周佑勇

黨的二十大報告對扎實推進依法行政，加強法治政府建設(shè)作出重大決策部署，明確提出要“健全行政裁量基準”，為新時代進一步規(guī)范行政裁量權(quán)，全面推進行政裁量基準的法治化建設(shè)指明了前進方向、提出了新的使命任務(wù)。行政裁量基準，是近年來伴隨著裁量權(quán)治理轉(zhuǎn)型而在我國執(zhí)法實踐中逐步建立起來的一種新興制度，旨在通過細化量化行政裁量權(quán)的具體行使標準來實現(xiàn)對裁量權(quán)的自我規(guī)制。①作為一種執(zhí)法實踐創(chuàng)新，行政裁量基準植根于中國本土實踐，尤其是中國基層社會治理實踐，是我國依法行政推進過程中形成的一種最具價值和生命力的新型裁量治理模式。這項執(zhí)法創(chuàng)新，立足法治中國的問題，聯(lián)系法治中國的實際，飽含法治中國的元素，是法治中國建設(shè)實踐的一種成功典范。因此，從國家戰(zhàn)略層面進一步健全行政裁量基準，更加有效地發(fā)揮其制度優(yōu)勢和治理效能，不僅對于扎實推進依法行政，而且對于深入推進法治中國建設(shè)，都具有十分重大而深遠的意義。

一、健全行政裁量基準是扎實推進依法行政的重要舉措

習(xí)近平總書記指出：“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！雹诮陙?，全國各地區(qū)各部門不斷加強法治政府建設(shè).依法行政能力和水平有了較大幅度提升。但是，仍然存在權(quán)力濫用亂象，“執(zhí)法隨意、裁量不公”依舊是法治政府建設(shè)的頑疾。而行政裁量基準通過設(shè)定具體化的裁量權(quán)行使標準實現(xiàn)裁量權(quán)的自我控制，為限定、建構(gòu)和制約行政裁量權(quán)，實現(xiàn)行政執(zhí)法公平正義提供了新的思路。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，提出了推進全面依法治國的重大戰(zhàn)略部署，堅持將權(quán)力關(guān)進籠子里。其中，構(gòu)建行政裁量基準制度成為我國法治政府建設(shè)的重要路徑和重要抓手。黨的十八屆四中全會首次從國家戰(zhàn)略層面，明確提出要“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。黨的十九屆四中全會強調(diào)：“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。”2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出：“全面推行行政裁量權(quán)基準制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)?！?021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》進一步要求：“全面落實行政裁量權(quán)基準制度，細化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。”③可以說，建立健全行政裁量基準制度，是在全面依法治國戰(zhàn)略要求下，加強法治政府建設(shè)，推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高行政機關(guān)執(zhí)法能力和水平的重要舉措，也是在建設(shè)中國特色社會主義法治體系下，彌補行政機關(guān)行政裁量權(quán)規(guī)范不足，解決行政隨意執(zhí)法、濫用裁量權(quán)突出問題的重要制度。

近年來，各地區(qū)各部門積極響應(yīng)中央要求，全面推進行政裁量基準制度建設(shè)，行政裁量基準“呈現(xiàn)出多種類、多領(lǐng)域和多層次的發(fā)展態(tài)勢”。①目前，針對指導(dǎo)行政執(zhí)法機關(guān)如何制定具體行政裁量基準的制度，31個?。▍^(qū)、市）人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門都有相關(guān)規(guī)定。就作為行政執(zhí)法直接依據(jù)的具體行政裁量基準而言，據(jù)初步統(tǒng)計，省級人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準有1000多個，設(shè)區(qū)的市人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準有1200多個，區(qū)（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準近3000個。②此外，行政裁量基準不僅已經(jīng)遍布行政處罰領(lǐng)域，還在行政許可、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付等非行政處罰中廣泛出現(xiàn)，③并且獲得了全方位認可和接納。面對我國實踐中大量涌現(xiàn)的行政裁量基準，根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署要求，2022年7月29日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），第一次從國家層面對建立健全行政裁量基準制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，為行政裁量基準的制定提供了統(tǒng)一性的指引。

然而，正如該《意見》指出的，“行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時有發(fā)生”，依法行政工作仍然面臨嚴峻形勢。針對這種情況，黨的二十大報告強調(diào)要“扎實推進依法行政”。所謂“扎實推進”，更加強調(diào)了推進的深度、力度和效果，要求進一步將依法行政工作抓得更深、更細、更實。黨的二十大報告將“健全行政裁量基準”作為“扎實推進依法行政”的一項重要舉措，第一次寫入黨的全國代表大會報告。這不僅明確宣示了這項舉措已上升為黨的最高決策部署，必須得以切實有效地貫徹實施，同時也意味著我們必須將“健全行政裁量基準”作為一項重大舉措，更深層次、更大力度、更加堅實地使其落地見效。

一、從國家戰(zhàn)略層面推進對行政裁量基準的統(tǒng)一立法

現(xiàn)階段，我國行政裁量基準雖然已經(jīng)初具規(guī)模，但呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展疲態(tài)，各地區(qū)各部門熱情度大大降低，基準文本的重復(fù)化、形式化、批發(fā)化及過度規(guī)則化等問題凸顯。一方面，這與缺乏全面、系統(tǒng)、統(tǒng)一的裁量基準制定和適用規(guī)則密切相關(guān)。在我國，行政裁量基準催生于地方，由下而上地發(fā)展，實踐始終走在立法之前，規(guī)則經(jīng)常遲到，這致使在如何制定和適用裁量基準問題上，缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)則。2021年新修《中華人民共和國行政處罰法》盡管從立法上有所供給，④但整體上仍顯單薄。2022年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》，內(nèi)容雖然詳盡，但屬于僅具有指導(dǎo)性的政策文件，且位階仍然過低。近年來，各地區(qū)各部門制定的裁量基準總則，如《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》（2009）、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》（2009）等，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)本地區(qū)本部門的局部統(tǒng)一，但不同地區(qū)之間仍然做法不一。這導(dǎo)致在行政裁量基準的制定義務(wù)、制定權(quán)限、制定程序、法律效力、適用規(guī)則等具體問題上，無法獲得制度共識，難以形成科學(xué)認識，文本之間的重復(fù)抄襲和立場沖突并存，亟須加以全面、系統(tǒng)、統(tǒng)一的立法規(guī)范。

另一方面，也與缺乏具體、明確、前瞻的裁量基準建設(shè)目標與發(fā)展規(guī)劃密切相關(guān)。過去，行政裁量基準催生于基層，也發(fā)展于基層，是對基層實踐智慧的提煉與歸納。但是，這些實踐經(jīng)驗并未獲得全面總結(jié)與升華，基層部門的有限智識也無法提供前瞻性規(guī)劃。我國行政裁量基準工作既缺乏未來發(fā)展方向和建設(shè)遠景，也缺少足夠的制度創(chuàng)新和探索精神。這導(dǎo)致我國行政裁量基準工程的后期發(fā)展一直裹足不前，進展緩慢，既沒有及時在新領(lǐng)域和新行業(yè)中更新基準，也沒有在非行政處罰類基準文本中發(fā)展出固定的基準制定技術(shù)。因此，亟須轉(zhuǎn)變觀念，建章立制，規(guī)劃未來。

當前，黨的二十大報告已將“健全行政裁量基準”作為“扎實推進依法行政”的重要舉措和具體抓手。行政裁量基準未來向何處走，不僅需要基層執(zhí)法經(jīng)驗，更需要國家戰(zhàn)略規(guī)劃；不僅需要政策文件，更需要統(tǒng)一立法。國務(wù)院應(yīng)考慮將行政裁量基準的統(tǒng)一立法工作上升為國家戰(zhàn)略，盡快制定《行政裁量基準制定程序條例》（簡稱《條例》），以立法規(guī)則規(guī)范推進、統(tǒng)籌建設(shè)。在《條例》制定過程中，須遵循如下思路：一是要充分考慮現(xiàn)實性與前瞻性的有機統(tǒng)一。既要尊重現(xiàn)實，充分反映裁量基準在不同地區(qū)不同級別不同部門執(zhí)法活動中的現(xiàn)實問題，又要高于現(xiàn)實，依據(jù)裁量基準的發(fā)展態(tài)勢前瞻未來，為新型裁量基準指明方向。二是要充分考慮地方經(jīng)驗總結(jié)和國家法制統(tǒng)一的有機結(jié)合。既要照顧地方，充分總結(jié)和借鑒地方執(zhí)法經(jīng)驗，又要高于地方，顧及國家法制統(tǒng)一，確保裁量基準的合法性和公平性。三是要充分考慮裁量基準制定與適用的有機貫通。既要涉及前端，對裁量基準的制定程序進行統(tǒng)一規(guī)范，又要顧及后端，為裁量基準的后期適用明確規(guī)則，嘗試建構(gòu)全流程規(guī)范體系，確保裁量基準的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

總體來說，《條例》應(yīng)當以統(tǒng)一規(guī)范行政裁量基準為主要任務(wù)，從多方面進一步推進行政裁量基準制度的科學(xué)化構(gòu)建和法治化建設(shè)。在名稱界定上，針對理論和實務(wù)中所使用的“裁量基準”“裁量標準”“自由裁量權(quán)基準”“行政裁量權(quán)基準”等不同范疇及認識分歧，應(yīng)當將其統(tǒng)一表述為“行政裁量基準”，統(tǒng)一界定為是“行政機關(guān)在法定授權(quán)范圍內(nèi)通過情節(jié)細化和效果格化的技術(shù)對行政裁量權(quán)的具體行使標準予以細化量化而制定的規(guī)范性文件”。這里應(yīng)當明確將行政裁量基準定性為一種規(guī)范性文件。前述《意見》將行政裁量基準分為規(guī)章和規(guī)范性文件兩種發(fā)布形式，將作為行政立法的規(guī)章納入其中，擴大了裁量基準的范圍，顯然是不妥的。在立法框架和內(nèi)容選擇上，除總則之外，《條例》應(yīng)當對行政裁量基準的制定主體及權(quán)限、制定程序、技術(shù)要求、適用效力、法律監(jiān)督等作出系統(tǒng)規(guī)定，重點解決現(xiàn)行實踐中存在的諸如“行政裁量基準是否應(yīng)當公開”“是否必須公眾參與”“如何劃定行政裁量基準的制定權(quán)限”“如何適用行政裁量基準的效力”“如何科學(xué)規(guī)范行政裁量基準的技術(shù)構(gòu)造”等較有爭議的問題，以保證行政裁量基準領(lǐng)域的法制統(tǒng)一，確保該項制度的法治功效能夠得以有效發(fā)揮。①

三、完善行政裁量基準的監(jiān)督審查機制和科技保障體系

作為“扎實推進依法行政”的重要抓手，行政裁量基準就是要通過有效規(guī)范行政裁量權(quán)，推動提升行政執(zhí)法的質(zhì)量和效能，切實維護人民群眾合法權(quán)益，讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動中看到風(fēng)清氣正，在每一項執(zhí)法決定中感受到公平正義。裁量基準既關(guān)系到行政執(zhí)法結(jié)果的公平與公正，也關(guān)系到行政執(zhí)法效果的科學(xué)與合理。因此，從制度上有效解決裁量基準制定程序是否公開透明，實踐運用是否嚴格遵循，錯誤設(shè)定是否及時糾正等問題，都是“健全行政裁量基準”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必備內(nèi)容。

為了更好地承載公平與正義，裁量基準須接受嚴格的法治監(jiān)督與審查。在裁量基準制定中，要全面貫徹全過程人民民主，擴大公眾參與通道和參與方式，全面公開基準文本，廣泛接受市場主體和人民群眾監(jiān)督，維護基準文本的科學(xué)性和民主性。在裁量基準制定后，要努力創(chuàng)建備案審查機制，準確查找基準文本與法律、法規(guī)、規(guī)章抵觸情形，及時糾正錯誤規(guī)定，確保基準文本的合法性和規(guī)范性。更為重要的是，要加大復(fù)議審查和司法審查力度，充分認識裁量基準的雙元身份，既要用裁量基準作為審查標準協(xié)力解決爭議，也要讓裁量基準作為審查對象接受復(fù)議和訴訟審查，確?；鶞饰谋镜膮⒄招院涂稍V性。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，法院對被訴具體行政行為所依據(jù)的裁量基準是否合法有效的審查、認定和適用等享有一定的審查權(quán)。但是，當裁量基準違法時，法院僅能在其所審理的個案中將依據(jù)違法裁量基準所作出的行政決定予以撤銷，而不能直接宣告該裁量基準無效。由此可見，法院對裁量基準的審查只是一種間接的審查監(jiān)督。而且，這種監(jiān)督的一個最大不足在于缺乏監(jiān)督的啟動程序。對裁量基準的監(jiān)督來說，只有切實加強審判監(jiān)督，將裁量基準納入司法審查范圍，才是最完全、最徹底的監(jiān)督方式。此外，擴大裁量基準的司法審查范圍意味著行政裁量權(quán)的運作空間受到限制，如此一來，能夠?qū)⒎ㄔ簩π姓?quán)的司法監(jiān)控效能更為有效地發(fā)揮出來，最大限度地保護利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

健全行政裁量制度，還要充分打通現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與裁量基準之間的密切關(guān)聯(lián)，以科技創(chuàng)新助推行政裁量基準規(guī)范化、標準化、信息化建設(shè)，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段為行政裁量基準打造科技保障體系，實現(xiàn)裁量基準的現(xiàn)代化。①在裁量基準制定過程中，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)收集行政執(zhí)法案例，建設(shè)數(shù)字化案例庫，深入展開大樣本數(shù)據(jù)收集與分析，以大數(shù)據(jù)技術(shù)歸納執(zhí)法經(jīng)驗，預(yù)判違法行為頻段、危害后果大小和法律效果格次，為裁量基準文本制定輸送客觀性、可預(yù)測性參照結(jié)果，提升基準文本的科學(xué)水平。同時，要充分運用現(xiàn)代化信息傳播平臺，扎實推進全過程人民民主，廣泛聽取公眾意見，為裁量基準文本制定輸送經(jīng)驗性、可接受性內(nèi)容要素，提升基準文本的民主程度。在裁量基準執(zhí)法適用中，應(yīng)積極開發(fā)現(xiàn)代化行政執(zhí)法系統(tǒng)。要盡量簡化基準文本適用的查詢和計算手續(xù)，打造一鍵可查、一鍵生成等便攜式執(zhí)法設(shè)備，為裁量基準執(zhí)法適用創(chuàng)建菜單式、可自動化操作工具，提升基準文本適用的智能化水平。此外，還須廣泛利用現(xiàn)代信息交流技術(shù)，擴充雙向互動交流通道，收集分析行政裁量基準適用效果，智能抓取問題文本，打造行政裁量基準動態(tài)調(diào)整機制，為行政裁量基準文本修訂搭建智能化、可對話性的信息交流平臺，提升基準文本的自我完善能力。

行政法的精髓在于裁量。作為行政裁量權(quán)的規(guī)制技術(shù)，通過制定行政裁量權(quán)基準對行政裁量權(quán)進行限定、建構(gòu)和制約，能夠有效防止行政裁量權(quán)的濫用，并能保持行政裁量權(quán)的靈活性。①為扎實推進依法行政，積極回應(yīng)我國執(zhí)法實踐對統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)的現(xiàn)實需求，必須從立法規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督和法治保障各個環(huán)節(jié)進一步健全行政裁量基準。這是新時代我國法治政府建設(shè)的一項時代使命，也是深入推進法治中國建設(shè)的一項重要任務(wù)。

（責任編輯：楊偉東）