侯學(xué)勇

(山東政法學(xué)院 法學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

中共十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)被納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局,長(zhǎng)江、黃河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理受到國(guó)家高度重視,“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治理策略初步確立。2019年,黃河流域進(jìn)一步明確生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理的原則,以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的水資源剛性約束機(jī)制和山水林田湖草沙一體化保護(hù)的系統(tǒng)治理方式,作為黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制得以確立。2021年,習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黃河開發(fā)建設(shè)必須守住生態(tài)保護(hù)紅線;中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》),黃河流域生態(tài)保護(hù)的基本政策、主要制度、具體機(jī)制在國(guó)家政策層面系統(tǒng)確立。黨和國(guó)家對(duì)大型水域的系統(tǒng)治理策略,在黃河流域生態(tài)保護(hù)中初見成效:生態(tài)保護(hù)指數(shù)從2013年的0.14上升至2020年的0.97,年均提升0.10,高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)從0.27增長(zhǎng)至0.62,年均提升0.06。(1)參見高國(guó)力等:《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要進(jìn)展、綜合評(píng)價(jià)及主要導(dǎo)向》,載《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。但是,黃河流域作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障,流經(jīng)區(qū)域跨幅巨大,上中下游自然資源環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異較大,其所承載歷史疾患的治愈并非一時(shí)之功,至今仍面臨諸多問題:黃河上游調(diào)水調(diào)沙體系整體合力動(dòng)力不足,下游地上懸河形勢(shì)突出,洪水威脅依然存在,防洪短板突出;上游水土涵養(yǎng)能力不斷降低,中游水土流失嚴(yán)重、污染問題突出,下游流量不斷減少、河口濕地萎縮,流域整體生態(tài)環(huán)境明顯脆弱;黃河水資源總量不足長(zhǎng)江7%,人均水資源占有量?jī)H為全國(guó)平均數(shù)的27%,水資源保障形勢(shì)日趨嚴(yán)峻;黃河流經(jīng)的九省區(qū)中,上中游七省區(qū)均為發(fā)展不充分地區(qū),與下游兩省及長(zhǎng)江流域相比差距明顯,流域高質(zhì)量發(fā)展提升需求很大。(2)參見習(xí)近平:《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》,載《求是》2019年第20期。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展亟需更為規(guī)范的制度引導(dǎo)和更為科學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2023年4月1日實(shí)施的《黃河保護(hù)法》為黃河流域生態(tài)保護(hù)從控制污染向山水林田湖草沙一體化保護(hù)、治理方式從條塊分割向系統(tǒng)治理協(xié)同治理、發(fā)展方式從粗放發(fā)展向綠色低碳新發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,提供了明確的法律依據(jù)。顧名思義,黃河保護(hù)法的重心在于保護(hù)黃河,是圍繞水、土兩大要素設(shè)計(jì)的黃河全流域的生態(tài)保護(hù)制度。該法構(gòu)建的生態(tài)保護(hù)機(jī)制是否科學(xué),將直接決定黃河治理的成效,影響黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的水平。黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體,上游的水源涵養(yǎng)能力、中游的水土保持和污染治理狀況,與下游的生態(tài)系統(tǒng)健康程度密切相關(guān),指導(dǎo)、規(guī)范治理活動(dòng)的黃河保護(hù)法,同樣應(yīng)該具有高度的整體性和融貫性。黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)安置、運(yùn)行體制等安排,能否有效保障山水林田湖草沙一體化保護(hù)、上中下游協(xié)同治理系統(tǒng)治理要求的實(shí)現(xiàn),是觀察黃河保護(hù)法立法科學(xué)化程度的重要窗口。借助融貫論的理性重構(gòu)和批判性反思兩種思維方式,從制度融貫與設(shè)計(jì)局限兩個(gè)方向,分析黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的得與失,有利于形成相對(duì)合理的認(rèn)識(shí)。

一、融貫論中的理性重構(gòu)與批判性反思

一般來講,融貫是指命題之間的關(guān)系狀況,其意義有別于“一致”或“一致性”。對(duì)于后者,人們一般認(rèn)為其意思是指兩個(gè)或多個(gè)命題之間的邏輯關(guān)系不存在矛盾或沖突;而對(duì)于融貫性,不少人認(rèn)為它對(duì)于命題之間邏輯關(guān)系狀況的要求遠(yuǎn)高于一致性。如比克斯認(rèn)為融貫性比一致性更有原則性或更為強(qiáng)硬;(3)參見[美]布賴恩·H.比克斯:《牛津法律理論詞典》,邱昭繼等譯,法律出版社2007年版,第37頁?？巳鹚拐J(rèn)為融貫弱于命題之間的邏輯蘊(yùn)含關(guān)系,但要強(qiáng)于邏輯一致關(guān)系;(4)參見Kress. Legal Reasoning and Coherence Theories: Dworkin's Rights Thesis, Retroactivity, and the Linear Order of Decisions. California Law Review, Vol.72, 1984, p.370.馬默也認(rèn)為融貫性有著比一致性更為嚴(yán)格的要求。(5)參見Andrei Marmor. Coherence, Holism, and Interpretation: The Epistemic Foundations of Dworkin's Legal Theory. Law and Philosophy, Vol.10, 1991, p.385.這些學(xué)者對(duì)融貫性做了原則性描述,并沒有指出確切內(nèi)涵。相對(duì)來講,麥考密克的界定更為清晰一些。一個(gè)命題與其他命題在邏輯上不存在矛盾或沖突,它們的關(guān)系就是一致的;(6)參見Neil MacCormick. Coherence in Legal Justification. Scott Brewer, edited. Moral Theory and Legal Reasoning. New York: Garland Publishing Inc. 1998, p.266.融貫則是兩個(gè)或更多命題融合到一起,在整體上能夠產(chǎn)生意義而呈現(xiàn)出來的一種性質(zhì)。(7)參見Neil MacCormick. Legal Reasoning and Legal Theory. New York: Oxford University Press Inc, 1978, p.152.兩個(gè)命題是否一致比較容易判斷:不存在邏輯矛盾或沒有邏輯沖突,就是一致的;有邏輯矛盾,就是不一致的。如“我特別喜歡打籃球”與“我不喜歡打籃球”,或者“盜竊他人財(cái)產(chǎn),判處六個(gè)月以上三年以下有期徒刑”與“盜竊他人財(cái)產(chǎn),判處六個(gè)月以下有期徒刑”存在明顯矛盾,它們就不是一致的。只要命題之間并不存在矛盾或沖突,即使看上去幾乎沒有什么邏輯關(guān)聯(lián),如“今天天氣晴朗”與“我身體健康”兩個(gè)命題,雖然沒有什么邏輯關(guān)聯(lián),但并不矛盾或沖突。很明顯,就命題之間的關(guān)系來講,一致性是一個(gè)相對(duì)較弱的邏輯要求。融貫則有著更高的要求,不僅要求命題不能相互沖突,而且要相互支持。哈格認(rèn)為,一個(gè)融貫的命題體系必須前后邏輯一致,能夠覆蓋足夠廣泛的范圍,且命題能夠相互支持。(8)參見Jaap Hage. Law and Coherence. Ratio Juris, Vol.17, 2004, p.90.融貫就是規(guī)范之間的相互支持關(guān)系。(9)參見Neil MacCormick. Coherence in Legal Justification. Scott Brewer, edited. Moral Theory and Legal Reasoning. New York: Garland Publishing Inc. 1998, pp.269-270.原則可以支持規(guī)則,規(guī)則也可以反過來支持原則,它們之間的相互支持就是一種融貫關(guān)系。兩個(gè)一致的命題,若要進(jìn)階為融貫關(guān)系,必須相互支持;一致性是融貫性的必要條件,但并非充分條件。當(dāng)然,命題之間的相互支持關(guān)系有力度或程度差別,有的命題之間支持力度大,有的命題之間支持力度小。相應(yīng)的,它們之間的融貫關(guān)系也有強(qiáng)弱之分:命題相互支持力度大,它們的融貫程度就高;相互支持力度小,融貫程度就低。所以,融貫是一個(gè)具有程度屬性的概念。

人們通常把法律規(guī)范是否融貫看作是法律自身所具有的一種客觀屬性。某一法律之所以能夠成為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的體系,其內(nèi)部的法律規(guī)范至少具有一定程度的融貫關(guān)系,它們之間的支持關(guān)系足以支撐該法律作為一個(gè)整體的穩(wěn)定存續(xù)。這是一種客觀意義上的融貫狀態(tài)的判斷。人們經(jīng)常以原則與規(guī)則之間的相互支持關(guān)系,來描述法律具有或應(yīng)當(dāng)具有的這種融貫屬性。有些規(guī)則之間具有強(qiáng)融貫的屬性,因?yàn)樗鼈儊碜杂谙嗤脑瓌t;有些規(guī)則之間具有相對(duì)較弱的融貫屬性,因?yàn)樗鼈儾⒎莵碜杂谙嗤脑瓌t,而是來自于有關(guān)聯(lián)關(guān)系的幾個(gè)原則;也有些規(guī)則之間的融貫關(guān)系更為微弱,它們只是來自于一些并不矛盾的原則。人們關(guān)于法律是融貫的判斷,既有整體意義上的,也有局部意義上的;既有關(guān)于某個(gè)具體法律制度的,也有關(guān)于整個(gè)法律體系的。這主要是基于法律或法律規(guī)范客觀上如此而做出的判斷。

把融貫作為法律的一種客觀屬性會(huì)產(chǎn)生一些爭(zhēng)議。如果把融貫僅僅看作是法律的一種客觀屬性,很容易帶來進(jìn)一步的追問:需要滿足什么樣的條件,法律才是融貫的?如此一來,融貫就成為了法律能否滿足的一種檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于法律滿足什么樣的條件才是融貫的,這在不同主體那里,答案是不一樣的。這個(gè)不一樣,不僅在于不同主體可能堅(jiān)持不一樣的邏輯條件,有的基于單一原則的線性支持關(guān)系,有的基于多個(gè)相互關(guān)聯(lián)原則的綜合支持關(guān)系,也有基于多個(gè)互不矛盾原則的合理支持關(guān)系;而且在于原則本身又是多元的,每一原則分別承載著不同價(jià)值需求。且不說基于不同原則的融貫標(biāo)準(zhǔn)將面向不同的價(jià)值訴求,會(huì)帶來多元化的判斷結(jié)果;單就同一原則來講,不同主體關(guān)于其價(jià)值的認(rèn)知也是不一樣的。如關(guān)于什么是正義,一千個(gè)人就有一千個(gè)答案;即使是同一個(gè)人,在不同時(shí)空條件下也可能堅(jiān)持不同的正義標(biāo)準(zhǔn)。所以,立足于法律客觀屬性的融貫問題,在本質(zhì)上是可爭(zhēng)議的。盡管存在眾多爭(zhēng)議,但法律在許多情形下又是切實(shí)融貫的。為避免陷入基于不同原則支持而帶來正義、道德、政策等價(jià)值爭(zhēng)議的困境,我們需要思考的是什么情況下主體才會(huì)做出法律是融貫的判斷?這就需要轉(zhuǎn)換到另一個(gè)主觀的立場(chǎng)理解法律的融貫問題:法律是否融貫,取決于我們以什么樣的方式來理解法律。(10)參見J.M. Balkin, Understanding Legal Understanding: The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence, Yale Law Journal 105, 1993, p.17.

法律的融貫也可以看作是主體賦予法律的一種主觀屬性。從解釋學(xué)的角度來看,對(duì)法律是否融貫等問題的理解,與作為理解者的主體的前見密切相關(guān):每一主體都會(huì)把基于個(gè)人成長(zhǎng)經(jīng)歷、教育背景、家庭情況等條件融入其中,主體所持有的意識(shí)形態(tài)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等方面的立場(chǎng),直接影響著他關(guān)于法律是否融貫的判斷。主體關(guān)于法律的理解判斷,或多或少會(huì)被其他社會(huì)主體所分享;其他主體理解法律的方式、態(tài)度、立場(chǎng)等,也會(huì)在彼此之間相互分享。主體關(guān)于某一事物的認(rèn)知,是主體基于前見圍繞客體建構(gòu)起來的內(nèi)容。如果某些主體具有大體相同的前見條件,他們就能夠賦予外界事物大體相同的屬性。于此,一種可分享的主觀性共識(shí),就轉(zhuǎn)化成為可分享的客觀性知識(shí)。人們關(guān)于法律是否融貫的主觀性認(rèn)知,也就被看作是法律自身所具有的一種客觀屬性。法律滿足什么條件才是融貫的這一貌似客觀的判斷,在這個(gè)意義上,是人們賦予法律的一種主觀的認(rèn)知結(jié)果。正是在這個(gè)基礎(chǔ)上,我們才主張融貫是主體賦予法律的一種屬性,是主體以理性重構(gòu)方式理解法律時(shí)賦予它的一種屬性。(11)參見J.M. Balkin, Understanding Legal Understanding: The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence, Yale Law Journal 105, 1993, p.4.

融貫是主體以理性重構(gòu)方式理解法律時(shí)賦予其的一種屬性。融貫是主體賦予法律的一種屬性,并不是說如融貫性或確定性等法律屬性在一般意義上是主觀的,而是指當(dāng)我們以某一特定方式觀察法律時(shí),才會(huì)形成的法律是否融貫的判斷。這種特定方式就是理性重構(gòu)。人們唯有以理性重構(gòu)方式觀察、理解法律,才能得出法律是融貫的判斷。(12)參見J.M. Balkin, Understanding Legal Understanding: The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence, Yale Law Journal 105, 1993, p.18.法律是否適于理性重構(gòu),表達(dá)的是主體與法律之間的一種關(guān)系狀態(tài):主體以理性方式重構(gòu)法律,是為了更好理解法律;主體以積極的建構(gòu)姿態(tài)理解法律,法律才可以重構(gòu)為融貫的。這表明,人們采用不同方式理解法律,會(huì)產(chǎn)生不同的理解結(jié)果。如若以絕對(duì)平等立場(chǎng)觀察法律對(duì)婦女兒童的特殊保障,就無法重構(gòu)這些法律,人們會(huì)得出法律不融貫的判斷;但若以弱勢(shì)群體應(yīng)當(dāng)加以特殊保護(hù)立場(chǎng)觀察這些規(guī)則,它們顯然是可以被重構(gòu)的,人們會(huì)認(rèn)為此時(shí)的法律是融貫的。

批判性反思是以發(fā)現(xiàn)法律局限或不足為目的的一種理解方式。主體理解法律的目的復(fù)雜多樣,理解形式也多有不同。理性重構(gòu)是主體持有建構(gòu)性態(tài)度,努力把相關(guān)法律重構(gòu)為一個(gè)融貫的規(guī)范體系。如為依法解決糾紛而探求法律真義,會(huì)促使我們以理性重構(gòu)方式理解法律,將法律視為是融貫的,努力挖掘不同規(guī)則或原則之間的支持關(guān)系。批判性反思是主體持有批判態(tài)度挖掘法律缺陷,找其不能之處。如為了說服立法者修改法律,就會(huì)以批判性反思方式觀察法律,將其視為不融貫,并努力披露這些不融貫的地方。披露法律不融貫之處,是為了它的進(jìn)一步完善,在這個(gè)意義上,批判性反思也有助于法律的融貫。如在具體案件中,相關(guān)法律規(guī)則的解釋通常會(huì)有多個(gè),哪種解釋最適合當(dāng)前問題的解決,需要借助批判性反思全盤考慮各種方案的缺陷或不足,為最終的選擇提供合理性理由,也就是為重構(gòu)融貫的規(guī)則體系提供依據(jù)。這就如雕刻家面對(duì)整塊的石頭,需要借助批判性反思,剔除那些與理想的作品無關(guān)的碎屑,才能重構(gòu)出想象中的完美雕像;只有通過反思去掉無關(guān)的瑕疵材料,才能保留重構(gòu)必需的素材。

融貫既然是法律的一種客觀屬性,就有了觀察某一法律制度是否融貫的事實(shí)上的可能性;與此同時(shí),站在主觀立場(chǎng)上,以批判性反思為工具,剔除與法律整體不相協(xié)調(diào)的冗余內(nèi)容,是理性重構(gòu)法律、提高其融貫程度的基礎(chǔ)。下文將以黃河保護(hù)法相關(guān)規(guī)定為對(duì)象,分析黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制在客觀意義上的制度融貫情況,并在此基礎(chǔ)上,反思其不足之處,展望完善方向。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的制度融貫

討論黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的融貫問題,需要明確是什么意義上的融貫。如前所述,法律的融貫既有客觀意義上的融貫之義,也有主體賦予法律的融貫之義。在前一種意義上,需要觀察黃河保護(hù)法涉及黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)是否彼此融貫、相互支持。后一種意義上法律融貫的實(shí)現(xiàn),要求相關(guān)主體必須堅(jiān)持理性重構(gòu)的態(tài)度,不僅在立法過程中持有積極建構(gòu)的態(tài)度,而且在法律執(zhí)行或適用過程中必須堅(jiān)持重構(gòu)裁判規(guī)范的姿態(tài)。

黃河流域的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展問題本質(zhì)是治理問題,黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制本質(zhì)是一種治理機(jī)制。所謂流域,在地理意義上,是指由貫穿河流的源頭、河口、以及所有分水線組成的一個(gè)集水地理區(qū)域;但從綜合視角來看,流域是一個(gè)以水為核心要素,融合土地、生物等自然要素以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等人文要素所構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)。(13)參見黎元生、胡熠:《流域系統(tǒng)協(xié)同共生發(fā)展機(jī)制構(gòu)建:以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2019年第5期。這是一個(gè)系統(tǒng)性強(qiáng)、協(xié)同性高的集合多種要素的綜合體:各種自然要素和人文要素聯(lián)系密切,自然生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)相互制約,(14)參見黃燕芬等:《協(xié)同治理視域下黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展:歐洲萊茵河流域治理的經(jīng)驗(yàn)和啟示》,載《中州學(xué)刊》2020年第2期。干支流、上中下游、左右岸之間也彼此聯(lián)系、相互影響、相互制約。但實(shí)踐中,黃河流域不僅在地理意義上被不同行政區(qū)域分割管轄,而且在權(quán)能上被不同職能部門切塊治理。不同行政區(qū)域的利益沖突、相關(guān)職能部門的利益競(jìng)爭(zhēng),是造成黃河流域生態(tài)保護(hù)環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的主要原因。所以,黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題本質(zhì)上是治理問題,黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的建構(gòu)本質(zhì)上是治理機(jī)制的建構(gòu)。黃河保護(hù)法旨在建立山水林田湖草沙一體化保護(hù)的治理機(jī)制,相關(guān)制度是否切實(shí)貫徹了黨和國(guó)家提出的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則,具體制度之間是否彼此協(xié)調(diào)、相互支持,是觀察黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制融貫狀況的兩個(gè)主要關(guān)注點(diǎn)。

(一)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則的貫徹

如果某些法律制度能夠得到隱藏于其后的原則或政策的支持,它就是融貫的。這種客觀意義上的融貫在黃河保護(hù)法中的表現(xiàn)還是比較突出的,其立法目的和基本原則有著明顯的國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)法律化的特征,(15)參見吳強(qiáng)等:《國(guó)家戰(zhàn)略法律化的重要典范——黃河保護(hù)法》,載《中國(guó)水利》2023年第1期。一系列具體制度的設(shè)計(jì)也充分體現(xiàn)了立法目的和基本原則。

一方面,黃河保護(hù)法的生態(tài)優(yōu)先原則是對(duì)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略意圖的貫徹。整體來看,黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱,上游高原生態(tài)系統(tǒng)脆弱,中游荒漠沙化面積擴(kuò)大,下游黃河三角洲濕地系統(tǒng)易遭破壞。黃河保護(hù)法的首要目的是保護(hù)黃河流域脆弱的生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略意圖的法律化。保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì),《綱要》明確提出,保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是保障黃河安瀾、建設(shè)美麗中國(guó)、促進(jìn)民生改善、增強(qiáng)文化自信等的現(xiàn)實(shí)需要、戰(zhàn)略需要、時(shí)代需要。與之相承,黃河保護(hù)法開篇即明確立法目的為“加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù),保障黃河安瀾,推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”,把黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首要位置?！爸卦谥卫怼⒁诒Ｗo(hù)”是習(xí)近平總書記針對(duì)黃河治理提出的戰(zhàn)略要求,也是破解黃河流域生態(tài)保護(hù)難題的關(guān)鍵之處。黃河保護(hù)法切實(shí)貫徹這一要求,將“重在治理、要在保護(hù)”確定為基本原則,統(tǒng)率全文,并具體化為加強(qiáng)污染防治,貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,量水而行、節(jié)水為重,因地制宜、分類施策,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)的原則。

黃河保護(hù)法就流域不同生態(tài)類型制定分區(qū)管控制度,進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)優(yōu)先原則?；邳S河流域生態(tài)類型豐富現(xiàn)狀的考慮,《綱要》提出構(gòu)建“一帶五區(qū)多點(diǎn)”生態(tài)功能區(qū)域的空間布局,實(shí)行各具特色的保護(hù)措施。黃河保護(hù)法以不同類型生態(tài)功能區(qū)域?yàn)榛A(chǔ),制定了相對(duì)詳細(xì)的生態(tài)保護(hù)制度。首先,明確了生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的基本要求。作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng),黃河流域生態(tài)保護(hù)必須堅(jiān)持整體性原則。《黃河保護(hù)法》第29條明確規(guī)定要堅(jiān)持“山水林田湖草沙一體化保護(hù)與修復(fù)”機(jī)制,堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工恢復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理方式。其次,根據(jù)上中下游不同生態(tài)類型,有針對(duì)性的制定差異性保護(hù)措施。黃河流域九省區(qū)各有不同的生態(tài)類型,為貫徹《綱要》提出的上游加強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力建設(shè)、中游加強(qiáng)水土保持、下游加強(qiáng)濕地保護(hù)的差異性舉措要求,黃河保護(hù)法設(shè)“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”專章,針對(duì)黃河河源區(qū)域、黃土高原、河口三角洲等不同生態(tài)類型,分別規(guī)定了水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、水土流失防治、入海河口治理、生物多樣性保護(hù)等具體措施。再次,健全污染防治制度。針對(duì)《綱要》就農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鄉(xiāng)生活、歷史遺留礦區(qū)等四類污染提出的治理舉措,黃河保護(hù)法設(shè)“污染防治”專章,制定了流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)排污口監(jiān)督管理,實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制、農(nóng)藥化肥等使用總量控制等制度措施。

另一方面,《黃河保護(hù)法》以具體制度措施貫徹新發(fā)展理念,踐行綠色發(fā)展原則。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱,與長(zhǎng)期不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式密切相關(guān)。(16)參見趙志強(qiáng):《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同機(jī)制及對(duì)策思考》,載《理論研究》2021年第5期。黃河流域不僅是我國(guó)重要的生態(tài)走廊,而且是我國(guó)重要的能源、化工、糧食基地,上游水能資源豐富,青海和內(nèi)蒙古是主要的畜牧業(yè)基地,中下游煤炭、石油、天然氣儲(chǔ)量豐富,河南、山東是糧食核心產(chǎn)區(qū),整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和一體性。但是,黃河流域長(zhǎng)期以來存在的資源過度開發(fā)、能源化工產(chǎn)業(yè)粗放增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染劇增等問題,遠(yuǎn)超流域生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)、自我修復(fù)限度。水資源生態(tài)流量嚴(yán)重不足、水沙矛盾加劇、水環(huán)境生態(tài)鏈脆弱、生態(tài)赤字增加等問題,使黃河流域生態(tài)系統(tǒng)面臨嚴(yán)重的失衡性風(fēng)險(xiǎn)。黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的表象在水、根源在人,流域生態(tài)環(huán)境惡化的根本原因是人類活動(dòng)強(qiáng)度超出流域生態(tài)環(huán)境承載能力。(17)參見鄧小云:《整體主義視域下黃河流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)》,載《東岳論叢》2020年第10期。要從根本上解決黃河流域生態(tài)保護(hù)問題,必須堅(jiān)持綠色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展協(xié)調(diào)共存的新發(fā)展理念。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的辯證統(tǒng)一,只有保護(hù)好黃河,才有高質(zhì)量發(fā)展,只有實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,切實(shí)增強(qiáng)人民獲得感,才能建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,促進(jìn)黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。黃河保護(hù)法充分貫徹生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展一體化策略,設(shè)“促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”專章,落實(shí)綠色發(fā)展要求。首先明確了高質(zhì)量發(fā)展理念,確立綠色發(fā)展原則的主導(dǎo)地位,《黃河保護(hù)法》第82條規(guī)定,促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持新發(fā)展理念,加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型,以生態(tài)保護(hù)為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力布局。其次規(guī)定了貫徹高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展要求的具體措施。《綱要》從特色優(yōu)勢(shì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、以及城鄉(xiāng)發(fā)展新格局、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等多個(gè)領(lǐng)域,對(duì)流域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。黃河保護(hù)法將其具體化為一系列相關(guān)制度:嚴(yán)格限制高耗水、高污染、高耗能項(xiàng)目,推動(dòng)清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核,加強(qiáng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進(jìn)節(jié)水型城市、海綿城市建設(shè),加快村莊現(xiàn)代化建設(shè),開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等。

從《綱要》針對(duì)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家政策規(guī)定,到黃河保護(hù)法確立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則,再到一系列的具體制度措施,縱向的政策、原則、規(guī)則之間的支持與融貫關(guān)系明顯;同時(shí),就生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展或綠色發(fā)展之間的橫向關(guān)系來看,二者的辯證統(tǒng)一關(guān)系在各個(gè)層面都得到堅(jiān)持,充分體現(xiàn)了黃河保護(hù)法在確立立法目的或基本原則等方向性問題時(shí)的前后一致、融貫。

(二)統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)原則的落實(shí)

黃河流域生態(tài)保護(hù)問題本質(zhì)上是治理問題,流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求黃河流域生態(tài)治理必須是“一盤棋”式的協(xié)同治理。黃河保護(hù)法頒布之前,黃河流域生態(tài)保護(hù)的治理主要是以屬地為主的分散性治理、碎片化治理,缺少成熟的協(xié)同治理機(jī)制。首先,以行政區(qū)域?yàn)橹鞯墓茌犇Ｊ接绊懥饔蛘w的協(xié)同治理效能。我國(guó)一般按照行政區(qū)域?qū)恿鬟M(jìn)行管理,跨區(qū)域河流會(huì)在多個(gè)行政區(qū)域的管轄下分段治理。屬地治理模式重視轄區(qū)內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境治理,忽視或者難以統(tǒng)籌考慮流域的整體治理,使原本是一個(gè)整體的流域生態(tài)系統(tǒng),被人為分割為不同治理單元,形成一個(gè)“縱向分級(jí)、橫向分散”“條塊結(jié)合、以塊為主”的流域生態(tài)環(huán)境治理格局。(18)參見彭本利、李愛年:《流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對(duì)策》,載《中州學(xué)刊》2019年第9期。同一行政區(qū)域內(nèi),尚可以按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理維護(hù),但在上下游、左右岸、干支流分屬不同行政區(qū)域管轄時(shí),為地方利益需要而忽略流域整體利益的情況時(shí)時(shí)發(fā)生,協(xié)同治理難以實(shí)現(xiàn)。其次,職能上的條塊分割使整個(gè)流域的治理呈現(xiàn)橫向分散的碎片化特點(diǎn)。流域生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)性事務(wù),涉及事項(xiàng)眾多,一項(xiàng)工作通常需要多個(gè)部門聯(lián)合行動(dòng)、協(xié)同處理。如灘區(qū)村居搬遷,需要發(fā)展改革、自然資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、扶貧安置、公安司法等部門聯(lián)合行動(dòng),但各部門之間的信息共享、工作溝通、合作推進(jìn)缺少完善的制度保障和規(guī)范指引,聯(lián)動(dòng)明顯乏力。再次,政府單中心治理模式與生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性之間矛盾突出。(19)參見趙志強(qiáng):《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同機(jī)制及對(duì)策思考》,載《理論研究》2021年第5期。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)基本按照政府權(quán)力運(yùn)作模式設(shè)置,政府主導(dǎo)絕大部分事務(wù)的運(yùn)作,其他主體如社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等很少有直接參與的機(jī)會(huì)。治理權(quán)力的過度集中,壓縮了其他社會(huì)主體參與治理的空間,政府以一己之力面對(duì)復(fù)雜的流域治理問題,難以面面俱到、容易顧此失彼。

黃河流域生態(tài)保護(hù)不是一個(gè)孤立的環(huán)境管理問題,而是關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多領(lǐng)域的一個(gè)綜合性的治理問題?！耙獜南到y(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道,不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”(20)習(xí)近平:《論堅(jiān)持人與自然和諧共生》,中央文獻(xiàn)出版社2022年版,第12頁。的方式推進(jìn),流域生態(tài)保護(hù)需要多個(gè)部門統(tǒng)籌謀劃,需要地方政府打破行政邊界協(xié)同治理。為實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,增進(jìn)流域整體利益,形成一個(gè)中央統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)、地方協(xié)同、共同參與的綜合治理機(jī)制,各方應(yīng)在流域治理政策制定、環(huán)境監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)等方面形成協(xié)同合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方與地方之間在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中政策、資源、管理和服務(wù)的協(xié)同。(21)參見周偉:《黃河流域生態(tài)保護(hù)地方政府協(xié)同治理的內(nèi)涵意蘊(yùn)、應(yīng)然邏輯及實(shí)現(xiàn)機(jī)制》,載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。

黃河保護(hù)法貫徹生態(tài)文明建設(shè)一體化推進(jìn)的戰(zhàn)略要求,建立了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制。首先,建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制負(fù)責(zé)全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作,負(fù)責(zé)審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng),督促檢查黃河保護(hù)重要工作的落實(shí)情況;國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的決策。根據(jù)《黃河保護(hù)法》的規(guī)定,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制承擔(dān)建立健全生態(tài)環(huán)境等專業(yè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系及其信息共享機(jī)制、設(shè)立專家咨詢委員會(huì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定保護(hù)規(guī)劃及修復(fù)規(guī)范等職能。同時(shí),相關(guān)地方建立協(xié)作機(jī)制,就黃河流域地方立法制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等建立協(xié)作機(jī)制,協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù);對(duì)黃河流域跨行政區(qū)域違法案件推行聯(lián)合執(zhí)法、開展司法協(xié)作。這些制度或機(jī)制的制定,為破除流域保護(hù)體制機(jī)制障礙、弱化部門利益和地方利益藩籬,提供了有效的推進(jìn)途徑。其次,明確各部門職責(zé)分工,做到權(quán)責(zé)分明。黃河保護(hù)法明確規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作,黃河流域管理機(jī)構(gòu)行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)、為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作提供支撐保障,黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作,縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作。黃河保護(hù)法從央地職能、體制建立、職責(zé)分工、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌建設(shè)、相關(guān)信息共享、專家咨詢委員會(huì)建立、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同司法等方面做了系統(tǒng)規(guī)定,充分貫徹落實(shí)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制,形成一個(gè)順暢的協(xié)同治理體系。

黃河保護(hù)法對(duì)國(guó)家生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則的貫徹,對(duì)統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)原則的落實(shí),既在立法目的和基本原則上貫徹了國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,又在運(yùn)行機(jī)制和具體制度設(shè)計(jì)上為黃河流域生態(tài)保護(hù)提供了相對(duì)健全的協(xié)同治理機(jī)制,大體形成了一個(gè)整體、融貫的流域生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制系統(tǒng),為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

三、黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的局限

規(guī)范體系的融貫其實(shí)是一個(gè)較為復(fù)雜的現(xiàn)象。融貫具有程度屬性,實(shí)踐中既有高度融貫的規(guī)范體系存在,也有低度融貫的規(guī)范體系存在。前者規(guī)范之間的支持力度大,整體融貫狀況好;后者規(guī)范之間的支持力度小,整體融貫狀況差。這種現(xiàn)象也會(huì)存在于一個(gè)規(guī)范體系內(nèi)部。任何一個(gè)規(guī)范體系必然包含一定程度的融貫,同時(shí)也存在一定程度的規(guī)范沖突現(xiàn)象。法律規(guī)范體系是一個(gè)龐雜的整體,內(nèi)部包含許多價(jià)值取向相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容,它們?cè)谧约旱膭?shì)力范圍內(nèi)大體可以形成融貫關(guān)系,一旦超出這個(gè)范圍,就有可能與其他規(guī)范產(chǎn)生沖突。這種“融貫性口袋”在制度實(shí)踐中是一種比較普遍的現(xiàn)象。(22)參見Joseph Raz. the Relevance of Coherence. Scott Brewer, edited. Moral Theory and Legal Reasoning. New York: Garland Publishing Inc.1998, p.293.黃河保護(hù)法作為一部以黃河流域生態(tài)保護(hù)為主的規(guī)范體系,在基本原則和具體制度層面都有較高程度的融貫,這是值得肯定的。但也有必要采用批判性反思的態(tài)度審視黃河保護(hù)法,發(fā)現(xiàn)不足,促其完善。

黃河保護(hù)法的批判性反思大體可以從貫徹國(guó)家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略的方式是否妥當(dāng)、流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制落實(shí)措施是否到位、流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度落實(shí)措施是否到位等三個(gè)方面展開。

貫徹國(guó)家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略的方式略欠妥當(dāng)。立法活動(dòng)從來不是單純的制定規(guī)則,而是要通過立法活動(dòng)表達(dá)、傳遞和推行一定的價(jià)值目標(biāo)。(23)參見呂忠梅:《〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉適用的基礎(chǔ)性問題》,載《環(huán)境保護(hù)》2021年第Z1期。《黃河保護(hù)法》的制定是落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)這一價(jià)值的國(guó)家行為,其立法目的和基本原則基本實(shí)現(xiàn)了這一價(jià)值的法律化,但也有一些需要商榷的地方。關(guān)于立法目的,該法第1條不僅包含了與流域生態(tài)保護(hù)密切相關(guān)的水資源節(jié)約集約利用、高質(zhì)量發(fā)展的問題,而且包含保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化。后者與前者在內(nèi)涵上存在較大差異,在法律文本結(jié)構(gòu)中也處于明顯獨(dú)立的位置。第八章之前幾章大體遵循“生態(tài)保護(hù)-水資源利用-水沙調(diào)控-污染防治-高質(zhì)量發(fā)展”的邏輯思路,這是對(duì)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)保護(hù)與發(fā)展一體化戰(zhàn)略的貫徹,前后邏輯承接嚴(yán)密?！包S河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”作為第八章出現(xiàn),與前七章的邏輯思路差別有些大,分散了黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要目的。關(guān)于基本原則,第3條規(guī)定了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,量水而行、節(jié)水為重,因地制宜、分類施策,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)等內(nèi)容。這幾項(xiàng)原則與《綱要》中第二章第二節(jié)所表述的“主要原則”在文字表述上幾乎完全一致,有學(xué)者指出,這就涉及到了政策如何法律化的問題。(24)參見陳海嵩:《流域立法的審思與完善——以〈黃河保護(hù)法(草案)〉為中心》,載《荊楚法學(xué)》2022年第4期。前三項(xiàng)原則是公理性原則,后一項(xiàng)主要是針對(duì)黃河流域治理體制條塊分割碎片化問題的應(yīng)對(duì)策略。從法的安定性角度考慮,公理性原則直接寫入法律沒有問題,但政策性原則是針對(duì)國(guó)家某一時(shí)期或某一方面的階段性目標(biāo)而做的政治決定,直接寫入法律可能會(huì)因?yàn)殡A段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而失去存在的必要性。所以,就黃河流域目前保護(hù)形勢(shì)來講,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)是比較適宜的應(yīng)對(duì)策略,但隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)形勢(shì)的好轉(zhuǎn),該原則能否長(zhǎng)期存在于法律文本中是值得商榷的。

流域采用什么樣的體制或機(jī)制進(jìn)行治理,是一個(gè)直接影響流域治理效果好壞的基礎(chǔ)性問題?！饵S河保護(hù)法》第4條規(guī)定,國(guó)家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。這是一種以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向的管理方式,就黃河流域來講,是為了解決黃河流域的碎片化管理問題而建立。黃河流域管理出現(xiàn)條塊分割碎片化現(xiàn)象的主要原因是區(qū)域之間、部門之間利益沖突問題的存在,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的建立實(shí)質(zhì)是為了解決黃河流域治理中存在的多元、多層的利益沖突問題,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制本質(zhì)上是一個(gè)多元利益整合機(jī)制。(25)參見秦天寶、王艷分:《論流域協(xié)調(diào)機(jī)制——以〈黃河保護(hù)法〉(草案)第四條為考察對(duì)象》,載《貴州民族研究》2022年第5期?！饵S河保護(hù)法》將該機(jī)制放在緊跟立法目的和基本原則之后的條文中表述,足以表明立法者充分認(rèn)識(shí)到了黃河流域生態(tài)保護(hù)面臨的最大問題其實(shí)就是不同主體之間的資源分配與利益協(xié)調(diào)問題。從層級(jí)上看,存在中央與地方、地方與地方之間的利益關(guān)系;從地域上看,存在上下游、左右岸、干支流之間的利益關(guān)系;從協(xié)調(diào)內(nèi)容上看,存在生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化之間的利益關(guān)系。這些利益關(guān)系的復(fù)雜程度,反映了黃河流域治理的困難程度。這就需要從國(guó)家戰(zhàn)略的高度設(shè)置層級(jí)足夠高的協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌規(guī)劃、引領(lǐng)流域協(xié)同治理,實(shí)現(xiàn)黃河流域治理“一盤棋”的效果。但是,黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立,能否有效實(shí)現(xiàn)上述立法目的,是需要探討的。

黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制存在落實(shí)措施缺失的問題。首先,建立協(xié)調(diào)機(jī)制的主體不明。從《黃河保護(hù)法》第4條規(guī)定來看,黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的功能有三:統(tǒng)籌審議“黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目等”,協(xié)調(diào)“跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)”,督促檢查“相關(guān)重要工作的落實(shí)情況”。從統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的事項(xiàng)來看,國(guó)家要建立的是中央層面的協(xié)調(diào)機(jī)制,承擔(dān)有關(guān)職能的國(guó)務(wù)院相關(guān)部門及省級(jí)政府都是被統(tǒng)籌的對(duì)象,這就要求協(xié)調(diào)機(jī)制必須由級(jí)別足夠高的行政權(quán)力主導(dǎo),才能具備籌劃流域全局的能力。第4條規(guī)定國(guó)家建立協(xié)調(diào)機(jī)制,具體由誰建立、如何建立、參與構(gòu)成協(xié)調(diào)機(jī)制的主體有哪些等事項(xiàng)并未提及。作為一種沒有固定行政人員和辦公場(chǎng)所的管理體制,機(jī)制具有靈活性的優(yōu)勢(shì),但責(zé)任主體不明也是一大局限,需要配套立法予以補(bǔ)充完善。

其次,協(xié)調(diào)機(jī)制的組織載體相對(duì)弱勢(shì)。有效的協(xié)調(diào),需要有明確的組織載體和合理的協(xié)調(diào)程序。(26)參見王建學(xué):《對(duì)建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的思考》,載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2021年第5期。就《黃河保護(hù)法》第4條、第5條規(guī)定來看,國(guó)務(wù)院水行政主管部門黃河水利委員會(huì)承擔(dān)保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)的職責(zé),也即,通過水行政部門實(shí)現(xiàn)黃河流域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這一管理體制的設(shè)計(jì)有不少局限。從行政級(jí)別上來看,由水行政部門保障支撐黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行,存在貫徹落實(shí)上的不便。根據(jù)第5條規(guī)定,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)黃河流域保護(hù)的相關(guān)工作。有關(guān)部門主要包括水行政部門、生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、交通運(yùn)輸部門等,水行政部門與其他部門都是同級(jí)別的國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)決策具體落實(shí)出現(xiàn)難題時(shí),由水行政部門協(xié)調(diào)同級(jí)別的其他部門,能否有效支撐、保障協(xié)調(diào)機(jī)制的順暢運(yùn)作,是需要打問號(hào)的。根據(jù)協(xié)同治理理論,不同部門之間的爭(zhēng)議,由其共同上級(jí)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)效果最佳;協(xié)調(diào)主體與協(xié)調(diào)對(duì)象是同級(jí)部門時(shí),協(xié)調(diào)效果肯定是打折扣的。從協(xié)調(diào)主體上來看,由水行政部門保障支撐黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行,不利于黃河保護(hù)法主要立法目的的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)流域管理體制既有水行政部門為主生態(tài)環(huán)境部門為輔的情況,也有生態(tài)環(huán)境部門為主水行政部門為輔的情況。前者適用于水資源開發(fā)利用、防汛抗旱是流域主要矛盾,兼顧考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情形;后者適用于流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化,生態(tài)保護(hù)已成為流域主要矛盾的情形。黃河保護(hù)法的制定,主要是為了應(yīng)對(duì)黃河流域日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì),流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)是首要立法目的,黃河保護(hù)法的主基調(diào)是保護(hù)與治理。此種情形下,規(guī)定由水行政部門為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作提供支撐保障、處于流域管理的主導(dǎo)位置,而主司生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)環(huán)境部門處于輔助位置,(27)使用關(guān)鍵詞檢索黃河保護(hù)法全文,“黃河流域管理機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)36次,“黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)7次,這在一定程度上反映了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)職權(quán)在二者之間的分配情況。與黃河保護(hù)法主要立法目的不相協(xié)調(diào)。

再次,何謂“重大”協(xié)調(diào)事項(xiàng)需要進(jìn)一步明確。就協(xié)調(diào)事項(xiàng)來講,“重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目等,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)”所涵蓋的范圍需要進(jìn)一步明確。達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)才是滿足“重大”的條件要求,直接關(guān)系到哪些政策、規(guī)劃、項(xiàng)目,哪些跨地區(qū)跨部門事項(xiàng)需要通過協(xié)調(diào)機(jī)制予以審議。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)由誰制定、如何制定、根據(jù)什么原則制定等一系列問題都需要明確,唯有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)足夠明確,才能有效提高協(xié)調(diào)機(jī)制的可操作性和實(shí)際效能。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的配套措施需要進(jìn)一步完善?！饵S河保護(hù)法》繼續(xù)堅(jiān)持我國(guó)近些年在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域建立起來的地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度,規(guī)定了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。根據(jù)該法第103條規(guī)定,上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府在水資源、水土保持強(qiáng)制性約束控制指標(biāo)落實(shí)情況等目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。黃河流域治理采用這種既授予相關(guān)權(quán)力、又規(guī)定目標(biāo)任務(wù)的權(quán)力-責(zé)任模式規(guī)范政府權(quán)力,(28)參見徐祥民:《〈黃河保護(hù)法〉執(zhí)行權(quán)模式選擇》,載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。主要是基于兩個(gè)前提。首先,必須把黃河流域當(dāng)作一個(gè)整體、當(dāng)作一個(gè)環(huán)境單元來治理,而非僅在黃河流域開展環(huán)境保護(hù)工作。這既有區(qū)域上的協(xié)同合作,也有事項(xiàng)上的整體治理。黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體,(29)習(xí)近平:《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》,載《求是》2019年第20期。黃河流域的保護(hù)和治理是一個(gè)系統(tǒng)工程,生態(tài)文明建設(shè)必須融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)的全過程和各個(gè)環(huán)節(jié),采用一體化推進(jìn)的方式。唯有如此,才能徹底遏制黃河流域日益惡化的生態(tài)環(huán)境,有效提高黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,增強(qiáng)人民幸福感。其次,能夠牽頭完成這一綜合治理任務(wù)的主體,只能是人民政府。如此復(fù)雜、系統(tǒng)的治理工程,單純依靠社會(huì)力量或市場(chǎng)力量是無法從根本上解決問題的,只能由各級(jí)人民政府牽頭,協(xié)調(diào)各方力量綜合施治。根據(jù)黃河保護(hù)法規(guī)定,“人民政府”一詞出現(xiàn)141次,其中黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力或需要完成的工作任務(wù)多達(dá)36項(xiàng),貫穿黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域?？梢?黃河流域綜合治理權(quán)力主要授予人民政府、尤其是黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府。那么,承擔(dān)黃河流域治理責(zé)任的主體也是縣級(jí)以上地方人民政府,被考核評(píng)價(jià)的對(duì)象自然也是它們。主體和任務(wù)都明確,余下的就是如何落實(shí)責(zé)任。黃河保護(hù)法督促政府責(zé)任落實(shí)的方式既有柔性的,也有剛性的。柔性的督促方式有社會(huì)監(jiān)督、行政約談、人大監(jiān)督,三種方式在黃河保護(hù)法中均做了原則性規(guī)定。剛性的督促方式主要是第108條規(guī)定的行政處分責(zé)任,有關(guān)政府部門或機(jī)構(gòu)存在相關(guān)違法情形的,對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予輕重不一的行政處分;以及第120條規(guī)定的“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的原則性要求。第108條給予相關(guān)人員行政處分的情形主要有四種:不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的,依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等決定而未作出的,發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到舉報(bào)不依法查處的,以及其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為。顯然,四種情形的列舉,難以涵蓋有關(guān)政府部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行而未履行職責(zé)的各種情形,尤其是對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制做出的決策應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而未執(zhí)行或執(zhí)行不到位的問題,該四種違規(guī)情形的描述過于籠統(tǒng),針對(duì)性不夠。同時(shí),另一個(gè)顯見的問題也突顯出來了。第108條規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門、黃河流域管理機(jī)構(gòu)及其所屬管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等四類主體有關(guān)人員可能因履職不力而被施以行政處分,但是由誰來行使該行政處分權(quán)力卻是語焉不詳。遠(yuǎn)不像第109條至第119條規(guī)定的那樣詳細(xì),一般社會(huì)主體違反黃河保護(hù)法規(guī)定,均由非常明確的有關(guān)機(jī)構(gòu)予以行政處罰。由此,有流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制而沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的弊端就顯露出來了。(30)參見陳海嵩:《流域立法的審思與完善——以〈黃河保護(hù)法(草案)〉為中心》,載《荊楚法學(xué)》2022年第4期。若按照行政管轄級(jí)別分別由其上級(jí)部門予以處分,那么,標(biāo)準(zhǔn)、尺度如何統(tǒng)一,掌握處分權(quán)力的部門之間如何協(xié)調(diào),這是必然會(huì)出現(xiàn)的衍生問題。

以上三個(gè)方面的批判性反思表明,“統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)”政策性原則的存在有其階段性的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),是黃河保護(hù)法承擔(dān)的歷史使命使然,雖對(duì)該法形式結(jié)構(gòu)上的融貫有些影響,但卻也有助于其價(jià)值上的融貫;流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制以及政府責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制度的具體落實(shí)措施缺失,不但降低了黃河保護(hù)法在形式結(jié)構(gòu)上的融貫程度,而且可能影響該法實(shí)施運(yùn)行的順暢程度,是黃河保護(hù)法實(shí)施時(shí)尤為需要關(guān)注、亟需配套立法跟進(jìn)解決的問題。

四、黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制的完善

整體而言,客觀意義上的黃河保護(hù)法律制度及其流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制大體是融貫的,所設(shè)定的原則基本能夠成為價(jià)值和規(guī)則的交匯點(diǎn),對(duì)外能夠聯(lián)系并體現(xiàn)國(guó)家政策的價(jià)值導(dǎo)向,對(duì)內(nèi)能夠細(xì)化為規(guī)則并實(shí)現(xiàn)原則蘊(yùn)含的價(jià)值目標(biāo)。但就具體制度而言,經(jīng)對(duì)黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制及流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的考察,其施行措施并非足夠完善,亟需配套立法予以落實(shí)。

進(jìn)一步完善黃河流域生態(tài)保護(hù)配套立法。作為一部涉及整個(gè)流域的綜合性法律,黃河保護(hù)法規(guī)定的內(nèi)容顯然是比較宏觀的,考慮《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施以來長(zhǎng)江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有協(xié)調(diào)功能的主要原因在于配套立法沒有及時(shí)跟進(jìn),(31)參見呂忠梅:《〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉的實(shí)施效果、難點(diǎn)痛點(diǎn)及其建議》,載中國(guó)農(nóng)工民主黨網(wǎng),http://www.ngd.org.cn/jczt/jj2022qglh/2022ldjj/82718f74d7914d189dc95f7d5266fe8f.htm,最后訪問日期為2023年3月1日。黃河保護(hù)法諸多制度的實(shí)施性配套立法是亟需補(bǔ)充的。一方面應(yīng)該就黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的組成部門,以及具體的組織形式、啟動(dòng)方式、協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)事項(xiàng)范圍等內(nèi)容制定行政法規(guī),作為黃河保護(hù)法的執(zhí)行性規(guī)定,做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作于法有據(jù)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的進(jìn)一步完善,應(yīng)當(dāng)注意如何在充分利用水行政部門在大型水域管理治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,更好發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域管理治理的優(yōu)勢(shì),畢竟,黃河保護(hù)的重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。另一方面應(yīng)當(dāng)就黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度制定具體的落實(shí)措施,如責(zé)任追究的決策主體、施以處分的標(biāo)準(zhǔn)、程序、績(jī)效考核獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)等問題,以及不服從協(xié)調(diào)機(jī)制決策、怠于執(zhí)行或不當(dāng)執(zhí)行決策的法律后果等內(nèi)容,為政府責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度落到實(shí)處奠定基礎(chǔ)。這兩個(gè)方面主要聚焦的是黃河流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)體制機(jī)制運(yùn)行方面的配套立法,大體可以看作是程序性配套立法,主要目標(biāo)是保障黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制運(yùn)行的全域統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。在實(shí)體性配套立法方面,也應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的前提下,對(duì)黃河保護(hù)法相關(guān)條款加以細(xì)化或完善。如圍繞水、土兩大核心要素對(duì)水資源管理體制以及水資源、土地集約節(jié)約利用等條款予以完善,以應(yīng)對(duì)水資源多頭管理、節(jié)水效率不高、流域高質(zhì)量發(fā)展與土地供應(yīng)關(guān)系緊張等問題;針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境污染問題,應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步完善水污染治理制度的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮全流域環(huán)境污染的一體化治理,對(duì)固體廢物、噪聲、大氣污染、光污染、電磁輻射污染等問題統(tǒng)籌推進(jìn)、統(tǒng)一規(guī)范。這些問題的立法規(guī)范,既需要在中央層面以行政法規(guī)或部委規(guī)章形式制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn),也要鼓勵(lì)黃河流域九省區(qū)制定更加嚴(yán)格、細(xì)致的地方性法規(guī)或規(guī)章。當(dāng)然,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是,無論是中央、還是地方的配套立法活動(dòng),都應(yīng)當(dāng)以建構(gòu)更加融貫的黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制為目的,堅(jiān)持積極的建構(gòu)姿態(tài),促進(jìn)更加系統(tǒng)、更加融貫的黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系的形成。

充分落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理要求。配套立法的完善使黃河保護(hù)法的有效實(shí)施有了更為細(xì)致的規(guī)范依據(jù),但其具體落實(shí)還必須依賴多個(gè)領(lǐng)域的協(xié)同治理。第一,統(tǒng)籌編制流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃。協(xié)同治理,規(guī)劃先行。在中央,涉及流域治理的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門,應(yīng)在黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)下共同編制有關(guān)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃;在地方,黃河流域不同行政區(qū)域建立健全規(guī)劃對(duì)接機(jī)制,共同規(guī)劃區(qū)域協(xié)同治理、合作發(fā)展的重大問題。第二,加強(qiáng)區(qū)域溝通,建立健全區(qū)域政府協(xié)商機(jī)制?？梢越梃b長(zhǎng)三角一體化發(fā)展協(xié)作機(jī)制中覆蓋行政區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人員的“三級(jí)運(yùn)作”協(xié)作機(jī)制,在事關(guān)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展各種事項(xiàng)的決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等環(huán)節(jié)建立多層協(xié)商機(jī)制。(32)參見林永然、張萬里:《協(xié)同治理:黃河流域生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐路徑》,載《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第2期。第三,加強(qiáng)信息共享,健全執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。盡快建立智慧黃河信息共享平臺(tái),國(guó)務(wù)院有關(guān)部門及黃河流域省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門,共享黃河流域生態(tài)環(huán)境、自然資源、水土保持、防洪安全及管理執(zhí)法等信息;健全執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),對(duì)跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域以及重大違法案件依法開展聯(lián)合執(zhí)法。第四,建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及機(jī)制。加大中央對(duì)黃河流域生態(tài)功能重要區(qū)域的縱向補(bǔ)償力度,加強(qiáng)對(duì)不同行政區(qū)域之間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)、協(xié)調(diào),引導(dǎo)和支持上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展多種形式的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。另外,應(yīng)當(dāng)制定具體的制度措施,鼓勵(lì)政府之外的社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等主體通過合適途徑參與流域治理,避免治理權(quán)力過度集中于政府而可能帶來的顧此失彼困境。

完善黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制。針對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)跨行政區(qū)域案件司法治理聯(lián)動(dòng)性不足、行刑銜接規(guī)則不健全、檢察公益訴訟調(diào)查取證難、證據(jù)固定難等問題,黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。第一,進(jìn)一步完善司法頂層政策的有序銜接。最高人民法院、最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)黃河保護(hù)法規(guī)定,結(jié)合黃河流域生態(tài)保護(hù)最新形勢(shì),堅(jiān)持整體主義生態(tài)環(huán)境觀,修訂相關(guān)司法保障意見,完善司法協(xié)作機(jī)制,探索有別于傳統(tǒng)行政管理措施的生態(tài)保護(hù)司法措施,保障司法頂層政策設(shè)計(jì)的有序銜接。第二,進(jìn)一步建立健全專門化、集中化的司法管轄機(jī)構(gòu)。逐步打破傳統(tǒng)以屬地管轄為主的流域生態(tài)保護(hù)案件管轄方式,優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)案件集中管轄制度,建立建全專業(yè)性、跨區(qū)域的司法機(jī)構(gòu),探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法協(xié)作機(jī)制,進(jìn)一步完善跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)案件集中管轄、健全黃河流域生態(tài)保護(hù)巡回法庭等制度,不斷提高黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作保障能力。第三,進(jìn)一步完善行刑銜接規(guī)則和檢察公益訴訟制度。完善“兩法銜接”案件證據(jù)規(guī)則,制定統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)刑事案件證據(jù)取得、認(rèn)定和固定規(guī)則,制定行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)刑事訴訟證據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施路徑,保障行政執(zhí)法部門及時(shí)移交生態(tài)保護(hù)刑事案件線索及相關(guān)證據(jù);(33)參見楊亞輝:《黃河流域生態(tài)保護(hù)的協(xié)同司法機(jī)制》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021年11月5日,第6版。進(jìn)一步完善公益訴訟制度,公益訴訟檢察部門可一體化辦理生態(tài)保護(hù)刑事案件和公益訴訟案件,提前介入生態(tài)保護(hù)刑事案件,指導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)一并固定刑事訴訟證據(jù)和公益訴訟證據(jù),切實(shí)發(fā)揮檢察公益訴訟在黃河流域生態(tài)保護(hù)中的法律監(jiān)督職能。

以積極的理性重構(gòu)姿態(tài)執(zhí)行或適用黃河保護(hù)法律法規(guī)。法律的融貫通常指的是法律在客觀意義上的一種屬性,存在于立法者希望建構(gòu)的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、價(jià)值融貫的規(guī)范客體中。但站在解決現(xiàn)實(shí)糾紛的行政執(zhí)法或司法適用的立場(chǎng)上,立法者制定的法律永遠(yuǎn)都是沒有完成的規(guī)范,法律總是碎片化的存在。(34)參見陳金釗:《用體系思維改進(jìn)結(jié)合論、統(tǒng)一論——改善法治思維的戰(zhàn)略措施》,載《東方法學(xué)》2018年第1期。文本中的法律規(guī)范只是一種抽象的規(guī)定,只針對(duì)同一類型案件的共同性問題予以規(guī)范,難以充分顧及具體案件的特殊性。立法者的任務(wù)是制定框架性的規(guī)范體系,執(zhí)法者或司法者的任務(wù)是豐富、補(bǔ)充這個(gè)框架的具體內(nèi)容,使之對(duì)具體案件產(chǎn)生實(shí)際約束力。只有借助執(zhí)法者或司法者在執(zhí)行或適用法律過程中,對(duì)抽象的法律規(guī)范進(jìn)行解釋,將之具體化,才能形成針對(duì)具體案件的裁判規(guī)范。執(zhí)法者或司法者能夠參照案件事實(shí),解釋法律在具體語境中的規(guī)范意義,也能夠參照規(guī)范要求,賦予案件事實(shí)以法律上的意義。這種雙向的解釋性活動(dòng),推動(dòng)著靜止僵化的法律文本在具體案件中不斷釋放新的規(guī)范意蘊(yùn)。這既是法律規(guī)范的意義延伸,也是對(duì)法律文本僵化性的補(bǔ)充和完善。法律的融貫并非單純基于立法活動(dòng)而成就,更是通過一個(gè)又一個(gè)具體案件中的執(zhí)法者或司法者的解釋活動(dòng)積極建構(gòu)的結(jié)果。只有這些法律的執(zhí)行者或適用者采取理性重構(gòu)的立場(chǎng),將相關(guān)法律規(guī)范想象為一個(gè)融貫的規(guī)范體系,并在法律規(guī)范的執(zhí)行或適用過程中,堅(jiān)持將其解釋成為融貫的規(guī)范體系的努力,相關(guān)法律規(guī)范才會(huì)越來越融貫。具體到黃河保護(hù)法,對(duì)相關(guān)執(zhí)法者或司法者進(jìn)行有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn),使其能夠深入把握黃河保護(hù)法立法目的,熟練掌握各種解釋方法或技術(shù),提高建構(gòu)性解釋黃河保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的能力,是當(dāng)前有效實(shí)施黃河保護(hù)法,推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制更加融貫的一項(xiàng)重要工作。