趙時(shí)雨

(中共浙江省委黨校(浙江行政學(xué)院)社會(huì)學(xué)文化學(xué)教研部,浙江 杭州 311121)

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

現(xiàn)代化進(jìn)程提速行進(jìn)背景下,中國(guó)業(yè)已步入多重風(fēng)險(xiǎn)交織的“烏卡時(shí)代”,承受著易變性、不確定性、復(fù)雜性以及模糊性[1]等變量廣泛彌散的險(xiǎn)峻挑戰(zhàn)。隨著治理重心下移,城市社區(qū)成為應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)事件的關(guān)鍵場(chǎng)域[2]。同時(shí),社會(huì)治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中公共事務(wù)日趨復(fù)雜、居民利益分化顯著,社區(qū)愈發(fā)成為風(fēng)險(xiǎn)積聚地與損失承擔(dān)者,這對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理提出了更高要求。創(chuàng)新社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理既是維護(hù)基層社會(huì)安定、推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中之義,也是新時(shí)代研究的關(guān)鍵議題。

近年來(lái),提升社區(qū)韌性以推進(jìn)韌性治理,愈益成為社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理論域共識(shí)。在有關(guān)“社區(qū)韌性何以提升”的探討中,學(xué)界一般通過(guò)構(gòu)建韌性理論框架以檢視社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理弱項(xiàng),并提出韌性優(yōu)化進(jìn)路。其中,一些學(xué)者在厘析社區(qū)韌性構(gòu)成及其治理困境時(shí),側(cè)重于直接借鑒或沿襲西方CRRAM[3]、4R[4]、CART[5]等韌性測(cè)量模型,提出包含物理、組織、制度、技術(shù)、心理等維度的韌性理論框架[6],或是基于國(guó)家-社會(huì)關(guān)系理論,從權(quán)力、制度、技術(shù)三個(gè)維度來(lái)詮釋韌性治理,強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力韌性發(fā)展、制度韌性互動(dòng)、技術(shù)韌性融合[7],或是以空間韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、信息韌性、經(jīng)濟(jì)韌性作為補(bǔ)充[8]。此類研究一般認(rèn)為,社區(qū)韌性的提升需要以優(yōu)化應(yīng)急設(shè)施、政社關(guān)系、組織體系、制度運(yùn)轉(zhuǎn)、技術(shù)工具等治理短板為前提[9]。

此外,也有研究基于本土經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí),以扎根理論開展風(fēng)險(xiǎn)治理多案例比較,提煉出囊括組織、設(shè)施、制度、技術(shù)、居民等韌性維度的理論框架,指出自治體系超載、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、制度運(yùn)轉(zhuǎn)欠佳、集體行動(dòng)力發(fā)散[10]是梗阻社區(qū)韌性治理的關(guān)鍵?；蚴腔谥黧w、機(jī)制、資源、技術(shù)等維度解析風(fēng)險(xiǎn)治理的社區(qū)個(gè)案,強(qiáng)調(diào)應(yīng)急能力內(nèi)卷、社會(huì)資本分散、參與機(jī)制不完善、技術(shù)治理懸浮[11]等是推進(jìn)社區(qū)韌性治理的主要挑戰(zhàn)。

基于文獻(xiàn)梳理可知,既有研究大多凸顯出一種“屬性導(dǎo)向”,強(qiáng)調(diào)社區(qū)韌性來(lái)自經(jīng)濟(jì)、心理、設(shè)施、組織、空間等要素的集合。這種思維主要受布魯諾、卡特等學(xué)者有關(guān)地震等區(qū)域?yàn)?zāi)害韌性標(biāo)準(zhǔn)研究的影響,即借助量化數(shù)據(jù)識(shí)別社區(qū)系統(tǒng)脆弱性并指出改善進(jìn)路?！皩傩詫?dǎo)向”下的社區(qū)韌性研究缺乏對(duì)多維韌性要素間內(nèi)在關(guān)聯(lián)的辨析,也忽視了社區(qū)韌性于風(fēng)險(xiǎn)走勢(shì)下的動(dòng)態(tài)時(shí)序呈現(xiàn)。作為其結(jié)果,相關(guān)研究同質(zhì)化地將社區(qū)韌性的匱乏歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)能力不足、心理抗逆力薄弱、應(yīng)急設(shè)施滯后[12]、空間設(shè)計(jì)不合理[9]等表面化、碎片化要素,缺乏對(duì)治理困境的深入解析,相應(yīng)優(yōu)化策略同樣流于表面、難逃窠臼。

顯然,部分既有研究未能系統(tǒng)剖析推進(jìn)社區(qū)韌性治理面臨的具體困境,無(wú)法為相應(yīng)治理優(yōu)化實(shí)踐提供精準(zhǔn)邏輯支撐。我國(guó)社區(qū)推進(jìn)韌性化轉(zhuǎn)向時(shí)面對(duì)的核心挑戰(zhàn)為何?如何調(diào)適既定治理邏輯以提升韌性水平?上述問(wèn)題需要從社區(qū)韌性治理的本土化命題中尋找答案。本研究基于能力視域,沿著“重構(gòu)韌性分析框架—剖析韌性轉(zhuǎn)向梗阻—調(diào)適風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯”的路徑審思本土治理環(huán)境中的社區(qū)韌性,提出推進(jìn)社區(qū)韌性治理的因應(yīng)策略,為基層治理體系創(chuàng)新、治理能力現(xiàn)代化相關(guān)研究提供一定的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)。

二、治理結(jié)構(gòu)的韌性:檢視社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的分析視角

(一)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理范式的韌性轉(zhuǎn)向

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到臨,繁復(fù)多樣的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)不斷下潛至社區(qū)等具象場(chǎng)所。如社區(qū)中的生態(tài)、衛(wèi)生、飲食問(wèn)題,構(gòu)成近年來(lái)環(huán)境安全、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的直接來(lái)源,并在居民理性活動(dòng)的觸發(fā)下交互耦合,突變?yōu)殡y以為感官、經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)所及時(shí)察覺(jué)與有效管理的高階風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上,過(guò)往以應(yīng)急為核心的風(fēng)險(xiǎn)管理模式,在基層風(fēng)險(xiǎn)處置中愈發(fā)捉襟見(jiàn)肘。因?yàn)閭鹘y(tǒng)應(yīng)急式風(fēng)險(xiǎn)處置以韋伯式理性規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)章程為形式基準(zhǔn),風(fēng)險(xiǎn)治理的啟動(dòng)以權(quán)威部門的風(fēng)險(xiǎn)管理議程為依托。此類注重確定性的應(yīng)對(duì)框架雖具有穩(wěn)定的治理體系結(jié)構(gòu),卻與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性等特質(zhì)不相適應(yīng)[13],社區(qū)頻頻處于被動(dòng)響應(yīng)窘境。相較之下,更具柔性、靈活性的韌性治理正在成為全球風(fēng)險(xiǎn)治理研究的習(xí)慣表達(dá)[14]。韌性(Resilience)也被譯作抗逆力,意為回復(fù)到原始狀態(tài)[15]。自誕生以來(lái),該概念發(fā)生過(guò)數(shù)次范式流變。對(duì)于韌性的認(rèn)知經(jīng)歷了“工程韌性—生態(tài)韌性—演進(jìn)韌性”的轉(zhuǎn)向?；袅州^早地將工程學(xué)中系統(tǒng)經(jīng)受擾動(dòng)并恢復(fù)至原初平衡狀態(tài)的能力視作韌性。涉足生態(tài)學(xué)后,他又將韌性定義更新為,生態(tài)系統(tǒng)吸收外界變化、維持自我穩(wěn)定狀態(tài)的能力。隨后福爾克等學(xué)者立足社會(huì)系統(tǒng)領(lǐng)域,以演進(jìn)韌性概念指代社會(huì)系統(tǒng)形態(tài)具有可持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的演化能力[16-18]。其應(yīng)用范圍逐步從工程學(xué)延展至社會(huì)學(xué)等社科領(lǐng)域。其中,社區(qū)韌性一般指的是社區(qū)運(yùn)用各種資源與主體抵御沖擊、保持基礎(chǔ)功能,并在經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)學(xué)習(xí)中促進(jìn)治理體系迭代的能力。較之傳統(tǒng)治理范式,社區(qū)韌性側(cè)重于發(fā)掘主體能動(dòng)性、提升響應(yīng)速率,規(guī)避政策制度實(shí)踐的被動(dòng)性、滯后性等缺陷。

總體來(lái)講,社區(qū)韌性具備以下幾種特性:一是敏捷性與恢復(fù)性,即社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)到臨前便具備一定預(yù)判力,在遭受沖擊后迅速重回常規(guī)或基本運(yùn)轉(zhuǎn)水平;二是連接性與多元性,即社區(qū)能夠在居委、自組織、居民、物業(yè)等多元主體的集體行動(dòng)、協(xié)作下,在社會(huì)、市場(chǎng)力量的有序協(xié)作與援助下,有效整合資源以抵抗風(fēng)險(xiǎn);三是成長(zhǎng)性與能動(dòng)性,即社區(qū)在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境時(shí)主動(dòng)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、自我調(diào)適,在風(fēng)險(xiǎn)治理中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn),達(dá)致風(fēng)險(xiǎn)治理體系迭代優(yōu)化。

(二)聚焦社區(qū)治理結(jié)構(gòu):能力視域下的社區(qū)韌性再判讀

在提升社區(qū)韌性的相關(guān)探討中,當(dāng)前“屬性導(dǎo)向”的韌性理論框架難以系統(tǒng)剖析社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的具體困境。相較之下,“能力導(dǎo)向”的韌性框架則能夠協(xié)助我們深入理解本土語(yǔ)境中的社區(qū)韌性。

“能力導(dǎo)向”分析的是主體具備何種特質(zhì)能夠在遭遇沖擊后呈現(xiàn)韌性,當(dāng)前主要運(yùn)用于城市韌性治理等研究。如林雪等認(rèn)為地方政府的韌性是城市系統(tǒng)韌性的基礎(chǔ),這種能力來(lái)源于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備力、感知力、行動(dòng)力以及學(xué)習(xí)力的累積過(guò)程[19]。邵亦文指出城市韌性形成于城市系統(tǒng)營(yíng)建能力、維護(hù)能力以及反應(yīng)和協(xié)調(diào)能力[20]。較之“屬性導(dǎo)向”,“能力導(dǎo)向”更注重社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)調(diào)適過(guò)程,為我們呈現(xiàn)一個(gè)更具綜合性的韌性框架,從而得以系統(tǒng)地分析某一治理主體的薄弱點(diǎn),為有針對(duì)性地改進(jìn)措施提供參考。

能力視域下,我國(guó)社區(qū)的韌性則主要來(lái)源于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)效能。西方話語(yǔ)體系中,社區(qū)被視作獨(dú)立于國(guó)家、市場(chǎng)的能動(dòng)主體。這一語(yǔ)境下的社區(qū)韌性往往倡導(dǎo)減少政府干預(yù),強(qiáng)調(diào)社區(qū)及個(gè)體的治理責(zé)任。而我國(guó)通常將“社區(qū)—居委會(huì)轄區(qū)”予以綁定式理解[21]。在中國(guó)“以政府為中心”的治理體系中,街道、居委會(huì)肩負(fù)保障基層安定的責(zé)任[22],此類組織的治理能力是社區(qū)能否抵御風(fēng)險(xiǎn)、保持基礎(chǔ)功能的關(guān)鍵[23]。此外,風(fēng)險(xiǎn)處置后的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、體系更新等工作,高度依賴各級(jí)地方政府集體意義的建構(gòu)、管理制度的設(shè)計(jì),以及對(duì)資源、知識(shí)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。顯然,社區(qū)韌性生成于以街道、居委會(huì)為中心的政策網(wǎng)絡(luò),以及利益相關(guān)主體間的風(fēng)險(xiǎn)治理互動(dòng)。換句話講,剖析“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”(1)所謂社區(qū)治理結(jié)構(gòu),即由社區(qū)內(nèi)承擔(dān)不同功能的各個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成的一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、持久的結(jié)構(gòu)。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是各治理主體之間的關(guān)系安排與權(quán)利配置。參見(jiàn):曹海軍《“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新——基于治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的探索》,《行政論壇》2017年第2期,第74-79頁(yè)。的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,是理解社區(qū)韌性何以形成、探究韌性治理面臨挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。

(三)基礎(chǔ)冗余—內(nèi)生互動(dòng)—地方支撐:檢視社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性框架

適應(yīng)性治理理論強(qiáng)調(diào),韌性目標(biāo)并非單一、靜態(tài)的,是隨外部環(huán)境變化而存在于各個(gè)階段,從而動(dòng)態(tài)地抵御風(fēng)險(xiǎn)、維持系統(tǒng)穩(wěn)定,不斷實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的適應(yīng)與變革[24]。這一邏輯指引下,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)的不同階段所應(yīng)具備的公共資源供給、生活秩序重建等能力便是韌性的重要構(gòu)成?；趯?duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的分解,社區(qū)韌性具體應(yīng)當(dāng)指向以下三個(gè)維度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力(圖1)。

圖1 能力視域下的社區(qū)韌性框架

1.基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)

基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,即風(fēng)險(xiǎn)初現(xiàn)時(shí)社區(qū)依靠既定資源稟賦降低社會(huì)損失的效果?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)普遍多樣,且呈現(xiàn)不以人類主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀性[25]。韌性治理要求社區(qū)應(yīng)具備資源充足、豐富的基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu),前置地預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)以規(guī)避不確定性,擺脫傳統(tǒng)治理思維中被動(dòng)依賴外部救助的陳舊模式?；A(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)不僅涵蓋了應(yīng)急物資等硬件儲(chǔ)備,更包括對(duì)人力、制度以及能力等綜合資源進(jìn)行配備的整體性需求。物質(zhì)資源上,既要設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)處置設(shè)施以強(qiáng)化安全硬件水平,維護(hù)物理完整性,也要具備藥品、食品等供應(yīng)保障鏈以增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對(duì)社會(huì)運(yùn)行停滯的能力,使其在高壓力的逆境中維系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)管理的基礎(chǔ)功能,并迅速恢復(fù)至常態(tài)生產(chǎn)生活秩序。制度安排上,社區(qū)需常設(shè)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、應(yīng)急處置、轉(zhuǎn)換機(jī)制等政策制度,通過(guò)制度化、法制化形式調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)治理的“剛性—柔性”程度,避免風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)遲緩與過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)防控導(dǎo)致的治理體系僵化。此外,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者、工作者等治理主體需要具備提純經(jīng)驗(yàn)、規(guī)避短板的成長(zhǎng)性危機(jī)學(xué)習(xí)能力,從而在治理實(shí)踐中持續(xù)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制與組織體系,促使社區(qū)適應(yīng)性能力螺旋上升。

2.內(nèi)生互動(dòng)結(jié)構(gòu)

內(nèi)生互動(dòng)結(jié)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,即風(fēng)險(xiǎn)事件顯現(xiàn)后,社區(qū)內(nèi)部多元主體借助互動(dòng)或集體行動(dòng)以消解風(fēng)險(xiǎn)的效果。貝克指出,現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)是造成整體性社會(huì)損失的“民主的煙霧,它既由全體社會(huì)成員生產(chǎn),在分配時(shí)也同樣遵循平等原則”[26]。與此同時(shí),他認(rèn)為不同階層、群體有著不均衡的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,故而現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)又體現(xiàn)了一定的不平等性。顯然,傳統(tǒng)應(yīng)急治理模式中“中心—邊緣”的主客二分結(jié)構(gòu)已然式微,韌性治理要求社區(qū)建設(shè)一種多元主體協(xié)同參與風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)生互動(dòng)結(jié)構(gòu)。社區(qū)需要具備整體性的風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任框架,凝合現(xiàn)代生活場(chǎng)域內(nèi)異質(zhì)性主體的集體意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)共識(shí),從而一方面達(dá)成社區(qū)社會(huì)團(tuán)結(jié)以消減階層、群體間隔閡,另一方面構(gòu)筑系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)治理體系以高度整合散落于社區(qū)的豐富力量,以貝克意義上“風(fēng)險(xiǎn)共同體”的姿態(tài)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方支撐結(jié)構(gòu)

地方支撐結(jié)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,即風(fēng)險(xiǎn)蔓延時(shí)社區(qū)所處地方的治理體系能夠合理切換治理模式,通過(guò)輸入人力、物力、權(quán)力等治理資源增強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)處置、防控風(fēng)險(xiǎn)的效能,維護(hù)基層社會(huì)秩序運(yùn)作。象征“自然與傳統(tǒng)的終結(jié)”的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn),是自然、社會(huì)、技術(shù)等復(fù)雜環(huán)境變量交互碰撞的復(fù)合產(chǎn)物,具備高度復(fù)雜性與不確定性。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生場(chǎng)域、變化條件、演進(jìn)規(guī)律等要素愈發(fā)難以掌握,新興風(fēng)險(xiǎn)難以借助既有經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)加以應(yīng)對(duì)[13]。因此,社區(qū)等社會(huì)系統(tǒng)往往無(wú)法僅以自身資源、內(nèi)部互動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理,外界力量的有效支撐同樣是消解居民生活界面風(fēng)險(xiǎn),將社區(qū)秩序引回常態(tài)的韌性品質(zhì)的重要呈現(xiàn)。外部治理資源的輸入,時(shí)常由于其獨(dú)立于社區(qū)物理空間的外部身份,而被既有研究革除于社區(qū)韌性的構(gòu)成之列。在此基礎(chǔ)上,有學(xué)者提出“新內(nèi)生性發(fā)展”(Neo-endogenous development)概念,以強(qiáng)調(diào)“內(nèi)—外”資源的整合與平衡[27],即本土能力建設(shè)、外在因素支持,都應(yīng)當(dāng)成為治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵構(gòu)成。這一啟發(fā)下,基層治理體系的支撐作用,同樣是韌性關(guān)鍵來(lái)源。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),基層政府需克服傳統(tǒng)治理模式中職能部門利益分割下的制度壁壘與信息區(qū)隔,基于整體性、全局性視野優(yōu)化基層治理體系,充分動(dòng)員市場(chǎng)、社會(huì)組織力量介入社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐。風(fēng)險(xiǎn)逾越社區(qū)承載邊界時(shí),促進(jìn)政策、物資、人力輸入,以形成韌性,避免社區(qū)秩序解組。

有鑒于此,本研究基于能力視域,在兼顧縱向時(shí)間要素、橫向資源或主體要素的基礎(chǔ)上,搭建出了包含“基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)—內(nèi)生互動(dòng)結(jié)構(gòu)—地方支撐結(jié)構(gòu)”的理論框架,由此檢視我國(guó)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí),審思風(fēng)險(xiǎn)治理的深層困境,提出有針對(duì)性的因應(yīng)調(diào)適策略。

三、多重結(jié)構(gòu)張力:推進(jìn)社區(qū)韌性治理的現(xiàn)實(shí)梗阻

黨的十九大強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”,十九屆四中全會(huì)指出構(gòu)建“上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制”,國(guó)家治理資源不斷以“行政下沉”與“戰(zhàn)時(shí)整合”等形式注入基層社區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、應(yīng)急資源匱乏等困境得到一定扭轉(zhuǎn)[28]。從這個(gè)意義上講,城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)在物資、人力、政策等資源下沉中不斷得到優(yōu)化,為社區(qū)韌性的形成夯實(shí)根基。然而從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)上看,一些城市社區(qū)仍長(zhǎng)期存在風(fēng)險(xiǎn)防控不力、危機(jī)處置滯后等表征韌性匱乏的治理困境。筆者曾于2021年4月至2022年11月期間,針對(duì)湖北W市、河南Z市及浙江H市等地社區(qū)展開考察(2)遵循學(xué)術(shù)慣例,本文具有明確指向性的人名、地名均以擬稱處理。,調(diào)研對(duì)象以“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”及相關(guān)應(yīng)急部門為主。此類社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等配備較完善,應(yīng)急工作條線相對(duì)成熟,這為觀察治理重心下移背景下的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控提供了合適案例。調(diào)研發(fā)現(xiàn),諸多社區(qū)以行政吸納、資源整合等方式保障了常態(tài)發(fā)展,形成了較穩(wěn)健的韌性基礎(chǔ)。但積攢的韌性潛能時(shí)常未能于風(fēng)險(xiǎn)情境兌現(xiàn)為抗風(fēng)險(xiǎn)效能,引致風(fēng)險(xiǎn)處置滯后、集體行動(dòng)效果欠佳等特征。

總體來(lái)看,梗阻社區(qū)韌性生成的主要因素并非散落在設(shè)施、制度、組織、社會(huì)資本等繁雜板塊,而是能夠被系統(tǒng)地歸置為“資源配置內(nèi)卷化”“主體參與差序化”與“治理體系互斥化”等社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力(圖2)。

(一)基礎(chǔ)冗余之維:資源配置內(nèi)卷化與風(fēng)險(xiǎn)緩沖不足

基礎(chǔ)冗余結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力,即社區(qū)資源建設(shè)的行政性偏倚引致“資源持續(xù)下沉—風(fēng)險(xiǎn)冗余錯(cuò)位”的內(nèi)卷化窘境。其結(jié)果是社區(qū)既定資源稟賦難以緩釋沖擊,限制了韌性的穩(wěn)定呈現(xiàn)。

1.社區(qū)資源建設(shè)的行政性偏倚與內(nèi)卷化冗余

我國(guó)社區(qū)治理資源形成于街道、職能部門縱向輸送[29],這主要源自社區(qū)行政化建設(shè)的驅(qū)動(dòng)。隨著治理重心下移,社區(qū)成為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”鏈條末端以及街道的“腿腳”,有學(xué)者將其稱作“類政府組織”[30]。隨著“居賬街管”普遍化,街道借助“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等機(jī)制,以目標(biāo)責(zé)任制將任務(wù)轉(zhuǎn)包至社區(qū),在考核、激勵(lì)中向下輸送經(jīng)費(fèi)等資源[31]。社區(qū)物資、制度等資源,便在承接行政事務(wù)過(guò)程中基本形成。部分社區(qū)為增強(qiáng)資源儲(chǔ)備與競(jìng)爭(zhēng)力,甚至以“主動(dòng)行政化”加速開展自下而上的逆向資源索求[32]。

值得注意的是,行政化建設(shè)、公共資源下沉的強(qiáng)烈依賴,可能導(dǎo)致社區(qū)治理資源的冗余錯(cuò)位與內(nèi)卷化發(fā)展。這是由于在基層任務(wù)攤派及行政考核中,街道對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)關(guān)系往往轉(zhuǎn)化為雙向默許的指揮關(guān)系[33]。社區(qū)為保障資源輸入與自身優(yōu)質(zhì)發(fā)展,需要向上負(fù)責(zé)、服務(wù)于街道發(fā)展導(dǎo)向及需求。為完成街道等上級(jí)攤派的考核指標(biāo),社區(qū)一般將大量時(shí)間、精力投入至資金項(xiàng)目爭(zhēng)取,而非包括風(fēng)險(xiǎn)治理在內(nèi)的其他“非核心”業(yè)務(wù)之上。為居民供給切實(shí)需求導(dǎo)向型公共服務(wù)、物品的動(dòng)機(jī)與能力隨之消減,風(fēng)險(xiǎn)治理所需特殊、專業(yè)的資源同樣可能由此擱置。在此基礎(chǔ)上,街道等基層部門的治理內(nèi)容、向下輸送的任務(wù)及資源則一般基于自身利益考量,從而可能與社區(qū)自身實(shí)際治理資源需求存在一定偏差。作為其結(jié)果,單向度的行政資源下沉便時(shí)常造成社區(qū)冗余錯(cuò)位、資源虛置的窘境。

以湖北W市F社區(qū)的冗余布局為例,為響應(yīng)街道號(hào)召,該社區(qū)積極申報(bào)了包括“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”等防災(zāi)項(xiàng)目,在街道、職能部門指導(dǎo)下配備了多類防災(zāi)器具,以及961名在冊(cè)志愿者等豐富防災(zāi)資源。然而該社區(qū)書記認(rèn)為,此類行政式資源積累與風(fēng)險(xiǎn)防控需求仍不相契合:“物資、志愿者主要用來(lái)申報(bào)項(xiàng)目,項(xiàng)目、品牌多才有競(jìng)爭(zhēng)力,我們基本上‘應(yīng)申盡申’。但物資閑置比較多,即便出現(xiàn)突發(fā)事件,街道、消安辦也會(huì)到場(chǎng),現(xiàn)有物資用處不大。”(訪談:202201027QYH)

2.多重資源儲(chǔ)備與風(fēng)險(xiǎn)緩沖不足

行政化冗余錯(cuò)位導(dǎo)致的資源配置內(nèi)卷化,在物資、人力、制度及能力等風(fēng)險(xiǎn)防控維度皆有所呈現(xiàn)。如“暴雨事件”(3)2022年5月中旬,湖北W市遭遇強(qiáng)雷暴天氣,最大累計(jì)降雨量達(dá)到120毫米,多處路段積水并進(jìn)行交通管制。W市F社區(qū)物資、人力等防災(zāi)資源僅足以應(yīng)對(duì)小規(guī)模降雨,未能抵抗暴雨等極端天氣,其車庫(kù)、居委會(huì)等場(chǎng)所大量積水,嚴(yán)重影響了日常生活、工作。中W市F社區(qū)的防控實(shí)踐,在一定程度上體現(xiàn)了資源配置內(nèi)卷化引致的風(fēng)險(xiǎn)防控失準(zhǔn)與緩沖不足,社區(qū)由于未能有效轉(zhuǎn)化日常冗余資源而無(wú)法呈現(xiàn)韌性效能。

首先,物資儲(chǔ)備偏差與應(yīng)急補(bǔ)給缺位。在“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”等項(xiàng)目的申報(bào)中,社區(qū)需要對(duì)照專項(xiàng)清單補(bǔ)齊物資以應(yīng)對(duì)考核,如F社區(qū)對(duì)照清單儲(chǔ)備了麻袋、雨具、棉衣等器具。然而指向泛化的物資建設(shè),也反向?qū)L(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)應(yīng)的專業(yè)器具束之高閣,限制了社區(qū)運(yùn)用資源稟賦抵御沖擊的基礎(chǔ)能力。如F社區(qū)在“暴雨事件”發(fā)生之初,僅能用微信等平臺(tái)提醒居民依照災(zāi)害預(yù)警等級(jí)預(yù)防災(zāi)情,當(dāng)車庫(kù)、居委會(huì)被淹時(shí)僅能動(dòng)員少量社區(qū)干部、物業(yè)人員參與排水,既有應(yīng)急資源運(yùn)用不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn),除W市F社區(qū)外,H市、Z市一些注重防災(zāi)、安全的品牌社區(qū),同樣往往受制于偏差性物資儲(chǔ)備,在火災(zāi)、洪澇等風(fēng)險(xiǎn)處置中陷入治理失靈,居民及社區(qū)組織的生產(chǎn)生活環(huán)境顯著受損。

其次,人力結(jié)構(gòu)失衡與風(fēng)險(xiǎn)救援失靈。社區(qū)干部及志愿者是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的主要人力構(gòu)成,然而在行政化建設(shè)推進(jìn)中,社區(qū)時(shí)常面臨人力結(jié)構(gòu)失衡窘境:一方面,社區(qū)工作者配比失衡。當(dāng)前居委會(huì)人員配置總量較為有限,以常住人口10 082人、含6個(gè)小區(qū)的F社區(qū)為例,僅有的14名社區(qū)工作者難以高效應(yīng)對(duì)行政事務(wù)與公共服務(wù)。與此同時(shí),街道又往往吸納社區(qū)青年干部以緩解行政壓力,如F社區(qū)自2019年以來(lái)年均約2名青年干部被抽調(diào)至街道,強(qiáng)化著人力緊張局面。另一方面,志愿者年齡結(jié)構(gòu)失衡。人力等正式治理資源不充裕,倒逼社區(qū)動(dòng)用非正式治理資源維持組織運(yùn)作,時(shí)間較充裕的老齡居民便普遍被吸納為補(bǔ)位社區(qū)治理的積極分子[34]。如F社區(qū)支付少量酬勞,動(dòng)員社區(qū)老人參與信息統(tǒng)計(jì)或環(huán)境整治,老齡志愿者占社區(qū)志愿者總量的80%以上。受專業(yè)能力限制,老齡志愿者大多參與日常服務(wù)與文娛活動(dòng),難以應(yīng)對(duì)高強(qiáng)度風(fēng)險(xiǎn)治理內(nèi)容。應(yīng)對(duì)“暴雨事件”時(shí),F社區(qū)居委干部人力緊張、老齡志愿者救援能力有限,梗阻了日常人力冗余向風(fēng)險(xiǎn)處置力量的轉(zhuǎn)化,社區(qū)生產(chǎn)生活秩序受到了一定影響。

再次,防控制度的低效堆積與政策虛置。隨著《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》等政策實(shí)施,社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控制度空缺得到填補(bǔ)。如F社區(qū)應(yīng)急預(yù)案來(lái)自對(duì)街道預(yù)案的微調(diào),同時(shí)又啟用了《防汛管理預(yù)案》《安全生產(chǎn)管理預(yù)案》等方案,以應(yīng)對(duì)“創(chuàng)衛(wèi)”“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”等項(xiàng)目考核。然而,一方面,社區(qū)應(yīng)急預(yù)案沿襲了日常行政管理模式,傾向于即時(shí)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處理,缺乏社區(qū)脆弱性評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)情景識(shí)別的系統(tǒng)化風(fēng)險(xiǎn)研判與預(yù)警,突發(fā)事件的統(tǒng)籌、規(guī)劃相對(duì)滯后。另一方面,不同職能部門的治理目標(biāo)、運(yùn)作流程存在沖突,同時(shí)缺乏具體情境下的操作措施,多條線預(yù)案潛藏著繁雜無(wú)效的運(yùn)行隱患。正如F社區(qū)副書記講道:“應(yīng)急制度主要強(qiáng)調(diào)上報(bào)渠道,但其實(shí)出了事按哪條上報(bào)都不好使。一是找哪個(gè)條線都不大合適,二是他們不夠?qū)I(yè),不如直接打119。而且事情如果像這次暴雨比較嚴(yán)重,街道一般也早晚會(huì)介入。”(訪談:20221025WJ)由于應(yīng)急政策制度虛置,社區(qū)治理較大地依賴決策者認(rèn)知水平與決斷能力。正如有學(xué)者在上海的社區(qū)應(yīng)急調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分社區(qū)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)傾向以經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向、充滿人治色彩的“土辦法”打破既有應(yīng)急法治框架[35]。在一定程度上,這也是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控制度無(wú)效堆積的消極反饋。

最后,應(yīng)急能力的行政偏倚與抗逆失能。由于我國(guó)基層應(yīng)急條線形成相對(duì)滯后,社區(qū)干部積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與風(fēng)險(xiǎn)治理能力較匱乏。在此基礎(chǔ)上,出于現(xiàn)實(shí)效益等考量,社區(qū)干部?jī)A向于將有限精力投入至公共服務(wù)、黨建等條線,以發(fā)展成效兌換治理業(yè)績(jī)、薪酬福利,鮮有余力投入至應(yīng)急能力培育。F社區(qū)同樣將經(jīng)費(fèi)、時(shí)間主要放置于創(chuàng)衛(wèi)、養(yǎng)老服務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目,如其社區(qū)副主任所言:“應(yīng)急的話一年有一次聯(lián)合演習(xí)就很不錯(cuò)了,很少有社區(qū)把‘應(yīng)急’做成品牌,做社區(qū)養(yǎng)老更熱門一些?！?訪談:20221028GF)作為選擇性資源配置的結(jié)果,F社區(qū)處置風(fēng)險(xiǎn)的能力培育及公共安全教育,多限于防詐騙、防盜、防火等安全警示,欠缺對(duì)于大型風(fēng)險(xiǎn)事件的日常培訓(xùn)及宣傳教育。因此,應(yīng)急水平匱乏的F社區(qū)在“暴雨事件”中未能有效整合資源、動(dòng)員志愿者以處置災(zāi)害,造成轄區(qū)內(nèi)多小區(qū)車庫(kù)積水等社會(huì)損失,引致了高昂的治理成本。

(二)內(nèi)生互動(dòng)之維:主體參與差序化與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)失靈

內(nèi)生互動(dòng)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力,即治理行動(dòng)中存在居委會(huì)全面兜底、其他利益主體相對(duì)緘默且行動(dòng)渙散的差序化治理參與樣態(tài)。作為其結(jié)果,社區(qū)場(chǎng)域難以生成表征韌性的內(nèi)生性集體行動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)格局,并可能囿于居委會(huì)兜底失靈而加劇風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。與此同時(shí),即便社區(qū)多元主體于風(fēng)險(xiǎn)壓迫下被動(dòng)集合,仍無(wú)法形成穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)共同體。

1.差序式風(fēng)險(xiǎn)治理與責(zé)任共擔(dān)缺位

我國(guó)社區(qū)場(chǎng)域中,居委會(huì)往往是“集中代理”風(fēng)險(xiǎn)處置事務(wù)的責(zé)任主體。第一,從服務(wù)下沉上看,居委會(huì)是國(guó)家治理體系的“最后一公里”以及為民服務(wù)的前沿陣地。因此社區(qū)治理具有較強(qiáng)的公共性、社會(huì)性與政治性,居委會(huì)需要應(yīng)對(duì)居民各類急難愁盼。第二,從行政下沉上看,“壓力型體制”“錦標(biāo)賽體制”雙重驅(qū)動(dòng)下,基層政府部門等條塊為分?jǐn)倝毫?、?guī)避治理風(fēng)險(xiǎn),以層層加碼、任務(wù)分解形式將治理責(zé)任向下轉(zhuǎn)移,處于治理鏈條末端的居委會(huì)便是無(wú)法回避任務(wù)的“無(wú)限責(zé)任”承擔(dān)者。第三,從責(zé)任邊界上看,黨政職能部門條塊分割下,社區(qū)治理職責(zé)一般橫跨多部門。職能邊界的交叉、模糊不利于治理追責(zé),風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)居委會(huì)可能面臨“有組織的不負(fù)責(zé)任”并成為首要的問(wèn)責(zé)主體之一。因此,作為黨和國(guó)家意志延伸的居委會(huì)被動(dòng)包攬著大量風(fēng)險(xiǎn)治理事宜。

相較之下,其他利益主體時(shí)常在風(fēng)險(xiǎn)治理中呈現(xiàn)選擇性參與姿態(tài)。從物業(yè)層面上看,作為遵循理性經(jīng)濟(jì)人邏輯的市場(chǎng)主體,其主要責(zé)任在于依照合同契約提供基礎(chǔ)服務(wù)。不同規(guī)格、檔次的小區(qū)物業(yè)的物資供給能力存在差異,部分物業(yè)服務(wù)質(zhì)量低下的老舊小區(qū)中,居委會(huì)則不得不為“責(zé)任有限”的物業(yè)主體進(jìn)行服務(wù)補(bǔ)位。從居民層面上看,受原子化生存模式、高社會(huì)流動(dòng)性影響,不在場(chǎng)的脫域互動(dòng)是城市居民的主要聯(lián)結(jié)方式。由于缺乏情感、倫理關(guān)系穩(wěn)定輸入,難以形成基于血緣、地緣的穩(wěn)定共同體,社區(qū)僅是空間意義上的“家”[36]。在此基礎(chǔ)上,公共性、集體意識(shí)的淡薄導(dǎo)致社區(qū)異質(zhì)化利益訴求難以得到統(tǒng)合,居民參與的低效性、弱主動(dòng)性成為當(dāng)前危機(jī)治理的突出困境[37]。以浙江H市商品房社區(qū)D為例,9 621名常住人口主要由新進(jìn)城市人口及隨遷老人、流動(dòng)外來(lái)人口、單位職工人口構(gòu)成。文化程度、年齡層次、家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素的顯著差異,使居民難以于日常生活中編織強(qiáng)韌的社會(huì)聯(lián)結(jié),促成內(nèi)源性集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。風(fēng)險(xiǎn)事件中,城市社區(qū)成員更可能傾向于規(guī)避損失而非共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。正如有學(xué)者在江蘇A市社區(qū)居民應(yīng)急能力的問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn),18%的居民在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后選擇向鄰居、社區(qū)求助,26%的居民在面臨他者求救時(shí)會(huì)駐足觀望或遠(yuǎn)離,僅有16%的居民選擇參與救助[38]。

作為差序式風(fēng)險(xiǎn)治理的結(jié)果,象征風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的社區(qū)共治共建格局難以形成,居委會(huì)時(shí)常被動(dòng)淪為公共事務(wù)兜底者。與此同時(shí),受限于“權(quán)責(zé)不對(duì)稱”等困境的居委會(huì)又往往無(wú)法有效遏制風(fēng)險(xiǎn)蔓延。如浙江H市D社區(qū)居委會(huì)常設(shè)5個(gè)崗位對(duì)接街道事務(wù),負(fù)責(zé)綜合治理、安全監(jiān)管等應(yīng)急事務(wù)的“崗位2”,對(duì)應(yīng)了街道綜治辦、安全辦等條線。條線下沉、職能分工實(shí)現(xiàn)了治理精細(xì)化,但應(yīng)急處置權(quán)限卻在任務(wù)層層分解下存在“賦責(zé)—賦權(quán)”失衡的張力,“有心無(wú)力”的居委會(huì)難以為社區(qū)應(yīng)急事務(wù)兜底。如D社區(qū)副主任講道:“社區(qū)工作主要來(lái)自街道和部門,居委會(huì)只能執(zhí)行,無(wú)執(zhí)法、協(xié)調(diào)、資源處置權(quán)。一旦出現(xiàn)事件只靠居委會(huì)應(yīng)急根本不夠,居民響應(yīng)非常有限,居委會(huì)、物業(yè)、老黨員、志愿者加起來(lái)都是杯水車薪,只能等上面介入?！?訪談:20220620DBF)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)缺位、居委會(huì)兜底失靈,反向強(qiáng)化了社區(qū)對(duì)外部力量的依賴,無(wú)法形成以內(nèi)源性互動(dòng)消解風(fēng)險(xiǎn)的韌性效果。

2.情境性災(zāi)后團(tuán)結(jié)與選擇性風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

差序化主體參與背景下,即便社區(qū)多元主體能夠于危機(jī)發(fā)生時(shí)被動(dòng)集合為臨時(shí)的治理共同體,卻同樣難以生成穩(wěn)定的社區(qū)團(tuán)結(jié)與韌性效能。

近年來(lái)災(zāi)害社會(huì)學(xué)中諸多經(jīng)驗(yàn)研究表明,居民可能在基本生活保障受到威脅時(shí)觸發(fā)應(yīng)激性自組織抵抗行動(dòng)[39],牽引出臨時(shí)性災(zāi)后團(tuán)結(jié)。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件等共識(shí)性危機(jī)(Consensus Crisis)時(shí),居民表現(xiàn)出高于災(zāi)前的緊密聯(lián)結(jié)、社會(huì)團(tuán)結(jié)水平[40],更容易促成集體共識(shí)[41]。這同樣在H市B社區(qū)“自來(lái)水倒灌事件”(4)2020年7月下旬,由于生產(chǎn)安全事故等因素,浙江H市P街道B社區(qū)出現(xiàn)“自來(lái)水倒灌事件”。共計(jì)440余戶家中飲用水受污染,導(dǎo)致其生活、工作質(zhì)量受損,事件經(jīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵后引發(fā)大規(guī)模輿情。中有所呈現(xiàn)。由于P街道內(nèi)某企業(yè)生產(chǎn)事故導(dǎo)致的自來(lái)水污染,B社區(qū)3 121戶居民中近14%家庭飲用水受損,部分民眾染病,其生產(chǎn)生活秩序受擾。其間,諸多居民以訴訟、市長(zhǎng)熱線等正式渠道,或是以擴(kuò)散網(wǎng)帖等非正式路徑傳遞訴求,相關(guān)部門知悉后迅速組建專家組取樣鑒定、調(diào)查成因。在街道及居委會(huì)引導(dǎo)、居民配合、專家介入的有序分工及協(xié)作下,多元利益主體以治理共同體的姿態(tài)有效遏制了風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)。

然而,災(zāi)后團(tuán)結(jié)的形成實(shí)則以救災(zāi)共識(shí)的達(dá)成為前提。當(dāng)居民的財(cái)產(chǎn)、健康損失尚未積聚至一定程度時(shí),便可能難以形成維護(hù)私人利益及公利的社區(qū)救災(zāi)共識(shí),社會(huì)團(tuán)結(jié)、集體意識(shí)無(wú)法形塑。正如B社區(qū)書記所講:“污水這件事居民比較配合,主要是與健康、性命有關(guān)。平時(shí)的話,居委會(huì)排查樓道易燃物、組織應(yīng)急宣傳很少有人配合響應(yīng),甚至認(rèn)為居委會(huì)在找事。所以現(xiàn)在出現(xiàn)任何突發(fā)狀況,他們還是要第一時(shí)間找居委會(huì)麻煩,處理不好就各種投訴,我們只能硬著頭皮解決。”(訪談:20220623PYX)

顯然,在情境變量影響下,社區(qū)場(chǎng)域的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)實(shí)踐仍缺乏穩(wěn)定性:一方面,社區(qū)生產(chǎn)生活等基礎(chǔ)功能未受顯著影響時(shí),居民難以在居委會(huì)動(dòng)員下形成共同抵御危機(jī)的集體共識(shí)與緊密聯(lián)結(jié)。“關(guān)起門來(lái)過(guò)日子”仍是當(dāng)前城市居民日常生活主流選項(xiàng)[42],直至風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散并觸及多方權(quán)益后才可能激發(fā)出團(tuán)結(jié)意識(shí)與共治意愿。另一方面,社區(qū)秩序回歸正常后,風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任或?qū)⒃俅螐募w共擔(dān)“滑向”居委會(huì)兜底,返回“干部做、群眾看”的共治失衡樣態(tài)。即便社區(qū)能夠在地方政府等外部力量介入下排解社區(qū)危難,但始終未能擺脫風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)失靈的既定困境,韌性效能無(wú)法穩(wěn)定呈現(xiàn)。

(三)地方支撐之維:治理體系互斥化與風(fēng)險(xiǎn)共治失序

地方支撐結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力,即基層風(fēng)險(xiǎn)治理體系(5)基層風(fēng)險(xiǎn)治理體系運(yùn)作包括常態(tài)、偶態(tài)治理兩種模式。前者面向日常事務(wù),其治理內(nèi)容大多被充分認(rèn)知。后者針對(duì)偶發(fā)性不確定事件,風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)規(guī)律難以被清晰把握,需要臨時(shí)統(tǒng)合一定社會(huì)資源以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。具有韌性的基層風(fēng)險(xiǎn)治理體系體現(xiàn)為常態(tài)、偶態(tài)治理的有機(jī)轉(zhuǎn)換,保障社區(qū)資源供給并消解風(fēng)險(xiǎn)。參見(jiàn):曹志剛《城市社區(qū)治理體系:常態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)和偶態(tài)應(yīng)急的靜態(tài)差異與動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換——重大公共衛(wèi)生危機(jī)的啟示》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022年第1期,第78-87頁(yè)。存在“常態(tài)治理碎片化—偶態(tài)治理動(dòng)員化”的轉(zhuǎn)換阻滯與交互掣肘,可能引致“基層治理體系—社區(qū)治理場(chǎng)域”間無(wú)法維持良性互動(dòng),梗阻社區(qū)韌性穩(wěn)定形塑。

1.常態(tài)治理碎片化與偶態(tài)治理轉(zhuǎn)換阻滯

當(dāng)前階段,基層風(fēng)險(xiǎn)治理體系頻繁呈現(xiàn)整體分裂狀態(tài)。常態(tài)治理中各主體交互排斥,難以促成合力,限制著偶態(tài)治理模式的順暢啟動(dòng),社區(qū)難以獲得來(lái)自基層體系的高效馳援。常態(tài)治理碎片化主要表現(xiàn)為三個(gè)維度。

一是治理職能碎片化,即縱向職能分割與條線對(duì)接錯(cuò)位。承擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、資源整合職能的應(yīng)急管理部門,是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)治理體系的運(yùn)作核心。然而各層級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在科室數(shù)量、實(shí)際權(quán)限、人員配比上存在較大結(jié)構(gòu)差異,應(yīng)急任務(wù)層層向下攤派時(shí),基層部門缺乏承載治理內(nèi)容的能力。以河南Z市L街道為例,區(qū)應(yīng)急局于2019年下設(shè)街道“應(yīng)急管理委員會(huì)”替代先前安全生產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì),但由于街道應(yīng)急部門屬于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革后的新班子,缺乏專業(yè)力量,若無(wú)城管、消防協(xié)助治理則時(shí)常落入“空轉(zhuǎn)”窘態(tài)。承接任務(wù)時(shí),L街道應(yīng)急單位不得不依托消防、公安、城管等部門開展工作,治理任務(wù)隨之散落在多個(gè)基層部門,風(fēng)險(xiǎn)治理職能的邊界愈發(fā)模糊。

二是協(xié)同結(jié)構(gòu)碎片化,即橫向利益分化與協(xié)同運(yùn)作不暢?，F(xiàn)代科層環(huán)境中各部門專業(yè)化分工愈發(fā)精細(xì),其核心業(yè)務(wù)及現(xiàn)實(shí)需求存在較大差異,利益訴求趨于多元化。應(yīng)急演練等風(fēng)險(xiǎn)治理事務(wù)下沉至基層時(shí),往往被城管等其他部門視作邊緣性業(yè)務(wù),各個(gè)部門間難以形成統(tǒng)一謀劃與有機(jī)協(xié)作。如Z市J區(qū)應(yīng)急局救援協(xié)調(diào)科科長(zhǎng)講道:“社區(qū)應(yīng)急演練是‘綜合性社會(huì)任務(wù)’,對(duì)于應(yīng)急部門來(lái)說(shuō)是主業(yè),但對(duì)城管、消防來(lái)講很少有直接利益。所以如果沒(méi)有法規(guī)兜底、沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)牽頭,事情就辦不成,沒(méi)法把各部門聚攏?！?訪談:20220421WX)近年來(lái)“政策協(xié)同”等多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制雖廣為學(xué)界提及[43],但一方面缺乏相應(yīng)配套制度作為聯(lián)動(dòng)治理的政策基礎(chǔ),另一方面多部門間利益導(dǎo)向的本位主義限制了風(fēng)險(xiǎn)信息互通這一合作前提,以至于各職能部門間無(wú)法實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)結(jié)、聚合治理效能。

三是治理主體碎片化,即政社共振缺失與補(bǔ)位力量匱乏。尋求國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)間的同頻共振,是應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)理念。在《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》等政策推進(jìn)下,社會(huì)組織的風(fēng)險(xiǎn)治理參與有效度不斷提升。然而,受限于自身定位模糊、缺乏明確發(fā)展路徑等困境,部分社會(huì)組織仍缺失自治性、專業(yè)性能力的孵化空間[44]。與此同時(shí),市場(chǎng)化機(jī)制滯后、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制缺位導(dǎo)致提供社區(qū)服務(wù)的企業(yè)機(jī)構(gòu)無(wú)法形成具有穩(wěn)固收益的運(yùn)營(yíng)模式。社會(huì)、商業(yè)組織未能在政策支持、行政賦權(quán)缺場(chǎng)時(shí)獨(dú)立運(yùn)作,無(wú)法分擔(dān)街道與居委會(huì)承載的高昂治理成本及沉重負(fù)荷。如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),Z市L街道X社區(qū)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)民政部門備案、注冊(cè)的社會(huì)組織達(dá)到15個(gè),但并未在“特大暴雨事件”(6)2021年7月中旬,河南Z市出現(xiàn)平均降水量達(dá)到400毫米的罕見(jiàn)特大暴雨。由于應(yīng)急機(jī)構(gòu)反應(yīng)遲滯、聯(lián)防聯(lián)控落實(shí)不力等因素,全市多處積水,導(dǎo)致交通癱瘓,多個(gè)社區(qū)生產(chǎn)生活質(zhì)量嚴(yán)重受損,居民生活秩序重建以及復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)度受到較大影響。等突發(fā)事件中有效參與救援或與基層部門形成聯(lián)動(dòng),部分擁有專業(yè)應(yīng)急資源的社會(huì)組織缺乏職能部門統(tǒng)籌而導(dǎo)致一定程度的資源閑置。

常態(tài)治理碎片化背景下,權(quán)責(zé)關(guān)系模糊、治理力量不均的各方主體未能在科學(xué)統(tǒng)籌下發(fā)揮其真正優(yōu)勢(shì)?；鶎语L(fēng)險(xiǎn)治理體系的組織動(dòng)員力、資源汲取力較為有限,社區(qū)難以在基層偶態(tài)治理機(jī)制的運(yùn)行下迅速恢復(fù)至常態(tài)秩序。正如Z市“特大暴雨事件”中,一些處于風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)控體系中的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”未能迅速切換為偶態(tài)治理模式以抵抗風(fēng)險(xiǎn)。Z市L街道城管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為:“處置好社區(qū)突發(fā)狀況的前提是平時(shí)要做足功課。如果正常情況下沒(méi)法依規(guī)聯(lián)動(dòng)、分不清責(zé)任關(guān)系,那么大雨、洪澇剛出現(xiàn)的時(shí)候還是很難形成合力,只能指望上級(jí)緊急指揮調(diào)配?！?訪談:20220415TFC)

2.偶態(tài)治理動(dòng)員與常態(tài)治理基礎(chǔ)受損

囿于常態(tài)治理的碎片化困境,基層政府開展偶態(tài)治理時(shí)亟需在短時(shí)間內(nèi)整合多方人力、物力等資源,暫時(shí)擱置部門利益分化。這種運(yùn)動(dòng)式治理的政治動(dòng)員強(qiáng)調(diào)借助一致性行動(dòng)方案打破層級(jí)差序的常規(guī)科層程序[45],強(qiáng)化治理靈活性與資源整合力以解決重大社會(huì)問(wèn)題,并成為我國(guó)化解基層風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。如重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,武漢等地方政府一方面加快落實(shí)政策、加大問(wèn)責(zé)力度、強(qiáng)化組織激勵(lì),迅速將企事業(yè)單位黨員以及調(diào)用人員的裁量權(quán)下沉至基層,社區(qū)人力匱乏、權(quán)責(zé)不對(duì)稱等困境得到緩解。另一方面,相關(guān)職能部門施以利益激勵(lì)、行政監(jiān)督的并行手段,重振社會(huì)及市場(chǎng)活力,引導(dǎo)市場(chǎng)組織、基層群眾自治組織、公益團(tuán)體等力量參與風(fēng)險(xiǎn)治理。

政治動(dòng)員雖然能夠以高效社會(huì)整合力消解基層風(fēng)險(xiǎn)、維持社區(qū)安定,卻也可能干擾基層“常態(tài)—偶態(tài)”治理的良性循環(huán),阻礙有序風(fēng)險(xiǎn)共治與社區(qū)韌性呈現(xiàn)。這是由于政治動(dòng)員往往偏離正式制度與科層組織,基于非正式制度、既有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策[46]。為應(yīng)對(duì)緊急問(wèn)題,上級(jí)單位以競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)方式強(qiáng)化任務(wù)激勵(lì)、打破各部門間職能壁壘以促成行政結(jié)構(gòu)整合,不同橫向部門、縱向?qū)蛹?jí)之間呈現(xiàn)為臨時(shí)性的高度化協(xié)作狀態(tài)[47]。但政治動(dòng)員囿于其治理成本、強(qiáng)度較高而難以保持長(zhǎng)期績(jī)效,并轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的制度安排與長(zhǎng)效機(jī)制。因此,風(fēng)險(xiǎn)情境中的臨時(shí)性層級(jí)協(xié)同、資源配置機(jī)制,也無(wú)法通過(guò)制度規(guī)范成為基層常態(tài)治理體系的分工基礎(chǔ)。當(dāng)政治動(dòng)員隨社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)消解而退場(chǎng)后,被高效社會(huì)動(dòng)員所遮蔽的基層常態(tài)治理碎片化困境將可能重現(xiàn)。如Z市“特大暴雨事件”中,J區(qū)應(yīng)急局及城管局等部門依照“慣例”,通過(guò)簽訂包含20條應(yīng)急治理目標(biāo)的“防汛目標(biāo)責(zé)任書”,有效動(dòng)員了街道及基層部門參與救援,但卻未能在事后形成制度化的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。Z市J區(qū)城管局負(fù)責(zé)人講道:“上級(jí)注意到災(zāi)情一般會(huì)馬上成立領(lǐng)導(dǎo)小組,制定目標(biāo)責(zé)任書讓各單位蓋章、領(lǐng)導(dǎo)簽字,這樣各個(gè)口子、街道才能配合、聯(lián)動(dòng)去支援社區(qū)。但如果不是災(zāi)情重大或有領(lǐng)導(dǎo)牽頭的專項(xiàng)行動(dòng),還是很難形成合力的。暴雨過(guò)去后上級(jí)可能會(huì)重視防汛聯(lián)動(dòng),但大致上各部門還是單打獨(dú)斗多一些?！?訪談:20220507ZJW)

顯然,偶態(tài)治理實(shí)踐中,地方政府往往傾向于在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模逾越基層控制范疇時(shí)持續(xù)啟用政治動(dòng)員以應(yīng)對(duì)常規(guī)治理的失效。運(yùn)動(dòng)式治理的頻繁觸發(fā),不斷侵蝕、損害著現(xiàn)代科層制的運(yùn)作基礎(chǔ),從而進(jìn)一步推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理的再生產(chǎn)。隨著動(dòng)員性偶態(tài)治理于基層風(fēng)險(xiǎn)治理運(yùn)作體系中呈現(xiàn)出周期性態(tài)勢(shì),且難以融入科層體系并轉(zhuǎn)化為理想的治理模式時(shí),將可能引發(fā)一種畸形的治理結(jié)構(gòu)[48],引致“常態(tài)治理碎片化—偶態(tài)治理動(dòng)員化”的負(fù)向循環(huán)。作為其結(jié)果,社區(qū)無(wú)法在地方治理體系的支撐與援助下迅速重建秩序、恢復(fù)基礎(chǔ)功能。

四、面向社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)張力的因應(yīng)調(diào)適

(一)推進(jìn)社區(qū)冗余科學(xué)化,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控增效提質(zhì)

1.增強(qiáng)治理資源多向度統(tǒng)合

全能政府的治理困境、現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性,讓政府部門意識(shí)到應(yīng)當(dāng)訴諸多向度資源整合路徑。首先,增強(qiáng)對(duì)治理資源的歸類與整合,統(tǒng)計(jì)、研判常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息,建立有關(guān)人力、物力的資源信息庫(kù),促進(jìn)資源信息清晰化、透明化、公開化,提升查詢、調(diào)用資源的效率;其次,促進(jìn)“一體化”的條塊資源統(tǒng)合,推進(jìn)跨部門資源共享,優(yōu)化人力、醫(yī)療設(shè)備、食品儲(chǔ)備等資源在風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的配置;最后,推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理資源調(diào)度平臺(tái)、載體的搭建,憑托平臺(tái)吸附并整合多樣化的社區(qū)社會(huì)資源,引導(dǎo)資源合理流動(dòng),規(guī)避資源流動(dòng)僵化等低效配置窘境。

2.推動(dòng)資源冗余數(shù)字化及治理工具迭代

治理工具滯后、資源迭代緩慢是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控失靈的關(guān)鍵因素。面對(duì)不確定性的社區(qū)治理環(huán)境,亟須推進(jìn)數(shù)字化資源建設(shè)以優(yōu)化、創(chuàng)新治理工具,提高風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性。首先,推動(dòng)智能設(shè)施、裝備技術(shù)更新以及網(wǎng)格信息技術(shù)迭代,擴(kuò)大數(shù)字化工具覆蓋面積,加快智慧社區(qū)建設(shè)進(jìn)程,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力;其次,增強(qiáng)治理主體駕馭數(shù)字工具的能力,規(guī)避技術(shù)進(jìn)步與操控失靈間的數(shù)字鴻溝,從而通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”或大數(shù)據(jù)等手段預(yù)警、研判、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)走勢(shì),提升治理靈活性;最后,擺正技術(shù)治理的輔助角色,謹(jǐn)防陷入以數(shù)字工具替代社區(qū)網(wǎng)格掌握民生動(dòng)態(tài)、治理環(huán)境的技術(shù)誤區(qū)。

3.規(guī)避社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)冗余中的“目標(biāo)置換”

維護(hù)公共利益及安全是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的統(tǒng)領(lǐng)性目標(biāo),但公共利益的目標(biāo)設(shè)定相對(duì)模糊,治理實(shí)踐中可能受治理壓力、制度區(qū)隔、角色模糊等因素影響而被其他目標(biāo)置換,這也是資源配置目標(biāo)發(fā)生冗余錯(cuò)位的重要因素。因而應(yīng)引入目標(biāo)管理框架,將風(fēng)險(xiǎn)治理的公共目標(biāo)設(shè)定為多個(gè)子目標(biāo)的集合,基于總目標(biāo)設(shè)定出實(shí)施、考核、評(píng)估程序,維護(hù)公共目標(biāo)、部門目標(biāo)、個(gè)人目標(biāo)間的協(xié)同性、一致性[49]。制定目標(biāo)過(guò)程中,充分發(fā)揮各主體能動(dòng)性、積極性,保障目標(biāo)設(shè)定的合理性以及各項(xiàng)子目標(biāo)之間的黏合性,再依據(jù)子目標(biāo)的權(quán)重提供專項(xiàng)資金等資源,規(guī)避子目標(biāo)沖突造成的資源建設(shè)內(nèi)卷化窘境。

(二)構(gòu)建主體協(xié)同治理格局,增進(jìn)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)成效

1.優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)以發(fā)揮群防群治功能

社區(qū)韌性的核心在于治理結(jié)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)效能,因此要立足居委會(huì)、基層黨組織,探索鞏固風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理的群防群治機(jī)制。一方面,居委會(huì)人才建設(shè)中應(yīng)注重社區(qū)工作者的素質(zhì)培養(yǎng),既要施以規(guī)范、專業(yè)的培訓(xùn)、考核、管理,更要通過(guò)打通職業(yè)發(fā)展路徑、提升待遇福利以吸納高素質(zhì)人才,發(fā)揮居委會(huì)于風(fēng)險(xiǎn)治理中協(xié)調(diào)動(dòng)員社區(qū)成員化解危機(jī)的專業(yè)效能;另一方面,完善以“居委會(huì)—專門委員會(huì)—居民小組—樓棟長(zhǎng)”為主的垂直組織架構(gòu),夯實(shí)由社區(qū)、社區(qū)、院落、樓棟、居民組成的多層級(jí)協(xié)同體系,保障社區(qū)自治組織的整體性和立體化覆蓋。

2.激活主體潛能以實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部增能

塑造多元主體參與模式,是韌性治理的核心內(nèi)容。社區(qū)既要落實(shí)自上而下的應(yīng)急安排,更要致力于激活公眾自治的優(yōu)勢(shì)潛能。一方面,在街道黨工委牽頭下構(gòu)建社區(qū)大黨委體制,構(gòu)筑多主體參與的功能性平臺(tái),形成“體制性吸納”下的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)格局,推進(jìn)社區(qū)黨組織、居民、志愿者組織、轄區(qū)企事業(yè)單位等主體有序參與應(yīng)急預(yù)警、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)等風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)節(jié);另一方面,由單一權(quán)力中心向賦權(quán)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,政府應(yīng)發(fā)掘公眾、社會(huì)組織及企業(yè)間聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)的橫向鏈接功能,在資源互補(bǔ)、信息交換中實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,提升風(fēng)險(xiǎn)治理能動(dòng)性與敏捷性。

3.設(shè)置居民參與的風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商機(jī)制

民主不但是一種權(quán)利,更是形成社區(qū)集體行動(dòng)、公共精神的重要依托。尤其在充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,風(fēng)險(xiǎn)既客觀存在又時(shí)常是多主體建構(gòu)下的易變式價(jià)值判斷。誰(shuí)來(lái)定義風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)為公眾作出風(fēng)險(xiǎn)決策,此類問(wèn)題可嘗試由社區(qū)協(xié)商民主作出回應(yīng)。這不但消減了政府主導(dǎo)下的高昂治理成本,也能夠激發(fā)公眾能動(dòng)性、主體性。治理者應(yīng)當(dāng)在充分尊重居民合法權(quán)益基礎(chǔ)上,借助民主評(píng)議會(huì)、民主懇談會(huì)等平臺(tái)引導(dǎo)居民交換意見(jiàn)訴求、辯論談判,在開放公平的環(huán)境下促成社區(qū)利益共識(shí)與集體認(rèn)同,增強(qiáng)公共事務(wù)的理性化參與能力。

(三)健全風(fēng)險(xiǎn)處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提高基層體系支撐效能

1.落實(shí)屬地責(zé)任制以增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置反應(yīng)力

街道、社區(qū)往往是風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任下沉的終端,承擔(dān)繁多責(zé)任、事務(wù)及壓力的同時(shí),面臨權(quán)責(zé)不對(duì)稱等治理挑戰(zhàn),亟須以屬地責(zé)任思維調(diào)適基層風(fēng)險(xiǎn)治理體系。首先,制定分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)監(jiān)管的屬地管理規(guī)則,明確上級(jí)部門與社區(qū)間的指導(dǎo)關(guān)系。在堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上,將社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)職能有效下沉至街道層面。通過(guò)賦予街道應(yīng)急管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán),提高基層的資源整合力、主體動(dòng)員力與應(yīng)急反應(yīng)力;其次,完善頂層設(shè)計(jì),優(yōu)化應(yīng)急制度,規(guī)范社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的處置流程;最后,在遵循相關(guān)制度規(guī)范基礎(chǔ)上,確定社區(qū)于風(fēng)險(xiǎn)治理中的職能邊界與主體地位,通過(guò)賦予適度自由裁量權(quán),緩解社區(qū)治理的權(quán)責(zé)不對(duì)稱等張力。

2.加強(qiáng)基層部門協(xié)調(diào)以形成整體性治理

面臨風(fēng)險(xiǎn)治理中基層部門結(jié)構(gòu)碎片化、分散化困境,需要以探索黨委領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、制度約束下的共治機(jī)制為因應(yīng)。首先,發(fā)揮市級(jí)黨委、政府的制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,比如基于數(shù)字化技術(shù)推進(jìn)市、區(qū)、街道黨委的跨層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)街道職能部門的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào);其次,以系統(tǒng)化思維、信息技術(shù)為指引,憑托大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)來(lái)平衡部門利益沖突,打通部門間權(quán)力、信息壁壘,增強(qiáng)部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)效能;最后,推動(dòng)基層法治建設(shè)以建構(gòu)基層風(fēng)險(xiǎn)治理聯(lián)動(dòng)體系,明確風(fēng)險(xiǎn)治理的主體地位、部門職能、處置流程、預(yù)案設(shè)計(jì),確立跨部門聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法體制機(jī)制。

3.強(qiáng)化社會(huì)組織的長(zhǎng)效治理補(bǔ)位效用

基層政府化解風(fēng)險(xiǎn)時(shí),形成了以政治動(dòng)員強(qiáng)效整合市場(chǎng)及社會(huì)資源的路徑依賴,這也是造成常態(tài)治理與偶態(tài)治理模式轉(zhuǎn)換梗阻的重要根源。因此,需要強(qiáng)化社會(huì)、市場(chǎng)等主體于風(fēng)險(xiǎn)情境下的治理補(bǔ)位功能,并將其制度化為長(zhǎng)效機(jī)制。首先,建設(shè)良性的政社互動(dòng)格局,凸顯社區(qū)治理中社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的專業(yè)能力與資源優(yōu)勢(shì)。完善社會(huì)組織培育機(jī)制與社區(qū)公共服務(wù)參與機(jī)制,發(fā)揮社會(huì)組織在利益供給、利益保障、利益訴求等方面的功能。其次,擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的覆蓋范圍,在多樣化服務(wù)供給中緩釋居委會(huì)壓力,提升居民的社區(qū)認(rèn)同感與滿意度。最后,積極引領(lǐng)專業(yè)應(yīng)急社會(huì)組織建設(shè),幫助民間應(yīng)急救援隊(duì)等主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模、能力增長(zhǎng),將專業(yè)化社會(huì)組織置入基層風(fēng)險(xiǎn)治理體制機(jī)制之中,避免造成社會(huì)力量資源的閑置。

(四)夯實(shí)韌性文化根基,強(qiáng)化社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理內(nèi)生動(dòng)能

1.增設(shè)成長(zhǎng)性學(xué)習(xí)機(jī)制以形成風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

持續(xù)演進(jìn)、迭代的治理模式同樣是社區(qū)韌性的重要構(gòu)成。社區(qū)組織需要?dú)w納治理經(jīng)驗(yàn),形成持續(xù)深化風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、擴(kuò)充知識(shí)儲(chǔ)量的長(zhǎng)效學(xué)習(xí)機(jī)制。首先,在學(xué)習(xí)制度上應(yīng)當(dāng)推進(jìn)科學(xué)、系統(tǒng)的機(jī)制建設(shè)。相關(guān)部門要充分吸收全周期風(fēng)險(xiǎn)治理思維,樹立起覆蓋風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控、應(yīng)急處置、災(zāi)后重建的多階段、立體化學(xué)習(xí)機(jī)制。其次,在學(xué)習(xí)主體上,強(qiáng)化社區(qū)干部的憂患意識(shí),不斷增強(qiáng)其危機(jī)管理與應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的能力,在實(shí)踐反思中察覺(jué)漏洞、提煉經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)學(xué)習(xí)型社區(qū)組織的成長(zhǎng)。最后,在學(xué)習(xí)內(nèi)容上,集成專業(yè)性力量,建立社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理案例數(shù)據(jù)庫(kù),擺脫既有“唯單一災(zāi)種”的對(duì)焦學(xué)習(xí)式思維,將學(xué)習(xí)內(nèi)容擴(kuò)展至復(fù)合災(zāi)種的處置,廣泛吸收多領(lǐng)域知識(shí)進(jìn)行交叉學(xué)習(xí)。

2.以黨建式社區(qū)承諾牽引風(fēng)險(xiǎn)自治能動(dòng)性

社區(qū)承諾機(jī)制來(lái)源于組織承諾理論,通過(guò)培育公共意識(shí)來(lái)加強(qiáng)組織成員對(duì)組織價(jià)值觀的認(rèn)同感與歸屬感[50],這對(duì)于社區(qū)凝聚力的提升同樣具有關(guān)鍵作用。社區(qū)承諾機(jī)制可以借助黨建文化扎根基層等方式來(lái)打造。首先,日常情境的黨建文化滲透,比如在黨史學(xué)習(xí)教育等集體活動(dòng)中彰顯社區(qū)黨員敢為人先的可貴品質(zhì)與五四精神,增進(jìn)公眾對(duì)于基層黨組織、黨員的深厚情感基礎(chǔ)與執(zhí)政認(rèn)同。其次,風(fēng)險(xiǎn)情境的組織承諾兌現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)事件中,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)充分統(tǒng)合黨員干部身先士卒,投入救援,從而踐行組織信念與組織承諾,滿足社區(qū)成員價(jià)值期許。最后,激活居民公共性情感能量,動(dòng)員其積極參與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),維護(hù)社區(qū)安定秩序。

3.凝聚價(jià)值共識(shí)以促成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)文化

現(xiàn)代社會(huì)中日漸消弭的傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)、社會(huì)信任深刻阻礙著社區(qū)價(jià)值共識(shí)與情感認(rèn)同的形成。因此亟須從夯實(shí)公共文化與公共精神基礎(chǔ)入手,牽引出共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的價(jià)值共識(shí),促成穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)治理共同體。首先,夯實(shí)互助共享的文化基礎(chǔ)。治理者應(yīng)在公共活動(dòng)舉辦中強(qiáng)調(diào)社區(qū)價(jià)值規(guī)范,鼓勵(lì)居民于日常交往中維護(hù)互惠互利、彼此監(jiān)督的正式規(guī)范,提升集體行動(dòng)的整體效能,使得應(yīng)急互助、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)有章可循。其次,注重社區(qū)軟法之治。黨建引領(lǐng)下的基層自治制度與價(jià)值規(guī)范,是孕育社區(qū)社會(huì)資本的重要依托?；鶎狱h組織應(yīng)在充分考量居民文化風(fēng)俗、民生訴求的基礎(chǔ)上制定軟法,促進(jìn)多元主體間價(jià)值理性、溝通理性、公共理性、協(xié)商理性的有機(jī)統(tǒng)一,以此作為風(fēng)險(xiǎn)情境下共擔(dān)外部沖擊的集體共識(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與討論

社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理變革是新時(shí)代社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中之義。通過(guò)對(duì)既有研究的整合,本研究構(gòu)建了能力導(dǎo)向的韌性理論框架,聚焦于探討何以提升社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)效能。囿于當(dāng)前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中資源配置內(nèi)卷化、主體參與差序化以及治理體系互斥化等內(nèi)在張力,社區(qū)場(chǎng)域難以呈現(xiàn)有效抵御風(fēng)險(xiǎn)、迅速恢復(fù)至常態(tài)功能的韌性品質(zhì),亟須以推進(jìn)冗余科學(xué)化、構(gòu)建協(xié)同治理格局等為因應(yīng)策略,調(diào)適社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的結(jié)構(gòu)張力,系統(tǒng)提升韌性水平。

值得注意的是,將韌性治理置入社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理范疇,其初衷旨在增強(qiáng)社區(qū)對(duì)國(guó)家治理資源的整合與調(diào)用能力,并提高基層治理主體的集體協(xié)作效能。然而,社區(qū)這一作為“類行政組織”的基層治理單元愈發(fā)被寄予大量?jī)r(jià)值期待,甚至陷入夸大社區(qū)韌性實(shí)際功能的謬誤。因而需要謹(jǐn)慎審思風(fēng)險(xiǎn)治理中“社區(qū)—社會(huì)”的內(nèi)在關(guān)聯(lián):一方面,既要肯定社區(qū)韌性治理于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵作用,最大程度地釋放社區(qū)治理實(shí)踐的韌性潛能;另一方面,應(yīng)明確社區(qū)治理的有限效能邊界,避免混淆地方政府與社區(qū)主體的權(quán)責(zé)界限,造成社區(qū)背負(fù)過(guò)高的治理責(zé)任,引致更為高昂的糾偏成本。