文｜倪咸林 南京師范大學教授

黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?；鶎由鐣卫碜鳛槠渲凶顬殛P鍵的環(huán)節(jié)，歷來受到中央高度重視。社會組織作為社會力量的重要一員，在基層社會治理中具有不可或缺的作用。截至2019年底，南京登記的社會組織近1.4萬家，其中社區(qū)社會組織突破萬家。如何引導如此龐大的社會組織有序參與基層社會治理，打造新時代共建共治共享的基層社會治理新格局，成為必須加以研究的重大理論和實踐課題。

一、社會組織參與基層社會治理的現狀

1.社會組織參與基層社會治理的制度框架與政策體系逐漸成型

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國務院機構改革和職能轉變方案》，都明確提出和促進4類社會組織直接登記制度。在這一制度利好帶動下，城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織迎來了新的發(fā)展機遇。2017年6月中共中央、國務院下發(fā)《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確強調社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要意義。2017年12月民政部印發(fā)《關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，進一步強調并規(guī)范社會組織在社區(qū)治理中的基礎性作用。同時，地方也在逐步完善相關配套政策，如南京近年來先后出臺《關于推動南京市社區(qū)型基金（會）發(fā)展的實施方案》 《調解治理類社會組織專項培育方案》《關于支持社會組織參與關愛農村“三留守”人員、未成年人保護等特殊人群服務的專項培育計劃》《南京市公益創(chuàng)投管理實施辦法》等系列文件，確保社會組織參與社會治理有章可循、有據可依。

2.社會組織參與基層社會治理的動力與保障逐步完善

近年來，國家通過多種方式構建激勵機制，增強社會組織參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。中央從2012年起，每年安排2億元專項資金支持社會組織發(fā)展，并于2013年頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，引導規(guī)范社會組織參與社會治理。地方政府也紛紛出臺有關政策文件，通過“項目帶動、政府購買”等方式，激勵社會組織參與社會治理，大大提高了社會組織參與的興趣和動力。通過激勵機制和平臺的搭建，既提供了社會治理的物質保障，也提升了社會組織的治理能力。

3.社會組織參與基層社會治理的功能領域逐步拓展

十八大以來，在全面深化改革的背景下，社會組織的作用空間逐漸擴大，并在國家相關政策引導下，以“圍繞中心、服務大局”為遵循，活躍在城鄉(xiāng)基層社會治理各領域。根據國家統計局網站公布的數據，我國社會組織活動領域的前幾位依次是教育（30%）、社會服務（15%）、農業(yè)及農村發(fā)展（9%）和文化類服務（8%）；民辦非企業(yè)單位則更為集中，前三位及其占比依次是教育55%、社會服務領域15%和衛(wèi)生7%。各地結合自身實際有所側重，如南京市目前有60歲以上的老年人口146萬人左右，占全市戶籍人口的21%，比全國提前10年進入老齡化。針對這一現實，南京一直把養(yǎng)老工作作為重大的民生工程來抓，2012年8月，出臺專門文件，規(guī)定所有社區(qū)辦公服務用房40%以上用于引進養(yǎng)老服務類社會組織進入社區(qū)運作服務項目。

二、社會組織參與基層社會治理：南京的做法與經驗

截至2019年，南京市先后9個區(qū)被國家民政部認定為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，居全國第一。南京市促進社會組織參與基層社會治理的做法主要有以下方面：

1.搭建社會組織參與基層社會治理的分級整合平臺

南京市探索建立“市、區(qū)、街、社區(qū)”四級、錯位發(fā)展、各顯特色的社會組織培育孵化基地，助力社會組織參與社會治理。到2014年底，全市11個區(qū)全部建成以培育發(fā)展社會組織為主的綜合性平臺，街道級社會組織孵化基地或發(fā)展中心基本實現全覆蓋。以社區(qū)為平臺，結合街居體制改革，重點培育發(fā)展社區(qū)社會組織，并首創(chuàng)社區(qū)社會組織聯合會，著力構筑社區(qū)社會組織聯動發(fā)展的樞紐平臺。

2.拓寬社會組織參與基層社會治理的多樣化途徑

一是公益創(chuàng)投，即通過創(chuàng)意投標、項目運作、第三方評估等方式，促進社會組織規(guī)范治理、提升專業(yè)服務能力。南京市民政局不斷創(chuàng)新公益創(chuàng)投方式，于2013年在全國率先舉辦社區(qū)暨社會公益服務項目洽談會，截至2019年已舉辦6屆，共發(fā)布項目約7000個，涉及資金約3.5億元，累計資助扶持2000多家社區(qū)社會組織。

二是購買服務，將那些市場不愿意、政府做不了的項目交給社會組織承擔，并根據服務內容和質量給予一定資金支持。從2007年起，在市級財政安排的社區(qū)建設專項資金中，每年劃出300萬元左右，專門用于資助社區(qū)社會組織開展活動、提供服務。2014年出臺《購買服務實施辦法（試行）》，截至2019年，市民政局層面購買服務總資金達4464萬元。

3.突出社會組織參與基層社會治理的重點方向和領域

南京在培育發(fā)展門類齊全的社區(qū)社會組織的同時，注重結合經濟社會發(fā)展情況和基層社會治理實際需要，有所側重引導社會組織參與社會治理。近年來，南京市出臺措施重點培育養(yǎng)老、為小、調解、助困等專業(yè)服務類社區(qū)社會組織，基本建立了門類齊全、覆蓋廣泛的專業(yè)化社區(qū)社會組織體系。截至2019年，已培育上述領域社區(qū)社會組織破萬家，扶持資金累計達9000多萬元，提高了社會組織參與基層社會治理的能力和水平、拓展了參與的范圍和領域。南京市還積極引導社會組織參與脫貧攻堅、疫情防控，先后涌現出“至善黔程”“村上村助”等特色品牌項目和活動，取得了良好的社會效果。

4.理順社會組織參與基層社會治理的機制和渠道

2018年，南京在市級層面建立由分管市長為總召集人、組織部等18個部門為成員的南京市社會組織管理工作聯席會議制度，各區(qū)均相應成立聯席會議制，政府推動、部門聯通、上下協同，理順社會組織參與市域和基層社會治理的協同機制。在實踐中，南京市針對高檔小區(qū)、老舊小區(qū)、經濟適用房小區(qū)、村改居小區(qū)、拆遷安置小區(qū)等不同類型，有的放矢分類施策，總結提煉出鼓樓區(qū)“六化”協商法等一批社區(qū)工作法，涌現出“社區(qū)茶館”等基層聯動形式，取得較好的效果。此外，社會組織參與基層社會治理的制度化建設也逐步破題。如2017年出臺了《關于改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》，創(chuàng)新提出支持社會組織參政議政，為社會組織參與基層社會治理進一步提供了法理依據和渠道。

三、南京在引導社會組織參與基層社會治理的實踐中不斷探索總結經驗

1.轉變觀念、提前謀劃

南京在發(fā)展經濟的同時，始終注重經濟社會協調發(fā)展，探索高質量社會治理之路。早在2008年，南京推行社區(qū)社會組織登記、備案雙軌制創(chuàng)新，當年備案社區(qū)社會組織超過8000家，被民政部評為“2008年社會組織十件大事”，入圍首屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。近年來，南京社會組織數量、質量明顯提高，社區(qū)治理和服務屢次納入民政部試點試驗。

2.部門協同、提升合力

社會組織參與基層社會治理是共建共治共享社會治理格局的題中應有之義和基本實現方式，其中涉及到的多元主體之間必須做到跨界協同，才能實現“1+1>2”的整體效果。南京在實踐中探索出“府校媒企社”多元主體跨界協同機制，實現了各方資源的整合互補，大大提高了社會組織參與社會治理的能力。

3.激勵監(jiān)管并重

南京一方面通過資金、場地等給予社會組織激勵扶持，提高社會組織參與社會治理的積極性和主動性；另一方面也注重對社會組織參與基層社會治理的規(guī)范引導，出臺《關于進一步整治社會組織亂攤派行為的專項行動方案》等系列文件，防止出現無序參與甚至違規(guī)違法行為發(fā)生。

4.注重制度建設

盡管社會組織參與社會治理有一定實踐積累，然而無論是社會組織改革還是社會治理創(chuàng)新，在當前和今后一段時期都處于探索階段，在當前尚無完整的上位法可循的背景下，基于經驗積累和理論提煉的制度建設顯得尤為重要。南京的做法既注重對現實問題的解決，又著眼未來發(fā)展的考量，制度建設逐漸趨于完善。

四、社會組織參與基層社會治理：問題與挑戰(zhàn)

1.地位上的非對稱性

部分基層政府對社會組織“引導”變成“領導”，習慣于行政化方式處理與社會組織的關系，結果是社會組織參與基層社會治理過程中由“伙伴”變成“伙計”，地位上不對等，社會組織自主性被遮蔽。

2.內容上碎片化

大量社會組織基于自身專業(yè)性在城鄉(xiāng)社區(qū)提供服務，盡管滿足了人民群眾多元化的需求，但由于社會組織之間缺乏協作，結果是社會組織參與基層社會治理深度和效度不高，蜻蜓點水多、雪中送炭少，缺乏系統整合和持續(xù)考量，呈現碎片化、零散化狀態(tài)。

3.監(jiān)管上存在風險

基層社會治理面廣、人多、事雜，轉型時期更是基層社會矛盾多發(fā)期。社會組織一方面可以通過專業(yè)力量和手段化解上述矛盾，但另一方面也不排除社會組織自身會帶來新的矛盾。當前對于社會組織參與基層社會治理處于倡導引導階段，在監(jiān)管方面還存在短板，結果是部分地方出現社會組織利用參與社會治理的機會非法集資、非法募捐等行為，降低了決策者和群眾對社會組織參與社會治理的信任度。

4.評估上缺乏標準

社會組織參與基層社會治理一般都有財政和社會資金的支持，而且又直接指向城鄉(xiāng)居民，因此對參與效果進行評估十分必要。實踐上對社會組織參與基層社會治理的評估多以行政部門總結居多，缺乏科學指標和法定程序，無法對完善該制度體系形成經驗支撐。

5.社會組織能力上欠缺

社會組織參與基層社會治理的前提是具備相應能力。然而當前“輸血型”組織多于“造血型”組織，社會組織在政治把握力、政策理解力、需求識別力、項目轉化力、內部治理力、人才吸引力、資源鏈接力等方面尚存在差距，參與社會治理過程中存在“本領恐慌”問題。

五、社會組織參與基層社會治理的優(yōu)化路徑

1.黨建引領：社會組織參與基層社會治理的總體要求

要建立健全社會組織黨建上下聯動合力抓的工作體系，推動黨的組織有效嵌入各類社會組織；強化活動載體的統籌設計、協同推進，引導社會組織黨組織和黨員在參與基層社會治理過程中充分發(fā)揮作用、體現價值。

2.合作治理：社會組織參與基層社會治理的基本思路

社會組織在發(fā)展基層民主、化解社會矛盾、完善公共服務等方面均有用武之地和精彩表現。地方政府應以新一輪行政審批制度改革為契機，抓住社會治理領域立法規(guī)劃的“機會之窗”，持續(xù)推進基層政府職能轉變，將政府部門不宜行使、適合市場和社會提供的事務性管理工作及公共服務職能，通過競爭性方式交由社會組織承擔，向社會組織開放更多的公共資源和領域。在此過程中基層政府更好地發(fā)揮培育、扶持、監(jiān)管等職能，在基層社會治理中與社會組織形成平等的、互補的合作治理格局。

3.組織建設：社會組織參與基層社會治理的整合路徑

大量社會組織參與基層社會治理的過程需要規(guī)范有序，組織化整合引導很關鍵。在黨委領導和政府負責的基礎上，以現有“市、區(qū)、街、社區(qū)”四級社會組織服務平臺（社會組織培育孵化基地）為主體，以街道（社區(qū)）樞紐型組織為補充，以社區(qū)基金會為依托，構建社會組織參與基層社會治理的整合路徑，并在此基礎上倡導社會組織之間通過優(yōu)勢互補協同參與基層社會治理。

4.監(jiān)督管理：社會組織參與基層社會治理的糾錯路徑

社會組織參與基層社會治理要始終堅持“圍繞中心、服務大局”的根本遵循，做到“幫忙”而不“添亂”。要在社會組織分類的基礎上，依據一定的原則和標準劃定社會組織參與基層社會治理的邊界和領域，防止部分社會組織借機實施非法行為。在此基礎上，結合登記管理部門、業(yè)務主管單位和行業(yè)管理部門的行政監(jiān)管，強化社會力量和技術手段在監(jiān)管過程中的地位和作用，形成綜合監(jiān)管的格局和手段，對社會組織參與基層社會治理潛在的風險進行規(guī)避和防范。

5.第三方評估：社會組織參與基層社會治理的評價路徑

在構建和完善共建共治共享的基層社會治理格局的過程中，社會組織參與基層社會治理的深度和廣度將越來越深入，對其進行科學評估既是總結經驗教訓的需要，也為完善制度安排提供借鑒。借鑒脫貧攻堅的評估經驗和模式，可以引入高?？蒲性核蜕鐣菐斓葯C構，以獨立身份對社會組織參與基層社會治理的效果進行第三方評估，根據評估結果修正社會組織參與基層社會治理的領域和路徑，并據此對社會組織進行相應正負向激勵。

6.激勵舉措：社會組織參與基層社會治理的保障路徑

應著力構建激勵機制，提供合作治理的動力源泉，增強社會組織參與合作治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在現有的針對社會組織培育扶持政策的基礎上，進一步統籌加大財政資金的安排，讓社會組織有參與基層社會治理的物質基礎；進一步拓寬社會組織參政議政和表達訴求的渠道，讓社會組織有參與基層社會治理的發(fā)聲渠道；進一步樹立社會組織參與社會治理的典型案例，讓社會組織有參與基層社會治理的輿論環(huán)境和社會榮譽；進一步加大社會組織賦權賦能力度，讓社會組織有參與基層社會治理的扎實本領。