姜玉環(huán) 林瑞娟 楊薇 劉正華 陳鳳桂

摘要：海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG14）作為聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系（SDGs）的重要組成部分，為各國(guó)解決共同關(guān)注的海洋環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題提供了綜合性的目標(biāo)框架。2016年以來(lái)，全球SDG14評(píng)估指標(biāo)處于不斷發(fā)展變化之中。中國(guó)在實(shí)施SDG14具體指標(biāo)方面面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，一方面，采用聯(lián)合國(guó)SDG14指標(biāo)框架評(píng)估中國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展存在現(xiàn)實(shí)差距和局限;另一方面，中國(guó)SDG14國(guó)別自愿評(píng)估指標(biāo)體系存在進(jìn)一步提升空間。因此，結(jié)合國(guó)際及國(guó)內(nèi)發(fā)展趨勢(shì)與需求，需要盡快完善本土化的SDG14評(píng)估指標(biāo)與方法體系、提升海洋綜合治理體系與能力，同時(shí)推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展相關(guān)多目標(biāo)、指標(biāo)的協(xié)同與均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo);指標(biāo)體系;國(guó)別評(píng)估;中國(guó)進(jìn)展

中圖分類號(hào)：P74;X22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）07-0003-10

0 引言

2015年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上通過(guò)的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確立了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），為各國(guó)解決可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三大領(lǐng)域問(wèn)題提供了綜合性的目標(biāo)框架和行動(dòng)指南。其中，關(guān)于海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG14）與清潔飲水（SDG6）、氣候行動(dòng)（SDG13）、陸地生物（SDG15）等多個(gè)目標(biāo)共同構(gòu)成了SDGs的環(huán)境維度，SDG14指標(biāo)框架下所涉及的海洋環(huán)境污染、生物多樣性保護(hù)和漁業(yè)資源可持續(xù)利用等問(wèn)題也是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的議題和全球海洋治理的重要內(nèi)容，海洋目標(biāo)的發(fā)展對(duì)于支持其他相關(guān)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)施，以及推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)的全面、均衡和整體實(shí)現(xiàn)具有重要意義。各國(guó)政府作為落實(shí)和評(píng)估各項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)展的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，建立完善國(guó)家層面可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)評(píng)估框架并加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)，是推動(dòng)SDGs具體目標(biāo)從理念到實(shí)踐、從目標(biāo)到結(jié)果的重要支撐[1]。同時(shí)，SDGs倡導(dǎo)的包容、公平和可持續(xù)發(fā)展等理念以及“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”的宗旨，為各國(guó)國(guó)內(nèi)問(wèn)題與全球議程的相互關(guān)聯(lián)提供了獨(dú)特的機(jī)遇，有利于可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的國(guó)際合作和全球公共產(chǎn)品供給。中國(guó)是SDGs的發(fā)起國(guó)和積極響應(yīng)者，包括海洋目標(biāo)在內(nèi)的17項(xiàng)目標(biāo)要求與中國(guó)推行的新發(fā)展理念、全球發(fā)展倡議、構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體、人與自然和諧共生等理念和倡議一脈相承，海洋可持續(xù)發(fā)展對(duì)于陸海統(tǒng)籌、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)至關(guān)重要。

自2016年以來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界積累了關(guān)于落實(shí)SDGs的豐富知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)[2-4]。已有研究不僅關(guān)注SDGs目標(biāo)本身的界定，也越來(lái)越聚焦如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)及其關(guān)鍵影響因素和挑戰(zhàn)[5]。SDG14為中國(guó)開展海洋保護(hù)與可持續(xù)利用相關(guān)工作提供了方向指引，實(shí)踐中也面臨諸多新的挑戰(zhàn)[6-7]。本文基于《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》框架下海洋相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)體系及其發(fā)展演變趨勢(shì)，分析中國(guó)SDG14評(píng)估進(jìn)展和指標(biāo)表現(xiàn)，探討中國(guó)在落實(shí)相關(guān)目標(biāo)和參與全球海洋可持續(xù)發(fā)展治理進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)或障礙，提出未來(lái)進(jìn)一步落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展的有效路徑和政策建議。

1 SDG14目標(biāo)框架及其發(fā)展演變

1.1 SDG14評(píng)估指標(biāo)框架

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)框架由可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)機(jī)構(gòu)間專家組（IAEG-SDGs）制定，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2017年7月決議通過(guò)，每年予以修訂和完善，SDG14詳見表1。

聯(lián)合國(guó)每年發(fā)布可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告以及具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果。根據(jù)聯(lián)合國(guó)歷年發(fā)布的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告，表2 總結(jié)展示了2016—2022年評(píng)估中納入的SDG14具體指標(biāo)更新變化及數(shù)據(jù)來(lái)源情況[8]。

從表2可以看到，2016年和2017年僅包含2個(gè)指標(biāo)，到2022年已包含12個(gè)指標(biāo)。目前，未納入的14.2.1、14.3.1和14.c.13個(gè)指標(biāo)的評(píng)估方法仍處于發(fā)展完善之中。其中，14.2.1主要衡量專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）范圍內(nèi)實(shí)行海岸帶綜合管理（ICZM）與海洋空間規(guī)劃（MSP）或其他基于區(qū)域的綜合管理工具的國(guó)家情況，由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）通過(guò)區(qū)域海洋項(xiàng)目對(duì)國(guó)家官方數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和報(bào)告，該指標(biāo)的數(shù)量評(píng)估結(jié)果僅初步衡量政策的制定而非政策的實(shí)施，未來(lái)定量化與調(diào)查問(wèn)卷相結(jié)合的評(píng)估將包含對(duì)ICZM 計(jì)劃或MSP等其他規(guī)劃管理工具的實(shí)施邊界和空間覆蓋范圍（占比），以及實(shí)施程度的考察，以便進(jìn)一步有效反映政策履行成效。對(duì)于14.3.1，主要基于海洋碳系統(tǒng)的年平均觀測(cè)結(jié)果，聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)（UNESCO-IOC）是負(fù)責(zé)該指標(biāo)全球進(jìn)展監(jiān)測(cè)的國(guó)際機(jī)構(gòu)，自2019年起，政府間海洋學(xué)委員會(huì)（IOC）建立了專門的SDG14.3.1 數(shù)據(jù)門戶（http：//oa.iode.org），作為提交、收集、驗(yàn)證、存儲(chǔ)和共享海洋酸化數(shù)據(jù)的工具。

對(duì)于14.5.1保護(hù)區(qū)域面積指標(biāo)，已由單一的保護(hù)區(qū)面積占比，進(jìn)一步考慮到生物多樣性及其重要性在空間上的極端差異[9]，逐步聚焦對(duì)關(guān)鍵生物多樣性區(qū)域（KBAs）的覆蓋比例。但是，目前KBAs的識(shí)別主要集中于鳥類和高度受威脅物種這一特定子集，未來(lái)會(huì)逐步拓展涵蓋其他分類群和生物多樣性要素的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以提升這一指標(biāo)結(jié)果的全面性和科學(xué)性。聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）是負(fù)責(zé)14.4.1、14.6.1、14.7.1和14.b.1的專門國(guó)際組織。其中，14.4.1主要在全球和區(qū)域?qū)用姹O(jiān)測(cè)評(píng)估，2019 年FAO 開始探索針對(duì)國(guó)家層面監(jiān)測(cè)評(píng)估的方法，將漁獲量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、捕撈努力量數(shù)據(jù)、生物信息和替代生物量指標(biāo)納入種群動(dòng)態(tài)模型，評(píng)估確定魚類資源是否達(dá)到或超過(guò)最高可持續(xù)產(chǎn)量，但是目前各國(guó)未定期報(bào)告捕撈努力量數(shù)據(jù)，大多數(shù)國(guó)家缺乏魚類資源評(píng)估能力[10]。14.6.1和14.b.1指標(biāo)主要基于《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》框架下每?jī)赡暌淮伍_展的關(guān)于各國(guó)執(zhí)行相關(guān)國(guó)際文書情況的問(wèn)卷調(diào)查，進(jìn)行國(guó)家層面的評(píng)估。14.7.1的指標(biāo)評(píng)估方法于2019年才正式確定，需結(jié)合14.4.1指標(biāo)的區(qū)域分值和國(guó)家捕撈份額加權(quán)共同構(gòu)成的“可持續(xù)性系數(shù)”計(jì)算得出。14.a.1指標(biāo)主要基于IOC開展的《全球海洋科學(xué)報(bào)告》相關(guān)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出，后續(xù)將納入“海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”行動(dòng)計(jì)劃框架下進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。對(duì)于14.c.1指標(biāo)，主要基于問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，衡量在批準(zhǔn)和加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）有關(guān)國(guó)際文書方面進(jìn)展和通過(guò)法律、政策、機(jī)制框架等手段執(zhí)行這些文書方面的進(jìn)展兩個(gè)方面，實(shí)際上，歷年評(píng)估報(bào)告中均涉及相關(guān)進(jìn)展的概述，聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)和海洋法司（OLA/DOALOS）于2020—2021年進(jìn)行了基線數(shù)據(jù)問(wèn)卷調(diào)查和收集，此后將每2～3年重復(fù)一次，后續(xù)的指標(biāo)數(shù)據(jù)將更側(cè)重于展示各國(guó)在實(shí)施方面取得的進(jìn)展。

1.2 SDG14國(guó)別評(píng)估指標(biāo)

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡(luò)（UNSDSN）和貝塔斯曼基金會(huì)每年發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》和國(guó)別指示板，是聯(lián)合國(guó)SDGs目標(biāo)進(jìn)展評(píng)估的有益補(bǔ)充。該系列國(guó)別評(píng)估中SDG14具體目標(biāo)框架主要關(guān)注清潔水域、生物多樣性和漁業(yè)3個(gè)方面。具體指標(biāo)上，2016年以海洋健康指數(shù)（OHI）為主，后續(xù)經(jīng)過(guò)不斷增減調(diào)整，保留了目前的6個(gè)指標(biāo)要素，2021年起新增兩個(gè)關(guān)于漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的“挖掘捕魚率”和“捕獲后棄?mèng)~率”指標(biāo)評(píng)估，共3個(gè)漁業(yè)相關(guān)的指標(biāo)（表3）[11]。

近年來(lái)，SDG14在評(píng)估方法和指標(biāo)的發(fā)展演變過(guò)程中，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征：①數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和可獲得性是定量評(píng)估的最重要基礎(chǔ)，SDG14的多個(gè)執(zhí)行性指標(biāo)（如，14.2.1、14.6.1、14.b.1和14.c.1）本身存在定量化難的問(wèn)題，不同指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的頻率和進(jìn)度不一致，定性和定量方法的科學(xué)性和有效性仍然有賴于全球的廣泛參與和檢驗(yàn)，尤其需要國(guó)家和區(qū)域?qū)用嬖趯?shí)踐基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)指標(biāo)監(jiān)測(cè)的投入和補(bǔ)充，推進(jìn)形成國(guó)際公認(rèn)的成熟方法。②雖然國(guó)家層面提供的官方數(shù)據(jù)是全球評(píng)估的主要依據(jù)，但某些具有相關(guān)領(lǐng)域信息和技術(shù)實(shí)力的機(jī)構(gòu)或合作機(jī)制，也通過(guò)與國(guó)際組織合作的方式逐漸成為全球評(píng)估數(shù)據(jù)的主要支撐實(shí)體（如，歐洲環(huán)境局、NOAA 等），在全球海洋目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系演進(jìn)中體現(xiàn)了一定的技術(shù)話語(yǔ)權(quán)。③對(duì)于FAO等行業(yè)主管國(guó)際組織，通過(guò)相關(guān)發(fā)展指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化及其監(jiān)測(cè)評(píng)估，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)國(guó)際文書和準(zhǔn)則的執(zhí)行監(jiān)督，有助于提升國(guó)際組織的數(shù)據(jù)能力和政策影響力。④不同目標(biāo)間的協(xié)同關(guān)系和溢出效應(yīng)評(píng)估越來(lái)越受到重視[13]，UNSDSN 評(píng)估中SDG14“進(jìn)口貿(mào)易中的海洋生物多樣性威脅”指標(biāo)正是國(guó)際貿(mào)易的環(huán)境和社會(huì)負(fù)面溢出效應(yīng)的體現(xiàn)，納入溢出指標(biāo)也直接影響著相關(guān)目標(biāo)評(píng)估的結(jié)果。例如，歐盟成員國(guó)在SDG12、SDG13、SDG14和SDG15上的表現(xiàn)不佳，部分原因就是溢出性指標(biāo)的納入。已有研究還強(qiáng)調(diào)，海洋生態(tài)系統(tǒng)的有效管理和養(yǎng)護(hù)對(duì)于消除貧困（SDG1）和消除饑餓（SDG2）目標(biāo)實(shí)施也尤為重要，尤其是SDG14.4和SDG14.7涉及有效漁業(yè)管理并增加發(fā)展中國(guó)家惠益，被認(rèn)為與其他目標(biāo)的聯(lián)系最為緊密[14]。隨著全球可持續(xù)發(fā)展面臨的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域間不均衡、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題日漸突出，對(duì)交叉性目標(biāo)或溢出性指標(biāo)問(wèn)題的研究與應(yīng)用也是未來(lái)回應(yīng)SDGs新發(fā)展階段需求的一個(gè)重要方向。

2 中國(guó)SDG14進(jìn)展評(píng)估與指標(biāo)分析

2.1 全球評(píng)估進(jìn)程下中國(guó)SDG14進(jìn)展

根據(jù)聯(lián)合國(guó)《2022年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》和進(jìn)度表，海洋環(huán)境和資源仍然受到污染、變暖和酸化的威脅，處于遠(yuǎn)離目標(biāo)的發(fā)展水平（2/5）;全球海洋保護(hù)區(qū)覆蓋海域（EEZ）面積比例從2000年的1%增加到2020年近18%，但是區(qū)域發(fā)展不平衡，東亞和東南亞地區(qū)僅為3.8%;全球海洋生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)中劃定為保護(hù)區(qū)（以及其他有效養(yǎng)護(hù)措施）的平均面積占比從2000年的28%增加到2020年的44%，距達(dá)成目標(biāo)仍有一定距離（3/5），且不同區(qū)域間的進(jìn)展差異大，西亞和大洋洲尚不足1/4，東亞和東南亞地區(qū)約為32%。中國(guó)的評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，2018年海洋保護(hù)區(qū)面積擴(kuò)大了1.31萬(wàn)km2，1.5%的國(guó)家管轄海域（200nmile以內(nèi)）受到保護(hù)，覆蓋約5.4%的領(lǐng)海海域[15];被保護(hù)區(qū)覆蓋的重要海洋生物多樣性區(qū)域（KBAs）平均比例從2000年的3.5%增加到2020年的7.08%，數(shù)據(jù)結(jié)果與全球和所在區(qū)域平均水平相比存在一定差距（表4）。

根據(jù)2022 年UNSDSN 國(guó)別指示板，參評(píng)的193個(gè)國(guó)家中超過(guò)57%的SDG14水平為“面臨關(guān)鍵挑戰(zhàn)”，超過(guò)41%的國(guó)家海洋目標(biāo)的發(fā)展趨勢(shì)為遲滯，中國(guó)SDG14指數(shù)評(píng)估結(jié)果自2016年以來(lái)均為“面臨關(guān)鍵挑戰(zhàn)”和停滯趨勢(shì)，是17項(xiàng)SDGs中得分較低的目標(biāo)之一，分?jǐn)?shù)增加緩慢，全球排名處于后20%的位置。就不同指標(biāo)而言，不同區(qū)域間存在差異，“重要海洋生物多樣性區(qū)域平均受保護(hù)面積”和“海洋健康指數(shù)-清潔水域”兩個(gè)指標(biāo)的全球整體水平均為“面臨關(guān)鍵挑戰(zhàn)”，發(fā)展趨勢(shì)不容樂(lè)觀，均為遲滯或倒退;“拖網(wǎng)捕撈”方面除了大洋洲和小島嶼國(guó)家，其他地區(qū)均存在挑戰(zhàn);重要生物多樣性區(qū)域保護(hù)方面，大部分地區(qū)均實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，經(jīng)合組織（OECD）的大部分發(fā)達(dá)國(guó)家成員面臨較大挑戰(zhàn)。中國(guó)在海域水質(zhì)和生物多樣性保護(hù)面積方面指標(biāo)的得分排名靠后，漁業(yè)可持續(xù)性指標(biāo)的表現(xiàn)尚可，但個(gè)別指標(biāo)呈下降趨勢(shì)（表4）。

2.2 中國(guó)自主評(píng)估進(jìn)程與指標(biāo)框架

中國(guó)政府2016 年9 月正式公布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》，確立中國(guó)落實(shí)SDGs的基本路線和政策框架，后于2017 年、2019年和2021年發(fā)布了3份《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》，從海洋綜合管理相關(guān)政策和立法、海洋污染防治、海洋資源開發(fā)利用、海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)、海洋漁業(yè)管理制度和海洋國(guó)際合作等方面專節(jié)評(píng)估SDG14的相關(guān)進(jìn)展，提出下一階段重點(diǎn)工作規(guī)劃。2021年發(fā)布的《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別自愿陳述報(bào)告》著重從海洋環(huán)境質(zhì)量改善和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)兩方面展現(xiàn)中國(guó)實(shí)施SDG14的舉措在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的進(jìn)展及貢獻(xiàn)。在SDG14具體指標(biāo)的監(jiān)測(cè)上，2021年的進(jìn)展報(bào)告新增了海上漂浮垃圾個(gè)數(shù)、密度指標(biāo)和2020年新建保護(hù)區(qū)數(shù)量數(shù)據(jù)。另外，中國(guó)科學(xué)院自2019年起每年發(fā)布《地球大數(shù)據(jù)支撐可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》，主要關(guān)注海洋生態(tài)保護(hù)目標(biāo)SDG14.2相關(guān)進(jìn)展的數(shù)據(jù)集和評(píng)估技術(shù)方法構(gòu)建。中國(guó)SDG14進(jìn)展評(píng)估的指標(biāo)構(gòu)成見表5。

與聯(lián)合國(guó)SDG14指標(biāo)體系相比，中國(guó)采用的SDG14評(píng)估框架納入了較多具有本土特色的指標(biāo)要素，著重體現(xiàn)國(guó)家層面為落實(shí)各項(xiàng)海洋目標(biāo)而采取的主要政策措施，包含定量化的狀態(tài)指標(biāo)和定性的執(zhí)行性進(jìn)展描述，大約一半的指標(biāo)評(píng)估結(jié)果具有量化數(shù)據(jù)支持。其中，對(duì)于海洋環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，海洋健康指數(shù)使用的清潔水域指標(biāo)涵蓋了營(yíng)養(yǎng)鹽、化學(xué)物質(zhì)、病原體和海洋廢棄物四大類成分要素，我國(guó)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中還包含了海洋酸度、懸浮物、溢油類等更廣泛的成分;根據(jù)《中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，富營(yíng)養(yǎng)化、海濱浴場(chǎng)水質(zhì)等指標(biāo)是我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估的組成內(nèi)容，但尚未納入SDG14監(jiān)測(cè)評(píng)估框架中。對(duì)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和管理指標(biāo)，中國(guó)在海洋空間規(guī)劃、圍填海管控、海岸線保護(hù)、海洋生態(tài)保護(hù)紅線劃定等多方面取得了豐富的實(shí)踐進(jìn)展，納入各類各級(jí)保護(hù)區(qū)域的面積比例呈增加態(tài)勢(shì)，但主要集中于近岸海域，對(duì)于重要海洋生物多樣性區(qū)域（KBAs）的保護(hù)水平而言，現(xiàn)有65個(gè)海洋類重要生物多樣性區(qū)域被保護(hù)區(qū)覆蓋的平均占比仍有提升空間[16]。對(duì)于魚類種群養(yǎng)護(hù)、可持續(xù)漁業(yè)管理相關(guān)指標(biāo)，中國(guó)無(wú)明確的指標(biāo)數(shù)據(jù)，主要通過(guò)休漁制度、漁業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼等措施執(zhí)行可持續(xù)漁業(yè)管理目標(biāo)，包括出臺(tái)的漁業(yè)管理規(guī)定加強(qiáng)了打擊非法、未報(bào)告和無(wú)管制（IUU）捕撈活動(dòng)的力度，將遠(yuǎn)洋漁業(yè)相關(guān)監(jiān)管措施與現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則銜接，根據(jù)FAO 的評(píng)估結(jié)果，2020年指標(biāo)14.6.1的中國(guó)得分為4分（與全球水平一致，最高分為5），14.b.1得分為2分（低于全球的4分），顯示出小規(guī)模漁業(yè)的監(jiān)管框架和促進(jìn)機(jī)制方面需要給予更多關(guān)注，并展開系統(tǒng)性的研究。

3 中國(guó)實(shí)施與評(píng)估SDG14存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

總體來(lái)看，聯(lián)合國(guó)SDG14目標(biāo)及其評(píng)估體系為國(guó)家執(zhí)行《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提供了一般性監(jiān)測(cè)框架。但同時(shí)，中國(guó)在SDG14部分指標(biāo)領(lǐng)域取得積極進(jìn)展的同時(shí)也面臨著現(xiàn)實(shí)矛盾和壓力。包括：陸源海洋環(huán)境污染壓力;海洋資源可持續(xù)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的沖突;氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)等。

3.1 采用全球指標(biāo)框架評(píng)估中國(guó)進(jìn)展存在的問(wèn)題

全球SDG14目標(biāo)體系是經(jīng)過(guò)各國(guó)協(xié)商與權(quán)衡而達(dá)成的一個(gè)政治性較強(qiáng)的指標(biāo)框架，無(wú)法充分兼顧到不同國(guó)家海洋治理制度、優(yōu)先事項(xiàng)和特殊條件及發(fā)展需求，框架本身存在目標(biāo)期限設(shè)置各異、指標(biāo)內(nèi)涵界定存在不同認(rèn)識(shí)、技術(shù)方法和應(yīng)用上的普適性不足等問(wèn)題，不能全面、客觀地呈現(xiàn)中國(guó)在海洋環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科技和治理等多領(lǐng)域的工作進(jìn)展及綜合成效[3]。具體指標(biāo)構(gòu)成上存在“重保護(hù)、輕利用”“重?cái)?shù)量、輕效果”的特點(diǎn)[17]，存在對(duì)管理措施有效性因素考慮不足的現(xiàn)實(shí)局限，與我國(guó)重視生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染減排治理等發(fā)展?fàn)顩r存在差異。海洋各領(lǐng)域指標(biāo)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估能力仍處于不斷發(fā)展完善中，各國(guó)在SDG14指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取和定期評(píng)估等方面存在水平差距和能力差異。目前全球評(píng)估進(jìn)程中所使用的國(guó)別指標(biāo)數(shù)據(jù)并不全面，雖然拓展了多樣化的數(shù)據(jù)來(lái)源，新的指標(biāo)不斷更新或納入，但是仍然存在指標(biāo)的國(guó)別針對(duì)性不強(qiáng)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)年份滯后和各國(guó)進(jìn)度不一致等問(wèn)題。未來(lái)仍需要國(guó)家層面進(jìn)一步增加系統(tǒng)性的能力建設(shè)投入，為全球評(píng)估提供有力的支持。

3.2 中國(guó)SDG14評(píng)估指標(biāo)框架存在提升空間

中國(guó)2016年初步確立的SDG14評(píng)估指標(biāo)體系以定性目標(biāo)為主，根據(jù)歷次進(jìn)展評(píng)估報(bào)告和科研機(jī)構(gòu)自主評(píng)估中納入的指標(biāo)情況來(lái)看，基于大數(shù)據(jù)的定量化指標(biāo)數(shù)量不斷增加，但是指標(biāo)的綜合性和延續(xù)性稍顯不足，不利于長(zhǎng)期連續(xù)性的監(jiān)測(cè)和評(píng)估。部分指標(biāo)數(shù)據(jù)具有多目標(biāo)指向性，不同評(píng)估指標(biāo)之間的界定有待進(jìn)一步厘清或進(jìn)一步整合調(diào)整，如保護(hù)地、生態(tài)紅線和區(qū)劃工具都涉及保護(hù)區(qū)域面積目標(biāo)，也涉及基于生態(tài)系統(tǒng)管理和海洋生態(tài)修復(fù)相關(guān)目標(biāo)，具體目標(biāo)內(nèi)涵的清晰界定有助于提升指標(biāo)的指導(dǎo)性?？紤]到全球海洋目標(biāo)評(píng)估中面臨著可用數(shù)據(jù)不足、多源數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可靠性難以保證等難題，直接影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和對(duì)國(guó)家海洋可持續(xù)發(fā)展水平的認(rèn)識(shí)與定位，因此，對(duì)于國(guó)家層面的目標(biāo)評(píng)估，針對(duì)數(shù)據(jù)獲取難度大的具體指標(biāo)，尤其需要結(jié)合國(guó)內(nèi)發(fā)展條件和實(shí)際需要，加強(qiáng)指標(biāo)挖掘和評(píng)估方法的創(chuàng)新，進(jìn)而科學(xué)、全面地呈現(xiàn)海洋領(lǐng)域的發(fā)展與需求，為海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策制定提供可靠支撐。

4 中國(guó)進(jìn)一步落實(shí)SDG14的對(duì)策建議

隨著“十四五”時(shí)期中國(guó)進(jìn)入綠色、低碳和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，更加需要結(jié)合世情國(guó)情，著力提升海洋可持續(xù)發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)估的技術(shù)支撐體系與能力建設(shè)，服務(wù)于國(guó)家新時(shí)代海洋發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

4.1 優(yōu)化本土化的SDG14國(guó)別評(píng)估指標(biāo)體系

著眼于全球、立足國(guó)家“海洋十年”的發(fā)展需要，在構(gòu)建和完善國(guó)家層面SDG14評(píng)估指標(biāo)框架過(guò)程中，既要與SDG14相對(duì)接，又要超然于該目標(biāo)框架，優(yōu)化形成國(guó)家和地方層面本土化指標(biāo)體系，量化展現(xiàn)國(guó)家在落實(shí)SDG14方面的投入、進(jìn)展和產(chǎn)出，綜合反映海洋自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的現(xiàn)狀與差距。指標(biāo)體系的構(gòu)建可以按照以下思路展開：①對(duì)現(xiàn)有國(guó)別指標(biāo)框架進(jìn)一步梳理整合，篩選保留具有針對(duì)性的指標(biāo)，如應(yīng)對(duì)海洋污染、打擊IUU 捕撈、海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)等指標(biāo)。②對(duì)于國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好、方法體系成熟、實(shí)踐案例成效顯著的一些領(lǐng)域，開發(fā)出具有本地化特色和國(guó)際化意義的引領(lǐng)性指標(biāo)。以保護(hù)目標(biāo)為例，中國(guó)實(shí)行的生態(tài)保護(hù)紅線、漁業(yè)“三場(chǎng)一通道”養(yǎng)護(hù)措施、自然岸線保有率、海洋生態(tài)修復(fù)等具有較大潛力被納入其他有效養(yǎng)護(hù)措施（OECMs）范疇內(nèi)，相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及效益評(píng)價(jià)的深入研究與應(yīng)用，有助于提升中國(guó)在制定和實(shí)施基于區(qū)域的海洋保護(hù)目標(biāo)方面的能力及影響力。③對(duì)于存在普遍性數(shù)據(jù)支撐不足、實(shí)踐進(jìn)展面臨利益沖突等領(lǐng)域，如海洋污染問(wèn)題、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)等，需要加強(qiáng)與糧食安全、減貧、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等相關(guān)目標(biāo)的協(xié)調(diào)與權(quán)衡，進(jìn)而確定現(xiàn)實(shí)可行的、公平合理的國(guó)別自愿目標(biāo)。④對(duì)于中國(guó)現(xiàn)行的本地化特色鮮明的有益實(shí)踐，如生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)補(bǔ)償、灣長(zhǎng)制等，需要在可持續(xù)發(fā)展框架下加強(qiáng)與國(guó)際主流概念和內(nèi)涵的銜接，如基于自然解決方案、生態(tài)系統(tǒng)方法等，推進(jìn)本地化指標(biāo)與最佳實(shí)踐的國(guó)際化。另外，實(shí)踐和應(yīng)用示范是推動(dòng)評(píng)估指標(biāo)不斷完善的基礎(chǔ)，國(guó)內(nèi)已建立的“可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”關(guān)注到資源、景觀、創(chuàng)新型城市、水資源利用與綠色發(fā)展、邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、城市群水源涵養(yǎng)功能區(qū)等主題，尚未確立海洋主題的地方示范，城市、縣域尺度的進(jìn)展評(píng)估相關(guān)研究不足[18]，在全球范圍越來(lái)越重視地方實(shí)踐創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)分享的大環(huán)境下，中國(guó)沿海地區(qū)海洋可持續(xù)發(fā)展的有益做法需要進(jìn)一步凝練和總結(jié)推廣。

4.2 加強(qiáng)SDG14綜合治理體系與能力建設(shè)

SDGs目標(biāo)框架體現(xiàn)了全球性的政治共識(shí)與承諾，在某種程度上對(duì)各國(guó)形成了一定程度的規(guī)范效力或道義約束。SDG14 關(guān)于海洋領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息、技術(shù)方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的貢獻(xiàn)投入或引領(lǐng)性，一定程度上與全球海洋治理規(guī)則的發(fā)展走向和目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)密切聯(lián)系。在SDG14國(guó)際國(guó)內(nèi)機(jī)制不斷互動(dòng)的評(píng)估進(jìn)程中，可以借助支撐SDG14.a的“海洋科學(xué)十年行動(dòng)”、支撐SDG14.2和SDG14.5的“生態(tài)修復(fù)十年倡議”，以及涉及SDG14.b的“家庭農(nóng)業(yè)十年（FamilyFarmingDecade）”等全球性行動(dòng)計(jì)劃，為周邊區(qū)域、“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線區(qū)域和國(guó)家海洋公共問(wèn)題的解決提供有益的中國(guó)方案和公共產(chǎn)品支持[4]，為拓展國(guó)際海洋發(fā)展合作提供新的契機(jī)。

對(duì)于國(guó)內(nèi)治理而言，雖然SDG14目標(biāo)框架尚不完善，但是通過(guò)長(zhǎng)期性的全球、區(qū)域和國(guó)家各層級(jí)目標(biāo)進(jìn)展水平和趨勢(shì)的跟蹤評(píng)估、對(duì)比與歸因分析，有助于了解并識(shí)別國(guó)家在海洋生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理體系等方面存在的機(jī)制框架和技術(shù)能力短板，進(jìn)而以落實(shí)SDGs為契機(jī)，填補(bǔ)國(guó)內(nèi)和國(guó)際評(píng)估中反映出的共同挑戰(zhàn)，包括陸源污染、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和海洋生物多樣性保護(hù)等問(wèn)題。因此，需要加強(qiáng)SDG14指標(biāo)體系的政策指導(dǎo)性，與國(guó)內(nèi)評(píng)估考核體系相融合，與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源養(yǎng)護(hù)利用和空間區(qū)劃規(guī)劃等相銜接，發(fā)揮“指標(biāo)棒”作用，進(jìn)一步健全從調(diào)查、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估、規(guī)劃，到?jīng)Q策和監(jiān)管的支撐海洋可持續(xù)發(fā)展的一體化治理體系和能力建設(shè)。其中，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)能力是支撐各項(xiàng)工作的關(guān)鍵，跨部門交叉領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分享與整合挖掘是主要難點(diǎn)，可以以政府開展定期綜合評(píng)估為牽引，確立分工明確、合作順暢的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，輔之以社會(huì)界、科學(xué)界的定期評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮可持續(xù)發(fā)展大數(shù)據(jù)國(guó)際研究中心的平臺(tái)功能，匯集各方資源和技術(shù)，增強(qiáng)支撐國(guó)內(nèi)海洋治理和國(guó)際履約的基礎(chǔ)能力和創(chuàng)新水平。

4.3 推動(dòng)SDG14多目標(biāo)協(xié)同與均衡發(fā)展

SDGs及其海洋目標(biāo)14是一個(gè)傘狀目標(biāo)框架，吸納了方方面面的現(xiàn)有國(guó)際政策、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及共識(shí)，構(gòu)成一個(gè)相互作用和聯(lián)動(dòng)的整體性系統(tǒng)，多目標(biāo)、多指標(biāo)的協(xié)同增效是落實(shí)SDGs“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”宗旨的應(yīng)有之義。SDG14的評(píng)估不僅需要展示海洋領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)展，還需要結(jié)合多目標(biāo)協(xié)同-權(quán)衡關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)，展示海洋在推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)施中的價(jià)值與潛力，進(jìn)而推進(jìn)SDGs3個(gè)維度目標(biāo)的整體實(shí)現(xiàn)。①跨領(lǐng)域目標(biāo)與行動(dòng)協(xié)同，SDG14 與陸地生物（SDG15）、氣候行動(dòng)（SDG13）、消除饑餓（SDG2）和消除貧困（SDG1）等目標(biāo)相互關(guān)聯(lián)[19-21]，海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)具有碳匯和生物多樣性保護(hù)的雙重價(jià)值，多目標(biāo)協(xié)同或權(quán)衡關(guān)系需要相關(guān)部門在目標(biāo)設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估全過(guò)程的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)而形成促進(jìn)信息傳播、知識(shí)提升和共識(shí)建設(shè)的協(xié)同性網(wǎng)絡(luò)，平衡好不同利益、發(fā)展與保護(hù)、局部與整體之間的關(guān)系。②國(guó)內(nèi)國(guó)際治理協(xié)同，SDG14的多個(gè)治理指標(biāo)強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)際海洋法律框架的執(zhí)行，在海洋資源養(yǎng)護(hù)和利用領(lǐng)域逐漸收緊國(guó)際規(guī)制的趨勢(shì)下，需要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)管理制度與國(guó)際海洋法律文書和漁業(yè)規(guī)制之間的銜接與協(xié)同履約，重視關(guān)聯(lián)性議題的國(guó)際法律和政策目標(biāo)框架的協(xié)同演進(jìn)趨勢(shì)[22]，如2020年后全球生物多樣性目標(biāo)框架的制定和國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性保護(hù)國(guó)際立法進(jìn)程，需要國(guó)家層面協(xié)同考量管轄內(nèi)、外海洋治理目標(biāo)與規(guī)范問(wèn)題。③政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制協(xié)同，社會(huì)組織和公眾個(gè)人是政府以外重要的利益相關(guān)方和資源及資金來(lái)源，在落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的重要作用日益凸顯。例如，國(guó)內(nèi)海洋領(lǐng)域公益組織開展的廣泛多樣的海灘垃圾清理、海洋文化意識(shí)提升、藍(lán)色市民培育、漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展及相關(guān)領(lǐng)域的倡議行動(dòng)和成果效益，都是國(guó)家落實(shí)SDG14的重要社會(huì)層面貢獻(xiàn)，建議納入國(guó)家進(jìn)展報(bào)告中予以分享，未來(lái)可以進(jìn)一步以“海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”行動(dòng)計(jì)劃為契機(jī)，完善政府、社會(huì)組織和公眾廣泛參與的協(xié)同機(jī)制和協(xié)商程序，形成多元化、多層次和多維度促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展的合力。

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