□文/武鳳平

耕地是中華民族最重要的經(jīng)濟(jì)資源，更是中國糧食生產(chǎn)的命根子。近年來，中共中央、國務(wù)院辦公廳不斷作出了切實(shí)控制耕地非農(nóng)化、嚴(yán)防耕地非糧化的重要決策部署，但從近幾次大型耕地使用方面的調(diào)查研究和監(jiān)督實(shí)施情況來看，違法、違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目侵占耕地等問題仍較為突出，一定程度上對(duì)國家耕地保障紅線目標(biāo)造成影響，因此迫切需要進(jìn)一步改革耕地保障的工作方法和監(jiān)管思路，并深入推進(jìn)耕地保障體制機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)施田長制是實(shí)施最嚴(yán)苛的農(nóng)田環(huán)境保護(hù)管理、實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田三位一體維護(hù)、保障國家食品安全的重大措施，是進(jìn)一步健全中國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)管理系統(tǒng)、維護(hù)國家糧食安全的重大制度創(chuàng)新。

一、耕地保護(hù)的重要性

我國是世界第一人口大國，約占世界人口的18%左右，而耕地資源僅占世界的9%。14 億人口的大國出于國家安全的角度考慮決不能把飯碗交給世界，飯碗里必須裝中國糧。在百年變局疊加世紀(jì)疫情的影響下，世界饑餓人口大量增加。局部戰(zhàn)爭和極端氣候進(jìn)一步加劇全球糧食安全形勢惡化。保護(hù)耕地這一糧食生產(chǎn)的命根子，是擺在我們面前突出重要的任務(wù)和責(zé)任。2022年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，“實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)守18 億畝耕地紅線”?！耙鋵?shí)‘長牙齒’的耕地保護(hù)硬措施”。保護(hù)耕地不僅事關(guān)糧食安全“國之大者”，也關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和改善。

二、“田長制”的內(nèi)涵

為了更好地貫徹國家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)管理制度，并克服當(dāng)前政府對(duì)耕地保護(hù)履職盡責(zé)不到位、對(duì)非法侵占土地監(jiān)督不到位、對(duì)社會(huì)投入不到位的困難，從國家層面引導(dǎo)全國各地立足實(shí)踐，創(chuàng)新落實(shí)了耕地保護(hù)的田長制，全國多地逐步建立起耕地保護(hù)基層監(jiān)管模式，通過田長制建立了涵蓋全域、權(quán)責(zé)到人、監(jiān)督落實(shí)的耕地保護(hù)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了側(cè)向到邊、橫縱徹底、全涵蓋、無間隙的土地管護(hù)新格局［1］。

田長制是根據(jù)行政區(qū)劃分和歸屬管理工作的基本原則，實(shí)現(xiàn)耕地面積規(guī)模、品質(zhì)、環(huán)境三位一體的目標(biāo)任務(wù)，通過構(gòu)建耕地保護(hù)監(jiān)督管理工作職責(zé)體制，通過設(shè)置省、地、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和網(wǎng)格、戶等多級(jí)的田長制度，以簽訂責(zé)任書的形式把耕地面積管護(hù)各項(xiàng)任務(wù)推進(jìn)到責(zé)任人、責(zé)任土地和負(fù)責(zé)方格，實(shí)現(xiàn)一級(jí)抓一級(jí)、層層抓深入，逐步建立側(cè)向到邊、縱向到底，全方位、全范圍、無死角的耕地面積管護(hù)新機(jī)制。主要特征概括為三個(gè)方面：一是以保障糧食安全為目標(biāo)，旨在解決好耕地問題，守護(hù)國家糧食安全底線；二是以責(zé)任人為核心，通過建立多級(jí)責(zé)任考評(píng)制度，進(jìn)一步夯實(shí)各級(jí)政府土地管護(hù)職責(zé)；三是以地方實(shí)際為定位，充分考慮地方差異性，針對(duì)不同地區(qū)耕地綜合情況建立適應(yīng)本地區(qū)的制度［2］。

三、“田長制”實(shí)施面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）制度體系建立尚不成熟，缺乏政策合力，執(zhí)行層面存在較大差異

一是立法保障不足。田長制制度體系建筑設(shè)計(jì)中應(yīng)以法制為基石，與河長制、湖長制、林長制相比，耕地保護(hù)田長制責(zé)任體系并沒有列入立法內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地保障間的沖突，造成地方財(cái)政耕地保障力量不足。二是制度保障不足。在中央層面上，僅自然資源部出臺(tái)的《關(guān)于健全早發(fā)覺早控制嚴(yán)査處機(jī)制的意見》進(jìn)行了相對(duì)明確要求，并強(qiáng)調(diào)推動(dòng)確立田長制，以壓實(shí)對(duì)農(nóng)田的屬地管理權(quán)責(zé)。三是政策執(zhí)行落地難。在田長制的試點(diǎn)過程中，許多地區(qū)群眾響應(yīng)積極性不高，嚴(yán)重降低了政策執(zhí)行力［1］。

（二）耕地保護(hù)內(nèi)涵界定不清，本底數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)變化，導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象不明晰

耕地保護(hù)，保的必須是耕地、是農(nóng)田、是良田。數(shù)據(jù)失真，“賬上”與實(shí)地情況不一致，導(dǎo)致“田長制”執(zhí)行過程存在困難。一是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡導(dǎo)致“田長制”監(jiān)管對(duì)象是動(dòng)態(tài)變化的，“自上而下”統(tǒng)一的耕地本底數(shù)據(jù)是確保監(jiān)管到位的根本。二是永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃信息不及時(shí)，造成監(jiān)督工作存在疏漏。三是對(duì)不符合劃定要求的耕地或其他耕地錯(cuò)劃入永久基本農(nóng)田的情況，應(yīng)納入耕地保護(hù)“田長制”監(jiān)管范圍的部分黑耕地以及墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域的國有耕地未能全部納入監(jiān)管。

（三）耕地保護(hù)主體權(quán)責(zé)分工不明確，責(zé)任層層下壓，實(shí)施成效打折扣

《耕地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，各省市、自治州、地級(jí)市的政府對(duì)本管理區(qū)域土地保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，其主要責(zé)任人為本管理區(qū)域土地保護(hù)的第一責(zé)任者。各地在開展田長制探索實(shí)踐中，普遍形成了四級(jí)田長制責(zé)任體系，實(shí)行省負(fù)總責(zé)、市縣負(fù)主責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體負(fù)責(zé)、行政村負(fù)責(zé)落地的責(zé)任管理機(jī)制，逐步建立一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局，看似體制健全、責(zé)任明晰，實(shí)現(xiàn)了地有人種、田有人管、責(zé)有人擔(dān)的耕地保護(hù)網(wǎng)格化管理，實(shí)則各級(jí)政府普遍是在各級(jí)責(zé)任區(qū)域內(nèi)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，權(quán)力和責(zé)任分工仍不明確，同時(shí)造成責(zé)任分散、監(jiān)管弱化。耕地保護(hù)主體責(zé)任層層下壓，最終耕地保護(hù)成為耕地承包者和種植者的主體責(zé)任。

（四）耕地保護(hù)意識(shí)缺乏，耕地保護(hù)的主動(dòng)性不足，缺少調(diào)動(dòng)民眾保護(hù)耕地積極性的措施

耕地保護(hù)不但是為農(nóng)戶提供了經(jīng)濟(jì)效益，更主要的是對(duì)整個(gè)社會(huì)的平安及其生態(tài)環(huán)境提供了重要的效益，這對(duì)農(nóng)業(yè)糧食安全性和生態(tài)建設(shè)安全性乃至國土安全性都有著重要性，因此土地保護(hù)需要當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)戶乃至非耕土地使用者的共同投入。因?yàn)橥恋乇Ｗo(hù)不夠，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卦谥匾暯?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，忽略甚至貶低了農(nóng)村土地的重要性，土地保護(hù)主動(dòng)性和積極性也不高。而農(nóng)民作為耕地保護(hù)利用的直接主體，在放棄其他勞動(dòng)收入，而從事收益較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，得不到相應(yīng)的補(bǔ)償和政策支持，勢必會(huì)出現(xiàn)改變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、減少耕地投入、撂荒等情況，也是造成我國耕地保護(hù)積極性不高的重要原因［1］。

四、進(jìn)一步完善“田長制”的建議

目前，“田長制”仍處于探索階段，全國范圍內(nèi)的“田長制”并未完全建立。要進(jìn)一步優(yōu)化“田長制”，需要建立以法治為基礎(chǔ)、制度為保障、多方參與的長效機(jī)制才是根本。

（一）明確責(zé)任分工，完善耕地保護(hù)制度體系

出臺(tái)的《耕地保護(hù)法》，在國家層面上將根據(jù)全國各地在實(shí)施田長制過程中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，因地制宜、統(tǒng)籌組織，構(gòu)建并筑牢田長制的法制體系，推動(dòng)田長制從有名走向有實(shí)。完善耕地面積保護(hù)工作責(zé)任指標(biāo)考核，建立了耕地面積保護(hù)工作的逐級(jí)權(quán)責(zé)管理機(jī)制，通過逐級(jí)簽訂工作責(zé)任書，把有效耕地面積和永久基本農(nóng)田管護(hù)責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人和責(zé)任地塊，完善了耕地面積管護(hù)責(zé)任落實(shí)與領(lǐng)導(dǎo)干部績效評(píng)價(jià)掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制；完善了耕地保護(hù)管理共同領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制，做到了管護(hù)職責(zé)的全覆蓋，構(gòu)建了政府部門之間協(xié)同配套、分工管理、齊抓共管的長效機(jī)制。完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，公開田長責(zé)任人和責(zé)任事項(xiàng)，定期向社會(huì)公示監(jiān)督結(jié)果，開放社會(huì)投訴舉報(bào)實(shí)現(xiàn)全民可參與。

（二）及時(shí)掌握真實(shí)情況，科學(xué)利用耕地資源數(shù)據(jù)

增強(qiáng)耕地保護(hù)數(shù)據(jù)科學(xué)性，以第三次全國土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果為基準(zhǔn)，兼顧了人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障等各種因素，科學(xué)測算各地耕地保有量，與國土空間規(guī)劃相銜接，提高耕地保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)威。完善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整管理，科學(xué)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，做好與林地、草地、濕地等資源保護(hù)政策銜接，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田控制線。加強(qiáng)耕地資源數(shù)據(jù)共享，完善耕地資源信息互通機(jī)制，要充分掌握和利用好第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，尤其是耕地現(xiàn)狀調(diào)查地類、耕地質(zhì)量情況、耕地實(shí)際利用情況、耕地種植屬性等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（三）確保耕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)，探索耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)措施

國家層面研究設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)資金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，探索對(duì)履行耕地保護(hù)義務(wù)突出省份，尤其是對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、承擔(dān)國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的省份給予補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。整合政府土地出讓收入等資金扶持與用地保護(hù)，進(jìn)一步提高了土地征收過程中對(duì)新增稅費(fèi)和耕地開墾費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，控制政府征占耕地的規(guī)模和增長速度，以避免了各類用地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。制定耕地保護(hù)補(bǔ)償辦法，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地。

（四）探索耕地科技創(chuàng)新，提高耕地保護(hù)科技水平

要形成全方位、立體、動(dòng)態(tài)的耕地管護(hù)技術(shù)支撐體系。運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、信息化、虛擬化、人工智能、5G等新信息技術(shù)，促進(jìn)耕地保護(hù)區(qū)全面實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管，構(gòu)建耕地保護(hù)區(qū)全面智能監(jiān)管平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)區(qū)全過程動(dòng)態(tài)網(wǎng)格化監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)利用耕地問題，做好護(hù)田使者。同時(shí)要注重耕地用養(yǎng)結(jié)合，發(fā)展應(yīng)用耕地質(zhì)量提升技術(shù)，加強(qiáng)退化耕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)技術(shù)研發(fā)，做到養(yǎng)田并治田，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善。

（五）加強(qiáng)耕地紅線科普宣傳，提升耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)

借助中國土地日、世界地球日、全國法制宣傳日和社會(huì)主義普法宣傳周等，運(yùn)用廣播電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等各種途徑，向多渠道、廣泛宣揚(yáng)土地保障的重要性和相關(guān)法律法規(guī)，樹立綠色、系統(tǒng)、可持續(xù)的耕地保護(hù)理念，提升全民耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)和科學(xué)保護(hù)素養(yǎng)［3］。

五、總結(jié)

耕地面積保護(hù)措施作為當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要內(nèi)容之一，根據(jù)中國現(xiàn)在人多地少的狀況，進(jìn)一步了解中國耕地面積持續(xù)下降、質(zhì)量持續(xù)降低的主要因素，總結(jié)中國耕地面積的保護(hù)措施，對(duì)于大力發(fā)展中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著重大意義。因地制宜、符合實(shí)際情況，制定具體的農(nóng)田保護(hù)措施，并不斷加強(qiáng)人民群眾對(duì)農(nóng)田保護(hù)工作的參與度，進(jìn)一步健全有關(guān)規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)農(nóng)田目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)誰耕地，誰保護(hù)。在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程中，實(shí)現(xiàn)每一塊農(nóng)田都能進(jìn)行合理開發(fā)和使用，遏制違規(guī)占用的情況，真真切切地把保護(hù)農(nóng)田的任務(wù)落到實(shí)處，以助力于當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。