李 紅，孔凡華

（1.臨沂市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所有限公司，山東 臨沂 276000；2.山東省臨沂生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，山東 臨沂 276000）

引言

排污許可證制度起始于瑞典，因?yàn)閷?duì)排污許可證的申請(qǐng)資格、申請(qǐng)流程等過(guò)程都做了較為具體的規(guī)定，并在污染防治方面所發(fā)揮的作用得到了大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可，因而，在后期的治理過(guò)程中，許多國(guó)家開(kāi)始爭(zhēng)相實(shí)行排污許可制度，以這種方式來(lái)減少污染物對(duì)環(huán)境的污染[1]。

我國(guó)在2003年開(kāi)始實(shí)行排污許可證管理制度，為更好地治理環(huán)境，降低污染排放量，必須重視排污許可證制度的實(shí)施與完善。

1 排污許可證的概念及作用

1.1 排污許可證的概念

排污許可證是指排污者向環(huán)境管理部門提出排污申請(qǐng)，經(jīng)由環(huán)境管理部門的審批向排污者提供排污許可證的制度。它是以這種方式來(lái)減輕或在一定程度上消除污染物對(duì)環(huán)境、公共財(cái)產(chǎn)等損害的目的，且在排污單位拿到排污許可證之后，需要按照許可證的排污要求來(lái)進(jìn)行排放，并且排污單位需要定時(shí)更換許可證，要根據(jù)所申請(qǐng)的排放污染物的種類來(lái)進(jìn)行排放，若出現(xiàn)有污染物的排放種類與許可證上的不一致，有關(guān)部門有權(quán)對(duì)其進(jìn)行一定的罰款，督促排污單位申請(qǐng)相關(guān)的排污許可證[2]。

1.2 排污許可證的作用

排污許可證具有兩方面作用，一個(gè)是制約性，另一個(gè)就是服務(wù)性。首先，排污許可證的制約性既是對(duì)排污企業(yè)行為的制約，同時(shí)也是對(duì)相關(guān)環(huán)境管理部門的制約。其次，對(duì)于相關(guān)的環(huán)境管理部門來(lái)說(shuō)，需嚴(yán)格按照排污許可證上的內(nèi)容來(lái)進(jìn)行監(jiān)督治理，減少有關(guān)人員對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行包庇的情況出現(xiàn)。排污許可證的服務(wù)性則是指為環(huán)境治理行為提供一定的便捷性和便利性，同時(shí)為排污企業(yè)的排污工作提供便捷性。通過(guò)這些程序化的規(guī)定，可有效推動(dòng)排污許可證制度的落實(shí)以及發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有助于強(qiáng)化環(huán)保部門的社會(huì)服務(wù)意識(shí)以及環(huán)保部門對(duì)排污行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)。

2 環(huán)境管理體系中排污許可證制度的職能及定位

2.1 環(huán)境管理體系中排污許可證制度的職能

排污許可證制度在環(huán)境管理體系中對(duì)環(huán)境的保護(hù)能夠起到一定的監(jiān)督與管理的作用[3]。排污許可證制度通過(guò)對(duì)排污企業(yè)的排污活動(dòng)與過(guò)程的控制及管理來(lái)推進(jìn)環(huán)境的保護(hù)，同時(shí)，排污許可制度的有效推行還能對(duì)企業(yè)的排污量起到一定的限制作用，企業(yè)在環(huán)保部門申請(qǐng)排污許可證的時(shí)候，環(huán)保部門需要對(duì)排污企業(yè)的排污類型以及排污量進(jìn)行登記管理，在發(fā)放排污許可證的時(shí)候需要向企業(yè)明確該排污企業(yè)所排放的污染物類型和排放量，按照規(guī)章制度來(lái)進(jìn)行排污，方便環(huán)保部門的管理，同時(shí)對(duì)環(huán)境的管理和保護(hù)也起到很大的作用。

2.2 環(huán)境管理體系中排污許可證制度的定位

2.2.1 發(fā)揮許可證制度的優(yōu)勢(shì)，解決環(huán)境管理問(wèn)題

對(duì)企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)管理，企業(yè)無(wú)論是排放哪種污染物都必須要辦理或者是購(gòu)買相應(yīng)的排污許可證，實(shí)現(xiàn)排污交易權(quán)制度和排污收費(fèi)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

同時(shí)通過(guò)排污許可證制度的在環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的作用，能夠再?gòu)膫?cè)面解決一些其它的環(huán)境管理問(wèn)題，譬如大氣污染、水污染、惡劣天氣等方面的問(wèn)題，都能夠通過(guò)排污企業(yè)控制排污量來(lái)減少這些環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)[4]。

2.2.2 以許可證為核心，整合我國(guó)環(huán)境管理制度

通過(guò)排污許可證制度的實(shí)行，從全局的角度出發(fā)，形成一個(gè)完整的環(huán)境管理制度體系。通過(guò)監(jiān)督排污企業(yè)的排污量是否達(dá)標(biāo)，對(duì)環(huán)境管理制度做出相應(yīng)的改變，與此同時(shí)，環(huán)保部門也需要更加嚴(yán)格各排污企業(yè)的生產(chǎn)要求與標(biāo)準(zhǔn)，以符合當(dāng)前環(huán)境管理體系的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障環(huán)境。

2.2.3 推行許可證制度，控制污染物達(dá)標(biāo)排放

國(guó)家對(duì)于相關(guān)排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)大力推行排污許可的制度，且在此過(guò)程中要求排污企業(yè)做到達(dá)標(biāo)排放，提升公共健康、公共環(huán)境的各方面生產(chǎn)要求和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過(guò)企業(yè)排污量的達(dá)標(biāo)排放加快環(huán)境保護(hù)的腳步。將企業(yè)所需要遵守的法律法規(guī)及排污標(biāo)準(zhǔn)整合在一起，落實(shí)企業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)，有利于環(huán)保部門的管理工作的進(jìn)行，同時(shí)降低各個(gè)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的污染物的排放量。

3 排污許可證制度的實(shí)施現(xiàn)狀

我國(guó)的排污許可制度以已經(jīng)逐漸成熟，就目前的社會(huì)現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，各個(gè)工廠與企業(yè)的排放的污染物只會(huì)有多，不會(huì)有少，因?yàn)樵谀壳半A段中，工業(yè)建設(shè)在一定的程度上推動(dòng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，也在一定程度上加重了對(duì)環(huán)境的污染，所以，我國(guó)同時(shí)就這些污染物的排放問(wèn)題不斷的對(duì)排污許可制度做出優(yōu)化，督促相關(guān)的企業(yè)及時(shí)申請(qǐng)排污許可證[5]。

現(xiàn)階段，排污許可制度的不斷優(yōu)化為我國(guó)的環(huán)境治理做出了很大的貢獻(xiàn)，不少學(xué)者都認(rèn)為實(shí)施排污許可證制度有利于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，也就是說(shuō)在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)背景下，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是同等重要的，排污許可證制度的出現(xiàn)以及不斷優(yōu)化對(duì)于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)提供更有力的支持，而在此基礎(chǔ)上也能夠進(jìn)一步提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。

伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及人們環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，越來(lái)越多的國(guó)家都開(kāi)始重視污染物的排放工作，各個(gè)國(guó)家對(duì)于環(huán)境的保護(hù)也逐漸重視了起來(lái)，排污許可證制度在當(dāng)下的環(huán)境保護(hù)中起著非常重要的作用。但由于我國(guó)實(shí)行排污許可證制度的時(shí)間對(duì)比與其它歐美國(guó)家來(lái)說(shuō)比較晚，所以我國(guó)通過(guò)考察相關(guān)的排污工廠對(duì)污染物的排放量，總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施排污許可證制度的過(guò)程當(dāng)中不斷的修訂和優(yōu)化排污管理制度當(dāng)中所存在的問(wèn)題，使得我國(guó)的排污許可制度能夠更加完善和全面，更好的推動(dòng)當(dāng)前環(huán)境的治理與管理工作的進(jìn)行。

4 排污許可證制度存在的問(wèn)題

4.1 相關(guān)管理制度交叉

我國(guó)關(guān)于排污許可證的相關(guān)制度在多部法律法規(guī)中都有所提到，如2008年的《水污染防治法》、2014年的《環(huán)境保護(hù)法》以及2016年的《大氣污染防治法》，在這些法律法規(guī)當(dāng)中都有提到排污許可證的制度。這些法律都是對(duì)環(huán)境保護(hù)提出了相關(guān)的描述以及建議，本質(zhì)上并沒(méi)有不同之處，導(dǎo)致一些排污企業(yè)利用這些法律漏洞進(jìn)行違法行為，從而導(dǎo)致相關(guān)的執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)相互推諉、執(zhí)法不嚴(yán)等情況[6]。

4.2 許可證制度在我國(guó)環(huán)境管理制度體系中不能充分發(fā)揮作用

在上文中有說(shuō)到我國(guó)的排污工作一般多是在某一個(gè)階段發(fā)生作用，并不是在整個(gè)排污的過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生作用。例如排污收費(fèi)，這是在排污行為發(fā)生之后才進(jìn)行的相應(yīng)的管理措施，而不是貫穿整個(gè)污染防治全程的環(huán)境管理制度。但是在一些發(fā)達(dá)國(guó)家之中，許可證制度在污染防治管理工作中發(fā)揮著重要的作用，從企業(yè)發(fā)生排放污染物的行為之前一直延伸到行為發(fā)生之后，是貫穿了整個(gè)污染防治的過(guò)程之中，對(duì)環(huán)境的保護(hù)起到了非常重要的作用。并且排污者的日常排污管理與應(yīng)急事故的排污處理，都能夠依靠排污許可證制度來(lái)完成，這樣的做法有利于預(yù)防意外的發(fā)生，也有利于事后相關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和督促，同時(shí)也保證了排污工作的合理性。

4.3 排污許可證制度與環(huán)境管理制度兩者的關(guān)注層面不同

排污許可證制度與環(huán)境管理制度體系兩者在關(guān)注層面上有所不同，排污許可證制度是對(duì)排污的過(guò)程進(jìn)行關(guān)注，而環(huán)境管理制度則關(guān)注的是預(yù)防，兩者的關(guān)注層面不一樣，所以排污許可證制度不能和環(huán)境管理制度發(fā)生融合。排污許可證制度需要在環(huán)境管理制度上進(jìn)行融合，使排污許可制度能夠更加完善、更加順利的推行下去[7]。

5 解決排污許可證制度中問(wèn)題的對(duì)策

5.1 完善相關(guān)管理制度，避免制度重復(fù)

在我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定中需要不斷地去完善與修訂，避免管理制度重復(fù)的出現(xiàn)在法律法規(guī)中，因此可以通過(guò)建立排污許可證“一證式”環(huán)境管理法律體系予以整合監(jiān)督。“一證式”管理體系以排污為主線，貫穿于整個(gè)排污的過(guò)程之中，對(duì)工廠的建設(shè)、生產(chǎn)、排污等各個(gè)方面都做到了全面有效的監(jiān)督管理，與此同時(shí)，環(huán)保部門通過(guò)加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的管理降低了環(huán)保部門的執(zhí)法成本，同時(shí)也降低了排污企業(yè)申請(qǐng)的成本，對(duì)雙方來(lái)說(shuō)都是有利的。

5.2 完善排污許可制度，貼合環(huán)境管理體系的要求

排污許可制度要在環(huán)境管理體系當(dāng)中充分的發(fā)揮其作用，首先就應(yīng)該將企業(yè)的排污申報(bào)、環(huán)保部門的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境測(cè)評(píng)，以及環(huán)保部門對(duì)企業(yè)的限期處理等處罰等規(guī)定全部集中在一起，辦理一站式的服務(wù)，節(jié)省排污企業(yè)的時(shí)間成本，有關(guān)的環(huán)保部門應(yīng)及時(shí)督促排污者對(duì)排污過(guò)程進(jìn)行整改，符合環(huán)境管理體系的要求，實(shí)現(xiàn)污染物的達(dá)標(biāo)排放。同時(shí)，通過(guò)排污交易權(quán)分配稀缺資源來(lái)提高資源的利用效率，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段的介入來(lái)保護(hù)和治理環(huán)境，完善排污許可的管理制度[8]。

5.3 強(qiáng)化排污許可與環(huán)境管理的集中管控

通過(guò)對(duì)兩者的集中管控，實(shí)現(xiàn)排污許可制度與環(huán)境管理制度的有效銜接與協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也就是說(shuō)在此過(guò)程中，環(huán)保部門通過(guò)利用多樣化的管控方式來(lái)對(duì)環(huán)境管理制度和排污許可制度進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)融合。將兩者的關(guān)注層面相互結(jié)合起來(lái)，通過(guò)排污許可證制度對(duì)排污的過(guò)程進(jìn)行關(guān)注，環(huán)境管理制度對(duì)環(huán)境的預(yù)防相結(jié)合起來(lái)，使排污在符合環(huán)境管理的要求之下，進(jìn)行的排污工作對(duì)保護(hù)環(huán)境能起到極大的作用，且通過(guò)兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一能夠促進(jìn)兩個(gè)制度間的不斷優(yōu)化和完善，能夠?qū)崿F(xiàn)高效的排污工作以及高效的環(huán)境保護(hù)工作。

5.4 完善公眾參與制度

排污許可證制度通過(guò)完善公眾的參與制度，使其在公眾的監(jiān)督之下，保證環(huán)保部門能夠獲取到排污企業(yè)有效的信息，且通過(guò)公眾的參與能夠更好的監(jiān)督排污企業(yè)的排污工作，將企業(yè)的排污工作過(guò)程與環(huán)保部門的工作過(guò)程完全透明化，有利于企業(yè)嚴(yán)格遵守排污許可制度，環(huán)保部門嚴(yán)格落實(shí)排污工作以及環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)行。

同時(shí)，在建立公眾參與制度時(shí)，也應(yīng)當(dāng)完善公眾的參與激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)完善激勵(lì)機(jī)制，能夠在一定程度上改變公眾參與性與監(jiān)督性不高的現(xiàn)狀，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)公眾參與日常監(jiān)督，低排污企業(yè)和環(huán)保部門進(jìn)行雙向的監(jiān)督，促使兩者都能夠嚴(yán)格的落實(shí)自己的排污工作與環(huán)境治理工作，并且在一定程度上促進(jìn)排污許可制度在環(huán)境管理制度中的有機(jī)統(tǒng)一和融合。

5.5 落實(shí)企業(yè)責(zé)任

環(huán)保部門可設(shè)置排污許可管理費(fèi)，在排污企業(yè)申請(qǐng)排污許可證的時(shí)候，需要繳納一定金額的保證金，同時(shí)在相關(guān)網(wǎng)站上面完善企業(yè)的所有信息。若是在后續(xù)企業(yè)的排污過(guò)程中有違反排污許可規(guī)定的，相關(guān)的部門可根據(jù)網(wǎng)站上的信息鎖定該企業(yè)的排污許可證及其保證金，督促排污企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)做出整改，直到完全符合排污許可制度。

通過(guò)這種制度的設(shè)置既約束了企業(yè)不會(huì)違反排污許可規(guī)章制度，同時(shí)也能夠在企業(yè)做出違反或是不遵守排污許可的行為時(shí)，及時(shí)扣除其保證金，在累積到一定數(shù)量金額的時(shí)候，相關(guān)部門可以對(duì)其采取一定措施，譬如注銷其排污許可證，這種規(guī)定的實(shí)施不僅能夠保證企業(yè)減少排污的量級(jí)，同時(shí)還可以獲得企業(yè)誠(chéng)信的標(biāo)志，以此鼓勵(lì)其它排污企業(yè)可以按照排污許可制度來(lái)進(jìn)行排放，對(duì)環(huán)境管理與保護(hù)工作有著積極作用。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)排污許可證制度應(yīng)與環(huán)境管理體系高度融合，在環(huán)境管理制度體系中，排污許可證制度需要企業(yè)做到排污達(dá)標(biāo)排放，排污種類依據(jù)許可證制度進(jìn)行排放，減少污染物對(duì)環(huán)境的污染程度，以保障環(huán)境治理，提升環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。