費(fèi)海汀

【內(nèi)容提要】蘇聯(lián)的解體和20 世紀(jì)90 年代的動(dòng)蕩導(dǎo)致了俄羅斯國(guó)家權(quán)力的流失。在30 年的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，俄羅斯始終在推行國(guó)家重構(gòu)策略，追求建設(shè)一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家”。俄羅斯國(guó)家的重構(gòu)策略可以從政治制度與精英體制兩個(gè)角度進(jìn)行考察。在政治制度方面，俄羅斯國(guó)家主動(dòng)塑造了一個(gè)以聯(lián)邦主體首腦為絕對(duì)核心的地方政治體系。在當(dāng)代俄羅斯地方政治中，“州長(zhǎng)”合并了蘇聯(lián)時(shí)期多個(gè)政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職能，“州政府”則成為州長(zhǎng)權(quán)力體系的延展和輔助。為避免對(duì)“州長(zhǎng)”的過(guò)度依賴，俄羅斯國(guó)家進(jìn)行了復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)保證對(duì)“州長(zhǎng)”的權(quán)力進(jìn)行分化與制約。一方面，俄羅斯國(guó)家在聯(lián)邦主體層面設(shè)計(jì)了一個(gè)多層次的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，使縱向從聯(lián)邦到地方層級(jí)，橫向從政治、經(jīng)濟(jì)到社會(huì)領(lǐng)域的眾多精英都能參與對(duì)“州長(zhǎng)”職位的競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，俄羅斯國(guó)家還通過(guò)上級(jí)與下屬機(jī)關(guān)等正式機(jī)構(gòu)，以及直管機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體四類非正式機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了對(duì)“州長(zhǎng)”權(quán)力的拆分。最終，俄羅斯國(guó)家塑造了一個(gè)治理者與治理工具相分離的治理模式。通過(guò)對(duì)治理工具的掌控，聯(lián)邦政府就能靈活調(diào)整聯(lián)邦主體首腦所擁有的權(quán)限和影響力，并對(duì)其長(zhǎng)期持續(xù)性地施加壓力。治理者與治理工具相分離的特征實(shí)際上正體現(xiàn)了俄羅斯地方政治制度的基本邏輯：穩(wěn)定、控制而非發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)。

蘇聯(lián)解體以來(lái)，俄羅斯開(kāi)始了漫長(zhǎng)的政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程。這一“轉(zhuǎn)型”不僅僅意味著體制變革，更意味著國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的深刻重塑。俄羅斯國(guó)家重新設(shè)計(jì)了聯(lián)邦體制，同時(shí)積極推動(dòng)各級(jí)政府變更其權(quán)力的合法性來(lái)源、組織模式、行使規(guī)則、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和隸屬關(guān)系。但是，各級(jí)政府的政治實(shí)踐卻與改革者最初的制度設(shè)計(jì)南轅北轍?！皯椃ㄎC(jī)”、機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)、精英派系、地方利益集團(tuán)等多重因素的疊加，使得20 世紀(jì)90 年代俄羅斯的國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)系統(tǒng)性地大規(guī)模流失，國(guó)家能力遭到嚴(yán)重削弱。國(guó)家不僅無(wú)法再將其意志傳遞給社會(huì)與地方，甚至連凝聚共識(shí)、制定政策等基本功能也難以執(zhí)行。為解決自身的生存危機(jī)，俄羅斯開(kāi)始采取各種方式推行國(guó)家重構(gòu)（state rebuilding）的策略，試圖回收流失的國(guó)家權(quán)力、強(qiáng)化虛弱的國(guó)家能力，重新建立國(guó)家的政治權(quán)威。由于這一策略主要表現(xiàn)為強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)，恢復(fù)國(guó)家對(duì)社會(huì)群體與地方政權(quán)的控制，從賦權(quán)轉(zhuǎn)向回收、從分權(quán)轉(zhuǎn)向集中，因此俄羅斯的國(guó)家重構(gòu)進(jìn)程也曾被我國(guó)學(xué)界歸納為“重建國(guó)家的權(quán)威和垂直權(quán)力體系”①龐大鵬：“‘普京主義’析論”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2016 年第1 期，第17-35 頁(yè)。、“鞏固垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”②劉凌旗、關(guān)海庭：“再論俄羅斯國(guó)家轉(zhuǎn)型中的‘普京主義’：基于國(guó)家治理的視角”，《東北亞論壇》，2014 年第5 期，第99-108 頁(yè)。，或通過(guò)“建立垂直權(quán)力體系加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)”③楊成：“‘第二次轉(zhuǎn)型’的理論向度與原社會(huì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)型的多樣性——以普京時(shí)代的俄羅斯制度轉(zhuǎn)型為例”，《俄羅斯研究》，2008 年第4 期，第12-26 頁(yè)。。問(wèn)題在于，這一系列的國(guó)家重構(gòu)策略是否達(dá)成了既定目標(biāo)？是否真正鞏固了國(guó)家能力，使國(guó)家能夠進(jìn)行強(qiáng)有力的決策和政策執(zhí)行？是否使俄羅斯國(guó)家擺脫了20 世紀(jì)90年代的虛弱狀態(tài)，重新成為一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家”？強(qiáng)化后的國(guó)家是否有效地推進(jìn)了俄羅斯政治現(xiàn)代化進(jìn)程？基于上述問(wèn)題，本文將從政治制度與精英體制兩個(gè)方面，考察30 年來(lái)俄聯(lián)邦主體層面國(guó)家統(tǒng)治方式與權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化邏輯，并以此嘗試對(duì)當(dāng)前俄羅斯所面臨的國(guó)家能力建設(shè)困境作一個(gè)探索性的解釋。

一、聯(lián)邦主體政治權(quán)力的變遷：作為政治機(jī)構(gòu)的州長(zhǎng)與州政府

（一）政治權(quán)力的形式分化與功能合并

蘇聯(lián)解體意味著政治結(jié)構(gòu)的根本性變革。從政治權(quán)力的形式看，“議行合一”的政治體制比較清晰地轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、立法、司法三?quán)分立的政治體制。但從政治權(quán)力的功能①古德諾將國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行定義為權(quán)力的政治功能和行政功能，參見(jiàn)[美]弗蘭克·古德諾著：《政治與行政：政府之研究》，豐俊功譯，北京：北京大學(xué)出版社，2012年。即政治和行政二分的角度看，俄羅斯最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之間卻一直存在重大分歧和爭(zhēng)議。如果進(jìn)行類型學(xué)的簡(jiǎn)化概括，那么，從蘇聯(lián)到俄羅斯的體制變革，事實(shí)上就是從特殊的議會(huì)制向議會(huì)制、再（因向總統(tǒng)制轉(zhuǎn)變不成功而妥協(xié)）塑造半總統(tǒng)制的過(guò)程。整個(gè)過(guò)程大致可以分為三步：蘇聯(lián)時(shí)期的改革，主要是完成蘇共與最高蘇維埃從雙重體制向單一體制、蘇共中央第一書(shū)記與最高蘇維埃主席職務(wù)從分立向兼任轉(zhuǎn)變的任務(wù)；蘇聯(lián)解體前后的改革，主要是完成從蘇共中央第一書(shū)記兼最高蘇維埃主席向議會(huì)（最高蘇維埃）選舉國(guó)家元首（總統(tǒng)）轉(zhuǎn)變的任務(wù)；蘇聯(lián)解體后的改革則主要是完成議會(huì)間接選舉國(guó)家元首到直接選舉國(guó)家元首的任務(wù)。從“議行合一”到“議行分置”，最重要也是最困難的問(wèn)題，是如何處理國(guó)家元首、行政首腦與立法機(jī)關(guān)三者之間的關(guān)系。當(dāng)國(guó)家元首與行政首腦合并，則體制會(huì)向總統(tǒng)制方向演變；當(dāng)行政首腦由立法機(jī)關(guān)即議會(huì)及其多數(shù)黨組閣，則體制會(huì)向議會(huì)制方向演變；而當(dāng)直接選舉的國(guó)家元首和間接選舉的立法機(jī)關(guān)都無(wú)法單獨(dú)掌握行政首腦這一職務(wù)，則行政權(quán)會(huì)由雙方共同決定，此時(shí)體制會(huì)向半總統(tǒng)制演變，而其中行政首腦（政府主席、部長(zhǎng)會(huì)議主席或總理等）由總統(tǒng)還是議會(huì)提名，則決定了本國(guó)半總統(tǒng)制的性質(zhì)是由總統(tǒng)還是議會(huì)主導(dǎo)。

問(wèn)題在于，三者之間的關(guān)系演變不僅涉及體制變革，還關(guān)系重新在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中分配政治-行政功能的需要。在諸多后蘇聯(lián)地區(qū)的轉(zhuǎn)型國(guó)家中，立法機(jī)關(guān)（最高蘇維埃）與國(guó)家元首（總統(tǒng)）都認(rèn)為自己應(yīng)掌握更多的政治和行政權(quán)力，因此也就經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)該向議會(huì)制還是總統(tǒng)制轉(zhuǎn)變的路線爭(zhēng)論。結(jié)果是在許多國(guó)家的政治實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)與國(guó)家元首都沒(méi)有能力單獨(dú)掌控局勢(shì)。此外，許多國(guó)家的行政首腦也因蘇聯(lián)時(shí)期的“議行合一”制度而具有相當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)權(quán)，因此也會(huì)參與博弈。如此一來(lái)，就會(huì)形成立法機(jī)關(guān)、國(guó)家元首和政府首腦三方博弈的復(fù)雜局面。當(dāng)三方甚至其中兩方聯(lián)合起來(lái)也無(wú)法完全掌握壓倒性優(yōu)勢(shì)時(shí)，才會(huì)在妥協(xié)中逐漸形成總統(tǒng)-議會(huì)-總理的半總統(tǒng)制，即理論上由議會(huì)與總統(tǒng)共同負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的表達(dá)功能即掌握政治權(quán)力，總理負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的執(zhí)行功能即掌握行政權(quán)力。但在俄羅斯這一案例中，特別是憲法危機(jī)之后，由于總統(tǒng)權(quán)力大大加強(qiáng)，因此上述體制改革的預(yù)設(shè)又發(fā)生了變化：總統(tǒng)開(kāi)始掌控更多的政治權(quán)力并大幅合并行政權(quán)力，除可以主導(dǎo)總理任免外，還逐漸掌握了對(duì)副總理及各部部長(zhǎng)的主導(dǎo)權(quán)，甚至直接領(lǐng)導(dǎo)和改變聯(lián)邦政府的部、局、署的設(shè)置。這樣從“議行分置”向“總統(tǒng)主政”的演進(jìn)，意味著俄羅斯的政治權(quán)力雖然從形式上分立了，但是在功能上卻出現(xiàn)了一定的合并——總統(tǒng)需要在成為國(guó)家意志代表的同時(shí)也負(fù)責(zé)執(zhí)行與實(shí)踐國(guó)家意志。

而解體后俄羅斯各聯(lián)邦主體的政治制度變革很大程度上就是對(duì)聯(lián)邦的模仿。俄羅斯聯(lián)邦主體政治權(quán)力的形式和功能改革，體現(xiàn)為“議行分置”向“州長(zhǎng)統(tǒng)攬”的演變。蘇聯(lián)解體之前，地區(qū)一級(jí)是蘇共-蘇維埃雙重權(quán)力體系。蘇共通過(guò)蘇維埃實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)，行政事務(wù)則由蘇共領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃特別是其執(zhí)行委員會(huì)具體實(shí)踐。地方元首、立法機(jī)關(guān)首腦和政府首腦主要體現(xiàn)為蘇共地區(qū)委員會(huì)第一書(shū)記、地區(qū)蘇維埃主席與蘇維埃執(zhí)委會(huì)主席三個(gè)職務(wù)。解體之后，地區(qū)權(quán)力格局開(kāi)始發(fā)生分化，除蘇維埃整體向地區(qū)議會(huì)演變外，元首與政府首腦間關(guān)系也開(kāi)始出現(xiàn)三條演變路徑：其一，只保留地區(qū)元首即州長(zhǎng)，州長(zhǎng)權(quán)力體系吸納合并政府權(quán)力體系；①俄羅斯各聯(lián)邦主體對(duì)地方首腦的稱謂不同，有的稱“州長(zhǎng)”（гyбepнaтop），有的稱“市長(zhǎng)”（мэp），共和國(guó)多稱“總統(tǒng)”（пpeзидeнт），但近年來(lái)改革后統(tǒng)稱“元首”（глaвa），為方便讀者理解，本文的“州長(zhǎng)”為廣義的州長(zhǎng)，即代指俄羅斯聯(lián)邦主體首腦（глaвa cyбъeктa Poccийcкoй Фeдepaции）。其二，只保留政府首腦即行政長(zhǎng)官，原蘇共權(quán)力體系主要負(fù)責(zé)的政治領(lǐng)導(dǎo)功能逐漸轉(zhuǎn)移至地方議會(huì)，地方與聯(lián)邦之間主要體現(xiàn)為行政而非政治關(guān)系；其三，同時(shí)保留地區(qū)元首和政府首腦，即州長(zhǎng)（總統(tǒng)、市長(zhǎng)等）與政府主席（總理等）并立?？梢栽谝欢ǔ潭壬险J(rèn)為，各聯(lián)邦主體政治制度之間的差異，主要看從“議會(huì)制”向“半總統(tǒng)制”甚至“完全總統(tǒng)制”的方向走了多遠(yuǎn)。在第一種情況下，地區(qū)政治結(jié)構(gòu)接近聯(lián)邦層面的總統(tǒng)制設(shè)計(jì)；在第二種情況下，地區(qū)政治結(jié)構(gòu)接近議會(huì)制設(shè)計(jì)；第三種情況則接近某種半總統(tǒng)制設(shè)計(jì)。整體而言，三種情況正在逐漸向第一種情況歸并。從這個(gè)意義上看，俄羅斯的地區(qū)政治不僅僅是國(guó)家政治的簡(jiǎn)化和復(fù)制，更可能是一種國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)變革趨勢(shì)的風(fēng)向標(biāo)。

（二）作為政治機(jī)構(gòu)的“州長(zhǎng)”與“州政府”

具體而言，蘇聯(lián)解體后俄羅斯聯(lián)邦主體政治制度的演變可以大致分為兩個(gè)階段：第一階段，地方元首、立法機(jī)關(guān)與政府首腦三方博弈，決定地方政府獨(dú)立機(jī)構(gòu)的存廢及其隸屬關(guān)系；第二階段（多為州長(zhǎng)體系與政府體系合并后）由州長(zhǎng)自行調(diào)整重塑聯(lián)邦主體權(quán)力結(jié)構(gòu)。在第一階段中，聯(lián)邦主體政治制度之間的主要差別在于是否保持州長(zhǎng)-政府雙重權(quán)力體系的分置，也就是州長(zhǎng)-州政府主席的雙重職務(wù)設(shè)置；在第二階段中，差異則主要體現(xiàn)為州長(zhǎng)如何調(diào)整一把手與執(zhí)行者，即州長(zhǎng)與各職能部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系。如前文所述，對(duì)俄羅斯大多數(shù)聯(lián)邦主體而言，第一階段的持續(xù)時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng)，通常在解體后數(shù)年內(nèi)就會(huì)很快完成州長(zhǎng)體系與州政府體系的合并，以州長(zhǎng)即地方元首身份任州政府主席即行政首腦。少數(shù)地區(qū)博弈持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，但最終也會(huì)逐漸向合并、即接近總統(tǒng)制的制度設(shè)計(jì)過(guò)渡。典型案例如斯維爾德洛夫斯克州（Cвepдpoвcкaя oблacть），該州直到2016 年才完成州政府的撤銷過(guò)程，撤銷總理（пpeмьep）職務(wù)，將其職能移交給州長(zhǎng)。

第二階段的差異則主要體現(xiàn)為三種情況，如表1 所示。第一，州長(zhǎng)設(shè)一位第一副州長(zhǎng)，由第一副州長(zhǎng)協(xié)助州長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)多位副州長(zhǎng)，每一位副州長(zhǎng)再分管數(shù)個(gè)具體領(lǐng)域。這種情況下，州長(zhǎng)通常直接管轄一州政務(wù)，第一副州長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)助執(zhí)行，其角色接近常務(wù)副州長(zhǎng)或執(zhí)行副州長(zhǎng)的定位。第二，州長(zhǎng)設(shè)兩位第一副州長(zhǎng)，之下再設(shè)多位副州長(zhǎng)。兩位第一副州長(zhǎng)各自負(fù)責(zé)一類事務(wù)，各自分管多位副州長(zhǎng)。每位副州長(zhǎng)則同樣會(huì)分管多個(gè)具體的職能部門。這種情況下，州長(zhǎng)通常只是負(fù)責(zé)統(tǒng)攬一州事務(wù)，具體政務(wù)交由兩位第一副州長(zhǎng)管理。第三，州長(zhǎng)不設(shè)或故意空缺第一副州長(zhǎng)，直接領(lǐng)導(dǎo)多位分管具體職能部門副州長(zhǎng)。這種情況下，州長(zhǎng)通常需要親力親為，對(duì)本州政務(wù)負(fù)直接責(zé)任。這是地方元首與行政首腦合并程度最高的一種情況，也使州長(zhǎng)權(quán)力中行政職能的占比最高。第一種情況的典型案例如秋明州（Tюмeнcкaя oблacть），州長(zhǎng)之下設(shè)1 位第一副州長(zhǎng)和9 位副州長(zhǎng)，除1 位兼任駐國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)代表處負(fù)責(zé)人的副州長(zhǎng)外，州長(zhǎng)、第一副州長(zhǎng)與其他州長(zhǎng)都是州政府主席團(tuán)成員。第二種情況的典型案例如諾夫哥羅德州（Hoвгopoдcкaя oблacть），州長(zhǎng)之下設(shè)兩位第一副州長(zhǎng)和7 位副州長(zhǎng)，其中有一位副州長(zhǎng)兼任州長(zhǎng)辦公廳主任。第三種情況的典型案例如下諾夫哥羅德州（Hижeгopoдcкaя oблacть），州長(zhǎng)兼任州政府主席，之下第一副州長(zhǎng)兼政府第一副主席職務(wù)暫時(shí)空缺，州長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)6 位副州長(zhǎng)，副州長(zhǎng)各自兼任州政府副主席。

表1 “州長(zhǎng)”與“州政府”關(guān)系的演變路徑

俄羅斯的聯(lián)邦主體中，州長(zhǎng)與州政府主席并不是“平級(jí)”。在州政府單列的聯(lián)邦主體，州政府主席職務(wù)常和第一副州長(zhǎng)合并，擔(dān)任州政府主席者通常也會(huì)兼任第一副州長(zhǎng)。例如阿爾泰邊疆區(qū)（Aлтaйcкий кpaй）現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人托緬科（Bиктop Toмeнкo），2010—2011 年曾同時(shí)擔(dān)任邊疆區(qū)副州長(zhǎng)及區(qū)政府副主席。2011 年底，在接任政府主席時(shí)也被任命為代理第一副州長(zhǎng)，2012年正式轉(zhuǎn)為第一副州長(zhǎng)。而在州長(zhǎng)體系與州政府體系合并的聯(lián)邦主體，州政府主席的職能要么被完全移交給第一副州長(zhǎng)，要么被分拆移交給兩位第一副州長(zhǎng)。只有在極少數(shù)地區(qū)，州政府主席的職能直接由州長(zhǎng)完全接收，實(shí)現(xiàn)地區(qū)元首和地區(qū)政府首腦的合并。應(yīng)當(dāng)注意，第一副州長(zhǎng)這一職務(wù)本身隸屬于州長(zhǎng)權(quán)力體系，是州長(zhǎng)權(quán)力的衍生。換言之，第一副州長(zhǎng)的權(quán)能極大程度上取決于州長(zhǎng)的意志。例如在設(shè)置雙第一副州長(zhǎng)的聯(lián)邦主體中，兩位第一副州長(zhǎng)通常各自分管一部分工作。一般而言一人主管經(jīng)濟(jì)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、投資、企業(yè)、交通運(yùn)輸工作，另一人則主管建設(shè)、能源、住房、信息技術(shù)、社會(huì)政策、教育文化工作。但具體分管何種工作完全由州長(zhǎng)決定。如果州政府主席職務(wù)與第一副州長(zhǎng)職務(wù)綁定，那么在許多情況下，州政府主席甚至州政府的權(quán)能也就會(huì)完全取決于州長(zhǎng)。州長(zhǎng)可以任意賦予、收回、拆分、合并、設(shè)置和撤銷州政府的權(quán)能。州政府就不是一個(gè)獨(dú)立行使行政權(quán)的機(jī)構(gòu)，而是輔助行使行政權(quán)的機(jī)構(gòu)。

這一特征從州政府與州長(zhǎng)辦公廳間的關(guān)系也能得到佐證。俄羅斯聯(lián)邦主體的許多州長(zhǎng)會(huì)與聯(lián)邦總統(tǒng)一樣，設(shè)州長(zhǎng)辦公廳或州政府辦公廳，其負(fù)責(zé)人地位不一，但多取決于聯(lián)邦主體中州長(zhǎng)和州政府之間的關(guān)系及其職能偏向。如果按政治-行政功能兩分，那么一些“政治化”程度高的聯(lián)邦主體，甚至?xí)屩蓍L(zhǎng)辦公廳主任兼任政府首腦，其典型案例如薩哈（雅庫(kù)特）共和國(guó)（Pecпyбликa Caxa (Якyтия)）現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人尼古拉耶夫（Aйceн Hикoлaeв），就曾在2007—2011 年間同時(shí)兼任共和國(guó)總統(tǒng)辦公廳主任及共和國(guó)政府主席。在一些州長(zhǎng)“政治-行政”職能相對(duì)平衡或“行政化”程度比較高的聯(lián)邦主體，則通常會(huì)令州長(zhǎng)辦公廳主任列入行政領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，但并不會(huì)由行政首腦兼任。如部分州長(zhǎng)辦公廳主任由副州長(zhǎng)兼任（如諾夫哥羅德州）；部分州長(zhǎng)辦公廳主任列入州政府主席團(tuán)序列，相當(dāng)于州政府副主席或略低（如秋明州）；部分州則未單設(shè)州長(zhǎng)辦公廳，而是設(shè)政府辦公廳，且其負(fù)責(zé)人不兼任政府副主席（如下諾夫哥羅德州）。州長(zhǎng)權(quán)力中政治職能比重越高，則州長(zhǎng)辦公廳主任地位可能越高，由副州長(zhǎng)甚至政府主席擔(dān)任；而州長(zhǎng)權(quán)力中行政職能比重越高，則州長(zhǎng)辦公廳主任地位可能越低，只相當(dāng)于政府副主席甚至不再單列。但究竟如何定位州長(zhǎng)辦公廳的地位則幾乎完全由州長(zhǎng)本人決定。

（三）“州長(zhǎng)”角色與功能變化

需要注意的是，不能簡(jiǎn)單將蘇聯(lián)解體后的俄羅斯聯(lián)邦主體的州長(zhǎng)權(quán)力直接等同于原蘇共地區(qū)委員會(huì)第一書(shū)記，也不能以蘇聯(lián)時(shí)期蘇共的地區(qū)委員會(huì)第一書(shū)記、蘇維埃主席和蘇維埃執(zhí)委會(huì)主席間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)類比俄羅斯聯(lián)邦主體州長(zhǎng)、議長(zhǎng)和政府主席之間的關(guān)系。首先，俄羅斯聯(lián)邦主體的地區(qū)議會(huì)議長(zhǎng)已對(duì)地區(qū)政府主席完全沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，議會(huì)整體也更多承擔(dān)對(duì)政府首腦的批準(zhǔn)而非提名和具體領(lǐng)導(dǎo)職能。其次，聯(lián)邦主體內(nèi)州長(zhǎng)在地位、權(quán)力、職能上都遠(yuǎn)高于州政府主席。州長(zhǎng)權(quán)力應(yīng)相當(dāng)于原蘇共地區(qū)委員會(huì)第一書(shū)記與蘇維埃執(zhí)委會(huì)主席大部分職能的合并甚至加強(qiáng)。從政治權(quán)力的行政功能角度，州長(zhǎng)理論上不僅能制定地區(qū)發(fā)展的大政方針，還能獨(dú)自決定政府各部門首腦的任免、第一副州長(zhǎng)設(shè)置的廢除以及具體權(quán)能而不需經(jīng)過(guò)委員會(huì)的協(xié)商討論。這就保證了政治權(quán)力的行政功能完全由州長(zhǎng)主導(dǎo)并負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)。從政治權(quán)力的政治功能角度，聯(lián)邦主體中理論上應(yīng)該是州長(zhǎng)與議會(huì)共同負(fù)責(zé)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和通過(guò)，法院負(fù)責(zé)檢驗(yàn)規(guī)則和政策是否符合既定規(guī)范。但實(shí)際上由于俄羅斯的法治建設(shè)滯后，并不能確保每一項(xiàng)規(guī)則和政策都完全按照立法進(jìn)行，因此州長(zhǎng)能實(shí)際占有大部分規(guī)則制定的權(quán)力。這就意味著，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的州長(zhǎng)們基本需要獨(dú)自為地區(qū)政治負(fù)責(zé)，既負(fù)責(zé)地區(qū)民眾意志的代表和表達(dá)，也負(fù)責(zé)其執(zhí)行與落實(shí)。

在俄羅斯各聯(lián)邦主體中，可以認(rèn)為，州長(zhǎng)是政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心。州長(zhǎng)不僅能主導(dǎo)地區(qū)政治制度，特別是政府內(nèi)的制度與機(jī)構(gòu)變革；同時(shí)也能左右地區(qū)精英流動(dòng)，特別是政府內(nèi)的人事任免；還能自行調(diào)配一州治理的重點(diǎn)與重心。實(shí)際上，在許多聯(lián)邦主體中，一州治理過(guò)程中許多與“政治職能”相關(guān)的工作并不歸口于州政府，而是直接歸口于州長(zhǎng)管理。這里的州政府是指更加廣義上的州政府，即政府內(nèi)部的職能部門、副州長(zhǎng)甚至于第一副州長(zhǎng)。這些部門更多只能負(fù)責(zé)具體的、一般性的、與“行政職能”相關(guān)的發(fā)展事務(wù)。依然以秋明州為例，州政府內(nèi)下設(shè)20 個(gè)司、9 個(gè)局、4 個(gè)委員會(huì)和1 個(gè)國(guó)家住房監(jiān)察局，主要負(fù)責(zé)農(nóng)工綜合體、民防與消防、住房和公共服務(wù)、財(cái)政、衛(wèi)生、教育、消費(fèi)、社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域的工作。但在州長(zhǎng)辦公廳內(nèi)下設(shè)的機(jī)構(gòu)中，則包括腐敗和其他違法活動(dòng)預(yù)防處、公民上訪處、政府活動(dòng)監(jiān)管和保障處、行政改革處、干部處、組織處等重要部門。①Cм.Cтpyктypa aппapaтa гyбepнaтopa Tюмeнcкoй oблacти.31 мaя 2023 г.https://a gto.admtyumen.ru/OIGV/agto/about/structure.htm這意味著，人事任免、監(jiān)督監(jiān)察、組織活動(dòng)、行政改革甚至部分地區(qū)的反恐活動(dòng)和秩序維護(hù)等職能，都直接由州長(zhǎng)而非州政府負(fù)責(zé)，連州長(zhǎng)委任的第一副州長(zhǎng)或副州長(zhǎng)都無(wú)權(quán)插手。

上述諸多現(xiàn)象從各個(gè)側(cè)面證明，俄羅斯各聯(lián)邦主體的州長(zhǎng)（元首）權(quán)力，在經(jīng)歷了地方政治權(quán)力的形式分化與功能合并之后，表現(xiàn)出了高度的集中化趨勢(shì)。原先歸屬于多個(gè)龐大體系（即蘇共地區(qū)委員會(huì)、共青團(tuán)地區(qū)委員會(huì)以及蘇維埃執(zhí)委會(huì)）的職能被濃縮集中到州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)等少數(shù)人手中。這就使州長(zhǎng)的權(quán)力大大加強(qiáng)。這實(shí)際上也意味著，蘇聯(lián)解體之后俄羅斯地方政治出現(xiàn)了顯著的人格化現(xiàn)象——抽象的權(quán)力概念和具體的權(quán)力載體融合?！爸蓍L(zhǎng)”不再是一個(gè)抽象的政治機(jī)構(gòu)，而是表現(xiàn)為一個(gè)個(gè)具體的政治精英和政治領(lǐng)袖。因而一州的治理績(jī)效也就將在很大程度上取決于州長(zhǎng)個(gè)人的能力，而非治理機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)水平。

此外，作為國(guó)家行政層級(jí)的中間層次，州長(zhǎng)通常兼有抗辯者（pleader）與分配者（distributor）雙重身份。他需要向上從聯(lián)邦政府爭(zhēng)取資源，并抵制來(lái)自聯(lián)邦的各種汲取要求；他也需要向下對(duì)地方政府分配資源，在瓦解下屬抵制能力的同時(shí)汲取足夠的資源并進(jìn)行重新分配。州長(zhǎng)權(quán)力的集中化，意味著其雙重身份都得到了加強(qiáng)。一方面，州長(zhǎng)身上集中了政治與行政職能，獲得了對(duì)一州政府與精英行為的絕對(duì)控制權(quán)，不需與他人協(xié)商即可自主分配資源，因此對(duì)資源的掌控能力和分配能力大大加強(qiáng)。另一方面，蘇聯(lián)時(shí)期復(fù)雜的央地權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的諸多節(jié)點(diǎn)集中到州長(zhǎng)一人身上，“條”與“塊”都在州長(zhǎng)一個(gè)點(diǎn)上匯聚。這意味著，中央政府的大量政令都需要通過(guò)州長(zhǎng)來(lái)執(zhí)行，來(lái)自地方和基層的大多數(shù)信息都要經(jīng)過(guò)州長(zhǎng)向中央傳遞。因此，州長(zhǎng)權(quán)力的集中，就意味著他對(duì)中央的抗辯能力和抵制能力都得到了加強(qiáng)。換言之，州長(zhǎng)有足夠的激勵(lì)形成地方利益集團(tuán)來(lái)對(duì)抗聯(lián)邦政府，而聯(lián)邦政府將會(huì)缺乏有效手段來(lái)對(duì)州長(zhǎng)形成任何制約。這實(shí)際上也正是俄羅斯國(guó)家在20 世紀(jì)90 年代初面臨的局面。

二、國(guó)家重構(gòu)與央地關(guān)系的調(diào)整歷程

（一）“州長(zhǎng)”產(chǎn)生機(jī)制的變遷過(guò)程

從上述案例和證明中不難看出，蘇聯(lián)解體之后俄羅斯的地方首腦權(quán)力出現(xiàn)了顯著的集中化傾向，具體表現(xiàn)為權(quán)力形式上的分立與功能上的合并，即形式上的“三權(quán)分立”向事實(shí)上的“州長(zhǎng)統(tǒng)攬”演變。且這一傾向不是暫時(shí)性的，而是一直延續(xù)至今。但這一傾向中包含一個(gè)悖論：州長(zhǎng)的權(quán)力越大，委托-代理的固有問(wèn)題就會(huì)越明顯，聯(lián)邦政府就越難以節(jié)制州長(zhǎng)的行動(dòng)，更遑論對(duì)聯(lián)邦主體實(shí)現(xiàn)事實(shí)管轄。那么，俄羅斯在20 世紀(jì)90 年代初就面臨尖銳央地矛盾和強(qiáng)力地方利益集團(tuán)挑戰(zhàn)的情況下，為何會(huì)坐視、放任甚至主動(dòng)促進(jìn)州長(zhǎng)的權(quán)力集中？而且與理論預(yù)測(cè)恰恰相反，轉(zhuǎn)型30 年來(lái)，俄羅斯地方利益集團(tuán)逐漸消弭，即使依然存在地方精英把控政權(quán)的情況也無(wú)力再對(duì)聯(lián)邦政府構(gòu)成任何挑戰(zhàn)。俄羅斯國(guó)家在順利推進(jìn)其國(guó)家重構(gòu)進(jìn)程，聯(lián)邦政府也基本能實(shí)現(xiàn)對(duì)聯(lián)邦主體政務(wù)的事實(shí)管轄。那么，在“強(qiáng)力州長(zhǎng)”和“聯(lián)邦管轄”之間的張力是如何得到彌合的？有學(xué)者指出，俄羅斯的州長(zhǎng)選擇依賴于多種來(lái)源，包括政黨、聯(lián)邦政府、國(guó)有企業(yè)和地區(qū)政府，且沒(méi)有一種單一來(lái)源可以占主導(dǎo)地位。①S.Gulnaz,“Subnational Governance in Russia: How Putin Changed the Contract with His Agents and the Problems It Created for Medvedev”,Publius,2010,Vol.40,No.4,pp.672-696.但這樣一種解釋并不能令人滿意，恰恰需要追問(wèn)的是，為什么沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的精英群體能占據(jù)主導(dǎo)地位？這是一種各方博弈的無(wú)奈結(jié)果，還是一種國(guó)家意志的主動(dòng)塑造？

事實(shí)上，30 年來(lái)俄羅斯央地關(guān)系的調(diào)整也并不是一帆風(fēng)順的，而是經(jīng)歷了數(shù)次策略變化。從任命節(jié)點(diǎn)的角度看，俄羅斯各聯(lián)邦主體（通過(guò)選舉或任命）產(chǎn)生首腦的時(shí)間并不一致。而從任期時(shí)長(zhǎng)的角度看，最初許多聯(lián)邦主體還存在4 年任期制，后來(lái)則逐漸向5 年任期制統(tǒng)一。此外，由于提前辭職離任和提前就任代理州長(zhǎng)等現(xiàn)象的存在，使俄羅斯各聯(lián)邦主體輪換首腦的節(jié)點(diǎn)在時(shí)間上存在很大差異。但從1991 年開(kāi)始，大致可以分為8 個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：1991 年、1993 年、1996 年、1999—2001 年、2005—2007 年、2010—2012年、2015—2017 年、2020—2022 年。1991 年，俄羅斯地方政治開(kāi)始變革，但以聯(lián)邦政府任命地方首腦為主。到了1993 年，由于總統(tǒng)與最高蘇維埃沖突造成憲法危機(jī)，從而使地方首腦的繼任和輪換出現(xiàn)波折。1996 年，俄羅斯第一次在聯(lián)邦主體采取直接選舉的方式產(chǎn)生地方首腦。1999—2001 年，實(shí)現(xiàn)了第二次州長(zhǎng)直選。2005—2007 年，俄羅斯廢除了州長(zhǎng)直選，采取總統(tǒng)提名、聯(lián)邦主體議會(huì)批準(zhǔn)的方式間接產(chǎn)生地方首腦。2012 年，俄羅斯恢復(fù)州長(zhǎng)直選，已在任的州長(zhǎng)待任期屆滿后重新選舉。2015—2017 年，俄羅斯舉行了第三次州長(zhǎng)直選，參選對(duì)象包括2010—2012 年任命的屆滿州長(zhǎng)。2020—2022年，俄羅斯舉行了第四次州長(zhǎng)直選，自此暫時(shí)形成慣例。

總體而言，俄羅斯國(guó)家重構(gòu)與央地關(guān)系的調(diào)整歷程可劃分為四個(gè)階段。第一階段包括第1 個(gè)節(jié)點(diǎn)（1991 年），第二階段包括第2、3 兩個(gè)節(jié)點(diǎn)（1993年、1996 年），第三階段包括第4、5 兩個(gè)節(jié)點(diǎn)（1999—2001 年、2005—2007年），第四階段包括第6、7、8 三個(gè)節(jié)點(diǎn)（2010—2012 年、2015—2017 年、2020—2022 年）。因此理論上，在無(wú)突然免職或調(diào)任、且不考慮未繼任州長(zhǎng)僅在過(guò)渡時(shí)期作為代理州長(zhǎng)主持工作的情況下，一個(gè)俄羅斯的聯(lián)邦主體在解體以來(lái)應(yīng)該已產(chǎn)生過(guò)7 位州長(zhǎng)（元首）。但在實(shí)踐中，大多數(shù)聯(lián)邦主體產(chǎn)生了4～6 位州長(zhǎng)（元首），即有1～2 位州長(zhǎng)在任期內(nèi)獲得了連任。阿穆?tīng)栔莓a(chǎn)生州長(zhǎng)（元首）的數(shù)量最多（11 位），其中近半數(shù)（5 位）產(chǎn)生于1996 年節(jié)點(diǎn)，即第二階段。韃靼斯坦共和國(guó)與羅斯托夫州產(chǎn)生的州長(zhǎng)（元首）數(shù)量最少（2 位），前后兩任州長(zhǎng)（元首）任職都超過(guò)10 年（2 屆），而新舊州長(zhǎng)（元首）的交接時(shí)間都在2010 年，即第四階段開(kāi)始時(shí)。第一階段主要是指蘇聯(lián)解體前后到憲法危機(jī)之前，這一階段的主要特征是聯(lián)邦政府對(duì)聯(lián)邦主體的州長(zhǎng)（元首或行政長(zhǎng)官）實(shí)行任命制。第二階段主要是指憲法危機(jī)之后至葉利欽任期結(jié)束，這一階段的主要特征是聯(lián)邦政府主動(dòng)介入地方選舉，采取各種策略支持聯(lián)邦推舉的候選人。第三階段主要是指普京執(zhí)政后延續(xù)八年的兩個(gè)任期，這一階段的主要特征為聯(lián)邦政府不再直接介入地方選舉，而是采取制度改革的方式塑造新的規(guī)則和約束體系，對(duì)州長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡。第四階段主要是指梅德韋杰夫任總統(tǒng)以及普京再次任總統(tǒng)之后，一直延續(xù)至今，這一階段的主要特征為聯(lián)邦政府逐步掌握了對(duì)地方的實(shí)際控制權(quán)。

（二）誰(shuí)能成為“州長(zhǎng)”？地方政治中的多層次競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)

曾有學(xué)者將俄羅斯國(guó)家“馴服”州長(zhǎng)的策略歸因于話語(yǔ)權(quán)（discursive opportunity structure）的轉(zhuǎn)變，即俄羅斯國(guó)家掌握了更具合法性的政治話語(yǔ)，使“州長(zhǎng)”們?cè)居糜趧?dòng)員的民族主義和民主主義話語(yǔ)失效，從而失去選民的支持。①S.Gulnaz,“Gestalt Switch in Russian Federalism: The Decline in Regional Power under Putin”,Comparative Politics,2013,Vol.45,No.3,pp.357-376.但本文認(rèn)為，這一觀點(diǎn)忽略了俄羅斯國(guó)家在制度上的巧妙設(shè)計(jì)。從俄羅斯的政治實(shí)踐中可知，“強(qiáng)力州長(zhǎng)”與“聯(lián)邦管轄”之間的確存在著張力，但它不是必然與確定的，而是可以被緩解甚至一定程度上彌合的。

而彌合張力的關(guān)鍵，就在于州長(zhǎng)職務(wù)的相對(duì)開(kāi)放性和不穩(wěn)定性。也就是說(shuō)，讓“誰(shuí)能成為州長(zhǎng)”成為一個(gè)問(wèn)題而非確定的答案。開(kāi)放性是指州長(zhǎng)職位不會(huì)任由某一個(gè)人及其親信把持，即維持一個(gè)開(kāi)放的狀態(tài)，任由挑戰(zhàn)者競(jìng)逐。但相對(duì)開(kāi)放性則是強(qiáng)調(diào)州長(zhǎng)職位只會(huì)向一個(gè)范圍有限的精英群體開(kāi)放，并不會(huì)真正從廣泛動(dòng)員的競(jìng)爭(zhēng)性選舉中產(chǎn)生。這樣的相對(duì)開(kāi)放性也就產(chǎn)生了州長(zhǎng)職位的不穩(wěn)定性，即是指州長(zhǎng)權(quán)力雖然大且集中，但并不能被穩(wěn)定地占據(jù)。小圈子內(nèi)的精英都具備挑戰(zhàn)者的資格，會(huì)自然而然地成為州長(zhǎng)潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。這樣的狀態(tài)，無(wú)論對(duì)聯(lián)邦政府或地方精英來(lái)說(shuō)都是有利的。聯(lián)邦政府能借此在地方精英中劃分不同派系，以此形成對(duì)地方的分化與制衡；地方精英可以有更多的渠道和可能去競(jìng)逐州長(zhǎng)職位，而不只是加入現(xiàn)任州長(zhǎng)精英團(tuán)隊(duì)這一條路徑。

如此一來(lái)，州長(zhǎng)與其他職位之間相差懸殊的權(quán)力和利益，以及州長(zhǎng)職位本身的開(kāi)放性，就會(huì)使在任州長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)更難向其他地方精英派系提供有誘惑力的籌碼以換取他們的支持和忠誠(chéng)。其他地方精英將會(huì)更愿意直接競(jìng)逐州長(zhǎng)職位本身，而不是選擇稍次一等的妥協(xié)和折中方案。因此，州長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)將很難再次吸引并凝聚起一個(gè)足以對(duì)抗聯(lián)邦政府的地方精英聯(lián)盟或地方利益集團(tuán)。

小范圍的競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商是俄羅斯國(guó)家重新收回對(duì)地方政務(wù)管轄權(quán)的重要策略。而這一策略的重點(diǎn)和難點(diǎn)就在于競(jìng)爭(zhēng)者范圍的劃定。這一范圍首先必須確保候選人的性質(zhì)，確保他們必須具備一定的穩(wěn)定性，即不會(huì)在接任之后因立場(chǎng)轉(zhuǎn)變或經(jīng)驗(yàn)不足突然造成治理危機(jī)，使聯(lián)邦政府、地方精英陷入被動(dòng)。例如，將一些既不具備執(zhí)政甚至管理經(jīng)驗(yàn)、又不具備深厚地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或資源支持的個(gè)人魅力型挑戰(zhàn)者排除在外。其次，這一范圍必須具有一定的權(quán)威性，既納入主要精英派系的代表，又必須保證他們具有各方都承認(rèn)的、足夠的影響力。最理想的情況是多位挑戰(zhàn)者中無(wú)論哪一位當(dāng)選，各利益相關(guān)方都大體能接受。再次，這一范圍還需要具有可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)定性，要形成相對(duì)穩(wěn)定的非正式規(guī)則，才能讓競(jìng)爭(zhēng)者具有穩(wěn)定的預(yù)期，否則挑戰(zhàn)者在比較風(fēng)險(xiǎn)與收益之后更可能選擇放棄參與競(jìng)爭(zhēng)。此外，長(zhǎng)期性和可持續(xù)性也是一個(gè)重要的因素。大致圈定有資格競(jìng)逐州長(zhǎng)的挑戰(zhàn)者范圍及其職務(wù)而非作為個(gè)體的當(dāng)期競(jìng)爭(zhēng)者，實(shí)際上有利于降低聯(lián)邦介入的成本，既不必承擔(dān)大量?jī)A注資源培養(yǎng)或支持某一個(gè)精英的不確定性，又能以更少的資源支持達(dá)到更多的目標(biāo)。

基于上述因素考慮，俄羅斯國(guó)家在30 年的政治實(shí)踐中逐漸塑造出了一個(gè)同心圓狀的多層次競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)至少包括核心、中間、外部三個(gè)圈層。三者之間關(guān)系如圖1 所示。

圖1 俄羅斯地方政治中的多層次競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)

其中，核心圈層人數(shù)有限，是州長(zhǎng)職位最有力的競(jìng)爭(zhēng)者。核心圈層基本只包括三個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者，即“三大長(zhǎng)”：州長(zhǎng)、議長(zhǎng)與首府市長(zhǎng)。州長(zhǎng)即在任州長(zhǎng)，由于俄羅斯政治精英的水平流動(dòng)比例和頻率遠(yuǎn)高于垂直流動(dòng)，且聯(lián)邦主體往往成為一個(gè)隱形的“天花板”，因此盡量謀取連任通常是在任州長(zhǎng)的不二選擇。州長(zhǎng)掌握了地方的行政系統(tǒng)，有治理績(jī)效能為自己背書(shū)，還能依靠行政系統(tǒng)的資源進(jìn)行大量的交換，因此在競(jìng)爭(zhēng)中通常具有最優(yōu)勢(shì)的地位。議長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)首先在于對(duì)地方議會(huì)及其議程的影響力。議會(huì)是政黨博弈與協(xié)商的最主要平臺(tái)，而政黨本身是地方實(shí)行政治動(dòng)員、利益表達(dá)、政策推廣的重要組織化力量，因此能獲得議會(huì)內(nèi)各個(gè)政黨的支持，通常就意味著能在地方精英中達(dá)成共識(shí)，在選舉中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。而由于俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，使得大城市特別是首府城市往往集中了本州內(nèi)大比例的產(chǎn)業(yè)與人口。這就令首府市長(zhǎng)也具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威和影響力，一定程度上可以將其視為權(quán)力稍小、地位稍低、影響范圍更有限的另一個(gè)州長(zhǎng)。“三大長(zhǎng)”都有資格、資源和能力對(duì)州長(zhǎng)職位發(fā)起挑戰(zhàn)。

中間圈層則人數(shù)更多，更重要的是擴(kuò)大了競(jìng)爭(zhēng)者的系統(tǒng)來(lái)源，使其能成為核心圈層的制約者與挑戰(zhàn)者，甚至于逐漸取代核心圈層。中間圈層包括政府主席與副州長(zhǎng)（包括第一副州長(zhǎng)）、聯(lián)邦政府派駐機(jī)構(gòu)的官僚、總統(tǒng)權(quán)力體系的官僚、強(qiáng)力部門的官僚等。政府主席（或第一副州長(zhǎng)）由于長(zhǎng)期分管一州行政事務(wù)，同樣對(duì)行政機(jī)關(guān)有著很大的影響力，同樣也會(huì)掌握大量的政治與行政資源。但政府主席由于“州長(zhǎng)統(tǒng)攬”現(xiàn)象的存在，權(quán)力受到許多的制約。通常政府主席或第一副州長(zhǎng)都是作為前任州長(zhǎng)的繼任者而非挑戰(zhàn)者參與角逐。副州長(zhǎng)與政府主席同理，但有時(shí)副州長(zhǎng)中也會(huì)出現(xiàn)異軍突起的政治精英，或特別受到聯(lián)邦青睞，或特別受到地方利益集團(tuán)支持，因此仍可能作為挑戰(zhàn)者參與州長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)。聯(lián)邦政府派駐機(jī)構(gòu)官僚一般是指如稅務(wù)部、財(cái)政部、自然資源部等部委地方分局負(fù)責(zé)人。這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人雖不全面掌握聯(lián)邦主體的各個(gè)系統(tǒng)，但常會(huì)握有重要甚至命脈資源，且深受聯(lián)邦的支持和信任，因此會(huì)對(duì)州長(zhǎng)職位構(gòu)成挑戰(zhàn)?？偨y(tǒng)權(quán)力體系的官僚是指聯(lián)邦總統(tǒng)辦公廳各司局負(fù)責(zé)人、總統(tǒng)駐聯(lián)邦管區(qū)副代表及聯(lián)邦總監(jiān)察員（глaвный фeдepaльный инcпeктop）等。他們屬于州長(zhǎng)的“上級(jí)機(jī)關(guān)”，自帶聯(lián)邦政府的資源與支持，常以直接委派的方式接任州長(zhǎng)職位。強(qiáng)力體系官僚則包括軍隊(duì)、聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部、安全局等總部各司局或地方分局負(fù)責(zé)人。他們有時(shí)會(huì)以解決處理專門問(wèn)題（如系統(tǒng)性腐?。┑拿x接任州長(zhǎng)。

外部圈層則是中間圈層的有力補(bǔ)充，防止中間圈層不能在合適的時(shí)機(jī)推選出合格的候選人，以便持續(xù)性地對(duì)核心圈層構(gòu)成壓力。外部圈層包括政權(quán)黨（統(tǒng)俄黨或全俄人民陣線等組織）地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或核心人物、其他政黨中央委員或核心人物、聯(lián)邦會(huì)議（國(guó)家杜馬及聯(lián)邦委員會(huì)）專門委員會(huì)主席或副主席、大型企業(yè)負(fù)責(zé)人、其他聯(lián)邦主體政治精英（州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、政府主席）、非首府市政領(lǐng)導(dǎo)人、地區(qū)政府副主席以及其他政治精英，如前任或地方精英集團(tuán)指定的其他代理人。外部圈層的候選人與中間圈層相比，在人數(shù)上有所增加，領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)歸屬上則具有比較顯著的同質(zhì)性。如政黨、議會(huì)中的候選人就可作為“體制外”的后備和補(bǔ)充力量。同樣，大型企業(yè)負(fù)責(zé)人與其他地區(qū)政治精英的調(diào)動(dòng)需要聯(lián)邦總統(tǒng)辦公廳的選拔、協(xié)調(diào)和促進(jìn)，因此實(shí)際上也是作為聯(lián)邦政府和總統(tǒng)權(quán)力體系官僚的補(bǔ)充。而非首府市政領(lǐng)導(dǎo)人、地區(qū)政府副主席（部長(zhǎng)）和其他政治精英則是對(duì)應(yīng)州長(zhǎng)與州政府系統(tǒng)，作為“州長(zhǎng)”和“市長(zhǎng)”的備選。換言之，外部圈層與中間和核心圈層中地方精英的部分其所屬系統(tǒng)是一致的，但其中總統(tǒng)、聯(lián)邦精英部分的系統(tǒng)歸屬則存在一定的差異化。例如，“三大長(zhǎng)”是以更低級(jí)別候選人，如副州長(zhǎng)、非首府市長(zhǎng)、多數(shù)黨核心人物等，進(jìn)行遞補(bǔ)。但總統(tǒng)和聯(lián)邦的精英則是以立法、公司等其他系統(tǒng)與地區(qū)平級(jí)精英進(jìn)行替代，而非直接以同一機(jī)構(gòu)更低級(jí)別（如副司局長(zhǎng)甚至處長(zhǎng)）候選人進(jìn)行遞補(bǔ)。這證明，外部圈層不是為了向中間圈層施加壓力，而是對(duì)中間圈層進(jìn)行補(bǔ)充，與其共同對(duì)核心圈層構(gòu)成壓力而塑造的。

三、治理者與治理工具相分離：政治制度變遷的基本邏輯

（一）包圍“州長(zhǎng)”：地方政治中的正式與非正式機(jī)構(gòu)

觀察上述多層次競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)不難發(fā)現(xiàn)，蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯聯(lián)邦主體的州長(zhǎng)（元首）權(quán)力雖然得到了集中和加強(qiáng)，州長(zhǎng)也因合并權(quán)力的部分政治功能與行政功能而成為一州政治結(jié)構(gòu)的核心，但這些特征也在地方精英之間催生了強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)。

州長(zhǎng)（元首）的產(chǎn)生過(guò)程既不是完全遵循競(jìng)爭(zhēng)性選舉的原則，也不是直接由聯(lián)邦政府選任委派，而是兩種原則兼而有之。換言之，關(guān)于州長(zhǎng)的政治競(jìng)爭(zhēng)是一種“有限競(jìng)爭(zhēng)”，一種對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者范圍進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)和圈定的有限競(jìng)爭(zhēng)。聯(lián)邦主體內(nèi)出現(xiàn)了眾多有資格、同時(shí)也有能力競(jìng)逐州長(zhǎng)職位的挑戰(zhàn)者，這在一定程度上就逆轉(zhuǎn)或者說(shuō)至少緩和了俄羅斯地方政治的人格化特征：地方最大的政治權(quán)力雖然與政治精英個(gè)人高度綁定，但精英“個(gè)人”卻不是恒定的，而是可以甚至?xí)l繁替換的。州長(zhǎng)大且集中的權(quán)力意味著，誰(shuí)能成為州長(zhǎng)，誰(shuí)就會(huì)更容易成為地方精英集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)掌握更多的資源。于是，州長(zhǎng)就被這樣一個(gè)多層次競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)中各圈層的挑戰(zhàn)者層層“包圍”。實(shí)際上，潛在的州長(zhǎng)挑戰(zhàn)者構(gòu)成了羅伯特·達(dá)爾所描述的“政治階層”，即“一個(gè)由人數(shù)極少的個(gè)體構(gòu)成的階層要比其他人更多地參與政治思考過(guò)程、討論和行動(dòng)”①[美]羅伯特·達(dá)爾著：《誰(shuí)統(tǒng)治——一個(gè)美國(guó)城市的民主和權(quán)力》，范春輝、張宇譯，南京：江蘇人民出版社，2019 年，第98 頁(yè)。，而地方政治圍繞著州長(zhǎng)則構(gòu)成了“以行政首長(zhǎng)為中心的‘各種同盟的大聯(lián)盟’（grand coalition of coalitions）”②同上，第205-206 頁(yè)。。

概括而言，這些挑戰(zhàn)者大致來(lái)自三類系統(tǒng)，包括正式的上級(jí)和下屬機(jī)關(guān)，以及非正式的調(diào)控機(jī)構(gòu)。首先是上級(jí)機(jī)關(guān)，主要是指8 個(gè)聯(lián)邦管區(qū)。聯(lián)邦管區(qū)不是憲法規(guī)定的行政層級(jí)，它本身屬于聯(lián)邦總統(tǒng)權(quán)力體系的延伸。聯(lián)邦管區(qū)的負(fù)責(zé)人設(shè)總統(tǒng)全權(quán)代表1 位，以及副代表、代表助理各3～8 位，另設(shè)總監(jiān)察員和監(jiān)察員若干。除了正式規(guī)則中協(xié)調(diào)聯(lián)邦與聯(lián)邦主體之間的工作之外，聯(lián)邦管區(qū)由于代表總統(tǒng)，能在很大程度上決定聯(lián)邦對(duì)聯(lián)邦主體的政策傾斜、資源調(diào)配、政黨支持等行動(dòng)，因此也能對(duì)州長(zhǎng)施加相當(dāng)?shù)挠绊?，進(jìn)行一定的制約。除此之外，總統(tǒng)代表體系有時(shí)還會(huì)發(fā)揮政治吸納的功能，將聯(lián)邦主體內(nèi)優(yōu)秀的青年人才提前納入總統(tǒng)權(quán)力體系，再由總統(tǒng)與聯(lián)邦政府統(tǒng)一在全國(guó)的各條塊進(jìn)行調(diào)配。這就能從一定程度上削弱地方成體系、組織化的精英后備力量。其次則是下屬機(jī)關(guān)，這主要是指聯(lián)邦主體內(nèi)各市政自治機(jī)關(guān)。從法律意義上看，作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，俄羅斯的聯(lián)邦主體與市政自治機(jī)關(guān)不存在統(tǒng)屬關(guān)系。在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，俄羅斯的市政機(jī)構(gòu)甚至市長(zhǎng)產(chǎn)生方式都由各市自行決定。無(wú)論直接還是間接選舉，市長(zhǎng)的產(chǎn)生大都需要經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的考驗(yàn)。雖然近年來(lái)俄羅斯通過(guò)一系列政策賦予了州長(zhǎng)對(duì)市長(zhǎng)的影響力，但這并不能徹底消除市長(zhǎng)、特別是首府市長(zhǎng)對(duì)州長(zhǎng)的潛在挑戰(zhàn)。

更重要的是非正式的調(diào)控機(jī)構(gòu)。此類別大致包括四類機(jī)構(gòu)：直管機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及市場(chǎng)主體。首先，直管機(jī)構(gòu)是指不接受地方領(lǐng)導(dǎo)、只接受垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，如軍區(qū)、內(nèi)務(wù)部地區(qū)總局、安全局地區(qū)總局，包括司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)機(jī)構(gòu)等等。此類機(jī)構(gòu)承擔(dān)了地方安全、秩序、打擊違法犯罪活動(dòng)等眾多職能，這實(shí)際上就將州長(zhǎng)權(quán)力中政治功能的很大一部分內(nèi)容剝離了出來(lái)，交由聯(lián)邦直接管轄。聯(lián)邦主體的（特別是邊疆地區(qū)）安全靠軍區(qū)維護(hù)，違法犯罪活動(dòng)的偵破、查處、打擊與秩序維護(hù)靠?jī)?nèi)務(wù)部與安全局的地方機(jī)構(gòu)（如聯(lián)邦管區(qū)總局及各州分局）處置，案件的起訴交由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)督監(jiān)察的職能則由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。這就使得州長(zhǎng)在處理一州政務(wù)時(shí)，其“工具箱”中只有人事、政策、資金等“獎(jiǎng)勵(lì)工具”，而嚴(yán)重缺乏處置惡性情況和事件的“懲罰工具”。因此這樣的制度設(shè)計(jì)就使州長(zhǎng)權(quán)力只具激勵(lì)性而缺乏威懾性，更多是只能為一般性的發(fā)展事務(wù)負(fù)責(zé)，而在發(fā)展偏離軌道或出現(xiàn)意外事件時(shí)很難作出及時(shí)應(yīng)對(duì)。

其次，派駐機(jī)構(gòu)是指受聯(lián)邦政府管轄、與地區(qū)相關(guān)部門具有業(yè)務(wù)往來(lái)或直接接受雙重管轄的機(jī)構(gòu)。前者如前文所提到的財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局等聯(lián)邦政府部局署的地方分支機(jī)構(gòu)，后者則包括一些類似經(jīng)濟(jì)特區(qū)管委會(huì)之類的機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)往往與聯(lián)邦主體政府的某一部門具有職責(zé)同構(gòu)的“對(duì)口關(guān)系”，相當(dāng)于繞過(guò)州長(zhǎng)，直接與州長(zhǎng)權(quán)力中行政功能的很大一部分內(nèi)容進(jìn)行對(duì)接。但由于此類部門代表聯(lián)邦政府，因此能從政策與資源上對(duì)地區(qū)政府的相應(yīng)部門施加壓力，形成制約。近年來(lái)，在特定情況下，聯(lián)邦政府的地方分支機(jī)構(gòu)甚至能影響地區(qū)政府對(duì)應(yīng)部門的人事任免。這就使得州長(zhǎng)在處理本州行政事務(wù)時(shí)，“工具”的數(shù)量和質(zhì)量都在很大程度上取決于聯(lián)邦政府各部門的態(tài)度。由于俄羅斯聯(lián)邦主體的稅收大比例上交聯(lián)邦政府，因此，如果能爭(zhēng)取到政策和經(jīng)費(fèi)支持，則本州就能獲得很好的發(fā)展；而如果不能處理好與聯(lián)邦政府的關(guān)系，則本州發(fā)展就會(huì)捉襟見(jiàn)肘。這樣的制度設(shè)計(jì)就使得州長(zhǎng)必須依賴甚至向上競(jìng)逐聯(lián)邦的資源傾斜，而不是依靠本地區(qū)固有資源促進(jìn)發(fā)展。

此外，社會(huì)組織是指政權(quán)黨與一些準(zhǔn)政黨、類政黨組織以及溫和反對(duì)黨，即在重大議題上與政府與政權(quán)黨保持一致、但在具體政策上可能提出反對(duì)意見(jiàn)的政黨，如公正俄羅斯黨、自由民主黨等。此類組織由于覆蓋社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，因此能掌握比州長(zhǎng)與州政府更加廣泛和強(qiáng)大的動(dòng)員能力。在俄羅斯各聯(lián)邦主體，州長(zhǎng)常常也是政權(quán)黨的黨員，卻并不一定是政權(quán)黨地方機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。由于政黨并不遵循行政體系的科層制規(guī)則，“議長(zhǎng)”與“市長(zhǎng)”同樣有資格成為政黨地方機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖。那么政黨是否支持、以多大的力度支持，不僅會(huì)影響州長(zhǎng)政策推行，也會(huì)極大影響州長(zhǎng)的連任目標(biāo)。而這樣的“支持”卻是很難獲得的。議長(zhǎng)和市長(zhǎng)完全有動(dòng)機(jī)與激勵(lì)直接取代州長(zhǎng)，而非給予他競(jìng)選連任的必要支持。而至于反對(duì)黨，其中央委員或核心人物同樣可能被納入行政體系。這雖然可以被視為一種行政資源的分享，但其更重要的目的是使其活動(dòng)場(chǎng)所從議會(huì)轉(zhuǎn)向政府，一方面以行政科層對(duì)其進(jìn)行規(guī)訓(xùn)，另一方面將其影響范圍從聯(lián)邦降至地方、從整體降至局部。政黨精英特別是反對(duì)黨精英在地方擔(dān)任行政職務(wù)實(shí)際上存在一個(gè)“不可能三角”，即州長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)不可能都是反對(duì)黨成員，州長(zhǎng)與議長(zhǎng)不可能都是反對(duì)黨成員，州長(zhǎng)與首府市長(zhǎng)不可能都是反對(duì)黨成員。①“不可能三角”在絕大多數(shù)情況下是成立的，即使存在某些極特殊的案例，也更多應(yīng)視為暫時(shí)性或過(guò)渡性的情況，或是聯(lián)邦管區(qū)與政權(quán)黨的操作失誤。這類特殊案例更多出現(xiàn)在2000 年以前。2000 年以后已幾乎不再可能發(fā)生。這意味著，州長(zhǎng)在很多情況下并不能完全自由地組建自己的團(tuán)隊(duì)，而是需要綜合考慮各派系地方精英甚至競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的利益，讓渡一部分資源以求組成執(zhí)政聯(lián)盟或聯(lián)合政府。

最后，市場(chǎng)主體是指能影響地方經(jīng)濟(jì)的大型與超大型企業(yè)，特別是能源、資源與基建企業(yè)，如石油、天然氣、礦產(chǎn)、交通、造船、漁業(yè)企業(yè)等。這類企業(yè)大多數(shù)是國(guó)有企業(yè)或國(guó)家控股的合資企業(yè)。它們依地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同情況而發(fā)揮不同的作用；但相同點(diǎn)是，它們不僅管理著大量的勞動(dòng)力與資本，同時(shí)也掌握著眾多下游產(chǎn)業(yè)鏈。此類機(jī)構(gòu)由于體量過(guò)大，業(yè)務(wù)和活動(dòng)經(jīng)常超出一個(gè)聯(lián)邦主體所在范圍。州長(zhǎng)并不能完全制約企業(yè)，因此企業(yè)行為也并不總是會(huì)與州長(zhǎng)的意志保持一致。這就使得州長(zhǎng)無(wú)法以行政命令的方式完成資源調(diào)度，而是需要花費(fèi)大量的精力與資源換取企業(yè)的配合。這些企業(yè)才是實(shí)質(zhì)上的地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的控制者，甚至能左右一部分政治動(dòng)員的結(jié)果。如果州長(zhǎng)無(wú)法協(xié)調(diào)好與超大型企業(yè)及企業(yè)聯(lián)盟的關(guān)系，那么企業(yè)就可能采取不配合的態(tài)度，甚至可能主動(dòng)調(diào)動(dòng)資源支持州長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。這就使州長(zhǎng)不僅無(wú)法通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間、增加手中的資源以增強(qiáng)自身實(shí)力，反而可能因?qū)κ謱?shí)力增強(qiáng)而遭到削弱。

上述發(fā)揮非正式調(diào)控功能的四類機(jī)構(gòu)都不受州長(zhǎng)直接管轄，但都掌握特定的重要資源，熟悉地方情況，具有管理的經(jīng)驗(yàn)和能力，且與聯(lián)邦有著大量正式或非正式的聯(lián)系渠道。這意味著來(lái)自“四類機(jī)構(gòu)”（即中間和外部圈層的）“包圍”州長(zhǎng)的挑戰(zhàn)者們具有更受中央青睞的優(yōu)勢(shì)。第一，“四類機(jī)構(gòu)”候選人的流動(dòng)與升降不受州長(zhǎng)管轄和影響，因此不易與州長(zhǎng)結(jié)成聯(lián)盟，進(jìn)而形成地方利益集團(tuán)以對(duì)抗中央。第二，“四類機(jī)構(gòu)”在地方具有一定的話語(yǔ)權(quán)，能迅速在某一個(gè)領(lǐng)域找到突破口進(jìn)而控制整體局勢(shì)，因此也具備一定的對(duì)州長(zhǎng)的挑戰(zhàn)能力。第三，“四類機(jī)構(gòu)”因?yàn)殚L(zhǎng)期耕耘地方事務(wù)，與正式的上級(jí)和下屬機(jī)關(guān)不同，更加熟悉當(dāng)?shù)厥聞?wù)，這便于他們尋找支持者以組建競(jìng)選聯(lián)盟或治理團(tuán)隊(duì)，例如尋找對(duì)州長(zhǎng)不滿的企業(yè)進(jìn)行游說(shuō)。第四，“四類機(jī)構(gòu)”都是高度組織化、系統(tǒng)化的機(jī)構(gòu)，候選人具有一定的管理經(jīng)驗(yàn)，能迅速適應(yīng)新的角色。第五，“四類機(jī)構(gòu)”相對(duì)受困于委托代理難題或由于折中方案選出的州長(zhǎng)，更能獲得中央的信任，因此也能更容易獲得中央的支持和資源傾斜。如此一來(lái)，“四類機(jī)構(gòu)”不僅在制度及權(quán)力的功能上拆分了州長(zhǎng)權(quán)力，也對(duì)州長(zhǎng)形成了一個(gè)若有似無(wú)的“包圍圈”，能對(duì)州長(zhǎng)行動(dòng)構(gòu)成長(zhǎng)期性、持續(xù)性的壓力。

（二）治理者與治理工具的分離

正式的上級(jí)和下屬機(jī)關(guān)，以及非正式的“四類機(jī)構(gòu)”對(duì)州長(zhǎng)的“包圍”，不僅意味著外部壓力，實(shí)際上也意味著俄羅斯聯(lián)邦主體一級(jí)的政治結(jié)構(gòu)存在著內(nèi)部問(wèn)題——“州長(zhǎng)”的權(quán)力雖然大且集中，但“州政”或“州務(wù)”卻是存在顯著缺陷的。一些重要的內(nèi)容被剝離出來(lái)，一些重要的領(lǐng)域無(wú)法觸及。而且更重要的是，州長(zhǎng)缺乏統(tǒng)籌、整合、抵御來(lái)自這些重要領(lǐng)域壓力和影響的機(jī)構(gòu)與機(jī)制。例如，州長(zhǎng)雖然模仿聯(lián)邦總統(tǒng)塑造本州的政治結(jié)構(gòu)，如設(shè)置州長(zhǎng)辦公廳，設(shè)置第一副州長(zhǎng)與副州長(zhǎng)代管州政府，設(shè)代表駐其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。但有幾個(gè)關(guān)鍵機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了缺位，分別是安全會(huì)議、國(guó)務(wù)委員會(huì)和聯(lián)邦委員會(huì)。首先是安全會(huì)議。如果從功能上看，類似安全會(huì)議的核心與決策精英協(xié)商機(jī)制或許是存在的，但這些核心精英對(duì)州務(wù)的協(xié)商決策卻沒(méi)有形成制度，也就是形式上不存在。因此地方精英更多只能通過(guò)非正式的私人渠道結(jié)成聯(lián)盟，而非在正式會(huì)議機(jī)制上公開(kāi)表達(dá)觀點(diǎn)與傾向，這可能在精英團(tuán)體內(nèi)部形成分歧。其次是國(guó)務(wù)委員會(huì)。國(guó)務(wù)委員會(huì)的設(shè)立主要是為解決不同系統(tǒng)間精英的協(xié)調(diào)問(wèn)題，如不同政黨、不同層級(jí)、分屬不同“條塊”的精英。缺乏這一機(jī)制就意味著州長(zhǎng)只能以代表或聯(lián)絡(luò)員的形式維持與各條塊精英的聯(lián)系，而無(wú)法在決策前制度化地與各方力量達(dá)成基本共識(shí)，同時(shí)也無(wú)法預(yù)測(cè)決策后各方的反應(yīng)，容易在橫向上造成分歧。最后是聯(lián)邦委員會(huì)。俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議采取了兩院制設(shè)計(jì)，其中議會(huì)上院即聯(lián)邦委員會(huì)本身就是為地方精英實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面上的政治參與而設(shè)計(jì)的制度。但在聯(lián)邦主體層面，大多數(shù)地區(qū)都采取了一院而非兩院制的設(shè)計(jì)。缺乏這一機(jī)構(gòu)，意味著州長(zhǎng)（包括“議長(zhǎng)”）與上級(jí)和下屬之間都不存在機(jī)制性的協(xié)商機(jī)構(gòu)，決策的落實(shí)就容易在縱向上出現(xiàn)阻滯。

但應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，如此“內(nèi)憂外患”并非偶然，而是符合俄羅斯地方政治發(fā)展邏輯的。甚至可以認(rèn)為，這在一定程度上正是長(zhǎng)時(shí)間制度塑造的結(jié)果?？梢詫⑦@種現(xiàn)象描述為“治理者與治理工具相分離”的地方政治。如果將“四類機(jī)構(gòu)”所掌握的政治權(quán)力都視為特定類型的治理工具，那么它們就分別可以被描述為秩序維護(hù)工具、政府治理工具、政治動(dòng)員工具和資源控制工具。秩序維護(hù)工具多為暴力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)則的硬性實(shí)施與約束。如果有力量對(duì)機(jī)構(gòu)或制度發(fā)起挑戰(zhàn)，則可以采取強(qiáng)制性手段對(duì)其進(jìn)行排斥。政府治理工具多為行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定規(guī)則并在規(guī)則框架內(nèi)最大程度地對(duì)社會(huì)力量與社會(huì)資源進(jìn)行合理化組織，促進(jìn)其相互配合與協(xié)作，以創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富。行政機(jī)構(gòu)首先應(yīng)制定規(guī)則以約束各社會(huì)力量的行動(dòng)，如果有力量拒絕加入或不配合這一規(guī)則體系，則行政機(jī)構(gòu)可以將社會(huì)資源抽離或?qū)Υ朔N力量進(jìn)行排除，以避免耗費(fèi)本應(yīng)投入發(fā)展的動(dòng)力。政治動(dòng)員工具多為政黨或社會(huì)組織，承擔(dān)國(guó)家與社會(huì)間橋梁的職責(zé)，既需對(duì)各社會(huì)群體的意愿與訴求進(jìn)行綜合表達(dá)，又需使自己政黨綱領(lǐng)與施政方向覆蓋盡可能廣大的人群。政黨與社會(huì)組織是一種競(jìng)爭(zhēng)性的力量，也是排斥挑戰(zhàn)者的重要工具，因?yàn)樗枰苯优c挑戰(zhàn)者競(jìng)爭(zhēng)以獲取民眾支持。特別是對(duì)于政權(quán)黨而言，能將越多的精英與支持者吸納到自身組織內(nèi)加以消化，就意味著挑戰(zhàn)者的力量越弱小，越難以成體系地或在重大議題與事件上發(fā)起挑戰(zhàn)。資源控制工具多為市場(chǎng)主體即企業(yè)，負(fù)責(zé)產(chǎn)生社會(huì)財(cái)富，因此也能在很大程度上決定社會(huì)資源的流向。與政黨主要凝聚分散的個(gè)人利益不同，企業(yè)主要代表的是比較集中的群體利益。企業(yè)越大，群體利益所覆蓋的范圍往往也就越大。群體支持可能在絕對(duì)數(shù)量上不如個(gè)體，但其訴求更加明確和集中。秩序、治理、動(dòng)員、資源四種工具并不總是掌握在州長(zhǎng)手中，相反，很少有州長(zhǎng)能完全掌握四種工具。一個(gè)最理想化的州長(zhǎng)履歷應(yīng)該是：出身于地方支柱產(chǎn)業(yè)或巨型國(guó)企中高層，之后被調(diào)任州政府副主席/副州長(zhǎng)，隨后進(jìn)入總統(tǒng)權(quán)力體系（總統(tǒng)辦公廳或聯(lián)邦管區(qū)總統(tǒng)代表辦公室），或者也可以上調(diào)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或資源領(lǐng)域聯(lián)邦重要部委，加入政權(quán)黨，最后再下派原聯(lián)邦主體成為州長(zhǎng)。這樣才可能在最大程度上爭(zhēng)取“四類機(jī)構(gòu)”的支持，獲取必需的治理工具。

治理者與治理工具相分離的特征，實(shí)際上也體現(xiàn)了俄羅斯地方政治的基本邏輯：穩(wěn)定、控制而非發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)。州長(zhǎng)最終成了一個(gè)強(qiáng)大但脆弱的機(jī)構(gòu)。當(dāng)州長(zhǎng)服從國(guó)家意志和聯(lián)邦指令時(shí)，國(guó)家就會(huì)選擇性地將秩序、治理、動(dòng)員、資源四種工具交予他，使他能真正掌握一個(gè)大且集中的權(quán)力，補(bǔ)足并完善其權(quán)力結(jié)構(gòu)和鏈條，使其成為一個(gè)“強(qiáng)州長(zhǎng)”。但當(dāng)州長(zhǎng)不服從甚至想挑戰(zhàn)俄羅斯國(guó)家時(shí)，當(dāng)州長(zhǎng)意圖私下結(jié)成地方利益集團(tuán)對(duì)抗聯(lián)邦政策時(shí)，那么除了三個(gè)圈層的挑戰(zhàn)者之外，國(guó)家還會(huì)通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行約束，通過(guò)下屬機(jī)關(guān)對(duì)其力量進(jìn)行分化，同時(shí)還會(huì)剝離其治理工具，使州長(zhǎng)權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)殘缺，無(wú)力形成任何實(shí)質(zhì)性的威脅，最終成為一個(gè)各種機(jī)構(gòu)與力量都不聽(tīng)其調(diào)遣的“弱州長(zhǎng)”。換言之，州長(zhǎng)這一職務(wù)在理論上具有大且集中的權(quán)力，但實(shí)踐中權(quán)力的強(qiáng)度完全是由國(guó)家掌握的。這也能在很大程度上解釋俄羅斯地方首腦的“年輕化”現(xiàn)象。年輕化現(xiàn)象在30 年內(nèi)的兩個(gè)時(shí)期特別突出，一是蘇聯(lián)剛解體時(shí)的20 世紀(jì)90 年代初，一是經(jīng)歷了30 年發(fā)展之后的21 世紀(jì)20年代前后，但兩次現(xiàn)象原因不同。20 世紀(jì)90 年代初主要是緊急提拔了一批支持激進(jìn)民主化的年輕官僚。而21 世紀(jì)20 年代前后則主要是國(guó)家重構(gòu)的結(jié)果——只要給年輕州長(zhǎng)賦予“四類工具”，就不需要他在當(dāng)?shù)刂匦陆?jīng)營(yíng)塑造治理所必需的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。年輕的州長(zhǎng)不需要考慮復(fù)雜的秩序維護(hù)等問(wèn)題，只需要專注地區(qū)發(fā)展即可。因此忠誠(chéng)可靠就遠(yuǎn)比經(jīng)驗(yàn)和資歷更加重要。這同樣也能解釋為什么近年來(lái)產(chǎn)生了越來(lái)越多的“空降州長(zhǎng)”，但并沒(méi)有產(chǎn)生嚴(yán)重的“水土不服”或遭遇地方精英集體抵制的現(xiàn)象。相反，許多“空降州長(zhǎng)”都能順利地以高支持率實(shí)現(xiàn)連任——州長(zhǎng)本質(zhì)上只需要負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)權(quán)力政治與行政功能中的很小一部分，其他部分都由上下級(jí)機(jī)構(gòu)與“四類機(jī)構(gòu)”代行。因此就算是一個(gè)政治素人，只要獲得中央的信任與支持，都能很快適應(yīng)角色，成為一個(gè)“好州長(zhǎng)”。