豐燁

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近期，陜西延安出臺《延安市機關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員管理辦法》，從適用范圍、總量核定、聘用程序、人員管理、薪酬制度等方面明確了用人單位對于編外人員的使用規(guī)范。同時，在經(jīng)費方面，要求編外人員平均工資標(biāo)準(zhǔn)控制在2800元/月以內(nèi)。

延安并非孤例。自今年3月以來，全國多地開始清退編外人員。黑龍江哈爾濱、江蘇徐州、云南楚雄、廣東惠州、湖北十堰等地都陸續(xù)發(fā)布關(guān)于聘用編外人員的管理辦法。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，多地啟動編外人員的清退有兩方面原因，一是因為今年全國兩會后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，根據(jù)該方案中的要求，中央國家機關(guān)人員編制需精簡5％，地方黨政機關(guān)人員編制精減工作由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實際研究確定；二與地方財政有一定關(guān)系，在財政遇到困難的時候，減人或者降薪都是方案之一。

“只減不增”

《中國新聞周刊》梳理發(fā)現(xiàn)，此輪編外人員清退中，盡管在多地出臺的相關(guān)文件中都對編外人員的聘用提供了相應(yīng)規(guī)范，但標(biāo)準(zhǔn)不一。有的地方實行“一刀切”，直接清退編外人員；有的地方則按比例核減；還有的地方為某些崗位按照實際情況提供“轉(zhuǎn)錄”窗口。

陜西安康明確，除政策性引進的高層次人才以外，機關(guān)公務(wù)員（含參照公務(wù)員管理事業(yè)單位工作人員）崗位，一律不得使用編外臨時聘用人員；重要涉密崗位、行政執(zhí)法崗位和人事財務(wù)等重點崗位，一律不得使用編外臨時聘用人員。

黑龍江哈爾濱同樣如此。根據(jù)《哈爾濱市級機關(guān)事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作方案》，市級機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有編制內(nèi)人員能夠保證工作正常開展的，不準(zhǔn)使用編外人員。用人單位要制定編外用人員額年度精簡計劃，市直機關(guān)編外用人原則上5年內(nèi)精簡完畢，每年精簡不少于本單位編外用人員額的20％；市直事業(yè)單位編外用人結(jié)合職能調(diào)整情況及空編率適度精簡（空編率5％～15％，編外用人精簡5％；空編率15％～25％，編外用人精簡10％；空編率大于25％，編外用人精簡15％）。

還有一些城市提出了按比例核減的方式。江蘇徐州發(fā)布的《徐州市市級機關(guān)事業(yè)單位編外用工管理辦法》提出，現(xiàn)有編外人員比例過高的機關(guān)事業(yè)單位，可根據(jù)現(xiàn)有編外人員數(shù)量，按比例核減。職能弱化、管理不規(guī)范的用工單位，動態(tài)核減編外用工限額。安徽肥西也提到將采用動態(tài)調(diào)整的方式，實現(xiàn)編外人員總量“只減不增”。

除了減員之外，也有城市開了“轉(zhuǎn)錄”窗口。長沙市雨花區(qū)提出，雨花區(qū)會采用“規(guī)范一批、轉(zhuǎn)化（消化）一批”的方式，有序推進編外人員清理工作，通過擇優(yōu)轉(zhuǎn)錄、政府購買服務(wù)等方式逐步實現(xiàn)編外人員的消化與精簡。也就是說，編外人員有可能在此輪清退中得到進入編內(nèi)的機會。

全國多地進行編外人員的清退，與今年全國兩會后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》有關(guān)。根據(jù)該方案中的要求，中央國家機關(guān)人員編制需精簡5％，地方黨政機關(guān)人員編制精減工作由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實際研究確定。

汪玉凱向《中國新聞周刊》解釋說，在當(dāng)前精兵簡政的大背景下，各個機構(gòu)、部門需要時間來調(diào)整才能推進，先從編外人員入手能看出各個機構(gòu)在離開了編外人員后的實際運轉(zhuǎn)情況，能更好地判斷精簡方向，以“減”為前提，為“精”打下基礎(chǔ)。

他說，編外人員的清退不僅有利于政府行政效能的提高，也能促進政府職能的轉(zhuǎn)變。其原因在于，一旦清退了編外人員，行政單位可以擺脫一些不屬于本身職能之內(nèi)的瑣事，可以通過服務(wù)外包的方式使自身從繁雜瑣碎的事務(wù)中解脫出來，將一些不該管、管不好的領(lǐng)域還給社會，變“增員增效”為“減員增效”。同時，清退了編外人員之后，也會倒逼編內(nèi)人員的工作效率的提升，并建立起更合理的考核機制，優(yōu)化公務(wù)員內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

同時，財政方面的考量也是此輪清退的一個重要原因。今年2月，中國財政科學(xué)研究院發(fā)布的《2022年地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研報告》指出，由于地方本級收入受到明顯沖擊，地方更加依賴中央對地方轉(zhuǎn)移支付來維持基本運轉(zhuǎn)。

以加入此輪清退的幾個城市來說，據(jù)哈爾濱市財政局公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年，全市一般性公共預(yù)算收入完成262.2億元，同比下降28.3％。同期支出1065.5億元，增加了7.4％。缺口為803.3億元，財政自給率29.22％。湖北十堰的數(shù)據(jù)也顯示，2023年納入一般公共預(yù)算的上級轉(zhuǎn)移支付資金總額46.0419億元，財政自給率為41.72％。

有分析認為，在各地財政吃緊的情況下，清退編外人員雖不能解決根本問題，但能在短時間內(nèi)更好地保證穩(wěn)定。在已開展清退工作的湖北十堰，當(dāng)?shù)赝ㄟ^清理177家單位，共計清退3400名編外人員，節(jié)省財政成本約1500萬元。湖南省道縣在2022年12月預(yù)測，到當(dāng)年年底可以清退1668人，每年為財政節(jié)支5000余萬元。

“常態(tài)化”清退

編外人員之所以被清理，也與該類人員龐大有很大的關(guān)系。國元證券的分析師宗建樹曾在其研究報告中統(tǒng)計，2015年中國公務(wù)員總?cè)藬?shù)為1637.8萬人，編外人數(shù)為921.1萬人，超過前者的一半。

我國數(shù)次開展機構(gòu)改革，都是朝著精簡方向進行。1982年，國家編制主管部門發(fā)布了《中共中央組織部、勞動人事部關(guān)于嚴(yán)格控制機構(gòu)膨脹的通知》等文件，指出政府機構(gòu)龐大臃腫，決心縮減編制內(nèi)人員。我國第一次機構(gòu)改革，國務(wù)院工作機構(gòu)由100個減少至61個，各部門人員編制由51000多人核減至38300人，精簡幅度達到25％。

1988年，國務(wù)院進行第二次機構(gòu)改革，減裁9700余人，這也為我國嚴(yán)控編制人員數(shù)量訂立了“只減不增”的基調(diào)。

中國經(jīng)濟體制改革研究會一位不愿具名的研究人員向《中國新聞周刊》解釋，我國在編內(nèi)人員的配置上，歷來的主張都是以“只減不增”的方式來進行設(shè)計。這種情況下，各地對于增加編內(nèi)人員慎之又慎，編外人員也經(jīng)歷了數(shù)次清退。

然而，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授鄭方輝向《中國新聞周刊》表示，在政府行政職能不斷擴張之下，現(xiàn)有的人員無法滿足擴張的需求，就會迫使相關(guān)部門啟用編外人員來緩解壓力。

他解釋道，由于在設(shè)置各個機構(gòu)職能和人員之時，有“空編率”一說，這樣才能夠保證機構(gòu)長期平穩(wěn)有序運行，也便于上級部門進行宏觀調(diào)控，所以不可能將所有的空編用于編制內(nèi)人員增加。另一方面，如果增加編制內(nèi)人員，勢必也會影響當(dāng)年度的財政預(yù)算。

因此，許多城市會先進行編外人員清理，一旦到了財政好轉(zhuǎn)的時候，因無法增加編制內(nèi)人員，相關(guān)部門又會進行再次招聘。

鄭方輝指出，編外人員存在有其必要性，短時間內(nèi)無法舍棄。因此，清退行為只能以“常態(tài)化”方式來進行。一次次招聘錄用，一次次清退，其背后是編外人員聘用規(guī)范亟待建立。

某地審計局的工作人員郭紋曾撰文表示，盡管機關(guān)事業(yè)單位的編外用工大大緩解了單位人員不足的問題，但編外用工也存在一些問題，包括管理越來越隨意，缺乏剛性約束；編外用工規(guī)模越來越大，擠占了項目經(jīng)費；編外用工形式越來越隱敝，增加了管理難度；待遇差別越來越明顯，影響了工作積極性；多部門兼職屢見不鮮，降低了工作效率等。

因此，郭紋認為，機關(guān)事業(yè)單位編外用工已經(jīng)成為不可回避的現(xiàn)實問題，既有現(xiàn)實需要的一面，也有隨意、不規(guī)范的一面，對此不能“一刀切”，或禁止，或放任，要做到既有效控制總量，又規(guī)范使用管理。

汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，如需解決在編外人員聘用方面存在的亂象，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)置更符合“法制”的錄用方式，即合法、合規(guī)、合理聘用編外人員，避免亂象的出現(xiàn)。比如設(shè)置考試和后續(xù)的績效考核機制。

郭紋還建議，要引入社會和輿論監(jiān)督，督促用工單位按照相關(guān)規(guī)定及時向社會公開政府購買服務(wù)信息，并引入市場競爭機制，確保符合條件的承接主體平等參與競爭，提升政府購買服務(wù)效能。