7.52 億元，農(nóng)民人均年增收23.50元（當年價）①參考江西省林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民增收專題統(tǒng)計調(diào)查報告2006 年版的調(diào)研報告。；2016 年，在集體林區(qū)取消征收育林基金。2009年以來，完成新集體林確權(quán)的行政區(qū)域啟動了造林和撫育、政策性森林保險等補貼，樣本農(nóng)戶的林業(yè)凈補貼率從2002 年的-2.54%提高到2011 年的1.70%，完成了從需要繳納林業(yè)稅費向可獲得政府補貼的歷史性轉(zhuǎn)變；2020 年，樣本農(nóng)戶的林業(yè)凈補貼率為7.56%（見表3）。政府為林農(nóng)等集體林經(jīng)營主體創(chuàng)造了新的利潤空間，從而強化了林農(nóng)等經(jīng)營主體經(jīng)營集體林的激勵和動力。同時，賦予了集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的貸款抵（質(zhì)）押權(quán)，進一步賦能集體林權(quán)，提升了集體林地林木的間接價值。

表3 樣本農(nóng)戶林業(yè)投入產(chǎn)出市場價格情況

（四）集體林經(jīng)營主體的林業(yè)投入產(chǎn)出動態(tài)變動顯著

2002 年以來，我國市場化改革呈現(xiàn)加速態(tài)勢。從集體林生產(chǎn)要素市場價格來看，2011 年的家庭用工價格比2002 年上漲了1.79 倍；2020 年的家庭用工價格比2012 年上漲了35.40%，后一個階段樣本農(nóng)戶的家庭用工價格上漲率比前一個階段明顯減緩，但依舊在高位運行（見表3）。與此形成鮮明對比的是，資本投入成本呈現(xiàn)下降態(tài)勢。樣本農(nóng)戶自發(fā)適應(yīng)性地采用資本投入替代勞動力投入，2011 年的林業(yè)資本投入/勞動力投入比2002 年增加了1.83 倍；2020 年的林業(yè)資本投入/勞動力投入比2012 年增加了2.49 倍，集體林經(jīng)營資本深度加速。

在前一個階段，木材價格呈現(xiàn)上漲態(tài)勢，2011年木材價格比2002 年上漲了18.33%；后一個階段木材價格則呈現(xiàn)下降態(tài)勢，2020 年的木材價格比2012 年下降了31.51%②2023 年最新實地調(diào)研結(jié)果顯示，木材價格繼續(xù)呈現(xiàn)下降態(tài)勢。。即使在前一個階段的木材價格上漲階段，木材價格的上漲率也遠低于勞動力價格的上漲率（家庭用工價格），后一個階段則表現(xiàn)得更為明顯。2011 年的木材價格/家庭用工價格比2002 年下降了57.57%；2020 年的木材價格/家庭用工價格比2012 年下降了49.38%；2020 年的木材價格/家庭用工價格僅為2002 年的15.51%。

（五）集體林對農(nóng)戶生計的貢獻明顯下降

2002 年啟動新集體林權(quán)制度改革之時，僅依靠林業(yè)維持生活和僅依靠農(nóng)業(yè)維持生活的樣本農(nóng)戶比重分別為11.84%和43.42%，2011 年這兩個比重分別為6.43%和23.69%。2002 年和2011 年樣本農(nóng)戶的林業(yè)收入占總收入的比重分別為23.40%和13.83%；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重分別為61.63%和42.42%。2012 年和2020 年樣本農(nóng)戶的林業(yè)收入占總收入的比重分別為12.27%和8.85%；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重分別為40.41%和35.51%（見表4）。2012 年僅依靠林業(yè)、以土地為基礎(chǔ)收入能夠維持生計的樣本農(nóng)戶比重分別為5.42%和22.30%，到2020 年則分別為3.46%和18.01%?？梢姡w林對農(nóng)戶生計的貢獻呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢，尤其是在后一階段。

表4 樣本農(nóng)戶產(chǎn)出情況

四、2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革的演化

在分析2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革進程與效應(yīng)的基礎(chǔ)上，利用前文提出的理論分析框架，對2002—2022 年集體林權(quán)制度改革的演化進行分析，以探尋集體林權(quán)制度改革過程中的政府、市場、集體林經(jīng)營主體等的互動邏輯。

（一）2002—2011 年新集體林權(quán)制度的變遷

在新集體林權(quán)制度改革之初，集體林在維持農(nóng)戶生計中占據(jù)重要地位，農(nóng)戶等集體林經(jīng)營主體對新集體林權(quán)制度改革較為關(guān)注。通過推進林業(yè)市場化改革和減免稅費等，政府釋放出集體林經(jīng)營潛在利潤空間，加之木材市場價格呈現(xiàn)明顯上升勢頭，亦為集體林經(jīng)營管理創(chuàng)造了新的潛在利潤空間。

2002 年勞動力價格較低，城鎮(zhèn)化進程較為緩慢，全國城鎮(zhèn)化率僅為39.09%，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比較明顯，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動尚存在較大障礙。在外部環(huán)境條件發(fā)生重大變化的前提下，2002年福建省武平縣等之前未實行家庭經(jīng)營的地區(qū)，一些林農(nóng)和村自發(fā)地引入家庭經(jīng)營。2003 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確了新集體林權(quán)制度改革的策略和路徑，中央政府決定啟動新集體林權(quán)制度改革。在總結(jié)福建（尤其是武平縣）、江西、遼寧等地新集體林權(quán)制度改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2008 年發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，進一步明晰了新集體林權(quán)制度改革方案，在全國范圍內(nèi)推行以家庭經(jīng)營為主導(dǎo)的新集體林權(quán)制度改革。集體林經(jīng)營主體對新集體林權(quán)制度改革表現(xiàn)出較大的參與熱情，農(nóng)戶等主體自發(fā)演化的產(chǎn)權(quán)制度變遷與政府精心設(shè)計的產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)了耦合，順利推進了新集體林權(quán)制度演化。

2002—2011 年，環(huán)境條件發(fā)生重大變化。我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)加速態(tài)勢，城鎮(zhèn)化率逐步提高至2011 年的51.27%，2007 年的樣本農(nóng)戶非農(nóng)收入首次超過以土地為基礎(chǔ)的收入，2003 年的樣本農(nóng)戶非農(nóng)勞動力投入首次超過以土地為基礎(chǔ)的生產(chǎn)活動的勞動力投入。2002—2007 年木材價格/家庭用工價格維持在30%以上，此后急劇下降，2011年下降至18.71%。雖然政府出臺了多項林業(yè)補貼政策，但凈補貼率的提高難以彌補勞動力成本的上漲對樣本農(nóng)戶收入帶來的沖擊，加之政府部門不斷擴大生態(tài)公益林的規(guī)模，以及集體林家庭經(jīng)營固有的細碎化和非專業(yè)化經(jīng)營等特征，農(nóng)戶等經(jīng)營主體往往選擇減少林業(yè)勞動力投入，樣本農(nóng)戶的林業(yè)勞動力投入從2003 年的184.78元/人天增長到2006 年的223.71 元/人天，2006年以后樣本農(nóng)戶的林業(yè)勞動力投入呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢。政府部門認為集體林權(quán)制度績效不理想，地方政府對家庭經(jīng)營為主的集體林權(quán)制度進行邊際性改革和出臺更多的集體林補貼政策，鼓勵農(nóng)戶和村集體將統(tǒng)一經(jīng)營的林地流轉(zhuǎn)出來，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，但當時考慮到農(nóng)戶生計對集體林的依賴程度較高，尤其是低收入群體，一些集體森林資源豐富的縣級政府甚至對林農(nóng)流轉(zhuǎn)進行了適度限制，試圖彌補以家庭經(jīng)營為主的集體林權(quán)制度與市場、政府政策制度等環(huán)境條件的差距，也就是說，集體林權(quán)制度跟不上內(nèi)嵌于其中的環(huán)境條件動態(tài)變化。農(nóng)戶自發(fā)演化和政府精心設(shè)計的集體林權(quán)制度試圖對家庭經(jīng)營制度進行完善，形成一系列漸變均衡，路徑依賴和集體林權(quán)制度改革尚未納入政府決策優(yōu)先領(lǐng)域等使前一個階段后期的集體林權(quán)制度變遷依然呈現(xiàn)相對停滯狀態(tài)，直到2012 年進入后一個階段，才實現(xiàn)集體林權(quán)制度的真正變遷。

（二）2012—2022 年集體林權(quán)制度的進一步變遷

2012 年，黨的十八大為進一步深化集體林權(quán)制度改革創(chuàng)造了良好時機。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要全面深化改革，培育新型林業(yè)經(jīng)營主體和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟成為黨和政府涉農(nóng)政策的關(guān)鍵詞。進一步深化集體林權(quán)制度改革列入中央和地方政府的決策議程，為后一個階段的集體林權(quán)制度改革提供了重要支撐。

這一階段，我國城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)加速態(tài)勢，2012 年和2020 年全國城鎮(zhèn)化率分別為52.57%和63.89%［28］。在維持農(nóng)戶生計和林農(nóng)增收中，林業(yè)的作用顯著下降，非農(nóng)就業(yè)收入成為農(nóng)戶主要收入來源。勞動力成本上漲率雖有所下降，但依舊繼續(xù)上漲，木材價格呈現(xiàn)下降態(tài)勢，2020 年的木材價格/家庭用工成本僅為2012 年的50.62%，集體林產(chǎn)出價格上漲未能彌補勞動力成本上漲對收益帶來的負面影響，集體林經(jīng)營主體作出的自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)包括：一是讓林木自然生長；二是減少勞動力投入，增加資本投入，資本投入替代勞動力投入效果顯著；三是將承包經(jīng)營的林地流轉(zhuǎn)出去。政府對此狀況的反應(yīng)表現(xiàn)為：通過從農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織手中流出林地，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，以應(yīng)對勞動力成本的上漲。中央和地方政府精心設(shè)計了進一步深化集體林權(quán)制度改革的方案。在后一個階段主要年度中，通過補貼等多種手段，政府力推培育新型經(jīng)營主體，使新型林業(yè)經(jīng)營主體得到長足發(fā)展。

表1 顯示，2018 年以來，專業(yè)大戶、家庭林場的數(shù)量和經(jīng)營面積均呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢；雖然林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的數(shù)量一直保持增長態(tài)勢，但林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的經(jīng)營面積分別于2018 年和2019 年呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢，這四類新型林業(yè)經(jīng)營主體的平均經(jīng)營規(guī)模呈現(xiàn)先上升后下降的態(tài)勢。國家林業(yè)和草原局集體林研究團隊2021 年對43 個縣市區(qū)的351 個新型林業(yè)經(jīng)營主體的實地調(diào)研結(jié)果顯示，有10.54%的新型林業(yè)經(jīng)營主體不能正常運轉(zhuǎn)，有80.25%、6.37%和5.41%的新型林業(yè)經(jīng)營主體的投資分別源于自有資金、政府財政補貼和民間借貸。就金融機構(gòu)貸款而言，僅有9.97%的貸款抵押物采用了集體林權(quán)抵押，且需要提供其他增信擔(dān)保，融資難和融資貴的現(xiàn)象在新型林業(yè)經(jīng)營主體中表現(xiàn)得較為突出。木材價格與勞動力價格之比的下降和生態(tài)公益林絕對量和相對量的增加，引致新型經(jīng)營主體流入集體林地的激勵和動力不足，從前一個階段的不愿流出林地、流入林地意愿強烈轉(zhuǎn)向流入林地和流出林地雙難的局面。2020 年樣本農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)面積僅為2012 年的22.73%；2012—2016 年全國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2016年達到最高點，也僅為11.67%；2016—2020 年呈現(xiàn)下降態(tài)勢，2020 年集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為8.84%。

面對集體林市場制度和政府政策制度的外部條件動態(tài)變化，集體林經(jīng)營主體的自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)是不愿意粗放經(jīng)營集體林、退出集體林經(jīng)營管理或減少經(jīng)營面積，集體森林資源難以變成資產(chǎn)和資本。一些地方政府開展破解這些困局的試點，這些地方試點有兩個背景條件值得關(guān)注：一是國家木材戰(zhàn)略儲備項目為國有林場提供大筆政策性貸款；二是新冠疫情和國家治理地方政府融資平臺（尤其是地方政府隱性債務(wù)）使借助國有林場或低產(chǎn)低效集體林權(quán)制度改革名義搭建新的地方融資平臺成為新選擇之一。借助有為政府和有效市場的力量，將已承包經(jīng)營到戶的林地林木回歸到村集體經(jīng)濟組織或國有控股的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，以國有林場、國有企業(yè)或縣政府流入的集體林地進行抵押融資，增加獲得金融部門和基金融資的可能性，在一定程度上解決了新型林業(yè)經(jīng)營主體面臨的融資難和融資貴的困局。同時，利用國有林場等企業(yè)人力和技術(shù)等資源的比較優(yōu)勢經(jīng)營管理集體林地，實現(xiàn)帕累托改進，農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織可獲得高于自營的收益。由于新探索基本起于2019 年，運行時間較短，因而其效果還難以準確評價。

五、結(jié)論與政策建議

2002 年啟動新集體林權(quán)制度改革試點以來，政府精心設(shè)計和集體林經(jīng)營主體自發(fā)適應(yīng)共同推動集體林權(quán)制度改革，市場、政府和集體林經(jīng)營主體等之間互動，漸進和跳躍式改革是2002—2022 年集體林權(quán)制度演化的重要特征，呈現(xiàn)明顯的階段性。在福建省武平縣等集體林權(quán)制度改革試點的基礎(chǔ)上，2008 年中央政府決定在全國范圍內(nèi)啟動新集體林權(quán)制度改革。前一個階段的新集體林權(quán)制度改革以明晰集體林權(quán)屬為主要特征，推行以家庭經(jīng)營為主的新集體林權(quán)制度改革，適應(yīng)了當?shù)厥袌鰲l件、農(nóng)戶對集體林權(quán)制度的訴求和政府選擇等內(nèi)在要求，農(nóng)戶等經(jīng)營主體對新集體林權(quán)制度改革的反應(yīng)是積極的。隨著時間的推移，市場條件和政府政策制度等不斷演化，以家庭經(jīng)營為主的集體林權(quán)制度安排的效應(yīng)愈來愈差，新集體林權(quán)制度改革與內(nèi)嵌于其中的市場制度、政府政策制度未能有效協(xié)調(diào)。隨著進入以培育新型林業(yè)經(jīng)營主體為顯著特征的后一個階段，政府精心設(shè)計了新集體林權(quán)制度試圖以規(guī)模經(jīng)濟扭轉(zhuǎn)集體林經(jīng)營收益不足的困局，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟是后一階段的重要目標。在后一階段前期，新型林業(yè)經(jīng)營主體培育順利，集體林生態(tài)化的政府目標與林農(nóng)等經(jīng)營主體的目標偏離日趨嚴重，市場制度的動態(tài)變化、融資難融資貴的困局使新型林業(yè)經(jīng)營主體面臨著進退兩難的格局，一些林業(yè)新型經(jīng)營主體的資金鏈斷裂，收益明顯下降，新型林業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)權(quán)制度選擇面臨著新挑戰(zhàn)。在后一階段后期，一些地方政府探索借助國有林場、國有企業(yè)等搭建政府主導(dǎo)的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和融資平臺，這類產(chǎn)權(quán)模式建立時間不長，觀察其效應(yīng)尚需時日。

在新集體林權(quán)制度改革過程中，在試點探索的基礎(chǔ)上，中央和地方政府決定了新集體林權(quán)制度改革的啟動時機和核心措施，地方黨委和政府結(jié)合當?shù)貙嶋H推行中央關(guān)于集體林權(quán)制度改革的決定，回應(yīng)市場制度動態(tài)變化及其對集體林經(jīng)營主體的訴求，集體林經(jīng)營主體對市場條件和政府政策制度的調(diào)整作出反應(yīng)，自發(fā)適應(yīng)式推進集體林權(quán)制度變遷。2002—2022 年的集體林權(quán)制度改革進展是經(jīng)營主體自發(fā)演化和政府精心設(shè)計制度共同推進的結(jié)果。在選擇新的集體林權(quán)制度之初，二者是協(xié)調(diào)的，隨著時間的推移，集體林權(quán)制度多重均衡跟不上市場條件和政府政策制度調(diào)整的步調(diào)，協(xié)調(diào)性變差，集體林權(quán)制度改革的效應(yīng)與政府對集體林權(quán)制度改革的預(yù)期不符，政府才頻繁地進行集體林權(quán)制度改革。

新集體林權(quán)制度改革受到市場制度、政府政策制度和集體林經(jīng)營主體偏好及其維持生計手段等多方面的影響，因此，簡單地就集體林權(quán)制度改革研究集體林權(quán)制度改革具有明顯的教條性，需要充分考慮到市場條件和政府政策制度等多方面因素的影響，從制度間關(guān)聯(lián)或鑲嵌的角度更好地認識集體林權(quán)制度變遷。研究我國集體林權(quán)制度改革需要借鑒制度經(jīng)濟學(xué)的一般理論和原理，更要考慮到我國集體林地經(jīng)營規(guī)模小且細碎化，以及林農(nóng)尤其是低收入群體對集體林地依賴性較強的特點。本文利用林農(nóng)和新型林業(yè)經(jīng)營主體的跟蹤調(diào)研數(shù)據(jù)進行了分析，豐富了制度經(jīng)濟學(xué)變遷實證分析研究成果，尤其是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變遷的實證研究成果。

集體林權(quán)制度改革面臨新形勢和新任務(wù)，要充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，堅持自發(fā)適應(yīng)性集體林權(quán)制度變遷和政府精心設(shè)計制度相結(jié)合，注重集體林權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，協(xié)同推進集體林權(quán)制度改革與森林保險、采伐限額制度、集體林補貼等配套改革，堅持頂層設(shè)計與“摸著石頭過河”相結(jié)合，實現(xiàn)政府目標和集體林經(jīng)營主體目標的耦合與協(xié)同。

考慮到目前集體林權(quán)制度改革面臨亟待解決的問題，根據(jù)本文的研究結(jié)論和討論，進一步深化集體林權(quán)制度改革，重點要做好如下方面的工作：一是考慮到集體林權(quán)不夠明晰、集體林權(quán)糾紛需要化解，林業(yè)部門可與不動產(chǎn)部門配合，開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作。二是集體林權(quán)制度改革要體現(xiàn)集體林生產(chǎn)周期長和風(fēng)險性高等特征。針對不同林種樹種屬性，設(shè)計不同集體林權(quán)制度，脫離林業(yè)生產(chǎn)特點的任何產(chǎn)權(quán)制度都是難以持久或發(fā)揮作用的；整合鄉(xiāng)村振興的各項政策和資源等，形成協(xié)同效應(yīng)，促進集體林權(quán)流轉(zhuǎn)及其配套服務(wù)措施出臺，培育和發(fā)展林業(yè)新型經(jīng)營主體，探索實現(xiàn)集體林規(guī)模經(jīng)濟新途徑；結(jié)合木材戰(zhàn)略儲備項目和發(fā)展森林康養(yǎng)旅游，探索集體林權(quán)經(jīng)營新模式，注重與農(nóng)戶利益相銜接的機制建設(shè)，壯大集體經(jīng)濟。三是堅持集體林地所有權(quán)根本地位不動搖，踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念，保障林農(nóng)利益不受損；促進有效市場和有為政府有效銜接，集成化和系統(tǒng)化深化集體林權(quán)制度改革；將集體林權(quán)制度改革與進一步擴大農(nóng)民林地承包權(quán)相結(jié)合；把深化集體林權(quán)制度改革和進一步推動共同富裕、進一步健全林業(yè)社會化服務(wù)、進一步強化依法治林、發(fā)展碳匯林業(yè)與碳匯交易機制有機結(jié)合起來。四是通過不斷推進數(shù)字經(jīng)濟與集體林實體經(jīng)濟的深度融合并賦能實體經(jīng)濟，積極引導(dǎo)集體林生產(chǎn)要素優(yōu)化組合。五是矯正政府和林農(nóng)集體林經(jīng)營目標的日趨偏離問題，提升生態(tài)公益林補償水平，實現(xiàn)市場化多元化補償，探索因劃定生態(tài)公益林和天然林商業(yè)禁伐造成損失的生態(tài)救濟制度。六是將深化集體林權(quán)制度改革與國有林場改革有機銜接起來，發(fā)展混合所有制，實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，改進績效和報酬體制機制，同時要加強與集體林權(quán)相關(guān)的融資和流轉(zhuǎn)平臺的風(fēng)險管理。七是借鑒糧食大縣政策，考慮到集體林區(qū)的特點，設(shè)計適合集體林大縣的政策措施，讓提供森林系統(tǒng)服務(wù)的集體林大縣獲得相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付或財政扶持。八是構(gòu)建集體森林生態(tài)價值轉(zhuǎn)化新途徑， 扶持發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，加快二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以二產(chǎn)帶三產(chǎn)，促進第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加村集體和農(nóng)戶收入?？傊?，在中國式現(xiàn)代化建設(shè)新征程上，要發(fā)揮有為政府和有效市場的作用，深化集體林權(quán)制度改革“要以興林富民為落腳點，大力發(fā)展高效生態(tài)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進林業(yè)增效、林農(nóng)增收”。