文 省人大常委會預算工委

加強人大預算績效監(jiān)督是貫徹落實習近平法治思想和習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的具體舉措，是嚴格執(zhí)行憲法和預算法等法律的內在要求，也是支持和推動全面實施預算績效管理改革的現(xiàn)實需要。

一、加強預算績效監(jiān)督的重大意義

預算績效監(jiān)督是人大行使預算監(jiān)督權的新要求，是人大預算監(jiān)督機制的新發(fā)展，具有獨特的內涵及特點。

（一）人大加強預算績效監(jiān)督是貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的具體舉措。人大預算審查監(jiān)督工作是人民代表大會制度在財政預算監(jiān)督領域的具體實踐，是憲法和法律賦予人民代表大會的重要職責。加強和改進對預算績效的監(jiān)督，是人大預算審查監(jiān)督重點拓展改革提出的明確要求，更是各級人大及其常委會貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的具體舉措。

（二）人大加強預算績效監(jiān)督是支持和推動全面實施預算績效管理改革的現(xiàn)實需要。黨的十八屆三中全會提出“建立現(xiàn)代財政制度”“改進預算管理制度”。黨的十九大進一步提出，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，“全面實施績效管理”。中共中央國務院出臺關于全面實施預算績效管理的意見，對全面實施預算績效管理改革工作做出全面部署。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求。

（三）人大加強預算績效監(jiān)督是新形勢下健全完善人大預算審查監(jiān)督制度的重要內容。全國人大及其常委會積極創(chuàng)新預算審查監(jiān)督制度機制，指導和推動地方各級人大預算審查監(jiān)督工作與時俱進，促進我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。2014年修訂的預算法，在第12、32、49、57、79條等多個條款中對提高財政資金績效、加強預算績效監(jiān)督作出明確規(guī)定。2015年建立健全審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告的機制，支持和推動審計機關依法開展審計監(jiān)督，促進提高財政資金使用績效。2017年印發(fā)關于推進地方人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導意見，提出對重點專項資金的執(zhí)行進度和使用績效等情況進行重點監(jiān)督；2018年印發(fā)相關實施意見，全文25處提到績效，強調要提高財政資金使用績效和政策實施效果。2020年印發(fā)關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監(jiān)督的意見，提出對審計查出的突出問題，著重從績效評價等環(huán)節(jié)，督促查找原因、跟蹤監(jiān)督整改。2021年全國人大修訂的關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定第7條提出加強預算績效的審查監(jiān)督工作，將重要績效評價結果與決算草案同步報送全國人大常委會審查。全國人大常委會加強對重點支出和重大項目績效目標、績效評價結果的審查監(jiān)督。必要時，召開預算績效聽證會。

二、地方人大加強預算績效監(jiān)督的做法、經(jīng)驗與不足

（一）廣東省開展預算績效監(jiān)督的主要做法

廣東省人大常委會認真貫徹落實黨中央關于全面實施預算績效管理的決策部署，連續(xù)多年開展預算績效監(jiān)督并引入第三方機構開展績效評價，重點關注財政資金貫徹落實中央決策部署以及省委工作安排、與年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標及宏觀調控要求一致性、可持續(xù)性以及實現(xiàn)支出績效和政策目標的效果等情況，既關注預算安排是否合法合規(guī)，又對財政資金支出的效率、效益及效果進行監(jiān)督，推動了人大預算審查監(jiān)督從程序性監(jiān)督向實質性監(jiān)督轉變，已成為人大預算審查監(jiān)督的一項重大抓手，并取得顯著成效。歸納主要做法如下：

一是確定第三方評價項目與范圍并公開遴選評價機構。每年年初，經(jīng)充分征求省人大代表等各方面意見，根據(jù)年度預算審查監(jiān)督重點提出開展第三方評價項目的建議。評價一般以預算年度為周期，對跨年度的重大項目按實際完成情況實施階段性評價，評價對象為預算資金的相關責任主體，包括資金主管部門、監(jiān)督部門與資金使用的機構或個人。通過面向全國公開招投標等方式遴選第三方評價機構，每年獨立進行，并按評價資金項目劃分包組，委托不同機構承擔。

二是制定科學的評價內容與指標體系。根據(jù)項目的實際情況，按照相關性、重要性、可比性、系統(tǒng)性、可操作性等原則，建立由一定數(shù)量按權重衡量預算績效的具體指標組成的指標體系。同時，確定評價的基本內容，主要包括資金項目立項及分配的科學性、民主性與合法性；資金項目績效目標設定的科學性與合理性；資金項目投入和使用情況；資金項目組織實施管理水平；資金項目績效目標的實現(xiàn)程度；資金項目實施所取得的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)環(huán)境效益、社會滿意度及根據(jù)實際情況需要評價的其他內容。

三是有計劃嚴謹組織評價。成立由公共政策、財政、財務、管理、會計、審計以及與評價項目相關的專業(yè)技術等方面專家組成的評價工作組，對項目進行資料采集與審核分析、現(xiàn)場核查、綜合評價等。其中，現(xiàn)場核查對象根據(jù)項目資金屬性、區(qū)域分布、金額大小等因素，按照每項不低于30%的資金比率隨機選取。評價報告經(jīng)書面征求被評價單位意見后，通過組織專家評審驗收會對評價報告進行評審驗收。

四是利用初評成果開展專題調研。專題調研組通過聽取政府有關部門的情況匯報和專家學者的意見建議，找準“面”上的問題；通過組織省人大代表進行實地走訪、問卷調查、查閱資料臺賬等方式，多渠道聽取意見建議，找實“點”上的問題，并就第三方評價發(fā)現(xiàn)的共性問題和突出問題進行深入分析研究提出調研報告。

五是聽取和審議政府專項工作報告。將專題調研報告及第三方評價報告作為常委會會議聽取和審議政府預算支出績效情況專項工作報告時的重要參考。

六是加強評價結果運用。第三方評價報告采取新聞發(fā)布會方式向社會公布；并連同常委會組成人員的審議意見、調研報告等一并印送省政府研究處理。此外，為增強監(jiān)督的連續(xù)性和剛性，省人大常委會擇期聽取和審議省政府整改落實情況的工作報告，并督促省財政廳將第三方評價報告作為有關資金撤銷、壓減或調整的重要參考依據(jù)。

七是廣東各地積極推廣人大預算績效監(jiān)督。廣州、惠州等地努力擴展人大預算績效監(jiān)督的范圍，在預算績效監(jiān)督的范圍、過程、對象上不斷延伸，由一般公共預算向“四本預算”全覆蓋監(jiān)督轉變。廣州市天河區(qū)人大常委會開展事前績效監(jiān)督，探索參與式預算，引入第三方績效評估，有效提升部門預算編制的公開性、規(guī)范性、科學性。深圳市人大常委會著力構建績效審計監(jiān)督工作機制，不斷加大績效審計監(jiān)督力度。珠海、揭陽等地不斷創(chuàng)新人大預算績效監(jiān)督的形式。全省各地人大常委會積極開展預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建設，實現(xiàn)績效管理與預算管理的功能集成、流程同步、數(shù)據(jù)共享。

（二）地方人大開展預算績效監(jiān)督的經(jīng)驗

一是堅持黨的全面領導。年度預算績效監(jiān)督項目要報經(jīng)同級黨委同意，開展監(jiān)督工作的方案要報經(jīng)常委會黨組批準，有關重要情況、重大問題要及時向同級黨委匯報、工作中的問題要在常委會黨組領導下妥善研究解決。

二是踐行全過程人民民主。人大預算績效監(jiān)督是踐行全過程人民民主在財政預算領域的具體實踐，要充分發(fā)揮人大代表和人大專門委員會作用，充分利用社會各界力量，著力做深做實支出預算和政策績效監(jiān)督，實現(xiàn)事前審查、事中監(jiān)督、事后問效有機銜接貫通，強化結果應用與跟蹤問責，著力構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效監(jiān)督體系。

三是堅持先規(guī)范后推廣。（1）探索評價組織模式。廣東探索由人大挑選被評資金、協(xié)調財政與資金主管部門、委托和組織第三方評價，逐步形成了“人大主導、政府協(xié)同、第三方參與”的績效評價模式。這一模式較好地解決了評價的角色沖突，有助于吸收、動員和組織社會各界專業(yè)人士參與對政府預算的績效評價，擴展了評價主體的代表性，增強了評價結果的科學性。（2）完善績效評價技術體系。評價重點指向宏觀層面資金立項決策及管理辦法設定目標的科學性與可行性、中觀層面地方主管部門對資金監(jiān)管的有效性以及微觀層面資金基層用款單位使用資金的合規(guī)性。資金整體績效由管理績效、使用績效和監(jiān)督績效等不同維度構成，所有評價指標的權重經(jīng)專家咨詢調查結果確定，以保證其科學性。（3）增強評價公信力。引入專家和公眾滿意度調查，調查對象包括行業(yè)企業(yè)、主管部門、專家學者、人大代表和媒體記者等；專家評審會由具有財政學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和政府績效管理專業(yè)背景的專家參加。評價結果通過新聞發(fā)布會公布，以此倒逼責任部門完善有關政策、采取有關措施。（4）完善制度。省人大常委會先后出臺監(jiān)督工作領域開展第三方評估的暫行規(guī)定、人大開展預算支出績效第三方評價的實施辦法等，對第三方評價的內涵、總體要求、適用范圍，組織實施的程序及評價成果的驗收、公布及運用予以明確，為人大監(jiān)督引入第三方評價進行了制度設計，并提供可復制與推廣的制度模式，成為地方人大監(jiān)督引入第三方評價走向制度化的標志。

（三）存在的不足

一是被評價單位重視不夠，配合不力。預算績效評價是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要大量的人力、物力、財力、信息、技術、時間等資源的保障。從實際情況看，個別地區(qū)個別基層單位對此重視及配合力度不足，不能提供針對項目實施的完整績效信息；個別單位以其他工作難以協(xié)調為由，不能安排熟悉情況的工作人員接受第三方現(xiàn)場核查，給評價方充分掌握資金信息和有效開展評價造成困難。二是第三方難以適應績效評價的綜合性要求。第三方機構往往是某一領域的專業(yè)機構，不能完全適應對預算監(jiān)督的財務、管理和專業(yè)技術指標進行綜合評價的要求。特別是對預算支出涉及范圍廣、專業(yè)性強、技術難度大、操作難點多等情況，顯得能力不足。如何有機整合不同第三方機構的力量，實現(xiàn)人員配置、專業(yè)能力素養(yǎng)、實際操作能力都符合規(guī)范化要求，是一個亟需解決的難題。

三、加強地方人大預算績效監(jiān)督的意見建議

（一）確保人大預算績效監(jiān)督工作正確的政治方向

一是堅持黨的全面領導，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導做好預算績效監(jiān)督工作。新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作，最根本的是要堅持黨的全面領導。開展人大預算績效監(jiān)督工作，必須始終堅持黨的領導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把黨的領導落實到監(jiān)督工作全過程、各環(huán)節(jié)，確保預算績效監(jiān)督工作正確的政治方向。

二是貫徹落實黨中央關于全面實施預算績效管理的決策部署。人大對預算績效進行監(jiān)督，要推動政府將收支預算全面納入績效管理。預算收入要實事求是、積極穩(wěn)妥、講求質量，必須與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁脫離實際制定增長目標。預算支出要統(tǒng)籌兼顧、突出重點、量力而行，著力支持國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和重點領域改革，提高保障和改善民生水平，確保財政資源高效配置。

（二）加強制度機制建設

一是加強人大預算績效監(jiān)督的法治建設，嚴格依法依規(guī)開展預算績效監(jiān)督。積極探索制定預算績效監(jiān)督的法規(guī)，通過規(guī)范績效預算管理指標和評價標準體系、預算績效管理情況報告制度、績效評價結果應用制度、績效問責與獎勵懲處機制，明確人大對政府預算績效的審查監(jiān)督規(guī)則。人大以定期聽取和審議政府關于資金績效情況的報告作為履行人大預算績效監(jiān)督的基本方式，并綜合運用執(zhí)法檢查、詢問、質詢、特定問題調查等法定監(jiān)督方式，推動財政部門進一步加強預算績效管理，完善預算績效評價制度。

二是著力構建“全方位、全過程、全覆蓋”的人大預算績效監(jiān)督體系。一是建立預算事前、事中、事后績效監(jiān)督制度。除建立一般公共預算開展績效監(jiān)督制度外，還要建立對涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目及其他政府預算的績效監(jiān)督制度。二是加快建立全方位監(jiān)督體系。探索形成對預算收支全流程的數(shù)字化管理制度，推動實現(xiàn)同級或跨級收支預算從編制到批準、從執(zhí)行到監(jiān)督、從決算到問責各環(huán)節(jié)的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與實時監(jiān)控，并可進一步利用大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技開展提前預警和動態(tài)干預，把問責程序分散化，把合規(guī)性問題解決在發(fā)生狀態(tài)。

三是健全績效評價結果應用制度，強化跟蹤問效問責。堅持目標導向、問題導向、結果導向，健全完善績效評價結果與預算編制、政策完善等掛鉤的制度機制，切實推動預算績效管理提質增效。一是推動政府部門規(guī)范績效目標管理，科學設置績效目標和評價指標，針對不同預算項目的特性和地域差別分級分層次制定績效目標，科學設置具有差異性、可操作性、量化程度高的評價指標，提高績效評價質量。二是建立和完善績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制。預算審查和提前介入預算編制監(jiān)督時，可以將評價結果作為下一年度預算編制和預算審查的重要依據(jù)，評價結果較差的項目不再安排預算資金，必要時可以圍繞績效評價結果選取部分預算資金組織開展專題審議。三是完善績效評價結果反饋和整改機制。定期將績效評價結果通報資金主管部門和使用部門，并提出有針對性的合理化建議，結合審計監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督跟蹤監(jiān)督績效評價發(fā)現(xiàn)問題整改落實情況。

（三）完善技術體系，創(chuàng)新監(jiān)督方法

一是健全體系，完善人大主導的全面預算績效監(jiān)督評價標準。按照全面實施預算績效管理要求，人大開展預算績效監(jiān)督的層次應從微觀預算項目不斷向部門整體、公共政策、分類預算乃至綜合財力提升拓展，監(jiān)督范圍應從一般公共預算逐步向政府性基金等另外“三本預算”擴展。對不斷延伸的政策預算、分類及綜合財力預算、部門“保運轉”經(jīng)費與政府性基金預算，需要適應其變化特點，盡快形成統(tǒng)一性和差異性相結合的評價技術方案。圍繞國有資本經(jīng)營及社會保險基金預算、事前預測與事中監(jiān)控等新增單元，在靜態(tài)上明確其績效管理的內容層次、關注重點及評分方法，在動態(tài)上梳理評價指標使之對應預算管理各環(huán)節(jié)，科學設置評價標準；尤其對屬性特殊的國資經(jīng)營和社?；痤A算，需在兼顧其效益性與保障性前提下建立評價技術體系，體現(xiàn)關鍵指標原則。

二是推動監(jiān)督重點前移，探索人大對預算績效開展事前、事中監(jiān)督的思路方法。預算法把“講求績效”作為預算遵循的五大原則之一，意味著“績效”標準要貫穿于整個預算過程。通過積極開展事前績效監(jiān)督，突出審查績效目標建設，推動建立績效目標審查結果與預算審批過程相掛鉤的機制，使預算部門更加重視績效目標設定工作。通過完善事中績效監(jiān)督，跟蹤資金使用情況，做好績效運行監(jiān)控，對預算執(zhí)行進度及績效目標實現(xiàn)情況進行“雙監(jiān)控”?？梢詫⒛切┑托?、低效果、低效益的資金配置“消滅在萌芽狀態(tài)”，規(guī)避拍腦袋決策，提高公共資金的使用效益。人大可以結合專項提前介入預算編制監(jiān)督，要求財政部門將下一年度擬新設立或重新整合設立財政專項資金的設立依據(jù)、論證過程和預期績效目標等情況報告人大。必要時，人大直接對有關新增重大政策和項目預算組織事前績效評價，評價結果作為預算安排審查的重要依據(jù)。

（四）優(yōu)化外部環(huán)境

（資料圖片）

一是完善多元主體參與的預算收支監(jiān)督系統(tǒng)，促進形成監(jiān)督合力。人大應加強與財政、審計、稅務等主管部門溝通聯(lián)系，督促其整合預算績效目標與工作措施。督促政府繼續(xù)加大績效審計的力度，把績效理念貫穿到每個審計項目中，開展“獨立型”或“結合型”績效審計，通過對相關財政資金籌集、分配、撥付下達、管理使用及發(fā)揮績效情況全程跟蹤審計，促進資金及時撥付、精準使用、安全高效。充分發(fā)揮人大代表、專家學者作用，通過召開座談會、通報會等形式，聽取人大代表、專家智庫的意見建議，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，引導社會公眾參與監(jiān)督。

二是加強信息化建設及信息公開，營造依法監(jiān)督氛圍。加快信息化建設，打破監(jiān)督的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，充分利用數(shù)字人大和數(shù)字政府建設優(yōu)勢，依托“云平臺”等信息網(wǎng)絡技術，加強人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設，實現(xiàn)“橫向聯(lián)通、縱向貫通”。加強宣傳，營造“花錢必問效、無效必問責”的濃厚氛圍，加大公開力度，以公開促整改，推動進一步提高預算執(zhí)行約束力，倒逼政府切實提高財政資金的分配效率和使用效益。

三是引導和規(guī)范第三方評價工作，提高第三方機構績效評價質量。關于全面實施預算績效管理的意見明確要求，“引導和規(guī)范第三方機構參與預算績效管理，嚴格執(zhí)業(yè)質量監(jiān)督管理”。可以結合績效評價結果的抽查復核和再評價工作，對相關第三方機構工作質量進行延伸監(jiān)督，對存在問題的第三方機構，通過約談批評、問題警示等方式，督促其認真整改，促進第三方機構健康發(fā)展，不斷提升績效評價的科學性、公正性和可信度。

總之，人大加強預算績效監(jiān)督的未來發(fā)展應加強黨的領導，完善制度建設，強化專業(yè)支持，研究突破預算編制提前介入、支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、績效跟蹤問責三項難點，在人大開展預算績效監(jiān)督過程中建立健全由人大主導、政府協(xié)同、第三方參與的模式，探索形成層次完善、標準明確、收支聯(lián)動、有的放矢的預算績效監(jiān)督體系。