姜 敏

上海市節(jié)能減排中心有限公司

0 前言

我國(guó)總量控制制度自“九五”時(shí)期提出，擔(dān)任著污染物減排、改善環(huán)境質(zhì)量的重要責(zé)任，尤其是“十一五”以來(lái)，總量控制作為約束性指標(biāo)在我國(guó)環(huán)境管理中的地位不斷加強(qiáng)。自2016 年開始，我國(guó)構(gòu)建形成了以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度?！犊刂莆廴疚锱欧旁S可制實(shí)施方案》提出排污許可須融合總量控制，為排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。相關(guān)研究分別針對(duì)總量控制或排污許可進(jìn)行了政策評(píng)估、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、管理策略分析等工作［1-3］，未能體現(xiàn)“融合”兩種制度的要求。本文在分析重點(diǎn)工程減排量、建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)，以及排污許可排放量之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，闡述總量控制制度、排污許可制度融合的難點(diǎn)，相應(yīng)提出排污許可進(jìn)一步對(duì)排污企業(yè)全覆蓋等建議。

1 總量控制制度

現(xiàn)有總量控制制度是自上而下分解總量指標(biāo)的行政區(qū)域總量控制制度，分宏觀層面、微觀層面兩個(gè)層級(jí)實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制。

1.1 宏觀層面

根據(jù)五年規(guī)劃的節(jié)能減排工作方案，總量控制以主要污染物重點(diǎn)工程減排量的形式下達(dá)至各省級(jí)人民政府及集團(tuán)企業(yè)。隨后省級(jí)人民政府通過(guò)結(jié)構(gòu)減排、工程減排等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)污染物排放削減目標(biāo)［4］。

1.2 建設(shè)項(xiàng)目微觀層面

建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行“批項(xiàng)目，核總量”制度。《建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法》明確主要污染物排放總量指標(biāo)作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件。項(xiàng)目主要污染物排放新增量與減排量通過(guò)確認(rèn)總量指標(biāo)、明確總量來(lái)源的方式銜接和落實(shí)。項(xiàng)目總量指標(biāo)應(yīng)來(lái)源于建成投運(yùn)的企事業(yè)單位采取減排措施并穩(wěn)定達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后的“可替代總量指標(biāo)”。

2 排污許可制度

排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障［5-6］。排污許可實(shí)行分類管理。屬于排污登記的單位，登記信息包括污染物排放去向、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、采取的防治措施等，登記內(nèi)容不含許可排放量。屬于重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理的排污單位填報(bào)排污許可申請(qǐng)表，向?qū)徟块T申請(qǐng)取得排污許可證。排污許可證除了載明排污單位基本信息、產(chǎn)生和排放污染物環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施、排放口信息、許可排放濃度、許可排放量之外，還明確取得排污許可證后應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求，如污染防治設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)、無(wú)組織排放控制、自行監(jiān)測(cè)要求、臺(tái)賬、執(zhí)行報(bào)告、信息公開等要求［5-6］。

3 重點(diǎn)工程減排量、建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)與許可排放量之間的關(guān)系

3.1 從管控行業(yè)范圍看

重點(diǎn)工程減排量包含了工業(yè)源、生活源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)源、電力等，總量指標(biāo)則適用于除城鎮(zhèn)生活污水處理廠、垃圾處理場(chǎng)、危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置廠外的工業(yè)類建設(shè)項(xiàng)目（具體執(zhí)行范圍，各地區(qū)略有差異）。而許可排放量?jī)H涉及工業(yè)源中的固定污染源。總體上管控范圍重點(diǎn)工程減排量＞總量指標(biāo)＞許可排放量。

3.2 從管控對(duì)象來(lái)看

污染物減排的管控對(duì)象為重點(diǎn)減排工程，考核的是地方政府。建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)管控對(duì)象則是企業(yè)的單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，主要為編制報(bào)告書或者報(bào)告表的項(xiàng)目。排污許可責(zé)任主體為企業(yè)，排污許可目標(biāo)覆蓋所有固定污染源，其中登記管理類別由于管控抓手不足，實(shí)際管控對(duì)象主要為大中型污染影響類企業(yè)。

3.3 從受管控污染物種類看

重點(diǎn)工程減排隨管控要求變化而變化，實(shí)施之初主要污染物為化學(xué)需氧量、氨氮、SO2、NOX，“十四五”期間則為化學(xué)需氧量、氨氮、NOX、揮發(fā)性有機(jī)物。建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)因地而異，一般跟重點(diǎn)工程減排控制要求銜接，并增加地區(qū)性主要污染物，如重點(diǎn)重金屬、煙粉塵等。排污許可管控因子包含環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范和總量控制因子，其對(duì)污染物的管控范圍大于總量控制。

3.4 從數(shù)據(jù)內(nèi)涵看

重點(diǎn)工程減排對(duì)現(xiàn)有污染物排放量削減的手段為工程減排。建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)是新改擴(kuò)建項(xiàng)目新增污染物排放量的控制手段，依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)估量，“等量削減”或“倍量削減”后的指標(biāo)。排污許可證載明的許可排放量即為企業(yè)污染物排放的天花板，一般由環(huán)評(píng)文件和績(jī)效法從嚴(yán)取值。

4 總量控制與排污許可制度融合的難點(diǎn)問(wèn)題

現(xiàn)行總量制度存在現(xiàn)狀基數(shù)不清、減排核算體系有待完善、企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)難等問(wèn)題，從而導(dǎo)致重點(diǎn)工程減排量、區(qū)域/流域?qū)嶋H排放量、環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系模糊，無(wú)法有效指導(dǎo)落實(shí)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)［7-8］?？偭靠刂婆c排污許可融合，可彌補(bǔ)總量控制上述不足。

排污許可與總量控制制度的融合，在于利用排污許可制厘清工業(yè)污染物底賬數(shù)據(jù)，并將污染物減排主體責(zé)任落實(shí)到企業(yè)。同時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)控制新增污染物排放量，將其落實(shí)到排污許可中。因此，難點(diǎn)在于厘清污染物排放底數(shù)，將減排量與新增量掛鉤，共同服務(wù)環(huán)境質(zhì)量。

4.1 工業(yè)源污染物實(shí)際排放情況底數(shù)不清

現(xiàn)行總量控制的基數(shù)以生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)為依據(jù)。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)與許可排放量的污染物核算方法體系、核算源項(xiàng)范圍和納入統(tǒng)計(jì)企業(yè)范圍不同，導(dǎo)致兩者計(jì)算的區(qū)域污染物排放底數(shù)不同。

1）兩者基于的污染物核算方法體系不同

排污許可基于“排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范”，方法一是根據(jù)企業(yè)執(zhí)行的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核算企事業(yè)單位的許可排放量，方法二是根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其批復(fù)文件來(lái)確定企事業(yè)單位的許可排放量，兩者取其嚴(yán)。部分地區(qū)還增加實(shí)際排放量的核算方法，三者取嚴(yán)。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)無(wú)具體的行業(yè)技術(shù)規(guī)范，通常參照《生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)技術(shù)要求》采取重點(diǎn)調(diào)查單位逐個(gè)調(diào)查與非重點(diǎn)調(diào)查單位整體核算相結(jié)合的方式調(diào)查。重點(diǎn)調(diào)查單位污染物產(chǎn)生排放量采用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)法、產(chǎn)排污系數(shù)法和物料衡算法進(jìn)行核算。非重點(diǎn)調(diào)查單位采用比率估算法估算。

2）兩者核算范圍不同

許可排放量核算源項(xiàng)包括主要排放口廢氣、廢水（直接、間接排放）。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)主要包括有組織廢氣，廢水（直接、間接排放）。廢水核算范圍基本一致，廢氣核算范圍為生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)＞許可排放量。雖根據(jù)不同規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，三者核算因子范圍各不相同，但從總量控制角度，三者均核算主要污染物排放情況。

3）兩者納入統(tǒng)計(jì)企業(yè)的范圍不同

由《固定污染源排污許可分類管理名錄》確定的重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理排污單位，給予許可排放量。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)中工業(yè)源的調(diào)查對(duì)象為《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）3個(gè)門類中41個(gè)行業(yè)的全部工業(yè)企業(yè)（不含軍隊(duì)企業(yè)），即行業(yè)代碼前兩位06-45的工業(yè)企業(yè)。

綜上，排污許可在核算方法上較生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)更為精細(xì)，但并未對(duì)所有工業(yè)污染源全覆蓋，核算源項(xiàng)也僅限于固定源。因此，基于排污許可的數(shù)據(jù)也很難反映實(shí)際排放底數(shù)。

4.2 減排量與建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)不掛鉤

重點(diǎn)工程減排量為相應(yīng)治理措施實(shí)施前后減排能力的差值，主要依據(jù)治理前排放情況和有關(guān)工藝參數(shù)、工程設(shè)計(jì)值、平均運(yùn)行負(fù)荷等進(jìn)行測(cè)算，與實(shí)際減排量有差距。

新增污染物排放總量指標(biāo)是以環(huán)評(píng)文件中源強(qiáng)核算方法、結(jié)合污染治理措施收集、處理效率所預(yù)估的建設(shè)項(xiàng)目污染物排放量為依據(jù)，審批部門給予的指標(biāo)值。新增污染物排放總量理論上應(yīng)來(lái)源于減排量，方可確保區(qū)域污染物總量不新增。

重點(diǎn)工程減排量、新增污染物排放總量指標(biāo)兩者如何聯(lián)動(dòng)，如何分配，確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不下降是銜接的關(guān)鍵問(wèn)題。在完成污染物減排任務(wù)的前提下，可以提供多少污染物排放量用于新（改擴(kuò)）建項(xiàng)目的發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)，這是一個(gè)系統(tǒng)性的問(wèn)題。提供的新增量大了，可能對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。提供的新增量過(guò)小，則不符合項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需求甚至導(dǎo)致項(xiàng)目排污量的弄虛作假。

5 建議優(yōu)化方向

1）排污許可進(jìn)一步對(duì)排污企業(yè)全覆蓋

建議從行業(yè)、工藝、排污量等角度，完善《固定污染源排污許可分類管理名錄》，并與《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021 年版）》充分銜接，對(duì)編制報(bào)告書的項(xiàng)目實(shí)行重點(diǎn)管理，報(bào)告表簡(jiǎn)化管理，兩個(gè)名錄管理級(jí)別基本對(duì)等，為獲得排污量基數(shù)作進(jìn)一步支撐。

2）加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，探索建立更科學(xué)、全面、精細(xì)的污染源核算系數(shù)

建議在排放源統(tǒng)計(jì)調(diào)查產(chǎn)、排、污核算系數(shù)的基礎(chǔ)上，針對(duì)各行業(yè)、工藝、原輔料等開展產(chǎn)、排、污特點(diǎn)的研究，細(xì)化行業(yè)產(chǎn)、排、污系數(shù)。針對(duì)不同類型、不同設(shè)計(jì)參數(shù)的污染物收集措施及處理措施開展效果研究，為收集效率、處理效率的取值依據(jù)提供理論基礎(chǔ)。通過(guò)以上研究，規(guī)范環(huán)評(píng)及排污許可源強(qiáng)估算的技術(shù)方法，減少理論值與實(shí)際值的偏差。

3）優(yōu)化主要污染物重點(diǎn)工程減排量核算方法，同時(shí)夯實(shí)企業(yè)責(zé)任，將相關(guān)減排量落實(shí)到企業(yè)排污許可中

尤其是通過(guò)工程減排方式的項(xiàng)目，其主要污染物重點(diǎn)工程減排量計(jì)算方法建議與環(huán)評(píng)文件或排污許可中測(cè)算方法相銜接，確保該項(xiàng)工作可追溯、可復(fù)核、可落實(shí)。

4）主要污染物重點(diǎn)工程減排量與建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)之間進(jìn)行量化聯(lián)動(dòng)

研究區(qū)域現(xiàn)有污染源排放量、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、區(qū)域污染物允許排放量三者之間的關(guān)系，確保在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成下，區(qū)域減排量越多，可用于新項(xiàng)目發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)則越多。