錢 佳

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院、湖北省基礎(chǔ)教育研究中心, 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是我國教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。作為國家治理現(xiàn)代化的子領(lǐng)域,教育治理現(xiàn)代化既是國家治理現(xiàn)代化理念在教育領(lǐng)域的全面貫徹、落實(shí)、推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)(1)參見王占仁:《教育治理能力現(xiàn)代化與教育決策者的觀念更新》,《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。,也是教育現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和重要目標(biāo)。2019年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》明確指出:“堅(jiān)持教育為人民服務(wù)……大力推進(jìn)教育理念、體系、制度、內(nèi)容、方法、治理現(xiàn)代化。”基于推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展這一義務(wù)教育治理新戰(zhàn)略定位,治理理論成為新時(shí)代教育改革的理論支撐。與傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的單向度、單一主體的教育管理不同,教育治理明確了多主體參與、民主協(xié)商、以人為本的理念。因此,分析縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育發(fā)展問題,不僅具有較強(qiáng)的理論適切性,還具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨的二十大報(bào)告提出要加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展,優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。作為配置義務(wù)教育資源分布的直接方式,學(xué)校布局調(diào)整是一項(xiàng)復(fù)雜的教育治理實(shí)踐,其治理目標(biāo)是通過滿足人民群眾多元的教育需求,辦人民滿意的教育。自20世紀(jì)90年代開始,為應(yīng)對學(xué)齡人口城鄉(xiāng)分布變化所帶來的教育資源重新配置問題,我國進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整。經(jīng)過二十多年的不斷探索,農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整已走上了規(guī)范化、科學(xué)化的治理道路。近年來,隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),學(xué)齡人口在城鄉(xiāng)間、城區(qū)內(nèi)的分布不斷變化,既給農(nóng)村學(xué)校布局帶來了新挑戰(zhàn),也給城區(qū)義務(wù)教育資源空間布局提出了新難題。當(dāng)前,在縣域基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段,科學(xué)有序地?cái)U(kuò)大教育資源供給,合理布局城區(qū)教育資源以應(yīng)對城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、外來學(xué)齡人口涌入和生育政策調(diào)整的“三重挑戰(zhàn)”(2)參見劉善槐:《我國城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整研究》,《教育研究》2015年第11期。,既是破解當(dāng)前城區(qū)教育資源配置“不平衡不充分”的關(guān)鍵所在,也對縣域內(nèi)教育治理實(shí)踐提出了更高要求。

從治理實(shí)踐看,為應(yīng)對城區(qū)學(xué)齡人口空間分布、密度的不斷變化,近年來各地政府在城區(qū)新建、改建、擴(kuò)建了相當(dāng)數(shù)量的學(xué)校,在增加學(xué)位供給的同時(shí)也在一定程度上優(yōu)化了教育資源配置。然而,城區(qū)作為學(xué)齡人口流入地,所面臨的教育供求、調(diào)整思路、價(jià)值目標(biāo)等與農(nóng)村存在較大差異,采取舊的布局調(diào)整方式已難以適應(yīng)教育高質(zhì)量發(fā)展的要求,亟須關(guān)注城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的新問題、新態(tài)勢,探索城區(qū)學(xué)校調(diào)整新模式。鑒于此,本文基于教育治理的理論框架,以S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整為跟蹤個(gè)案,從治理目標(biāo)、治理主體、治理內(nèi)容、治理方式和治理效果等維度,分析縣域內(nèi)城區(qū)教育布局調(diào)整的治理實(shí)踐,在此基礎(chǔ)上反思城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整過程中的突出問題和改善路徑。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

(一)治理與教育治理

20世紀(jì)80年代后期,在發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長危機(jī)的背景下,“治理”開始作為學(xué)術(shù)語言進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。此后,在世界銀行等國際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下,治理逐漸被用來解釋不同國家的實(shí)踐(3)參見王紹光:《治理研究:正本清源》,《開放時(shí)代》2018年第2期。。進(jìn)入21世紀(jì)以來,國外研究將教育治理視為一種公共教育服務(wù)的改革理念,倡導(dǎo)把教育治理所蘊(yùn)含的原則應(yīng)用到教育實(shí)踐中,發(fā)揮其在實(shí)踐中的重要指導(dǎo)作用。國內(nèi)學(xué)者也圍繞治理的基本概念、衡量標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)對策等議題進(jìn)行了大量研究,逐步形成了一種很有解釋力的治理理論和分析框架(4)參見周曄、王曉燕:《城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌治理:概念與理論架構(gòu)》,《教育研究》2014年第8期。。

現(xiàn)代意義上的治理主要包含了“多元主體”“多中心”“平等合作”“法治”“透明”“問責(zé)”等核心理念。例如,治理理論代表人物羅茨等概括出理論的核心理念:一是主張為公共利益建立體現(xiàn)法治和責(zé)任的公共服務(wù)體系,政府、市場與公民社會(huì)對公共生活進(jìn)行平等協(xié)商、合作管理,達(dá)成公共利益最大化的社會(huì)管理過程——善治(good governance);二是要求社會(huì)系統(tǒng)要素間的平等協(xié)商、對話和互動(dòng),追求廣泛的共識和參與;三是強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理過程中權(quán)力運(yùn)行向度的變化(5)參見周曄、王曉燕:《城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌治理:概念與理論架構(gòu)》,《教育研究》2014年第8期。。此外,治理體系現(xiàn)代化“是一種包括政府、市場和社會(huì)公眾等多元主體通過協(xié)商、對話和互動(dòng),達(dá)成管理日常事務(wù)、調(diào)控資源、履行權(quán)利的行動(dòng)共識以緩解沖突或整合利益、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)、滿足人民生活需要的結(jié)構(gòu)、過程、關(guān)系、程序和規(guī)則的體系性活動(dòng)”(6)陳進(jìn)華:《治理體系現(xiàn)代化的國家邏輯》,《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。。在這個(gè)定義上引申出的教育治理,其基本價(jià)值導(dǎo)向已突破原有教育管理的范疇。

教育治理既是政府公共治理的一個(gè)子系統(tǒng),也是一個(gè)各方利益沖突集中的領(lǐng)域。教育治理包含了不同群體對教育的不同利益追求,這些群體試圖通過教育實(shí)現(xiàn)不同的治理目的(7)參見勞凱聲:《社會(huì)轉(zhuǎn)型與教育的重新定位》,《教育研究》2002年第2期。。教育中的政府單一管理在一定條件下會(huì)引發(fā)政府壟斷公共教育供給而出現(xiàn)“失靈”;市場機(jī)制在提高教育資源配置效率方面顯示出巨大的優(yōu)越性的同時(shí),也會(huì)產(chǎn)生分配不公、外部性、失業(yè)、市場壟斷等“失靈”現(xiàn)象(8)參見褚宏啟:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。教育中的政府單一管理與市場化改革帶來的問題,亦即教育管理中政府和市場的“雙重失靈”(9)參見禇宏啟:《我們需要什么樣的現(xiàn)代學(xué)校制度》,《教育研究》2004年第12期。,是促使教育治理勃興的現(xiàn)實(shí)背景。

與治理理論所倡導(dǎo)的理念一樣,教育治理強(qiáng)調(diào)“在教育現(xiàn)代化程序和規(guī)則下對各相關(guān)方進(jìn)行調(diào)解,不以任何一方為權(quán)威,而是各方平等、合作、互動(dòng)地處理教育公共事務(wù)”,注重“教育法治框架下的各方平等、合作、互動(dòng)”。其中,“多元主體”是教育治理能力現(xiàn)代化的基本依靠力量,教育治理現(xiàn)代化意味著作為教育制度導(dǎo)向的教育價(jià)值觀或價(jià)值追求的現(xiàn)代化,以及“政策行為”的現(xiàn)代化(10)參見陳金芳、萬作芳:《教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考》,《教育研究》2016年第10期。。同時(shí),運(yùn)用治理的精神和理念變革公共教育服務(wù)體制,意味著公共教育服務(wù)供給主體的多元化、公共教育治理權(quán)力的多中心化和公共教育服務(wù)結(jié)構(gòu)的多樣化(11)參見蒲蕊:《論教育治理中的社會(huì)參與》,《中國教育學(xué)刊》2015年第7期。。當(dāng)前,雖然有學(xué)者指出治理理論的“實(shí)證根基”有待加強(qiáng)(12)參見王紹光:《治理研究:正本清源》,《開放時(shí)代》2018年第2期。,但治理的視角有助于辨識重大問題,其所提供的參照點(diǎn)對傳統(tǒng)公共管理中的假設(shè)提出了質(zhì)疑(13)參見格里·斯托克、華夏風(fēng):《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》,《國際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)》1999年第1期。。

(二)分析框架

教育治理的基本要素涵蓋了治理目標(biāo)、主體、內(nèi)容、方法、結(jié)果等主要要素。首先,從構(gòu)成要素看,教育治理的主體、對象、內(nèi)容、方法與過程、效能的判斷與評價(jià)等核心要素及其關(guān)聯(lián)互動(dòng),構(gòu)成了教育治理現(xiàn)代化的基本問題域(14)參見孫杰遠(yuǎn):《教育治理現(xiàn)代化的本質(zhì)、邏輯與基本問題》,《復(fù)旦教育論壇》2020年第1期。。其次,從現(xiàn)代教育治理體系看,教育治理包含了由誰治理(政府、學(xué)校和社會(huì)),治理什么(協(xié)調(diào)政府、學(xué)校、社會(huì)的關(guān)系,協(xié)調(diào)各級各類教育的關(guān)系,協(xié)調(diào)教育活動(dòng)、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念的關(guān)系及其這四個(gè)范疇子要素間的關(guān)系),以及如何治理(治理依據(jù)、治理原則、治理程序、治理過程和治理結(jié)果)三大基本要素及其十二個(gè)子要素組成的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)(15)參見孫綿濤:《現(xiàn)代教育治理的基本要素探析》,《中國教育學(xué)刊》2015年第10期。。最后,從教育治理體系與能力的關(guān)系看,教育治理體系既包括作為教育制度導(dǎo)向的教育價(jià)值觀或價(jià)值追求,也包括貫徹教育制度的政策行為與能力,該能力包含了理解能力、執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力三個(gè)要素(16)參見陳金芳、萬作芳:《教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考》,《教育研究》2016年第10期。。

教育治理體系運(yùn)行涉及為什么治理(即治理目標(biāo)問題)、誰治理(即治理主體問題)、如何治理(即治理實(shí)現(xiàn)的路徑問題)、治理的效果如何(即治理成效評價(jià)問題)(17)參見蔣慶榮、王彩波:《中國教育治理的政治學(xué)闡釋》,《人民論壇》2018年第9期。,這構(gòu)成了本研究的基本分析框架。學(xué)校布局調(diào)整本質(zhì)上是一種教育治理實(shí)踐,因此治理理論視角有助于我們形成學(xué)校布局調(diào)整研究的基準(zhǔn)參照框架和問題意識。那么教育治理維度下的城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整具有怎樣的目標(biāo)?有哪些治理主體?過程中采用了怎樣的治理工具?產(chǎn)生了什么樣的效果或影響?本研究嘗試從治理目標(biāo)、治理主體、治理工具與過程和治理結(jié)果等維度來構(gòu)建城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的分析框架,以便更清晰地識別出城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中的深層問題。

1.布局調(diào)整的治理目標(biāo)

治理是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)政治目標(biāo)的手段,相對于國家的統(tǒng)治體制而言,治理體制是一種工具屬性(18)參見俞可平:《中國的治理改革(1978-2018)》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。。教育治理同樣也“具有工具屬性,并非現(xiàn)實(shí)目標(biāo)”,其直接目標(biāo)是善治,即“好治理”,但最終目標(biāo)是“好教育”,即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局(19)參見褚宏啟:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。在治理實(shí)踐中,受多重因素疊加的影響,學(xué)校布局調(diào)整的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)具有多維性,合理配置教育資源、促進(jìn)教育均衡發(fā)展與提高教育質(zhì)量是其三個(gè)主要目的(20)參見范銘、郝文武:《對農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整三個(gè)“目的”的反思——以陜西為例》,《北京大學(xué)教育評論》2011年第2期。。

2.布局調(diào)整的治理主體

要達(dá)到較好的教育治理效果,不僅要有明確的治理目標(biāo),還要構(gòu)建政府、社會(huì)、家庭、學(xué)校多元主體共同參與的共同治理模式。學(xué)校布局調(diào)整不僅是學(xué)校撤銷、兼并、新建、改建或擴(kuò)建的過程,同時(shí)也是對政府、社區(qū)、學(xué)生和家庭利益的協(xié)調(diào)和分配,其本質(zhì)是利益調(diào)整(21)參見雷萬鵬、王浩文:《70年義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整回顧與反思》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。。從各類主體的角色分配看,政府是布局調(diào)整的主導(dǎo)者和實(shí)施者,學(xué)校是布局調(diào)整的具體對象,社會(huì)是布局調(diào)整的支持者或制約者,而家庭是布局調(diào)整的目標(biāo)指向。

3.布局調(diào)整的治理工具與過程

治理工具主要指相關(guān)主體(主要指政府)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或履行特定職責(zé)所采取的方法、手段與策略的集合(22)參見任昌輝、巢乃鵬:《我國政府網(wǎng)絡(luò)輿情綜合治理創(chuàng)新路徑研究:基于治理工具論的分析視角》,《電子政務(wù)》2021年第6期。,如制度變革、教育政策革新等。從某種意義上講,治理實(shí)踐過程由一系列治理方法的運(yùn)用而生成,工具與過程是一體化關(guān)系(23)參見孫杰遠(yuǎn):《教育治理現(xiàn)代化的本質(zhì)、邏輯與基本問題》,《復(fù)旦教育論壇》2020年第1期。。治理所倡導(dǎo)的理念,不應(yīng)是“特定”方式,要達(dá)到好的教育治理,政府能力建設(shè)才是核心要義。因此,教育治理工具與過程指向資源配置、政策制定及其實(shí)施、能力提升與展現(xiàn)等范疇。教育投入制度、教師管理制度、主體治理能力等是討論如何實(shí)施學(xué)校布局調(diào)整必不可少的要素。

4.布局調(diào)整的治理結(jié)果

治理的結(jié)果如何是指根據(jù)治理目標(biāo)及“什么是好的教育治理”標(biāo)準(zhǔn),對治理成效的評價(jià)問題,其結(jié)果可以為決策者提供決策依據(jù)。針對“什么是好的教育治理”,學(xué)者提出了“四標(biāo)準(zhǔn)”“五標(biāo)準(zhǔn)”“六標(biāo)準(zhǔn)”“十標(biāo)準(zhǔn)”等體系(24)參見褚宏啟、賈繼娥:《教育治理與教育善治》,《中國教育學(xué)刊》2014年第12期。。整體來看,當(dāng)前學(xué)界對“好的治理”的特征存在共識,其核心特征是強(qiáng)調(diào)“多元主體”“多中心”“平等合作”“績效導(dǎo)向”等標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校布局調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程,具有許多不確定的因素,牽涉到不同主體之間的利益平衡,對其進(jìn)行評估與完善是一個(gè)必要的程序。

三、研究方法與個(gè)案基本情況

(一)研究方法

個(gè)案研究是實(shí)證研究中的一項(xiàng)基本研究方法(25)參見盧暉臨、李雪:《如何走出個(gè)案——從個(gè)案研究到擴(kuò)展個(gè)案研究》,《中國社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。,它有助于我們對某一類別現(xiàn)象進(jìn)行定性的深入分析,常與描述性、探索性和解釋性研究結(jié)合在一起(26)參見Yin and Robertk, Case Study Research: Design and Methods(2nd ed), London: Sage, 1994.。本研究以我國中部地區(qū)S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整為個(gè)案,使用實(shí)地調(diào)查、訪談等方法,搜集個(gè)案相關(guān)的資料。訪談對象包括教育管理部門、學(xué)校校長、教師、家長、學(xué)生等相關(guān)群體。同時(shí),S縣有關(guān)部門提供的大量文本材料、工作信息等也為本研究提供了佐證。上述信息的獲得滿足了個(gè)案研究的要求,使得本研究能夠?qū)Τ菂^(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整治理過程開展深入的分析論證。本研究使用的數(shù)據(jù)如無特殊說明,均來自于2014-2021年課題組針對S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的10次實(shí)地調(diào)查和訪談所獲取的研究資料。

本研究通過對國內(nèi)外關(guān)于治理理論和教育治理的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,總結(jié)出教育治理的關(guān)鍵要素并構(gòu)建了教育治理的分析框架。在此基礎(chǔ)上,本研究對研究資料進(jìn)行歸類整理并解析,通過對文本字詞和訪談話語以及符號的詮釋,做出基于事實(shí)資料的評述性說明,包括:將調(diào)查資料與布局調(diào)整現(xiàn)實(shí)進(jìn)行比較;了解受訪者的態(tài)度、傾向;評估政策實(shí)施效果等。在進(jìn)一步分析S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的社會(huì)、人口、經(jīng)濟(jì)與教育系統(tǒng)互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上,本研究提出相應(yīng)的對策建議。

(二)個(gè)案基本情況

1.S縣相關(guān)教育情況

S縣是人口大縣也是教育大縣,“人口基數(shù)大、學(xué)齡人口多、教育大而不強(qiáng)”構(gòu)成了該縣教育發(fā)展的基本特征。從城區(qū)學(xué)校布局基本情況看,在調(diào)查初期的2014年,S縣中心城區(qū)有公辦初中4所,學(xué)生12752人;公辦小學(xué)4所,學(xué)生13349人。2015年該縣出臺《S縣城市總體規(guī)劃文本(2014-2030)》,擴(kuò)展了原有中心城區(qū)的范圍,由原來只包含R鎮(zhèn),擴(kuò)展為包含H鎮(zhèn)及周邊部分村莊。自2016開始,S縣施行城區(qū)義務(wù)教育學(xué)?！皠澠雽W(xué)”政策,明確招生的行政規(guī)劃范圍、入學(xué)條件等,在一定程度上保障了轄區(qū)內(nèi)學(xué)校生源狀況的相對均衡。之后,隨著人口空間流動(dòng)和分布的變化,學(xué)校劃片招生人數(shù)逐年增加,如ZH小學(xué)2016年計(jì)劃招生500人,2020年計(jì)劃招生715人,增長了43%,并且一直存在實(shí)際招生人數(shù)大于規(guī)劃招生人數(shù)的情況。

2.S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整過程

首先,從學(xué)校布局調(diào)整目標(biāo)設(shè)定看,S縣調(diào)整的目標(biāo)設(shè)定兼顧了城區(qū)規(guī)劃、學(xué)位補(bǔ)充和應(yīng)對督導(dǎo)考核等多項(xiàng)目標(biāo)。第一,學(xué)校布局調(diào)整被納入了S縣城區(qū)發(fā)展規(guī)劃,并成為主要內(nèi)容之一。2015-2021年S縣的《政府工作報(bào)告》提出,城區(qū)的建設(shè)目標(biāo)是按照“中等城市標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行規(guī)劃,要“著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”,并指出,“教育資源擴(kuò)張是推進(jìn)城區(qū)人口聚集的重要力量”。第二,根據(jù)S縣教育發(fā)展“十二五”“十三五”規(guī)劃中的表述,S縣進(jìn)行城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的首要目的是“解決城區(qū)大班額的問題”,以“完成縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展績效考核”。第三,S縣編制的《S縣城市總體規(guī)劃文本(2014-2030)》對人口規(guī)模及建設(shè)用地規(guī)模、公共管理與服務(wù)設(shè)施用地布局等進(jìn)行了詳細(xì)說明,并根據(jù)空間結(jié)構(gòu)變化、人口流動(dòng)和分布狀態(tài)而調(diào)整,學(xué)校布局調(diào)整也是順應(yīng)人口變化的手段之一。

其次,從學(xué)校布局調(diào)整的程序看,S縣的調(diào)整程序包括方案制定、實(shí)施、評估、調(diào)整等若干階段。學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃由縣委、縣政府組織編制,由教育主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施,主要包括三個(gè)階段:一是規(guī)劃前期,成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組以協(xié)調(diào)由城建、教育、發(fā)改等部門組成的編制組,并委托第三方形成專家論證組進(jìn)行規(guī)劃編制;二是規(guī)劃中期,編制組全面收集相關(guān)資料,開展實(shí)地調(diào)查;結(jié)合城區(qū)人口分布及年齡結(jié)構(gòu)預(yù)測適齡學(xué)生人數(shù);綜合考慮城市發(fā)展格局與交通因素,設(shè)置中小學(xué)校的服務(wù)半徑,劃分教育片區(qū),并根據(jù)原有學(xué)校規(guī)模及城市用地情況進(jìn)行調(diào)整;三是規(guī)劃后期,編制組制定布局調(diào)整規(guī)劃草案,多方征求意見、組織專家論證和實(shí)施聽證程序,完善規(guī)劃方案。在規(guī)劃方案制定完成后,由縣政府提交人大常委會(huì)審議,審議通過后由教育局具體實(shí)施。

最后,從學(xué)校布局調(diào)整方法選擇看,S縣的調(diào)整主要采用撤銷、減招、擴(kuò)容、合并、新建、變更用途等方式。在調(diào)整過程中,針對用地已達(dá)標(biāo)、生均用地面積偏小的學(xué)校,進(jìn)行擴(kuò)建以達(dá)到生均用地標(biāo)準(zhǔn);對于擬新建的民辦學(xué)校,為其制定招商引資的優(yōu)惠政策,以促進(jìn)項(xiàng)目的落地與實(shí)施。例如,在2016年,S縣YS小學(xué)與SL學(xué)校聯(lián)合辦學(xué),實(shí)現(xiàn)了教學(xué)資源共享的目標(biāo);將原S縣培訓(xùn)樓等劃撥給SF附小、將原縣直房管所劃撥給XH小學(xué),新增校園面積2600平方米,并投資新建一棟綜合樓。

3.學(xué)校布局調(diào)整成效

通過7年的布局調(diào)整,S縣城區(qū)增加了學(xué)位供給,緩解了教育供需矛盾;針對用地已達(dá)標(biāo)、生均用地面積偏小的學(xué)校,進(jìn)行擴(kuò)建以達(dá)到生均用地標(biāo)準(zhǔn);對于擬新建的民辦學(xué)校,為其制定招商引資優(yōu)惠政策,以促進(jìn)項(xiàng)目的落地與實(shí)施。2014-2021年S縣相繼推動(dòng)了ZH小學(xué)、SY高中新校區(qū)建設(shè)、YC學(xué)校、SY學(xué)校建設(shè)以及部分初中、小學(xué)擴(kuò)容改建等重大項(xiàng)目建設(shè),以增加城區(qū)學(xué)位供給。此外,還通過優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部空間、合并、過渡性保留、易地重建等舉措,進(jìn)一步挖掘內(nèi)部空間、增加學(xué)位供給。整體來看,2014-2021年,該縣城區(qū)合計(jì)增加了學(xué)位供給5000多個(gè),在一定程度上緩解了城區(qū)學(xué)校入學(xué)壓力,較好地順應(yīng)了城區(qū)學(xué)位需求增長的趨勢,回應(yīng)了民眾的教育需求。

四、教育治理視角下城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整實(shí)踐困境

(一)工具理性:對教育治理的多維價(jià)值目標(biāo)的觀照不足

教育治理的目標(biāo)設(shè)定應(yīng)兼顧工具理性和價(jià)值理性,前者關(guān)涉“怎么做”的問題并追求治理決策的科學(xué)化,后者回應(yīng)“應(yīng)該做什么”的問題,可體現(xiàn)為治理決策的人本化。城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整不僅需要回應(yīng)“新增多少學(xué)位”“新建多少學(xué)校”“在什么地方建學(xué)?！钡痊F(xiàn)實(shí)問題,還要兼顧如何保證學(xué)生“上好學(xué)”、優(yōu)化教育資源配置、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的治理價(jià)值目標(biāo)。目前來看,S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整治理目標(biāo)設(shè)定偏重工具理性,對教育治理的多維價(jià)值目標(biāo)的觀照不足,主要有以下幾個(gè)表現(xiàn)。

第一,效率與公平之間的治理目標(biāo)設(shè)定偏差。學(xué)校布局調(diào)整的基本動(dòng)因主要包括促進(jìn)教育公平和提升教育資源配置效率兩個(gè)方面(27)參見趙丹等:《城鄉(xiāng)教育一體化背景下鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校布局調(diào)整與優(yōu)化建議——基于陜西省寧強(qiáng)縣的案例分析》,《中國教育學(xué)刊》2021年第5期。,而實(shí)現(xiàn)教育公平是城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整實(shí)踐過程中的價(jià)值目標(biāo)(28)參見靳瀾濤:《從教育治理到教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯及其價(jià)值理性》,《中國電化教育》2021年第10期。。調(diào)查顯示,S縣學(xué)校布局調(diào)整的目標(biāo)聚焦于城區(qū)規(guī)劃與學(xué)位補(bǔ)充,并將有限的教育經(jīng)費(fèi)和優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)先投入到新校和對質(zhì)量較好的學(xué)校進(jìn)行擴(kuò)容。這種調(diào)整方式雖然有助于提高城區(qū)學(xué)校教育資源配置效率,但在一定程度上也擠占了其他弱勢學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入,出現(xiàn)了城區(qū)內(nèi)“強(qiáng)校更強(qiáng)、弱校更弱”的格局?？梢?S縣在處理效率與公平的關(guān)系時(shí)存在一定偏差,對教育公平的關(guān)注不足,更加偏重工具理性效果。

第二,數(shù)量與質(zhì)量之間的治理目標(biāo)重心偏移。城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整不僅應(yīng)關(guān)注擴(kuò)大教育規(guī)模、提供充足學(xué)位,更應(yīng)該堅(jiān)持以區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量提升為導(dǎo)向(29)參見褚宏啟:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的教育變革——新型城鎮(zhèn)化需要什么樣的教育改革》,《教育研究》2015年第11期。。從實(shí)際調(diào)查情況看,S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整主要關(guān)注學(xué)校數(shù)量的擴(kuò)張,2014-2019年相繼推動(dòng)了多所新學(xué)校建設(shè)以及部分初中、小學(xué)擴(kuò)容改建等重大項(xiàng)目。但這些項(xiàng)目建設(shè)的工作方案中對質(zhì)量的關(guān)注偏低,存在追求學(xué)位數(shù)量擴(kuò)張、忽視教育質(zhì)量提升的問題。此外,在調(diào)整過程中,部分中小學(xué)仍存在規(guī)模急劇擴(kuò)張和班額增長的情況,在導(dǎo)致供求矛盾的同時(shí),還加大了學(xué)校管理難度,降低了教學(xué)效果,阻滯了教育質(zhì)量的提升。

第三,手段與目標(biāo)中的工具性凸顯。學(xué)校布局調(diào)整初衷旨在應(yīng)對城市空間擴(kuò)張背景下適齡兒童入學(xué)需求絕對數(shù)量增加的變化,調(diào)整學(xué)校和班級規(guī)模并最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)學(xué)校教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。但在治理實(shí)踐中,學(xué)校布局調(diào)整往往被當(dāng)成應(yīng)對上級督導(dǎo)評估的手段和城區(qū)擴(kuò)張的工具。根據(jù)S縣教育發(fā)展“十二五”“十三五”規(guī)劃中的表述,S縣進(jìn)行城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的首要目的是“解決城區(qū)大班額的問題”,使得縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)、校際間達(dá)到均衡發(fā)展?fàn)顩r,以“完成縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展績效考核”,在此過程中甚至還與相關(guān)職能部門簽訂目標(biāo)責(zé)任書,將學(xué)校布局調(diào)整作為政治任務(wù)和行政目標(biāo)。

(二)政府主導(dǎo):布局調(diào)整中多元治理主體的參與不足

“治理的典型特征是多元主體參與的共同治理,即‘共治’,共治是路徑,善治是目標(biāo)。”(30)褚宏啟、賈繼娥:《教育治理與教育善治》,《中國教育學(xué)刊》2014年第12期。學(xué)校布局調(diào)整是一個(gè)由政府主導(dǎo)、多個(gè)利益相關(guān)主體共同參與構(gòu)建的持續(xù)行動(dòng)過程,順利推進(jìn)布局調(diào)整工作不僅需要科學(xué)合理地制定規(guī)劃方案,更需要各界的積極參與和支持。但從調(diào)查情況看,S縣仍然以政府“自上而下”的行政推動(dòng)為主,多元治理主體之間利益關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)存在失衡,多元治理主體共同參與機(jī)制仍未形成。

一方面,治理方式以“自上而下”為主,學(xué)校參與積極性不高。作為治理的主要對象與重要主體,學(xué)校的參與實(shí)質(zhì)是政府?dāng)U大民主與強(qiáng)化治理理念的體現(xiàn)。學(xué)校的有效參與不僅可以提升教育治理水平,還能有效緩解體制僵化與治理效率的沖突問題。對學(xué)校而言,學(xué)校擴(kuò)容是解決班級規(guī)模過大、硬件設(shè)施不足、師資不足、師資分配不均等問題的機(jī)遇,也是一次爭取獲得來自縣政府和教育部門的人力、物力、財(cái)力支持的途徑。但從S縣的工作實(shí)際看,受到以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的布局調(diào)整方式的影響,整個(gè)布局調(diào)整過程體現(xiàn)的主要是政府部門的意志,學(xué)校往往是規(guī)劃的接受者,缺乏應(yīng)有的參與權(quán)、決策權(quán)和發(fā)言權(quán),其對于城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的訴求難以充分表達(dá)。

另一方面,治理體系中的參與渠道有限,家長參與不足。學(xué)生家長是學(xué)校布局調(diào)整中最主要的利益相關(guān)者,其在城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整中的參與度以及對城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整效果的滿意度不僅可以為城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整工作的改進(jìn)提供重要依據(jù),而且也會(huì)對未來城區(qū)教育發(fā)展的政策導(dǎo)向產(chǎn)生重要影響。但在治理實(shí)踐中,作為重要利益相關(guān)者的學(xué)生家長在城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整這一事關(guān)其子女教育及城區(qū)教育發(fā)展的決策中,扮演的只是被動(dòng)的接受者角色。例如,S縣布局調(diào)整過程中雖然有向社會(huì)征求意見,但是家長參與城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整決策并不充分。政府在征求意見時(shí),沒有給予家長足夠的話語權(quán),在調(diào)整過程中并沒有采用廣泛征求意見等方式聽取家長意見,出現(xiàn)廣大家長對城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整認(rèn)同度和滿意度較低的現(xiàn)象。

(三)資源受限:教育治理工具的選擇存在局限性

治理工具是為了達(dá)到學(xué)校布局調(diào)整的目標(biāo)而使用的政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等手段。根據(jù)治理主體運(yùn)用權(quán)力的程度,治理工具可分為強(qiáng)制性工具、混合性工具和自愿性工具(31)參見蒲蕊、沈勝林:《對公共教育服務(wù)治理模式的思考》,《教育理論與實(shí)踐》2014年第7期。;根據(jù)工具特性,治理工具還可分為權(quán)威型工具、信息型工具、財(cái)政型工具和組織型工具(32)參見C.Hood, “The Tools of Government in the Information Age,” in M.Moran, M.Rein and R.E.Goodin,eds., The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press, 2006, pp.469-481.。受義務(wù)教育治理問題、主體治理偏好及工具運(yùn)用能力的影響,目前以政府為主導(dǎo)的教育治理主體對治理工具的選擇較單一,仍習(xí)慣于使用以權(quán)威型、財(cái)政型手段為主的剛性治理工具。以剛性治理工具為基礎(chǔ)的城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整容易出現(xiàn)財(cái)政受限、政策被消解、技術(shù)受限等問題。

第一,自有財(cái)力不足所引致的治理工具選擇有限。城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整以提高城區(qū)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、優(yōu)化城區(qū)教育資源配置、促進(jìn)城區(qū)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展為目的,資金保障是其完成預(yù)定目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整的主要方向是新建與改擴(kuò)建以增加教育供給,這也帶來了巨大的資金需求。S縣財(cái)政資金一直以來比較緊張,屬于典型的“三保財(cái)政”。訪談資料表明,S縣政府作為學(xué)校布局調(diào)整的實(shí)施者和主要推進(jìn)者,囿于財(cái)力有限,難以承擔(dān)城鎮(zhèn)學(xué)校新建、改擴(kuò)建的高額費(fèi)用,無法做到按法定的標(biāo)準(zhǔn)配套投入,往往只能整合中央、省級財(cái)政的項(xiàng)目資金推進(jìn)布局調(diào)整。此外,公辦學(xué)校建成后,又面臨新的師資經(jīng)費(fèi)缺乏、日常運(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏等狀況,使教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度大打折扣。布局調(diào)整投入資金主要采用“財(cái)政資金+社會(huì)資金”的方式,這在一定程度上也向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁了教育支出責(zé)任。

第二,“熟人社會(huì)”背景下劃片招生政策易被消解。S縣于2016年開始施行城區(qū)義務(wù)教育學(xué)?！皠澠雽W(xué)”政策,雖然相關(guān)劃片方式的入學(xué)政策較為剛性,但在“熟人社會(huì)”和財(cái)力有限的背景下,剛性制度仍然容易被部分“消解”。一方面受到S縣家長對優(yōu)質(zhì)教育資源強(qiáng)烈需求的影響,另一方面在按學(xué)生數(shù)量撥付公用經(jīng)費(fèi)的政策背景下,城鎮(zhèn)學(xué)校主動(dòng)控制學(xué)校規(guī)模的動(dòng)力偏弱,導(dǎo)致城區(qū)學(xué)校存在“擇校熱”及一些招生不規(guī)范的情況。據(jù)S縣教育部門提供的內(nèi)部調(diào)查資料,2015年,城區(qū)4所初中通過‘打招呼’進(jìn)的學(xué)生超過1000人。S縣教育部門雖多次出臺文件,試圖通過行政手段規(guī)范招生秩序,但效果均不理想。這些不規(guī)范的招生和“擇?！爆F(xiàn)象不僅影響正常的招生工作秩序,還損害了教育的公平性。

第三,學(xué)位預(yù)測技術(shù)有限導(dǎo)致治理工具不夠精準(zhǔn)。適齡兒童的城市空間流動(dòng)和分布狀態(tài)是推動(dòng)布局調(diào)整的動(dòng)力因素,生源供給的變動(dòng)也深刻地影響著城區(qū)學(xué)校實(shí)際布局,在此意義上,特定區(qū)域建多少學(xué)校應(yīng)以滿足該區(qū)域?qū)W生公平入學(xué)需求為前提。因此,城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)有長遠(yuǎn)規(guī)劃,在科學(xué)預(yù)測學(xué)齡人口變化趨勢的基礎(chǔ)上,對布局調(diào)整進(jìn)行精心的安排。在治理實(shí)踐中,S縣受技術(shù)條件的限制,往往只能根據(jù)出生率、出生人口對生源數(shù)量進(jìn)行簡單預(yù)測。然而,這種簡單預(yù)測的方式已不能滿足時(shí)代的要求,一定程度上影響了城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整長遠(yuǎn)規(guī)劃的精準(zhǔn)性與合理性。

(四)權(quán)力受限:教育部門橫向治理權(quán)偏弱

“好的教育治理”的前提是行政權(quán)力的合理配置,包括縱向配置和橫向配置兩個(gè)維度。在S縣城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的權(quán)力分配中,縱向權(quán)力配置主要指的是縣委縣政府和教育部門之間的垂直關(guān)系,其中縣政府有進(jìn)行資源配置的權(quán)力,這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是“實(shí)質(zhì)性的、剛性的”;橫向權(quán)力配置主要指的是教育部門與同級別其他部門間的水平關(guān)系。與財(cái)政、編制、人社、城建等部門相比,教育部門因?yàn)橘Y源統(tǒng)籌能力不足、權(quán)力有限,在治理中的話語權(quán)相對較弱。在S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整中存在政府與教育部門的權(quán)力“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”等問題。

第一,縣級政府治理權(quán)的“越位”。學(xué)校布局調(diào)整是地方政府行為,但在實(shí)踐中由于治理權(quán)配置的不明確導(dǎo)致了政府的“越位”治理。按照新修訂《教育法》的規(guī)定,“縣級以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素,按照國家有關(guān)規(guī)定,制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃”。雖然法律規(guī)定了政府與教育部門的學(xué)校布局決策權(quán)力,但在S縣實(shí)際治理的過程中仍存在政府基于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城區(qū)規(guī)劃與發(fā)展的目的對學(xué)校布局調(diào)整進(jìn)行較多干預(yù)的情況。治理過程中的“越位”現(xiàn)象,不僅對教育的治理空間造成擠壓,還會(huì)偏離區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

第二,教育部門治理權(quán)的“缺位”。在學(xué)校布局調(diào)整實(shí)踐過程中不可避免地存在溝通渠道不順暢的情況,政府部門與教育部門間協(xié)商機(jī)制不健全,造成對一些教育事務(wù)管理的“缺位”問題,教育部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制有待優(yōu)化。調(diào)查發(fā)現(xiàn),S縣早在2014、2015年時(shí),幼兒園入園人數(shù)已出現(xiàn)了激增(主要原因?yàn)檗r(nóng)村人口進(jìn)入城區(qū)),教育局就意識到3年后(也就是幼兒升入一年級時(shí))會(huì)出現(xiàn)小學(xué)學(xué)位供給不足的問題,但幾次打報(bào)告給縣政府均未得到明確回復(fù),部分改擴(kuò)建的項(xiàng)目到了最后決策時(shí),又因不明原因被否或被擱置,最終導(dǎo)致小學(xué)一年級的班額超出規(guī)定,這種供求壓力顯然會(huì)在未來傳到初中學(xué)段。政府部門在處理教育事務(wù)中的“缺位”也導(dǎo)致學(xué)校布局無法滿足未來教育發(fā)展的要求。

第三,其他部門治理權(quán)的“錯(cuò)位”。權(quán)責(zé)邊界是學(xué)校布局調(diào)整中橫向治理權(quán)限的界標(biāo),是治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理安排的重要依據(jù)。在S縣學(xué)校布局調(diào)整過程中,一方面橫向各部門之間缺乏邊界意識,出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉、重疊的情況;另一方面由于職權(quán)劃分不清,各級部門之間互相推諉扯皮,或多頭管理,或相關(guān)業(yè)務(wù)職能成為無人管理的真空地帶(33)參見范國睿:《教育管辦評分離改革:理論假設(shè)與實(shí)踐路徑》,《教育科學(xué)研究》2017年第5期。。例如,S縣教育部門雖然會(huì)參與縣域城市土地規(guī)劃工作,但在很多重要決策中存在治理決策權(quán)不明顯的問題。此外,在新建學(xué)校的教師招聘環(huán)節(jié),教師招聘的任職資格、選拔標(biāo)準(zhǔn)、考評方式、編制數(shù)額等也均由人社和編制部門制定,而教育部門通常只是配合考核,基本處于一個(gè)被動(dòng)接受的地位。

(五)城強(qiáng)鄉(xiāng)弱:治理結(jié)果的非預(yù)期性

“好的教育治理”的新戰(zhàn)略定位是要推進(jìn)教育公平、推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展(34)參見楊挺、李偉:《城鄉(xiāng)義務(wù)教育治理40年》,《教育研究》2018年第12期。。經(jīng)過若干年的不斷探索,S縣城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整已經(jīng)取得長足進(jìn)步。但受到城鄉(xiāng)二元發(fā)展政策的長期影響,我國對城鎮(zhèn)教育和鄉(xiāng)村教育一直實(shí)行差別化的資源投入政策(35)參見馬鳳岐、謝愛磊:《教育平衡充分發(fā)展與共同富?！?《教育研究》2022年第6期。。由于長時(shí)間制度推力的作用,城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育的“累積效應(yīng)”逐漸顯現(xiàn),縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源不斷向縣鎮(zhèn)集中,城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育一體化發(fā)展目標(biāo)越來越遠(yuǎn)(36)參見白亮、王瑤:《縣域義務(wù)教育學(xué)校布局優(yōu)化:挑戰(zhàn)、邏輯方向與策略》,《教育科學(xué)研究》2022年第2期。。具體來看,城鄉(xiāng)之間逐漸出現(xiàn)教師“二次抽離”及教育“洼地效應(yīng)”,導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源和生源全部涌向城區(qū)。此外,城區(qū)內(nèi)部也存在資源配置不均衡的問題,在一定程度上阻礙了教育公平的實(shí)現(xiàn)。

第一,學(xué)校布局調(diào)整后的師資缺口導(dǎo)致城區(qū)對鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師的“二次抽離”。由于在收入水平等諸多方面存在顯著差異,致使在教師資源的初次分配過程中層級愈低的地區(qū),學(xué)校教師崗位的吸引力也較低(37)參見管培俊:《以人才引領(lǐng)發(fā)展理念建設(shè)教師隊(duì)伍人才高地》,《教育研究》2022年第9期。。在教師資源的二次分配過程中,為了應(yīng)對不斷增加的學(xué)齡人口,城鎮(zhèn)學(xué)校會(huì)通過招考的方式從農(nóng)村學(xué)校選聘優(yōu)秀教師,使農(nóng)村學(xué)校陷入“培養(yǎng)一個(gè)走一個(gè)”的師資培養(yǎng)困境(38)參見劉善槐:《我國城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整研究》,《教育研究》2015年第11期。。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在布局調(diào)整過程中,隨著新建學(xué)校和學(xué)生擴(kuò)招對師資的需求量激增,S縣新建的公辦學(xué)校教師主要來源于縣城內(nèi)教育系統(tǒng)的教師,縣教育局會(huì)通過“考核+考試”統(tǒng)一招考的方式從農(nóng)村學(xué)校選聘優(yōu)秀教師。這種方式在一定程度上使得農(nóng)村學(xué)校教師的逆向流動(dòng)成為更加普遍的現(xiàn)象,造成城鎮(zhèn)對農(nóng)村教師的“二次抽離”。

第二,學(xué)校布局調(diào)整后的城區(qū)教育“洼地效應(yīng)”吸引了更多鄉(xiāng)村學(xué)生到城區(qū)就讀。縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源逐漸集中到縣鎮(zhèn),為了享受優(yōu)質(zhì)的教育資源,大量農(nóng)村學(xué)齡人口向這些區(qū)域聚集(39)參見趙丹等:《優(yōu)質(zhì)均衡視角下鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教育質(zhì)量困境與對策》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。因此,教師流失不僅給農(nóng)村師資隊(duì)伍帶來不利影響,還會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)村學(xué)校生源流失。這種生源流失,與教師的“二次抽離”相關(guān),這主要是由于農(nóng)村師資質(zhì)量與家長對優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求不相匹配,家長于是選擇“用腳投票”的方式將孩子送到城區(qū)上學(xué)。在調(diào)查中,一些家長表示對農(nóng)村學(xué)校的師資和教育教學(xué)質(zhì)量感到失望,他們想盡各種辦法把孩子送到城區(qū)學(xué)校就讀。這一方面加劇了教育不平等,另一方面也阻礙了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的有效推進(jìn)。

第三,較多的優(yōu)質(zhì)教育資源投向了新建、擴(kuò)建學(xué)校,引發(fā)校際差距有所擴(kuò)大。教育治理視角下的城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整不僅要求逐漸消除城區(qū)與鄉(xiāng)村之間的差距,而且也要求城區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。但從工作實(shí)際來看,S縣學(xué)校布局調(diào)整有“三重點(diǎn)”:抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校重點(diǎn);抓住薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校重點(diǎn);抓住新建小區(qū)、舊城改造、城鄉(xiāng)接合部學(xué)校重點(diǎn),并為新建、擴(kuò)建學(xué)校制定招商引資等優(yōu)惠政策。這些措施雖增加了城區(qū)學(xué)位供給,緩解了中心城區(qū)的入學(xué)壓力,但也在一定程度上導(dǎo)致城區(qū)內(nèi)部教育資源的分配不均,較多的優(yōu)質(zhì)教育資源投向了新建、擴(kuò)建學(xué)校,損害了城區(qū)內(nèi)部教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

五、教育治理視角下城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整優(yōu)化路徑

“任何教育狀況都是教育政策的結(jié)果?！?40)石火學(xué):《教育政策視角下的教育公平與效率問題研究》,《清華大學(xué)教育研究》2010年第5期。S縣學(xué)校布局調(diào)整后城鄉(xiāng)、校際非均衡發(fā)展和城區(qū)教育供求矛盾突出,從本質(zhì)上講也是教育治理的結(jié)果。解決此類問題應(yīng)該從治理政策入手,采取措施積極地緩解政策產(chǎn)生的負(fù)面影響。從具體目標(biāo)來看,城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整需要不斷擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面,保證每個(gè)兒童享受公平而有質(zhì)量的教育。

(一)聚焦縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,兼顧學(xué)校布局調(diào)整多元治理目標(biāo)

教育治理的價(jià)值目標(biāo)在于形成高效、公平、自由、有序的新教育格局,以教育效能和教育公平為根本價(jià)值目標(biāo),旨在解決突出問題,促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步(41)參見褚宏啟:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》2014年第10期。。在學(xué)校布局調(diào)整治理實(shí)踐中,不僅要關(guān)注學(xué)位供給、大班額化解等直接治理目標(biāo),更應(yīng)關(guān)注布局調(diào)整所帶來的新的教育公平問題(42)參見曾新:《學(xué)校布局調(diào)整后縣域義務(wù)教育非均衡發(fā)展?fàn)顩r研究》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。。同時(shí),教育治理效能的實(shí)質(zhì)是教育質(zhì)量問題,應(yīng)將教育質(zhì)量納入學(xué)校布局調(diào)整的目標(biāo)范疇,并構(gòu)建以學(xué)生發(fā)展為評價(jià)學(xué)校布局調(diào)整政策效果的根本標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育質(zhì)量的整體提升。

通過學(xué)校布局調(diào)整的方式配置義務(wù)教育資源,其實(shí)質(zhì)是基于價(jià)值追求以解決教育資源供需矛盾的過程,在這個(gè)過程中只有教育公平與質(zhì)量的不斷改進(jìn),才能保障公共利益的最大化和辦人民滿意的教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對當(dāng)前布局調(diào)整中治理目標(biāo)偏差等問題,一方面要按照黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的加快優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的治理目標(biāo),將均衡發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值內(nèi)涵融入布局調(diào)整實(shí)踐,保障縣域內(nèi)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展需求、農(nóng)民工隨遷子女學(xué)生群體的教育需求,在縣域內(nèi)校際均衡中追求更高質(zhì)量的教育;另一方面,城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整不代表將學(xué)校全部建在城區(qū),更不等于讓鄉(xiāng)村學(xué)校消失,而是要立足于多樣化的家庭教育需求,關(guān)注社會(huì)發(fā)展的階段性以及社會(huì)弱勢群體獨(dú)特的教育需求,構(gòu)建城區(qū)、鄉(xiāng)村學(xué)校各歸其位、共同發(fā)展的學(xué)校分布格局。

(二)完善城區(qū)學(xué)齡兒童數(shù)據(jù)監(jiān)測,升級學(xué)校布局調(diào)整治理技術(shù)

教育治理能力現(xiàn)代化需要?jiǎng)?chuàng)新數(shù)據(jù)治理理念,而信息技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步為教育治理能力現(xiàn)代化奠定了技術(shù)基礎(chǔ),提供了更多可供選擇的機(jī)制和工具。政府應(yīng)通過構(gòu)建新技術(shù)治理格局,使教育治理能力由“封閉”走向“開放”,最終實(shí)現(xiàn)教育治理的現(xiàn)代化(43)參見郭滇華:《國家治理視域下的教育治理現(xiàn)代化》,《理論視野》2018年第7期。。可以預(yù)見的是,在未來一段時(shí)期內(nèi),城區(qū)作為流動(dòng)人口的主要聚集區(qū),其義務(wù)教育資源承載能力仍將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),這對升級學(xué)校布局調(diào)整的治理技術(shù)也提出了新的要求。

具體來說,第一,政府應(yīng)進(jìn)一步完善城區(qū)人口動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測,科學(xué)預(yù)測學(xué)齡人口變化趨勢。應(yīng)根據(jù)生育率情況,對學(xué)齡兒童變化趨勢進(jìn)行科學(xué)預(yù)測,為新增人口預(yù)留足夠?qū)W位。第二,政府應(yīng)建立城區(qū)新增農(nóng)民工隨遷子女動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測,科學(xué)預(yù)測學(xué)齡人口流動(dòng)趨勢與城區(qū)分布趨勢。結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程、城區(qū)改造、農(nóng)民工隨遷子女就讀等信息,準(zhǔn)確地對學(xué)位需求進(jìn)行預(yù)測,為教育資源配置變動(dòng)留出充分的調(diào)整時(shí)間,推動(dòng)教育治理決策從經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)走向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、教育治理模式從靜態(tài)治理走向動(dòng)態(tài)治理。第三,政府應(yīng)升級學(xué)校布局調(diào)整治理技術(shù),提升學(xué)校治理效能。政府應(yīng)統(tǒng)籌運(yùn)用信息技術(shù)等手段分析學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的實(shí)時(shí)信息,對學(xué)校布局的位置、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等進(jìn)行科學(xué)、合理的配置,引導(dǎo)學(xué)生合理流動(dòng),同時(shí)還應(yīng)避免城區(qū)教育資源的閑置和浪費(fèi)。

(三)切實(shí)保障多主體參與共治,形成學(xué)校布局調(diào)整協(xié)同治理格局

多元共治是教育治理的本質(zhì)特征,通過充分溝通、協(xié)商與合作,能有效促進(jìn)教育管理的理性化(44)參見褚宏啟:《繪制教育治理的全景圖:教育治理的概念拓展與體系完善》,《教育研究》2021年第12期。。學(xué)校布局調(diào)整是學(xué)校、家長、學(xué)生和教育部門等不同利益群體的博弈過程,既要求多元主體承擔(dān)起各自的職責(zé),也需要政府部門對各種利益沖突進(jìn)行充分協(xié)調(diào),上下各方達(dá)成共識,形成協(xié)同治理格局。

在學(xué)校布局調(diào)整前,政府應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)民眾的參與渠道,建立多元化利益表達(dá)機(jī)制,為民眾提供更加暢通的制度化渠道,讓相關(guān)者知悉、了解、參與公共政策制定和實(shí)施,使政策能真正反映民情、合乎民意;在調(diào)整過程中,應(yīng)制定學(xué)校布局調(diào)整決策的糾偏機(jī)制,提供通暢渠道保障相關(guān)利益群體表達(dá)意見和進(jìn)行行政申訴,并對布局調(diào)整過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行糾偏;在布局調(diào)整后,應(yīng)建立吸納不同利益群體的學(xué)校布局調(diào)整評價(jià)和監(jiān)督平臺,健全效果評估及監(jiān)督機(jī)制,征求各方意見,共同推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

(四)強(qiáng)化教育部門權(quán)力配置方式,優(yōu)化學(xué)校布局調(diào)整中的治理責(zé)權(quán)匹配

教育部門的責(zé)任與權(quán)力配置方式是決定學(xué)校布局調(diào)整能否走向“善治”的決定因素。教育治理并不意味著政府作用降低,而是發(fā)揮其在教育治理中的引領(lǐng)作用,為“以共治求善治”掃清障礙。這就需要政府轉(zhuǎn)變職能,有所為有所不為,擔(dān)當(dāng)教育治理中的整合者和構(gòu)建者的角色,形成有序的橫向放權(quán)、跨部門協(xié)同治理的教育治理體系。

具體來說,一方面,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大教育部門在城鎮(zhèn)規(guī)劃中的權(quán)力。政府應(yīng)優(yōu)化教育治理的權(quán)力配置,強(qiáng)化規(guī)劃部門、建設(shè)部門與教育部門聯(lián)席制度。在舊城區(qū)改造與新區(qū)建設(shè)中,需前瞻設(shè)計(jì)、優(yōu)先規(guī)劃,保障城區(qū)學(xué)校發(fā)展后備用地。在治理過程中,避免城鎮(zhèn)化過程中因?qū)W齡人口增加和用地緊張導(dǎo)致原有城區(qū)規(guī)劃難以滿足學(xué)齡人口就近入學(xué)的需求。另一方面,厘清教育部門橫向治理權(quán)責(zé)邊界。橫向權(quán)力配置重點(diǎn)需解決的是同級教育部門的教育財(cái)權(quán)與教育事權(quán)的合理配置問題。應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則,以恰當(dāng)?shù)姆绞綄Q策權(quán)下放給教育部門,賦予教育部門以更加充分的教育預(yù)算權(quán)以及教育規(guī)劃與調(diào)配權(quán)。