文/張麗新（馬鞍山市國庫集中支付中心）

實施國庫集中支付制度，可以有效的保障財政資金安全，其在國庫管理、資金清算以及預(yù)算管理上也起到推動作用，與此同時，此制度能在提升資金管理效率的同時合理的把控預(yù)算支出，然而在制度不斷推進(jìn)中，會出現(xiàn)涉及資金管理的風(fēng)險問題，所以探究風(fēng)險原因，提出防范措施刻不容緩，加強(qiáng)管理和防范力度，可以提升財政資金管理力度，在降低風(fēng)險發(fā)生概率的同時提升資金應(yīng)用的安全。

一、國庫集中支付對提升財政資金管理質(zhì)量的作用

對于我國各事業(yè)單位來說，內(nèi)部財務(wù)管理質(zhì)量直接關(guān)系到各事業(yè)單位的發(fā)展效果。國庫集中支付借助國庫的單一賬戶直接劃撥財政資金，改變了以往冗雜的中間環(huán)節(jié)，對每一筆資金的走向和應(yīng)用情況加以明確，在提升財政資金劃撥效率的同時提升工作質(zhì)量。與此同時，國庫集中支付制度具備監(jiān)督作用，可對資金的應(yīng)用情況作出全方位的監(jiān)控，針對各單位貪污、挪用資金的行為加以遏制，保障財政資金管理工作的順利實施，讓資金應(yīng)用和發(fā)展更加透明[1]。在管控財政資金上，國庫集中支付是在源頭把控資金預(yù)算、監(jiān)督資金走向，盡最大可能地降低違規(guī)行為發(fā)生概率。各用款單位在此制度的約束下，提前分析需要的資金總量，針對資金預(yù)算情況提交申請，在保障無誤后等待撥款，中間環(huán)節(jié)簡潔又清晰，提升了財政資金運轉(zhuǎn)的高效性?？偟膩碚f，我國實施的國庫集中支付制度，改革了傳統(tǒng)的分散財政資金管理形式，針對財政資金作出集中管理，對提升財政資金管理效率，降低風(fēng)險發(fā)生概率都有現(xiàn)實意義。

二、國庫集中支付下財政資金管理存在的風(fēng)險分析

（一）管理制度風(fēng)險

作為一種嶄新的財政資金管理模式，國庫集中支付制度在發(fā)展中存在管理問題，體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在管理員工制度上不夠完善，部分員工會因自身原因延期或推遲資金的支付，甚至還有員工會出現(xiàn)資金支付錯誤，損失財政資金。第二，國庫集中支付業(yè)務(wù)隨著支付業(yè)務(wù)的增加，對外提供的業(yè)務(wù)內(nèi)容趨于復(fù)雜多樣，在此形勢下，政府要加強(qiáng)對資金的管理力度。然而，現(xiàn)階段的財政資金管理制度背離了業(yè)務(wù)不斷發(fā)展的趨勢，再加上國庫集中支付流程還處于前期探索階段，管理步驟和流程不夠規(guī)范，一些人員為了謀得利潤，會鉆制度漏洞來進(jìn)行暗箱操作，為財政資金管理業(yè)務(wù)帶來了風(fēng)險[2]。第三，人員思想偏差嚴(yán)重，綜合素質(zhì)參差不齊。據(jù)調(diào)查：在財政資金管理期間，個別人員思想偏差嚴(yán)重，所謂思想偏差，是部分人員在認(rèn)知國庫集中支付運作重要價值上有所不足，在實際管理中甚至?xí)霈F(xiàn)不良情緒，如，在申請和審核專項用款上流程復(fù)雜，在審核期間人力、物力以及消耗的精力都較多，某種程度上降低了國庫集中支付模式的運作質(zhì)量。同時，一些單位人員不夠熟悉國庫集中支付的運作和操作流程，影響了審核的進(jìn)度。除此之外，還有部分工作人員缺少專業(yè)知識的涉獵，自身實踐能力也不高，不利于財政工作的順利開展，甚至還會對國庫集中支付活動的有序開展產(chǎn)生威脅。

（二）信息系統(tǒng)風(fēng)險

國庫集中制度得以正常開展的支撐即信息系統(tǒng)，其能有效地保障財政資金的安全，近些年信息技術(shù)不斷發(fā)展，為財政資金安全管理提供了便捷，但是信息技術(shù)的大規(guī)模普及，也為財政管理工作帶來了安全隱患，體現(xiàn)在以下幾點：網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)備相對復(fù)雜，一些黑客和不法分子為了竊取國家財政數(shù)據(jù)和信息，會借助信息技術(shù)侵入財政支付系統(tǒng)篡改財政數(shù)據(jù)和信息，危害了支付環(huán)境，也影響了財政資金的安全。作為一種嶄新的資金管理模式，國庫集中支付基于財政支付角度，內(nèi)部的流程和功能可能會存在問題，某種程度上阻礙了財政資金的有效管理。

（三）監(jiān)督管理風(fēng)險

在國庫集中支付制度下，財政資金管理的核心內(nèi)容即財政資金的監(jiān)督和管理工作，在管理中，要對財政資金的支出作出全方位的審核和監(jiān)控，據(jù)調(diào)查：現(xiàn)階段我國構(gòu)筑的財政資金監(jiān)督機(jī)制不夠完善，無法將監(jiān)督作用發(fā)揮出來，在各環(huán)節(jié)工作落實上存在問題，無法對財政資金的流向，應(yīng)用情況作出系統(tǒng)的監(jiān)督，缺失監(jiān)督力度，也缺少對企業(yè)預(yù)算資金的管理，這也是事業(yè)單位容易出現(xiàn)資金浪費和貪污現(xiàn)象的原因。因監(jiān)督機(jī)制的不完善，降低了財政資金支付的公開透明度，對財政資金的安全管理和風(fēng)險的防范造成了不良的影響。同時，人民銀行基于國庫集中支付制度下，在審核財政資金上應(yīng)用的是事后審核的模式，無法清晰的了解財政資金支付的情況，事后審核無法將人民銀行的監(jiān)督職能充分地發(fā)揮出來，為財政資金安全管理帶來了風(fēng)險。

（四）零余賬戶財政資金管理風(fēng)險

2022 年安徽省上線新的預(yù)算一體化平臺，革新了傳統(tǒng)的支付模式，財政零余額支付和單位零余額支付是現(xiàn)階段的兩種支付方式。后一種支付模式是通過單位直接向代理銀行發(fā)送支付令來進(jìn)行支付，只有達(dá)到預(yù)設(shè)的超限金額或者其他警示的情況下，支付中心才能據(jù)此進(jìn)行事前審核。同時在清算過程中，現(xiàn)階段人民銀行、財政一體化平臺以及代理銀行應(yīng)用的系統(tǒng)未設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各自用各自的系統(tǒng)，三方的系統(tǒng)維護(hù)人員也缺乏必要的溝通，只有在遇到實際問題時才會協(xié)調(diào)各方加以解決。由此不論是在信息傳遞，還是問題解決，都存在滯后性問題。代理銀行、財政、人行需要相互聯(lián)合，做好溝通，否則將難以解決上述風(fēng)險。

三、國庫集中支付下財政資金管理風(fēng)險防范措施

（一）優(yōu)化財政資金管理制度

在新形勢下，我國有必要完善財政資金管理制度，讓資金管理更加公開透明，具體措施即：第一，充分的分析國庫集中支付制度實施期間存在的風(fēng)險和問題，探究風(fēng)險成因，結(jié)合實際情況制定對應(yīng)的財政資金管理制度，保障改革后的制度可以科學(xué)的落實在國庫集中制度的實踐環(huán)節(jié)中。第二，完善財政零余額支付和單位零余額支付制度，合理的分類制度下的支付流程和步驟，為推進(jìn)業(yè)務(wù)的順利實施，要對兩種支付形式的標(biāo)準(zhǔn)和范圍加以明確。第三，強(qiáng)化員工的管理制度，對員工加強(qiáng)宣傳和教育力度，并對員工定期培訓(xùn)，讓所有人員了解國庫集中支付的管理需求以及支付流程等內(nèi)容，保障每一位工作人員在開展集中支付流程上可以做到科學(xué)有序[3]。第四，為了防止因制度缺失引發(fā)的財政資金管理風(fēng)險，完善制度，為各部門工作提供借鑒非常重要，要對《預(yù)算法》《國家金庫條例》等制度加以完善，基于法律角度在財政專戶設(shè)立、監(jiān)督等方面作出清晰的界定。鼓勵各個部門要加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，為提升財政專戶監(jiān)管力度，對財政專戶存在的資金風(fēng)險加以防控，可以制定聯(lián)合檢查制度。為了提升預(yù)算的準(zhǔn)確度和完整性，可以在央行國庫管理體系中融合全部的財政專戶資金，將央行經(jīng)理國庫的職能作用發(fā)揮出來，保障財政資金的有效管理。

（二）完善信息系統(tǒng)平臺

在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展的現(xiàn)今，為保障財政資金的有效管理，有必要構(gòu)建信息系統(tǒng)平臺，針對性的管理財政資金支付業(yè)務(wù)，具體措施如下所示：第一，構(gòu)建國庫集中支付管理的信息技術(shù)平臺，引進(jìn)安全保障系統(tǒng)技術(shù)和設(shè)備，完善病毒預(yù)防系統(tǒng)，為預(yù)防病毒和黑客侵入，可以引入防火墻，安裝殺毒軟件，杜絕財政信息被竊取或篡改，提升財政資金管理效率[4]。第二，優(yōu)化國庫集中支付機(jī)制，工作人員要將關(guān)注重心聚焦在支付放款、資金應(yīng)用、部門審核等流程監(jiān)督上，在保障支付流程安全基礎(chǔ)上達(dá)到降低支付風(fēng)險的目的。第三，引進(jìn)嶄新的信息化核查手段，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和信息系統(tǒng)平臺整合歸置信息資源，在現(xiàn)實工作中落實信息化財政資金監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督力度

在國庫集中支付下，加強(qiáng)財政資金管理監(jiān)督力度，完善監(jiān)控體系建設(shè)，對降低財政風(fēng)險有實際意義，具體措施即：第一，動態(tài)監(jiān)督財政資金信息，實時監(jiān)督每筆財政資金的流向，加強(qiáng)對財政資金的管理和監(jiān)督力度，科學(xué)合理的分析每一筆資金的預(yù)算，第一時間發(fā)現(xiàn)財政資金在預(yù)算發(fā)展上存在的問題。為降低貪污違規(guī)發(fā)生概率，也要完善資金支付審核機(jī)制，在審核系統(tǒng)中設(shè)定清晰的責(zé)任制度，一旦發(fā)生財政資金風(fēng)險問題，可以落實到具體的責(zé)任人，在調(diào)動工作人員工作能動性的基礎(chǔ)上保障財政資金的管理和發(fā)展。財政部門要參照財政資金管理的精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和要求，進(jìn)一步梳理資金的操作和支付流程，參照審核權(quán)限，詳細(xì)的審批預(yù)算單位提交的資金支付規(guī)劃，要對用款額度作出限制，將監(jiān)管部門的作用發(fā)揮出來。對于財政部門來說，在加強(qiáng)資金管控力度的同時，也要將關(guān)注重心聚焦在零余額賬戶業(yè)務(wù)性質(zhì)和金額動態(tài)監(jiān)督和管理上?？梢栽谪斦惑w化平臺上設(shè)立動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，發(fā)揮其監(jiān)督作用，實時監(jiān)控財政資金的每筆走向，分析預(yù)算單位在資金應(yīng)用過程中存在的問題，及時糾正違規(guī)行為，并督促預(yù)算單位改正。財政部門也要保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度和作風(fēng)，在部門預(yù)算審核上保障工作的有效性，對虛假上報預(yù)算、騙取財政資金的預(yù)算行為要加強(qiáng)審批和管控力度，同時，在堅持精細(xì)化原則基礎(chǔ)上來編制預(yù)算，在此形勢下，國庫集中支付中心才能參照項目和基礎(chǔ)支出的內(nèi)容，采取科學(xué)合理的支付手段。

第二，在國庫集中支付下完善財政資金信息共享制度，此制度可以幫助各部門實時監(jiān)督財政資金信息，也能保障信息的時效性。與此同時，要完善財政資金風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，在發(fā)生風(fēng)險問題后提醒工作人員實施預(yù)警措施，將風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)，降低風(fēng)險引發(fā)的后果。

第三，對財政資金管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)，提升管理人員的專業(yè)技能和綜合素養(yǎng)。在培訓(xùn)中集中講解財政資金、國庫集中支付、防范風(fēng)險等方面的知識，引導(dǎo)管理人員可以理論結(jié)合實踐，在工作中更好地開展財政資金管理業(yè)務(wù)，以此降低各類風(fēng)險的發(fā)生。

第四，對財政資金審批流程加以簡化，為財政資金管理保駕護(hù)航，也要對資金監(jiān)督人員加強(qiáng)監(jiān)管力度，要求監(jiān)督人員按照制度和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容參照資金核算的結(jié)果來集中管理，不得摻入個人因素來發(fā)展業(yè)務(wù)。

第五，構(gòu)筑健全的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的約束作用，在資金監(jiān)督、資金分配、審計發(fā)展等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高對違規(guī)違法事件的查處力度，營造良好的財政資金管理氛圍，為國庫集中支付制度的普及和發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。同時，為了未雨綢繆的預(yù)防風(fēng)險，可以前移監(jiān)督關(guān)口，財政部門可以簽發(fā)支付令來進(jìn)行財政資金的劃撥，政府采購人員也要落實其職能，與預(yù)算管理部門人員一起全面的鑒定單位財政資金的申請、收款賬戶的真?zhèn)我约百忎N合同，為了降低財政資金管理風(fēng)險，在交易中可以采取驗貨付款的方式。據(jù)調(diào)查：在財政資金監(jiān)管上，各部門采取的模式為事后監(jiān)管，針對事后監(jiān)管不力的局勢，可以憑借電函的方式向收款人了解資金是否到位，找出可能潛在的風(fēng)險問題，并實施預(yù)防措施。為了遏制工作人員的舞弊行為，銀行的事后監(jiān)督部門可以借助信息系統(tǒng)及時監(jiān)控銀行與國庫的清算票據(jù)，找到違規(guī)行為，并采取對應(yīng)的措施，為防止出現(xiàn)虛假賬務(wù)現(xiàn)象，也要針對預(yù)算單位財務(wù)加強(qiáng)事后監(jiān)督力度。

第六，國庫支付中心要完善財政風(fēng)險意識，針對潛在的風(fēng)險要未雨綢繆的制定防護(hù)措施，也要將關(guān)注重心集中在風(fēng)險管理工作中，可以選擇適合的發(fā)展方法，如承擔(dān)風(fēng)險和分散風(fēng)險，借助財政一體化平臺來集中防范風(fēng)險，融合專戶資金管理、轉(zhuǎn)移支付資金管理、采購資金管理，將三者融為一體并構(gòu)建管理平臺，此舉不但可以精細(xì)化的服務(wù)財政管理工作，也能提升財政資金管理的效率。同時，國庫支付中心參照實際發(fā)展情況，完善風(fēng)險評估機(jī)制，該機(jī)制發(fā)揮的作用是可以及時預(yù)測和防范各項風(fēng)險，避免經(jīng)濟(jì)決策失誤。也要參照實際情況及時采集和傳輸信息，在風(fēng)險評估機(jī)制建立初期，針對財務(wù)部和其他部門作出風(fēng)險的預(yù)測和評估，在實際工作中要實時采集財務(wù)部的數(shù)據(jù)和信息，結(jié)合數(shù)據(jù)參考制定風(fēng)險評估報告書，并提交到國庫支付中心的管理層，為后續(xù)的制度調(diào)整提供借鑒。

（四）完善零余賬戶的設(shè)置和功能

為用款單位提取小額財政資金提供便捷是單位零余賬戶設(shè)立的初衷，然而此賬戶在設(shè)置上存在不少問題，影響了財政資金的安全管理。對零余賬戶和預(yù)算外資金賬戶并存的傳統(tǒng)體制加以改革，可以將財政資金都納入到統(tǒng)一的機(jī)制中，并設(shè)立相同的標(biāo)準(zhǔn)和操作要求，通過此種方式降低風(fēng)險，提升財政資金管理的安全。

此外，也要持續(xù)完善零余賬戶的各項功能，具體措施如下所示：第一，基于橫向聯(lián)網(wǎng)運行的背景下，開發(fā)出央行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的嶄新模式，如單獨設(shè)立的公務(wù)卡模塊，由于人員調(diào)動及單位選擇代理行的變動，我們在清查中發(fā)現(xiàn)存在大量一人多卡的情況。據(jù)此首先要求單位自查，經(jīng)過支付中心及信息中心人員的努力確保系統(tǒng)中一人一卡，職工的差旅費等報銷費用直接匯入個人公務(wù)卡。第二，關(guān)于小額零星的費用，很多單位為方便資金的應(yīng)用，會一次性提取大量的現(xiàn)金并在本單位保管，一定程度上增加了現(xiàn)金保管的安全隱患。而單位在零余賬戶上頻繁提取現(xiàn)金，也會增加財政資金審計和監(jiān)督工作的難度。新平臺下，單位據(jù)實申請所需金額，直接匯入最終使用的個人和單位，而不再通過提取備用金來進(jìn)行支付。第三，2022 年底停用了原零余額賬戶下單獨設(shè)立的“待報解預(yù)算收入”賬戶，一些具備合理用途的如職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險、個稅等由單位依據(jù)繳納書的實際金額申請匯入單位零余額賬戶，自行繳納。第四，自有資金和專項款要開立專戶核算，以上款項不建議和零余賬戶共用一個賬戶，究其原因，參照部門預(yù)算的管理和發(fā)展思路，當(dāng)年的預(yù)算要在當(dāng)年應(yīng)用，如果當(dāng)年未將額度用完，下一年可以應(yīng)用的只是結(jié)轉(zhuǎn)額度?；趪鴰旒兄Ц吨贫认拢鱾€預(yù)算單位不會預(yù)留財政資金結(jié)余，某種程度上為零基預(yù)算發(fā)展創(chuàng)設(shè)了條件。在此形勢下，會逐年消耗銀行的存款余額，?？铐椫Ц恫荒艹Ｄ瓿袚?dān)代墊款的角色，因此，設(shè)立自有資金和專項款開立專戶核算模式刻不容緩。我們從2011 年起對單位的自有資金設(shè)立往來資金模塊單獨進(jìn)行管理，在支出申請過程中為加強(qiáng)防范力度，又添加了分管科室先行審批手續(xù)。第四，加強(qiáng)代理銀行的業(yè)務(wù)管理力度。為全面的了解預(yù)算單位的賬戶資金的應(yīng)用情況，要構(gòu)筑資金對賬制度，要求代理銀行上交報送預(yù)算單位對賬單，此種制度的建立，不但能有效地控制財政資金運行風(fēng)險，也能杜絕出現(xiàn)擅自挪用財政資金的現(xiàn)象。

結(jié)論：在社會改革力度不斷深入的背景下，基于國庫集中支付形式下的財政資金管理單位要順勢而為，參照國家的相關(guān)制度和政策，正視財政資金管理問題，調(diào)動周邊資源，合理的改善存在的問題，并分析出財政資金管理中存在的風(fēng)險，各部門人員要將視角聚焦在內(nèi)部管理制度的完善、信息系統(tǒng)的健全、員工專業(yè)技能的提升上，發(fā)揮部門聯(lián)動力，把握國家政策方針，加強(qiáng)財政資金管理監(jiān)督力度，為財政資金安全管理提供保障。