李苗苗，梅震偉，張強

［關(guān)鍵詞］ 水土保持規(guī)劃；實施情況；水土保持率；監(jiān)管；濱州市

［摘要］ 《濱州市水土保持規(guī)劃（2017—2030年）》實施以來，濱州市加強了制度體系建設(shè)，持續(xù)開展水土流失防治和人為水土流失監(jiān)管，全市水土保持率持續(xù)上升、水土流失強度不斷下降、水土保持社會認知度顯著提升、遙感監(jiān)管工作卓有成效，但也暴露出資金不足、機構(gòu)和人員短缺、行業(yè)發(fā)展不規(guī)范等一系列問題。下一步急需加強組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳，健全水土保持投入機制，科學(xué)推進水土流失治理，持續(xù)提升制度執(zhí)行能力，加強水土保持監(jiān)管力度，以推進濱州市水土保持事業(yè)長遠發(fā)展，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，促進人與自然和諧共生。

［中圖分類號］ S157［文獻標識碼］ C［文章編號］ 1000－0941（2023）06－0015－04

黨的二十大報告中，將“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”提升到人與自然和諧共生的高度，并將“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”作為推動美麗中國建設(shè)的首要任務(wù)，這是繼十八大報告首次將“生態(tài)文明”確立為“五位一體”總體布局的重要組成部分和十九大首次提出“綠水青山就是金山銀山”理念后，對水土保持工作的再次強調(diào)，并提出更高要求。在此背景下，對《濱州市水土保持規(guī)劃（2017—2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）實施以來，濱州市水土保持工作取得的顯著成效和暴露出的一些問題進行分析、總結(jié)，并就《規(guī)劃》實施效果提出針對性建議，對于深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、推進濱州市水土保持事業(yè)長遠發(fā)展、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、促進人與自然和諧共生具有十分重要的意義。

1濱州市概況

濱州市位于渤海灣西南岸、黃河三角洲腹地，由北向南分屬海河流域、黃河流域和淮河流域，總面積9 660 km2，水土流失面積171.18 km2。從土壤侵蝕類型看，以水蝕為主，兼有風蝕。2017年8月，濱州市按照水利部和山東省水利廳相關(guān)要求，發(fā)布市級水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)。2018年1月，濱州市水利局（2021年11月26日更名為濱洲市城鄉(xiāng)水務(wù)局）、發(fā)展改革委、財政局、國土資源局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、環(huán)保局等7個部門聯(lián)合印發(fā)《規(guī)劃》?！兑?guī)劃》在省級規(guī)劃的總體框架下，立足于濱州市水土流失現(xiàn)狀、自然條件，緊密結(jié)合國民經(jīng)濟發(fā)展對水土保持的需求，對水土保持分區(qū)、治理、預(yù)防保護、監(jiān)測等內(nèi)容進一步細化和完善，對全市水土保持工作進行了近期和遠期部署，是濱州市水土保持工作的總參考和重要依據(jù)。

2《規(guī)劃》提出的主要目標

《規(guī)劃》的近期水平年為2020年，遠期水平年為2030年。近期目標為：到2020年，基本建成與全市經(jīng)濟社會發(fā)展和水土資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，基本實現(xiàn)預(yù)防保護，重點防治區(qū)的水土流失得到有效控制，人為水土流失基本得到有效控制。全市共完成水土流失綜合防治面積208 km2，其中治理面積108 km2、重點預(yù)防面積100 km2；水土流失治理率達到73%以上；年均減少土壤流失量24萬t。

遠期目標為：到2030年，全面建成與全市經(jīng)濟社會發(fā)展和水土資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，實現(xiàn)全面預(yù)防保護，重點防治地區(qū)的水土流失得到全面治理，林草植被得到全面保護與恢復(fù)，人為水土流失得到有效控制。全市累計完成水土流失綜合防治面積580 km2，其中治理面積280 km2、重點預(yù)防面積300 km2；水土流失治理率達到90%以上；年均減少土壤流失量67萬t。

3《規(guī)劃》實施情況

3.1水土保持規(guī)劃體系和政策體系建設(shè)情況

《規(guī)劃》印發(fā)實施后，全市7個縣（市、區(qū)）的水土保持規(guī)劃相繼編制完成，截至2020年底全部由各縣級政府批復(fù)實施，全市水土保持規(guī)劃體系逐步完善。2019年1月，濱州市水利局、發(fā)展改革委、財政局等6個部門聯(lián)合印發(fā)《濱州市水土保持目標責任考核評估工作細則》，并組成聯(lián)合工作組對各縣（市、區(qū)）開展現(xiàn)場核查與重點抽查，提出考核等次建議，報市委考評辦審核通過后向各縣（市、區(qū)）政府公布。通過嚴格考核，加強《規(guī)劃》的落地實施，確保各級水土保持責任落實。2019年12月，《濱州市水土保持管理辦法》印發(fā)實施，主要規(guī)范水土保持規(guī)劃、水土流失預(yù)防、水土流失治理、水土保持監(jiān)測和監(jiān)督等內(nèi)容，既堅持與上位法一致，又突出地方特色，對引黃灌區(qū)、平原風沙區(qū)、采礦區(qū)、地下水漏斗區(qū)和城鎮(zhèn)、海水入侵地區(qū)等有針對性地規(guī)定了《規(guī)劃》中治理措施的應(yīng)用?！稙I州市水土保持管理辦法》以市政府規(guī)范性文件形式固化了被實踐證明行之有效的經(jīng)驗做法，強化了各級有關(guān)部門的監(jiān)督職責。同時，水行政主管部門聯(lián)合行政審批等部門印發(fā)了《濱州市水土保持目標責任考核評估工作細則》《關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持審批與監(jiān)管的通知》《關(guān)于推行水土保持區(qū)域評估工作的通知》《關(guān)于做好〈山東省水利廳關(guān)于開展行政許可案卷暨承諾制生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批隨機抽查工作的通知〉的通知》《關(guān)于聯(lián)合印發(fā)濱州市市級立項生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作流程的通知》等文件，通過不斷加強制度建設(shè)，逐步夯實《規(guī)劃》的制度基礎(chǔ)。

3.2水土流失防治情況

《規(guī)劃》實施以來，濱州市堅持綜合治理、因地制宜，重點突出水系生態(tài)、風沙片、小流域的綜合治理，在多部門生態(tài)工程帶動和社會廣泛參與下，2017—2020年實施水土流失治理面積133.37 km2，超額完成《規(guī)劃》近期治理目標。其中，實施省財政資金水土流失治理工程5項，治理水土流失和實施水土保持生態(tài)文明建設(shè)33.22 km2，總投資1 430萬元；實施市級水土保持項目6項，爭取市級財政水利發(fā)展專項資金1 000萬元，治理水土流失面積13.50 km2；因地制宜探索生態(tài)清潔小流域建設(shè)模式，完成惠民縣李莊鎮(zhèn)東牛片區(qū)水土保持生態(tài)文明重點建設(shè)項目、鄒平市姜洞小流域治理工程、秦皇臺鄉(xiāng)韓墩五干渠生態(tài)清潔小流域綜合治理項目、沾化區(qū)胡營河富國片區(qū)水土保持項目、鄒平市淦溝河小流域（臨池段）治理工程、陽信縣侯家溝小流域治理工程等6個生態(tài)清潔小流域工程。

2021年至今，濱州市治理水土流失面積51 km2，建設(shè)沾化區(qū)付家河、惠民縣劉黃溝2個省級生態(tài)清潔小流域示范工程和陽信縣九斗溝1個市級生態(tài)清潔小流域工程。

3.3人為水土流失防治情況

一是創(chuàng)新宣傳手段，引導(dǎo)法人主動履責。通過報刊媒體、戶外宣傳牌、APP推送、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種形式，向生產(chǎn)建設(shè)單位開展政策宣講，引導(dǎo)其主動履行水土保持主體責任。二是做到“四勤監(jiān)管”。在對項目進行監(jiān)管過程中，做到嘴勤、腿勤、眼勤、手勤，即密切了解項目開工情況、對在建項目開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查、詳細查勘施工現(xiàn)場水保措施、檢查后出具水保整改意見指導(dǎo)項目整改，實現(xiàn)了對各行業(yè)在建生產(chǎn)建設(shè)項目的監(jiān)督檢查全覆蓋。三是采取定期與不定期結(jié)合的檢查方式，針對“未批先建”“未驗先投”等違法行為開展鐵腕執(zhí)法，責令限期整改，作出相應(yīng)處罰。嚴格督辦約談，對水土保持責任落實不力、補償費繳納不及時的項目掛牌督辦，對工作推進速度慢的縣（市、區(qū)）和單位約談相關(guān)責任人。對通報排名靠后、被約談、被督辦的縣（市、區(qū)）在年底水土保持目標責任考核評估時酌情扣分。通過強有力的督辦， 李苗苗等：《濱州市水土保持規(guī)劃（2017—2030年）》實施情況分析一批歷史遺留問題得到了徹底解決。四是嚴格考核運用，確保責任落實。水務(wù)局聯(lián)合發(fā)展改革委、財政局等6個部門組成年度水土保持目標責任考核工作組，對各縣（市、區(qū)）開展現(xiàn)場核查與重點抽查，提出考核等次建議，報市委考評辦審核通過后向各縣（市、區(qū)）公布。

4《規(guī)劃》實施成效

4.1水土流失面積、強度“雙下降”

由表1可知：濱州市水土流失面積顯著下降，尤其是2020—2021年，降幅為4.28%，位列全省第二名；2021年全市劇烈侵蝕、極強烈侵蝕面積實現(xiàn)清零，水土保持率達到98.13%。

4.2水土保持社會認知度不斷提升

經(jīng)過多年的宣傳和集中整治，濱州市市級生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批數(shù)由2019年的26項上升到2021年的86項，列全省第三位，水土保持社會認知度不斷提升。

4.3監(jiān)管遺留問題全部清零

通過強有力的督辦，歷史遺留問題全部清零，2019—2021年8批遙感監(jiān)管項目整改銷號率達100%。2021年以來，市級累計對151個生產(chǎn)建設(shè)項目開展事中監(jiān)管，下發(fā)整改意見書91份，在建項目監(jiān)管覆蓋率達到100%；接受驗收報備93項，對22個項目開展事后現(xiàn)場核查，下發(fā)核查意見17份，因不符合條件而責令整改并重新驗收項目1個。

5《規(guī)劃》實施過程中存在的主要問題

5.1水土保持補償費未實現(xiàn)?？顚Ｓ?/p>

按照《山東省水土保持補償費征收使用管理辦法》（魯財稅〔2020〕17號）第十八條：水土保持補償費主要用于水土流失預(yù)防和治理，支持被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被的恢復(fù)治理工程建設(shè)，以及水土流失監(jiān)督管理。但是，目前濱州市尚未實現(xiàn)水土保持補償費的專款專用，民營資本投入機制不健全，社會投資鼓勵引導(dǎo)政策缺位。另外，濱州市不屬于國家級重點治理區(qū)和預(yù)防區(qū)，2015年以來一直沒有得到國家水土流失治理項目資金補助[1]，涉農(nóng)資金整合后各級財政資金投入更是大幅降低，導(dǎo)致水土保持工作經(jīng)費不足，遙感監(jiān)管項目查處、整改和生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)管工作無法充分開展，水土流失防治項目數(shù)量少、規(guī)模小、標準低，水土流失治理的針對性不足。

5.2部分地區(qū)未設(shè)置專門的水土保持管理機構(gòu)

當前，濱州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和北海新區(qū)未設(shè)置水土保持管理部門，水土保持工作分別由開發(fā)區(qū)所在縣（市、區(qū)）城鄉(xiāng)水務(wù)局負責。但是，受管理體制和地方保護的影響，面臨進門難、開發(fā)區(qū)管理范圍內(nèi)企業(yè)不配合等難題。2021年，探索了市級、開發(fā)區(qū)所屬縣（區(qū)）、開發(fā)區(qū)相關(guān)管理部門三方協(xié)作機制：由市級牽頭統(tǒng)籌，安排專人駐扎跟進，對個別項目進行約談、督辦；開發(fā)區(qū)所屬縣（區(qū)）集中力量、集中時間，負責建立項目清單和工作臺賬，錄入監(jiān)管系統(tǒng)；開發(fā)區(qū)相關(guān)管理部門分類負責，主動認領(lǐng)排查、核實、查處、整改任務(wù)。協(xié)作機制短時間內(nèi)取得了良好的效果，但缺乏制度支持，隨著機構(gòu)改革進一步深入和各級各部門人員變動，終究不是長久之法。另外，濱州市下轄7個縣（市、區(qū)）中仍有部分縣（市、區(qū)）未設(shè)置專門的水土保持管理機構(gòu)，水土保持工作由其他業(yè)務(wù)科室或個人兼顧，人員不足的問題較為突出，水土流失防治和水土保持監(jiān)管等工作開展不及時，影響《規(guī)劃》的落地落實。

5.3水土保持行業(yè)發(fā)展不規(guī)范

取消水土保持技術(shù)服務(wù)單位門檻后，極大地促進了市場的繁榮，但各單位技術(shù)咨詢、方案編制、政策解讀、監(jiān)測、水土保持設(shè)施驗收等業(yè)務(wù)能力參差不齊，市場魚龍混雜，亟待規(guī)范匡正。目前市、縣兩級水土保持監(jiān)管均未配備無人機，科技支撐等能力有待提升。部門之間職責劃分不明確，直接影響水土保持監(jiān)管開展的效率和效果，審批、收費、監(jiān)管、執(zhí)法等各工作環(huán)節(jié)之間有待進一步規(guī)范。水土保持監(jiān)測和信息化服務(wù)體系尚不健全，需加快推進水土保持治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

6《規(guī)劃》進一步實施建議

6.1加強組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳

應(yīng)進一步明確水務(wù)、發(fā)展改革、財政、稅務(wù)、審批等部門職責，建立協(xié)同高效的長效管理機制。山東省稅務(wù)局、山東省水利廳聯(lián)合印發(fā)的《水土保持補償費征收管理流程》正在探索施行，該文件制定了水土保持補償費征收流程，明確了水務(wù)、稅務(wù)、審批各部門職責，共同推進水土保持補償費征收工作。應(yīng)堅持多渠道、多形式宣傳水土保持法律法規(guī)，特別要加強對生產(chǎn)建設(shè)項目和活動落實水土流失防治責任的宣傳引導(dǎo)，推進水土保持進學(xué)校、進黨校、進社區(qū)，提高全民水土保持觀念和生態(tài)文明意識。

6.2健全水土保持投入機制

下一步應(yīng)建立水土保持生態(tài)建設(shè)多渠道投入長效機制，推進水土保持補償費專款專用;推動市級專門分配資金，對全市水土流失嚴重區(qū)域進行有針對性的治理，有效提高水土保持率；確保開展水土保持學(xué)習(xí)培訓(xùn)的經(jīng)費納入預(yù)算，加快對水行政主管部門、項目法人、第三方機構(gòu)等人員的教育培訓(xùn)，使相關(guān)各方準確定位、規(guī)范工作、盡職盡責[2];鼓勵和引導(dǎo)民營資本和其他社會資本投入水土保持。

6.3科學(xué)推進水土流失治理

應(yīng)深入研判全市水土流失分布特征，立足于各縣（市、區(qū)）水土保持工作實際，科學(xué)決策，制定年度水土流失治理面積、重點預(yù)防保護面積、生態(tài)清潔小流域建設(shè)目標?！兑?guī)劃》制定的年度防治任務(wù)目標是立足于2016年濱州市水土流失狀況和2016年11月發(fā)布的《山東省水土保持規(guī)劃（2016—2030年）》而制定的，隨著濱州市水土流失狀況顯著改善，水土保持率達到98.13%，省級下達的年度治理任務(wù)由“十三五”期間的20 km2下降到“十四五”期間的15 km2，故建議將《規(guī)劃》制定的全市年度治理任務(wù)目標進行下調(diào)。

6.4持續(xù)提升制度執(zhí)行能力

從用好制度、用好手段、用好“處”和“罰”等方面開拓性做好水土保持強監(jiān)管工作。加速整合市級各水務(wù)單位執(zhí)法力量，加強市級監(jiān)管隊伍建設(shè)，提升水土保持監(jiān)管能力。建立健全水土保持監(jiān)管、執(zhí)法聯(lián)動機制，按照全省統(tǒng)一的時間節(jié)點推進遙感監(jiān)管項目查處整改工作，建立清單，逐一銷號。以專門的機構(gòu)和有效的人員配備，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線，推動實現(xiàn)水土保持監(jiān)管“無風險不打擾、低風險預(yù)提醒、中高風險嚴監(jiān)控”[3]。

6.5加強水土保持監(jiān)管力度

對各縣（市、區(qū)）開展履職督查，對各類不依法履職情形嚴格追究責任。運用好考核指揮棒，壓實市、縣（區(qū)）級人民政府的水土保持主體責任。對監(jiān)督檢查和驗收核查發(fā)現(xiàn)的問題，對標有關(guān)規(guī)定嚴格責任追究，并跟蹤督查問題整改進展，保證問題清零銷號[4]，避免事中、事后監(jiān)管“走過場”。將嚴重違法違規(guī)的生產(chǎn)建設(shè)項目和拒不配合的建設(shè)單位錄入信用信息平臺，記入誠信檔案，對違規(guī)的編制單位、從業(yè)人員、技術(shù)評審專家依法依規(guī)嚴肅處理，規(guī)范水土保持行業(yè)秩序，凈化市場環(huán)境[5]。

[參考文獻]

[1] 李苗苗，胡曉蕾，徐鵬，等.基于河長制的濱州市生態(tài)清潔小流域建設(shè)現(xiàn)狀分析[J].中國水土保持，2021（5）：15-16，60.

[2] 姜德文.水土保持設(shè)施自主驗收的行政監(jiān)管[J].中國水利，2018（2）：33-35.

[3] 蒲朝勇.推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展的思路與舉措[J].中國水利，2022（7）：6-8.

[4] 沈雪建，李智廣，王海燕.基層機構(gòu)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理履職情況分析與對策[J].中國水利，2021（8）：51-54.

[5] 張軍政，楊軍嚴，董牧.當前生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作存在的問題及對策[J].中國水土保持，2020（12）：22-26.

［作者簡介］ 李苗苗（1988—），女，山東桓臺人，高級工程師，碩士，主要從事水利工程與水土保持監(jiān)督管理工作。

［收稿日期］ 2023-01-18

（責任編輯徐素霞）