蔡貴珍,張仲偉,何云蛟,高 菲

(長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司,湖北 武漢 430010)

0 引 言

自國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)發(fā)改辦投資〔2012〕2492號《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》以來,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作已在各行各業(yè)全面開展并作為工程可研階段的一項(xiàng)重要論證內(nèi)容。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析為社會(huì)穩(wěn)定評估提供技術(shù)支撐;而其風(fēng)險(xiǎn)因素識別是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的核心內(nèi)容,也是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級評判的基礎(chǔ)。但是,缺乏相關(guān)規(guī)程規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)威、可操作的風(fēng)險(xiǎn)因素識別方法和成熟的風(fēng)險(xiǎn)因素識別經(jīng)驗(yàn),且有關(guān)各方的認(rèn)知理解存在較大差異,無形中增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析工作的難度和復(fù)雜性。特別是大中型水利水電工程,因其投資大、工期長、建設(shè)征地移民安置復(fù)雜、民生關(guān)系重大等特殊性,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析工作尤顯重要,應(yīng)予以充分重視。

本文結(jié)合大中型水利水電工程的特點(diǎn)和已有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)程規(guī)范,通過十幾年的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析工作經(jīng)驗(yàn)積累,以引江補(bǔ)漢工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素識別為例,歸納總結(jié)了大中型水利水電工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素識別思路和方法、風(fēng)險(xiǎn)因素清單及風(fēng)險(xiǎn)識別經(jīng)驗(yàn)等。

1 識別思路和方法

風(fēng)險(xiǎn)識別是指針對待評項(xiàng)目,綜合應(yīng)用大數(shù)據(jù)、虛擬空間、現(xiàn)場實(shí)地等多種方法[1],全面查找項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),并通過對照表法,最終形成科學(xué)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素清單。

(1)大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識別是針對特定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別任務(wù),通過對同類別的風(fēng)險(xiǎn)案例、相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行收集、匯總與分析,識別出可能存在的風(fēng)險(xiǎn)[1]。信息來源包括:業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息積累,以往評估或分析預(yù)測結(jié)果,各種媒體的公開信息源收集,法律法規(guī)、政策規(guī)定等相關(guān)文件,來自內(nèi)外部專家、專業(yè)組織的經(jīng)驗(yàn)與信息,穩(wěn)評單位已積累的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)庫、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)庫等。

(2)虛擬空間風(fēng)險(xiǎn)識別是在虛擬空間的社會(huì)心態(tài)和新聞價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上,結(jié)合具體的網(wǎng)絡(luò)輿情,對虛擬空間中涉及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估對象的社會(huì)心態(tài)與媒體輿論進(jìn)行分析,以識別項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[2]。信息來源包括:網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)新聞、視頻播客、博客空間、無線即時(shí)通訊、新型社交媒體、自媒體新聞平臺(如微信公眾號)等。

(3)現(xiàn)場實(shí)地風(fēng)險(xiǎn)識別包括現(xiàn)場風(fēng)險(xiǎn)告知和現(xiàn)場風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查兩個(gè)步驟[2]?，F(xiàn)場實(shí)地風(fēng)險(xiǎn)識別有助于直接了解項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素,熟悉相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境,與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)人群直接接觸,進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查與溝通,不僅能識別風(fēng)險(xiǎn),還可在一定程度上化解和防范部分風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)地風(fēng)險(xiǎn)識別主要采取座談會(huì)、問卷調(diào)查、實(shí)地觀察、訪談法、張貼公示等調(diào)查方式。

2 風(fēng)險(xiǎn)因素識別清單

參照已有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析相關(guān)文獻(xiàn)和各類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析的工作經(jīng)驗(yàn),結(jié)合大中型水利水電工程的特征,分別從政策規(guī)劃和審批程序、征地拆遷及補(bǔ)償、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方案、生態(tài)環(huán)境影響、項(xiàng)目管理、安全衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響、媒體輿情等8個(gè)方面,歸納總結(jié)出大中型水利水電工程可能涉及到的各項(xiàng)特征風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.1 政策規(guī)劃和審批程序

從大中型水利水電工程的立項(xiàng)審批特點(diǎn)分析可知,在政策規(guī)劃和審批程序方面,可從立項(xiàng)及審批程序、產(chǎn)業(yè)政策及發(fā)展規(guī)劃、工程選線選址、工程規(guī)劃設(shè)計(jì)參數(shù)、前期過程中公眾參與等5個(gè)方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[1]。

2.2 征地拆遷及補(bǔ)償

水利水電工程用地面積一般較大,征地拆遷及補(bǔ)償較為復(fù)雜,其建設(shè)征地影響除了人口、土地、房屋及其他附屬設(shè)施外,還可能涉及到交通、通訊、電力、水利等各類專業(yè)項(xiàng)目和企業(yè)、事業(yè)單位等,其安置處理方案直接關(guān)系到移民生產(chǎn)生活是否能夠恢復(fù)原有水平和權(quán)屬人的正當(dāng)權(quán)益是否得以保證等。因此,征地拆遷及補(bǔ)償實(shí)施管理方案是否完善,與受影響群眾的認(rèn)知能力及心理感受、實(shí)施移民工作的干部或技術(shù)人員的工作態(tài)度及作風(fēng)、實(shí)物指標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金、群眾意愿訴求等各個(gè)方面相關(guān),且這些事項(xiàng)受人為管理或政策波動(dòng)影響大,也是引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定最為集中的風(fēng)險(xiǎn)源。因此,在征地拆遷及補(bǔ)償方面,可從工作程序、土地房屋征收征用范圍、實(shí)物指標(biāo)及移民安置意愿調(diào)查、土地房屋征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民安置方案、土地房屋征收征用補(bǔ)償資金、拆除過程、專業(yè)項(xiàng)目處理、臨時(shí)用地復(fù)墾、被征地居民就業(yè)及生活、特殊土地和建筑物的征收征用、管線搬遷及綠化遷移方案、墳?zāi)拱徇w、礦產(chǎn)資源壓覆影響、文物古跡影響、其他設(shè)施影響等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[3]。

2.3 技術(shù)經(jīng)濟(jì)

各類水利水電工程建設(shè)的技術(shù)和工藝在中國發(fā)展較為先進(jìn)和成熟,在技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面,主要結(jié)合利益相關(guān)者影響和項(xiàng)目開展是否合法合理,從工程方案、隧洞及地下建筑工程的施工引起地面沉降的影響、資金籌措和保障方案、其他重大技術(shù)難題等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[4]。

2.4 生態(tài)環(huán)境影響

水利水電工程對生態(tài)環(huán)境影響較為復(fù)雜、時(shí)空影響深遠(yuǎn),從各方面均可能產(chǎn)生不利影響,尤其是水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境方面。在生態(tài)環(huán)境影響方面,可從水資源影響,地表水環(huán)境影響,地下水環(huán)境影響,大氣污染物排放、噪聲和振動(dòng)影響,電磁輻射和放射線影響,光污染影響,日照和采光影響,通風(fēng)和熱輻射影響,固體廢棄物及其二次污染(垃圾臭氣、滲瀝液等)、土壤污染、陸生生態(tài)影響,水生生態(tài)影響,環(huán)境敏感區(qū)影響,水土流失影響,環(huán)境地質(zhì)影響,公共空間和景觀的影響及其他影響等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[5]。

2.5 項(xiàng)目管理

大中型水利水電工程具有規(guī)模大、施工周期長、投資高、利益相關(guān)者多等特點(diǎn),項(xiàng)目管理至關(guān)重要。因此,在項(xiàng)目管理方面,可從項(xiàng)目“五制”建設(shè)、建設(shè)單位六項(xiàng)管理制度、施工方案、安全文明施工、施工質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理、用工管理及勞資糾紛、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理體系等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[6]。

2.6 安全衛(wèi)生

大中型水利水電工程,不僅涉及到水下施工、高空作業(yè)和地下施工,還可能涉及到巨型建筑物或先進(jìn)機(jī)械等,存在各種安全衛(wèi)生隱患,在安全衛(wèi)生方面,可從安全、衛(wèi)生與職業(yè)健康、爆炸、火災(zāi)等突發(fā)事故、洪澇災(zāi)害、社會(huì)治安和公共安全、水質(zhì)安全等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[7]。

2.7 經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響

大中型水利水電工程一般影響范圍較大,不僅在施工期間涉及到各方利益相關(guān)者,工程運(yùn)行也可能涉及到多方利益者。因此,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響方面,主要從文化和生活習(xí)慣、宗教和習(xí)俗、對周邊土地、房屋價(jià)值的影響、就業(yè)影響、群眾收入影響、相關(guān)生活成本、流動(dòng)人口管理、商業(yè)經(jīng)營影響、對公共配套設(shè)施及周邊交通的影響、對其他水利設(shè)施的影響等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[8]。

2.8 媒體輿情

媒體輿情主要從媒體網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向及其影響、利益表達(dá)渠道等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素[6]。

2.9 其 他

主要是指上述8個(gè)方面之外的一些風(fēng)險(xiǎn)因素,例如從各類歷史遺留問題、重要的第三方利益者的意見等方面識別工程特征風(fēng)險(xiǎn)因素。

3 工程實(shí)例分析

3.1 工程概況

引江補(bǔ)漢工程是南水北調(diào)中線工程的后續(xù)水源工程,位于湖北省境內(nèi),輸水線路全長194.8 km,均為地下隧洞工程,向漢江設(shè)計(jì)補(bǔ)水流量為170～212 m3/s,多年平均引水約39.0億m3;輸水線路沿線經(jīng)過湖北省宜昌市、襄陽市和十堰市,建設(shè)征地總面積1 293 hm2(1.94萬畝),涉及5縣(市、區(qū))的17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);工程建設(shè)將歷時(shí)9 a,總投資達(dá)622億元。工程建成后,從長江三峽水庫引水入漢江,提高漢江流域的水資源調(diào)配能力,增加南水北調(diào)中線工程調(diào)水量,提升中線工程供水保障能力,向工程輸水線路沿線地區(qū)城鎮(zhèn)生活和工業(yè)補(bǔ)水,并為引漢濟(jì)渭工程達(dá)到遠(yuǎn)期調(diào)水規(guī)模、向工程輸水線路沿線地區(qū)城鄉(xiāng)生活和工業(yè)補(bǔ)水創(chuàng)造條件。

3.2 工程風(fēng)險(xiǎn)因素識別

引江補(bǔ)漢工程具有規(guī)模大,建設(shè)征地多、涉及范圍廣(3市4縣),施工難度大、工藝要求高,建設(shè)歷時(shí)長,涉及的利益關(guān)系者眾多,投資巨大等特點(diǎn),需綜合應(yīng)用大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識別、虛擬空間風(fēng)險(xiǎn)識別和現(xiàn)場實(shí)地風(fēng)險(xiǎn)識別等多種識別方法對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行全面識別,做到風(fēng)險(xiǎn)因素不遺漏、不夸大,科學(xué)合理。

首先,應(yīng)用大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識別方法,即通過公司常年積累的各類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別的經(jīng)驗(yàn)、公司專家?guī)熘杏嘘P(guān)專家的意見、引江補(bǔ)漢工程前期工作中所有設(shè)計(jì)成果、項(xiàng)目相關(guān)的所有咨詢或?qū)徟庖?、工程涉及的各級政府態(tài)度、工程各方利益相關(guān)者的建議或意見等,初步形成風(fēng)險(xiǎn)因素表。然后,結(jié)合虛擬空間風(fēng)險(xiǎn)識別方法(網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)新聞、網(wǎng)上公示等)和現(xiàn)場實(shí)地調(diào)查(座談會(huì)、問卷調(diào)查、實(shí)地觀察、訪談法、張貼公示),進(jìn)一步識別確定項(xiàng)目所有特征風(fēng)險(xiǎn)因素。例如通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和新聞動(dòng)態(tài),確定媒體輿情風(fēng)險(xiǎn)因素,通過網(wǎng)上公示的反饋意見、各利益相關(guān)者的意見或訴求函文等,確定礦產(chǎn)壓覆、發(fā)電影響、水庫調(diào)度以及漢江下游河段航運(yùn)影響等項(xiàng)目的特殊風(fēng)險(xiǎn),通過座談會(huì)、問卷調(diào)查和訪談等,發(fā)現(xiàn)建設(shè)征地相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),例如墳?zāi)拱徇w、名木古樹影響、地下水水資源影響、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。最后,通過對照表法,形成引江補(bǔ)漢工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素表。

主要風(fēng)險(xiǎn)因素是對項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)有較大貢獻(xiàn)作用的因素。在特征風(fēng)險(xiǎn)因素識別的基礎(chǔ)上,根據(jù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素的成因、影響表現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)分布、發(fā)生可能性、影響程度等,結(jié)合引江補(bǔ)漢工程的項(xiàng)目特點(diǎn)、社會(huì)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查成果,運(yùn)用德爾菲法,識別出對項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)起決定作用的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。

采用前述各種調(diào)查方式和風(fēng)險(xiǎn)識別方法全面開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)識別后,在引江補(bǔ)漢工程中共識別出60項(xiàng)特征風(fēng)險(xiǎn)因素,23項(xiàng)主要風(fēng)險(xiǎn)因素,詳見表1。考慮到工程特征,區(qū)別于其他水利水電工程,在引江補(bǔ)漢工程中識別出隧道及地下建筑工程的施工可能引起地面沉降的影響、水資源配置方案、水價(jià)承受能力、調(diào)水對丹江口壩下航道的影響、調(diào)水對梯級電站發(fā)電的影響等風(fēng)險(xiǎn)因素。

續(xù)表

4 結(jié) 語

本文從背景和需求、思路和方法、風(fēng)險(xiǎn)因素識別清單等對大中型水利水電項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析識別進(jìn)行論述,并以引江補(bǔ)漢工程已審批的成果為例,進(jìn)一步闡述了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識別的策略和內(nèi)容,可為開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒,尤其是風(fēng)險(xiǎn)因素識別清單可為風(fēng)險(xiǎn)識別對照表法提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

總結(jié)以往工作經(jīng)驗(yàn),提出兩點(diǎn)思考:① 全面、充分的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查是風(fēng)險(xiǎn)識別的重要基礎(chǔ),隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各行各業(yè)大數(shù)據(jù)的豐富和普及、虛擬空間應(yīng)用規(guī)范性和可靠性不斷加強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查工作應(yīng)加強(qiáng)智能大數(shù)據(jù)和虛擬空間的應(yīng)用,不但可提高工作效率、降低生產(chǎn)成本,還可有效地提高風(fēng)險(xiǎn)識別的全面性、代表性和準(zhǔn)確性。② 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識別應(yīng)本著簡單明了、重點(diǎn)突出的原則,結(jié)合工程特點(diǎn)和工程區(qū)社會(huì)環(huán)境及生態(tài)環(huán)境的特征,進(jìn)行針對性地分析,全面查找所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。