王哲 朱凡

摘 要：抓好抓實黨員下沉社區(qū)工作，是不斷推進黨的治理重心下移，提升城市治理效能的重要舉措。通過對湖北省4市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黨員下沉社區(qū)參與城市治理存在下沉力量分配不均、作風不務(wù)實、資源對接不精準、職責分工不明確、數(shù)字化應(yīng)用不充分、評價與激勵機制不健全、保障機制不完善等問題。應(yīng)從創(chuàng)新精細化的資源配置、創(chuàng)新制度化約束、創(chuàng)新“供”與“需”有效對接、創(chuàng)新職責清單、創(chuàng)新智能化平臺的應(yīng)用、創(chuàng)新評價與激勵和創(chuàng)新保障機制等方面精準發(fā)力，加快補齊城市社區(qū)治理的短板弱項，促進黨員下沉社區(qū)的規(guī)范化、精細化、長效化，構(gòu)建黨員下沉參與城市治理新格局。

關(guān)鍵詞：黨員下沉；城市治理；社區(qū)

中圖分類號：D630 ???文獻標識碼：A ???文章編號：

引言

社區(qū)是具有共同世界觀、價值觀、生活習慣和風土人情的一群人結(jié)成關(guān)系良好的互幫互助的社會團體^[1]，是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的“最后一公里”?！包h員干部下沉”是構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局的必然要求^[2]。推進黨員干部下沉基層不僅是踐行黨的群眾路線的重要途徑，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，同時也是推進國家治理現(xiàn)代化、加快基層治理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)^[3]?？梢姡浞职l(fā)揮黨員下沉社區(qū)參與城市治理的作用，對于賦能基層治理，推進基層治理創(chuàng)新，推進國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)都具有十分重要的意義。

本文以湖北省推進黨員下沉社區(qū)參與城市治理的具體實踐為例，通過問卷調(diào)查湖北武漢、鄂州、黃岡和荊門4市共799名城市社區(qū)居民，訪談?wù)块T領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)工作者和城市社區(qū)居民，獲得了許多一手的寶貴資料。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：76.47%的居民認為黨員下沉是社區(qū)基層治理的創(chuàng)新之處，32.17%的居民認為社區(qū)黨建工作與社區(qū)治理需求相互脫節(jié)，64.71%的居民認為社區(qū)黨建資源與社區(qū)治理資源缺乏整合。整理訪談資料發(fā)現(xiàn)：黨員下沉社區(qū)參與城市治理存在資源配置不均衡等一系列亟待解決的問題。本文認為，應(yīng)該利用新的理念與路徑，理順政府、社區(qū)、居民在城市治理中的關(guān)系，推進黨員下沉社區(qū)的制度、機制與技術(shù)等方面的創(chuàng)新，不斷推進黨員下沉參與城市治理取得新成效。

一、湖北黨員下沉社區(qū)參與城市治理的積極作用

2020年1月，武漢爆發(fā)全球矚目的新冠肺炎疫情。2020年1月29日，武漢市委市直機關(guān)工委發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮“兩個作用”堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的通知》，要求：“市直各機關(guān)黨組織、各歸口管理單位黨組織，發(fā)揮市直機關(guān)各基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)?！?020年2月至2020年6月，湖北省陸續(xù)出臺《中共湖北省委 湖北省人民政府關(guān)于全力以赴堅決打贏我省新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的意見》《所有下沉社區(qū)（村）黨員干部嚴禁“掛名式、點卯式”下沉》《湖北省機關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)實施辦法》，進一步明確了黨員下沉社區(qū)的紀律、任務(wù)和執(zhí)行細則，黨員下沉社區(qū)作為一項固有制度在湖北省被確定下來。

湖北省的黨員下沉經(jīng)歷了從“戰(zhàn)時”到“平時”，從“臨時”到“常態(tài)”，從“部分”到“全員”的轉(zhuǎn)變。進入常態(tài)化疫情防控以后，廣大下沉黨員用“平常時候看得出來、關(guān)鍵時刻站得出來、危難關(guān)頭豁得出來”的實際行動，鞏固了執(zhí)政黨的地位，夯實了黨的執(zhí)政根基。

（一）“戰(zhàn)時”發(fā)揮了緊急應(yīng)急的作用

2020年2月，湖北省委抽調(diào)和動員黨政機關(guān)和企事業(yè)黨員干部下沉到社區(qū)，組成以處級干部為主體的社區(qū)疫情防控工作隊、骨干黨員組成的黨員突擊隊、其他下沉黨員全部編入網(wǎng)格的“兩隊一網(wǎng)格”模式。在武漢市，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位4.45萬多名黨員干部職工下沉到社區(qū)，共筑社區(qū)疫情防控的前哨站。黨員干部下沉社區(qū)是社區(qū)疫情防控的重要舉措，是社區(qū)疫情防控取得突出成效的重要抓手。

（二）“平時”發(fā)揮了主動服務(wù)的作用

2020年6月，湖北省全面推行機關(guān)企事業(yè)單位黨組織和黨員干部“雙報到”制度，全省104萬余名黨員干部常態(tài)化參與下沉社區(qū)工作。下沉黨員的力量大大緩解了社區(qū)工作人手不夠、服務(wù)能力不足等問題，他們成為了社區(qū)工作人員的有力幫手。2021年，湖北省直機關(guān)結(jié)合開展“我為群眾辦實事”實踐活動，共辦理了2819件民生實事。2022年，湖北省直機關(guān)累計2.4萬余名黨員到居住地社區(qū)就近下沉，協(xié)助開展封控管理、核酸檢測、物資配送等工作。

二、黨員下沉社區(qū)參與城市治理的困境

在湖北省4市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府、城市社區(qū)與社區(qū)居民對黨員下沉社區(qū)在應(yīng)急時期發(fā)揮的作用高度認可，但是對其在平時常態(tài)化參與城市社區(qū)的治理略感失望，提出了很多問題與建設(shè)性建議。

（一）缺乏下沉力量分配的均衡性

一般來講，城市社區(qū)按照發(fā)展的階段進行劃分，可以分為：傳統(tǒng)社區(qū)、發(fā)展中社區(qū)、現(xiàn)代社區(qū)和發(fā)達社區(qū)。由于城市社區(qū)類別不同，下沉黨員在數(shù)量上差異很大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，武漢市一些社區(qū)下沉黨員僅幾十人，而有的社區(qū)下沉黨員有幾百人。武漢市某社區(qū)反映，為安排700名下沉黨員工作，花費很多的精力。下沉黨員分配不均衡導(dǎo)致有的社區(qū)黨員下沉力量薄弱，有的社區(qū)“有事沒人干”，有的社區(qū)“有人沒事干”。

（二）缺乏下沉黨員作風的務(wù)實性

黨員下沉社區(qū)存在著不少形式主義，缺乏下沉的求真務(wù)實作風。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分下沉黨員為了完成下沉任務(wù)的“工分”，搞“打卡下沉”“報到下沉”“臨時下沉”，滿足于完成20小時的任務(wù)，身子雖然“下沉”了但心思卻沒有“下沉”，下沉僅僅走過場，成為“不作為”“慢作為”“小作為”的“下沉”。

（三）缺乏下沉資源對接的精準性

黨員下沉沒有對接好資源和需求，缺乏精準化、精細化管理。調(diào)查結(jié)果顯示，主要問題有三個方面：一是社區(qū)安排任務(wù)存在“一刀切”，簡單地與上級指派任務(wù)掛鉤；二是下沉黨員的資源優(yōu)勢尚未得到充分利用，安排任務(wù)缺乏針對性；三是服務(wù)內(nèi)容停留在表層次，提供更深入而有效的服務(wù)比較薄弱。

（四）缺乏人員職責分工的明確性

下沉黨員職責不清，缺乏人員分工的明確性。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些城市的下沉黨員對自身參與社區(qū)治理的職責不清，不知道應(yīng)該做什么，不該做什么。另外，一些城市的社區(qū)工作人員對下沉黨員形成了較強的依賴性，把許多本該由社區(qū)承擔的任務(wù)也丟給下沉黨員來完成，導(dǎo)致社區(qū)工作人員的責任意識弱化，額外增加了下沉黨員及單位的負擔。

（五）缺乏數(shù)字平臺應(yīng)用的有效性

黨員下沉的治理方式落后，應(yīng)用數(shù)字化工具不夠充分。調(diào)查結(jié)果顯示，僅29.01%的居民認為社區(qū)在治理中較好運用了數(shù)字化工具。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化高度發(fā)達的今天，微信公眾號、小程序等數(shù)字化工具在信息傳播與管理方面優(yōu)勢越來越大。湖北省黨員下沉的治理大多仍然采用傳統(tǒng)的紙質(zhì)記載、認定、存檔的模式，效率較為低下。

（六）缺乏評價激勵機制的長效性

黨員下沉的評價機制不健全，缺乏長效化的激勵機制。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有城市群眾反映一些下沉黨員出工不出力，認為“干好干壞一個樣，干和不干一個樣，干多干少一個樣”。主要問題有兩個方面：一是缺乏針對性強的評價機制；二是缺少有效的激勵機制。

（七）缺乏工作保障機制的完整性

黨員下沉相關(guān)工作保障機制的不完整成為制約黨員下沉走深走實的極大障礙。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，湖北省大多數(shù)城市的社區(qū)沒有為下沉黨員提供較為完善的辦公條件，沒有為黨員下沉社區(qū)做好后勤保障，沒有為黨員下沉社區(qū)設(shè)置專項保障經(jīng)費。

三、創(chuàng)新黨員下沉社區(qū)參與城市治理的路徑

針對黨員下沉社區(qū)參與城市治理存在的諸多問題，要以習近平全面從嚴治黨和加強社區(qū)治理思想為指導(dǎo)，以解決黨員下沉存在的主要問題為導(dǎo)向，以滿足社區(qū)居民對美好生活需求為目的，要對黨員干部下沉社區(qū)進行宏觀管理，將黨員干部下沉社區(qū)作為統(tǒng)一整體，對黨員干部的政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合等工作進行創(chuàng)新^[4]。

（一）創(chuàng)新下沉黨員資源的精細化配置

針對黨員下沉資源在城市分配的不均衡問題，下沉社區(qū)和下沉單位要及時溝通，由城市上級組織部門出面協(xié)調(diào)，采取有效措施實現(xiàn)下沉黨員的合理調(diào)劑與流動。一是優(yōu)化下沉資源的統(tǒng)籌分配。要根據(jù)街道下轄各社區(qū)實際需要對下沉黨員的人數(shù)和任務(wù)合理配置，實現(xiàn)“事有人干，人有事干”，克服資源缺乏與資源浪費并存的弊端。二是優(yōu)化下沉黨員的動態(tài)管理。通過資源有效調(diào)配，促使黨員在城市轄區(qū)內(nèi)開展流動服務(wù)，組織跨社區(qū)、跨街道、跨區(qū)的黨員服務(wù)活動，實現(xiàn)黨員下沉資源在更大范圍實現(xiàn)共享。

（二）創(chuàng)新黨員下沉社區(qū)治理的制度化

城市相關(guān)主管部門應(yīng)該健全常態(tài)化監(jiān)督和約束制度，用制度倒逼下沉黨員走進社區(qū)、扎根一線，實現(xiàn)“組織進樓棟、服務(wù)進家門”，更好地服務(wù)群眾。其一，出臺黨員下沉的實施細則。建議由城市市委組織部會商有關(guān)部門，對黨員下沉的實踐探索進行梳理，進一步完善全市黨員下沉的指導(dǎo)思想、原則、目標、職責、程序及考核等，出臺黨員下沉的實施細則，使這項工作有章可循。其二，強化“制度管人、制度管事”。一是建立黨員下沉的公示制度，在黨員所在單位、下沉社區(qū)、具體服務(wù)樓棟等公示欄，對下沉黨員基本信息及時予以公示。二是建立跟蹤制度，社區(qū)建立下沉黨員下沉時間、地點、任務(wù)等全程跟蹤及記錄。三是建立評價制度，由相關(guān)黨組織建立黨員下沉評價制度，讓“隱身黨員”“口袋黨員”無處藏身。四是建立監(jiān)督和問責制度，黨員下沉情況應(yīng)納入黨員評議，加強對其履職監(jiān)督，以及失職的問責。

（三）創(chuàng)新需求與資源的有效對接機制

為了解決城市黨員下沉資源“供”與“需”不匹配的問題，相關(guān)主管部門應(yīng)建立社區(qū)、下沉單位、下沉黨員的互動機制，實現(xiàn)資源有效配置，提高資源的共享度和居民的滿意度，避免人浮于事及形式主義的“下沉”。一是收集“兩張清單”。社區(qū)廣泛收集服務(wù)需求，如政策宣講、法制宣傳、環(huán)境督導(dǎo)、健康咨詢、矛盾調(diào)解、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等，形成“需求清單”；下沉單位整理下沉黨員自身專業(yè)、特長，形成“資源清單”。二是建立“項目清單”。通過有效對接“需求清單”與“資源清單”，建立“項目清單”，推動下沉單位找到服務(wù)重點，幫助下沉黨員干部找到服務(wù)崗位，真正實現(xiàn)“群眾點單、社區(qū)派單、黨員接單”。

（四）創(chuàng)新社區(qū)與下沉黨員的職責清單

社區(qū)不是萬能的，下沉黨員同樣也不是萬能的，相關(guān)主管部門應(yīng)明確各自“有所為、有所不為”的職責邊界，能有效避免互相“甩鍋”的現(xiàn)象。一是建立社區(qū)工作職責清單。明確社區(qū)作為群眾自治組織的職能定位和協(xié)助政府承擔相關(guān)任務(wù)的角色，確保社區(qū)在服務(wù)中“不缺位，不錯位，不越位”；明確社區(qū)工作者各崗位的職責，讓社區(qū)工作者做到“在其位，謀其政，負其責”。二是建立下沉黨員職責清單。明確下沉黨員的職責范圍以及服務(wù)事項，提供服務(wù)的方式、時限，使下沉黨員有明確的角色、明確的職責、明確的目標。

（五）創(chuàng)新數(shù)字化與智能化平臺的應(yīng)用

當前我國社會已經(jīng)全面進入移動互聯(lián)網(wǎng)時代，在智能化工具大行其道的背景下，相關(guān)主管部門應(yīng)大力推廣數(shù)字化與智能化平臺的應(yīng)用，提升黨員下沉管理與服務(wù)的效率與時效性。一是通過數(shù)字化平臺創(chuàng)新管理。例如，建立便捷的、輕量級的下沉黨員的報到在線登記、服務(wù)紀實在線審核、考核結(jié)果在線反饋平臺，通過平臺實現(xiàn)服務(wù)紀實“一事一評”、服務(wù)時長積分管理，推動下沉黨員管理網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化。二是通過智能化平臺創(chuàng)新服務(wù)。例如，建立黨員下沉的智能化服務(wù)系統(tǒng)，社區(qū)群眾利用手機小程序即可實現(xiàn)在線點單，下沉黨員實時在線接單，充分滿足群眾的個性化服務(wù)需求。

（六）創(chuàng)新科學有效的評價與激勵機制

黨員下沉的成效，如果完全憑借黨員的自覺，是很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的，建議城市相關(guān)主管部門通過以下三個方面來完善評價與激勵機制。一是建立合理的工時認定機制。對下沉黨員在下沉服務(wù)中承擔的寫作新聞稿、宣傳稿、規(guī)劃報告，處理法律糾紛等任務(wù)，要視工作難度與強度，由社區(qū)專人進行工作時長的彈性認定，新的工時認定機制將有效激發(fā)下沉黨員更加深入?yún)⑴c基層治理的方方面面。二是建立更加科學的評價機制。通過設(shè)置二維碼等便捷渠道收集群眾對下沉黨員服務(wù)的反饋，形成群眾滿意度評價；通過增加社區(qū)對下沉黨員的組織鑒定環(huán)節(jié)，形成社區(qū)滿意度評價；通過群眾滿意度和社區(qū)滿意度的結(jié)合，形成更加科學的黨員下沉評價機制。三是建立更加有效的激勵機制。通過組織開展“優(yōu)秀下沉黨員”“優(yōu)黨員下沉組織單位”“優(yōu)秀黨員下沉工作社區(qū)”評選活動，推出典型，表彰先進，發(fā)揮榜樣的示范作用；積極推進表彰反饋給下沉黨員所在工作單位，讓黨員下沉的表現(xiàn)成為單位評優(yōu)評先、職稱晉升、提干的重要依據(jù)。

（七）創(chuàng)新黨員下沉社區(qū)治理保障機制

三年以來，黨員下沉的工作保障機制不健全問題一直困擾著黨員下沉走向更深的層次，建議通過以下兩個方面來創(chuàng)新黨員下沉的工作保障機制。一是加強黨員下沉的陣地保障。社區(qū)要提供下沉黨員工作、活動場所，確保下沉黨員不僅想干事，而且有條件干事。單位黨組織要加強下沉黨員的管理和跟蹤，定期匯報下沉黨員履職盡責情況。二是健全黨員下沉的經(jīng)費保障。城市各級黨委從黨費中列支黨員下沉專項經(jīng)費，各級財政可從預(yù)算資金中列出專項經(jīng)費，加上社區(qū)黨組織自籌的經(jīng)費，以確保下沉黨員不僅想干事，能干事，而且能干成事。

結(jié)語

中國城市社區(qū)面臨公眾參與不足的困境，如何動員社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)的治理成為城市基層治理面臨的重要挑戰(zhàn)^[5]。推動建立在職黨員向社區(qū)報到長效機制，并積極組建居民小區(qū)或樓棟功能性黨組織，成為新時期社區(qū)治理創(chuàng)新的重要抓手^[6]。2021年以來，湖北省把黨員下沉社區(qū)參與城市治理逐漸作為一項制度固定下來，黨員下沉在治理主體、制度規(guī)范和資源配置等方面再造了社區(qū)內(nèi)部的治理秩序^[7]，發(fā)揮了重要的積極作用，相關(guān)經(jīng)驗值得其他地區(qū)借鑒學習。2023年1月8日，新型冠狀病毒感染回歸乙類管理，我國疫情防控進入新階段。城市各級黨委、政府應(yīng)當積極采取有效舉措，繼續(xù)優(yōu)化黨員下沉的制度設(shè)計、資源配置、執(zhí)行過程，著力推進黨員下沉的規(guī)范化、精細化、長效化，實現(xiàn)黨員下沉社區(qū)參與城市治理實現(xiàn)“體系完善、運行高效、群眾滿意”的目標，為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。

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The Dilemma and Innovation of Communist?Party Members' Sinking to Community Participation in Urban Governance

——Based on the Survey of 4 Cities in Hubei Province

WANG Zhe， ZHU Fan

（School of Law and Economics， Wuhan University of Science and Technology， Wuhan， Hubei， 430065， China）

Abstract：It is an important measure to continuously promote the party's governance focus downward and improve the efficiency of urban governance. Through the investigation of four cities in Hubei Province， it is found that party members' participation in urban governance has some problems， such as uneven distribution of sinking forces， unpragmatic style， inaccurate resource docking， unclear division of responsibilities， insufficient digital application， imperfect evaluation and incentive mechanism， and imperfect guarantee mechanism. Innovation from the refinement of the allocation of resources， innovation institutional constraints， innovation "for" and "need" effective docking， innovation responsibility list， the application of intelligent platform， innovation evaluation and incentive and guarantee mechanism precision.We should speed up efforts to address the weaknesses of urban community governance， promote the standardization， refinement and long-term effect of party members' sinking communities， and construct a new pattern of communist party members' sinking to community participation in urban governance.

Key words：communist?party members?sinking?to community; urban governance; community

（責任編輯：于明明）

收稿日期：2023年01月09日

作者簡介：王哲（1980-），男，湖北黃岡人，副教授，博士，主要研究方向：城市社區(qū)治理、數(shù)字政府；朱凡（2000-），女，湖北咸寧人，在讀碩士，主要研究方向：城市基層治理。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“新冠肺炎疫情背景下城市社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)參與機制研究”（20BSH154）。