陳卯軒

[提要] 任何社會(huì)的公共危機(jī)管理,都是常態(tài)社會(huì)治理之外的權(quán)力運(yùn)用和權(quán)利限制。只有實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理法治化,才能為其提供持續(xù)的正當(dāng)性支撐和充分的運(yùn)行動(dòng)力?？h是當(dāng)代基層治理的核心,是國(guó)家治理的關(guān)鍵接點(diǎn),研究縣域治理層面公共危機(jī)管理,既符合理論邏輯,也有現(xiàn)實(shí)支撐。西部民族地區(qū)縣域治理正經(jīng)歷法治化轉(zhuǎn)型,必然要求公共危機(jī)管理法治化?？h域疫情防控要遵循法治原則,不斷完善相關(guān)理論、制度體系和保障體系建設(shè),優(yōu)化基層公共衛(wèi)生危機(jī)管理實(shí)踐。這對(duì)提升基層公共危機(jī)管理能力,穩(wěn)固邊疆、夯實(shí)國(guó)家安全基層基礎(chǔ)有不可替代戰(zhàn)略價(jià)值。

黨的二十大強(qiáng)調(diào)要以新安全格局保障新發(fā)展格局。西部民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理,是民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化必然面對(duì)的嚴(yán)肅挑戰(zhàn),也是穩(wěn)固邊疆、夯實(shí)國(guó)家安全基層基礎(chǔ)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文聚焦新時(shí)代西部民族地區(qū)縣域治理中的公共危機(jī)管理法治化的理論與實(shí)踐,在總體國(guó)家安全觀視域中,客觀研判基層危機(jī)管理現(xiàn)狀,系統(tǒng)梳理相關(guān)理論,探析這一實(shí)踐工程的法治化建設(shè)問(wèn)題;依據(jù)此理論范式分析基層疫情防控的法理,討論民族地區(qū)縣域疫情防控法治化的正當(dāng)性基礎(chǔ)和制度體系保障體系建設(shè)問(wèn)題,以探索搭建起新時(shí)代西部民族地區(qū)縣域治理中公共危機(jī)管理法治化的一般論述模型及基層公共衛(wèi)生危機(jī)管理案例的實(shí)踐框架。

本文所涉論域國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界已有一定研究積累,尤其是公共危機(jī)管理和民族地區(qū)基層危機(jī)管理方面有大批的研究者和研究成果。公共危機(jī)管理研究方面,大體有基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究等大類。基礎(chǔ)研究方面既有大批國(guó)內(nèi)學(xué)者研究成果問(wèn)世,也翻譯引入了一些權(quán)威性域外著述①,研究了公共危機(jī)管理的概念、特征、分類、組織體系、原則以及危機(jī)管理的監(jiān)測(cè)、預(yù)警決策、處理等內(nèi)容,奠定了公共危機(jī)管理研究理論體系的基礎(chǔ)。應(yīng)用研究方面,出版了一批對(duì)自然災(zāi)害、群體事件、公共衛(wèi)生等不同種類公共危機(jī)的著述②,總結(jié)各類公共危機(jī)管理實(shí)踐,梳理分析不同情形各類公共危機(jī)的特點(diǎn),提出了對(duì)這些危機(jī)的處置應(yīng)對(duì)思路和方案,豐富了公共危機(jī)管理研究的實(shí)踐內(nèi)容。此外,也還有一些拓展性研究學(xué)術(shù)論文,在不同理論方向?yàn)楣参C(jī)管理研究理論體系的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。民族地區(qū)基層危機(jī)管理方面,既有民族地區(qū)公共危機(jī)管理總體研究③,也有特定地域或特定民族公共危機(jī)管理專門研究④?？傮w研究方面,從機(jī)制、信息結(jié)構(gòu)、地區(qū)特點(diǎn)等視角分析涉民族因素突發(fā)事件的特征、性質(zhì),探討構(gòu)建民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系等,從多視角分析涉民族因素公共危機(jī)發(fā)生的性質(zhì)、原因、特點(diǎn),提出了危機(jī)管理的目標(biāo)、路徑、策略以及民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系構(gòu)建等。專門研究方面,則對(duì)當(dāng)代特定民族地區(qū)各類公共危機(jī)的特性作了多維度解讀,并提出了相應(yīng)對(duì)策建議。

總體看,學(xué)術(shù)界既有公共危機(jī)管理研究成果豐富,形成了公共危機(jī)管理研究理論體系,對(duì)民族地區(qū)公共危機(jī)管理總體研究和特定地域或特定民族公共危機(jī)管理專門研究也形成了不少有理論和實(shí)踐價(jià)值成果。不過(guò),既有公共危機(jī)管理研究大多是管理學(xué)理論范式,未能在法學(xué)范式內(nèi)以法治思維構(gòu)建公共危機(jī)管理法治化總體解決方案;民族地區(qū)公共危機(jī)管理研究,雖大體上明確了危機(jī)管理法治化路徑,但尚未確定基層危機(jī)管理法治化建設(shè)平臺(tái),相關(guān)理論準(zhǔn)備比較薄弱,對(duì)危機(jī)管理的制度體系和保障體系建設(shè)論證缺乏系統(tǒng)性,對(duì)當(dāng)下疫情防控法理分析不夠,難以匹配西部民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理實(shí)踐的理論需要。

一、 西部民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理法治化的必然性

現(xiàn)代社會(huì)治理包括常態(tài)治理和危機(jī)管理兩種基本形態(tài),而危機(jī)管理往往是體現(xiàn)社會(huì)治理硬實(shí)力的尺度。國(guó)外通常把危機(jī)管理稱之為危機(jī)溝通管理,注重和強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理中信息披露與公眾溝通,將所必然經(jīng)歷的社會(huì)痛苦置于承擔(dān)主體的理解、認(rèn)同和自愿性基礎(chǔ)上,以凸顯危機(jī)管理的公共利益保護(hù)屬性,為危機(jī)管理中的犧牲賦予道德認(rèn)知奉獻(xiàn)色彩。任何社會(huì)的公共危機(jī)管理,都是常態(tài)社會(huì)治理之外的權(quán)力運(yùn)用和權(quán)利限制,都意味著資源的消耗和社會(huì)成本的付出。只有推動(dòng)其“從管理學(xué)到法學(xué)的范式轉(zhuǎn)換”[1],實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理全面法治化,才能為這一實(shí)踐提供持續(xù)的正當(dāng)性支撐和充分的運(yùn)行動(dòng)力,確保治理實(shí)效與品質(zhì)。一般而言,各級(jí)公權(quán)力機(jī)關(guān)都有危機(jī)管理職責(zé),而縣域危機(jī)管理在其中的角色和地位十分重要?？h是兩千多年以來(lái)中國(guó)基層最穩(wěn)定的行政治理單元,有完整成熟的權(quán)力組織體系和運(yùn)行機(jī)制,有深厚的縣域治理地方性政法知識(shí)歷史積累,也是當(dāng)代基層治理的核心,是國(guó)家治理的關(guān)鍵“接點(diǎn)”?？h域治理承載著多領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展使命,縣域治理成功是基層治理現(xiàn)代化必將實(shí)現(xiàn)的一個(gè)巨大歷史跨越[2]。危機(jī)管理實(shí)踐中,縣域權(quán)力機(jī)關(guān)往往是危機(jī)管理重要的責(zé)任主體,承擔(dān)著危機(jī)管理的具體組織實(shí)施職責(zé),其危機(jī)管理能力和質(zhì)量影響甚至決定了社會(huì)危機(jī)管理總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。民族地區(qū)縣域治理是民族治理現(xiàn)代化關(guān)鍵環(huán)節(jié),是黨的民族事業(yè)重要基層基礎(chǔ)。必須推動(dòng)民族地區(qū)縣域危機(jī)管理的法治化,以提升縣域公共危機(jī)管理硬實(shí)力。民族地區(qū)縣域治理層面,有相應(yīng)政治、理論資源,有基本的規(guī)則、體制、機(jī)制等制度支撐,也有較充足的人力、技術(shù)和物質(zhì)等保障,可以實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理法治化從組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范制定、體制設(shè)計(jì)到機(jī)制構(gòu)建、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、保障支撐的體系閉環(huán)。因此,在縣域治理層面研究西部民族地區(qū)基層社會(huì)公共危機(jī)管理,既符合理論邏輯,也有現(xiàn)實(shí)支撐。

近年來(lái),西部民族地區(qū)基層由于自然災(zāi)害、重大事故、公共衛(wèi)生事件和突發(fā)性群體事件等引起的公共危機(jī)頻發(fā),嚴(yán)重沖擊考驗(yàn)著民族地區(qū)縣域基層社會(huì)公共危機(jī)管理和社會(huì)治理。尤其是當(dāng)下疫情控制的嚴(yán)峻事實(shí),更證實(shí)了基層政府危機(jī)管理能力與需要尚不匹配。由于公共危機(jī)具有突發(fā)性、破壞性、不確定性、急迫性、信息短缺性、社會(huì)關(guān)注性、政治敏銳性等特點(diǎn),危機(jī)發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)往往又是自下而上的,基層尤其縣域治理層面的公共危機(jī)管理能力在社會(huì)整體的危機(jī)管理體系中就顯得很重要和關(guān)鍵。2021年4月,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,提出了提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制,構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)。要適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)危機(jī)管理復(fù)合性特征,強(qiáng)化跨部門、層級(jí)、地區(qū)、行業(yè)協(xié)調(diào),建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制。目前西部民族地區(qū)基層實(shí)踐中,危機(jī)管理任務(wù)重、時(shí)間緊迫、壓力大,縣域治理層面公共危機(jī)管理能力與實(shí)際需要尚不匹配,推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)法治化,提升縣域公共危機(jī)管理能力,是當(dāng)下切實(shí)的社會(huì)治理需要。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)事業(yè)中,西部民族地區(qū)縣域治理正經(jīng)歷法治化轉(zhuǎn)型,以法治政府建設(shè)為中心的縣域治理法治化轉(zhuǎn)型格局初成,它構(gòu)成了新時(shí)代西部民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理法治化強(qiáng)勁背景和可以依托的平臺(tái)?？h域治理法治化轉(zhuǎn)型格局主要包括在黨委領(lǐng)導(dǎo)下基層法治政府建設(shè)、司法活動(dòng)、權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)同互動(dòng)、公權(quán)力與民間社會(huì)互動(dòng)以及法治保障體系建設(shè)等實(shí)踐活動(dòng),黨委的領(lǐng)導(dǎo)是保障,法治政府建設(shè)是基礎(chǔ)工程,基層司法是重要制度支撐,權(quán)力機(jī)關(guān)尤其行政與司法機(jī)關(guān)的協(xié)同互動(dòng)關(guān)系是決定其實(shí)效的核心要素,公權(quán)力與民間社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系對(duì)其繁榮有重要影響,法治保障體系建設(shè)是其順利推進(jìn)的支撐。這些要素之間有著的緊密聯(lián)系并對(duì)法治活力與品質(zhì)的決定性影響,展現(xiàn)的是社會(huì)共建、共治、共享的法治模式。從民族地區(qū)基層實(shí)際觀察,基于黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作以及行政司法都是黨的事業(yè)的政治前提,中國(guó)基層縣域權(quán)力機(jī)關(guān)相互關(guān)系與現(xiàn)代西方政治文明顯著不同,法治政府建設(shè)及其與司法互動(dòng)也有中國(guó)政治協(xié)商民主特色。由于縣域行政機(jī)關(guān)支配著社會(huì)治理的大量資源,因此法治政府建設(shè)是縣域治理法治化轉(zhuǎn)型的核心。法治政府建設(shè)涉及行政機(jī)關(guān)設(shè)置、行政隊(duì)伍建設(shè)、行政權(quán)限確定、行政行為規(guī)范、行政過(guò)程控制、行政損害救濟(jì)、行政責(zé)任追究等方面,行政決策制度規(guī)范、行政裁量量化、法治考核納入政績(jī)考核是法治政府的實(shí)質(zhì)道德,合法、有限、規(guī)范、守法、責(zé)任政府是法治政府的形式道德。法治政府建設(shè)是法治生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容,它將行政權(quán)、行政機(jī)關(guān)與行政行為等行政要素納入法治軌道,意在提升行政效率,實(shí)現(xiàn)行政體系法治化轉(zhuǎn)型升級(jí)。從2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》到黨的十八大、十九大報(bào)告,法治政府建設(shè)戰(zhàn)略布局堅(jiān)定清晰。黨的十九大把“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”納入2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo),這一偉大戰(zhàn)略必然引領(lǐng)民族地區(qū)基層社會(huì)法治生態(tài)重塑。法治政府建設(shè)工程實(shí)施以來(lái),縣域政府依法履行職能及依法決策機(jī)制不斷健全、行政執(zhí)法體制改革繼續(xù)深化、行政權(quán)力的制約和監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)、政府工作人員法治思維和依法行政能力明顯提高等實(shí)際成效。縣域權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)同互動(dòng)關(guān)系,尤其行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在制度配套、功能銜接、運(yùn)行協(xié)調(diào)、信息溝通、人員訓(xùn)練等方面的互動(dòng)實(shí)踐活動(dòng),促進(jìn)了縣域治理法治化轉(zhuǎn)型功能協(xié)調(diào)。公權(quán)力與民間社會(huì)的互動(dòng)本質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的互動(dòng)關(guān)系,它體現(xiàn)了官方民間共同的動(dòng)員與一致的行動(dòng),因中國(guó)特有政治優(yōu)勢(shì),民族地區(qū)基層公權(quán)力與民間社會(huì)一直有效正向互動(dòng),法治保障體系建設(shè)也正穩(wěn)步推進(jìn)?？h域治理的法治化必然推動(dòng)危機(jī)管理的法治化。

二、民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理法治化建設(shè)

西部民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理法治化建設(shè)有需要,縣域治理正經(jīng)歷法治化轉(zhuǎn)型。民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理法治化的理論建設(shè)和制度體系、保障體系建設(shè),可以依托縣域治理法治化轉(zhuǎn)型,在法治生態(tài)建設(shè)平臺(tái)展開。

理論建設(shè)方面,應(yīng)以法治生態(tài)建設(shè)為依托,在總體國(guó)家安全觀視域中和法學(xué)范式內(nèi),客觀研判基層危機(jī)管理現(xiàn)狀,研究邊疆民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理法治化的必然性、原則、法治賦能公共危機(jī)管理的原理和路徑等一般理論,為危機(jī)危機(jī)管理法制制度體系和保障體系建設(shè)提供正當(dāng)性支撐,這是危機(jī)管理過(guò)程順利、質(zhì)量符合預(yù)期、保障可及并能持續(xù),危機(jī)管理實(shí)效最大化的保障。

制度體系建設(shè)方面。梳理完善公共危機(jī)管理的法制淵源與體系結(jié)構(gòu),為縣域公共危機(jī)管理提供制度支撐。危機(jī)管理法制建設(shè)國(guó)外起步較早,可以根據(jù)國(guó)情適當(dāng)借鑒損益,建立起公共危機(jī)管理法制體系,縣域也制定相應(yīng)配套規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。美國(guó)國(guó)家危機(jī)的法律體系主要由《國(guó)土安全法》《全國(guó)緊急狀態(tài)法》《反恐怖主義法》《斯坦福法》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《防止生物恐怖襲擊法案》等構(gòu)成。我國(guó)已經(jīng)建立起以《戒嚴(yán)法》《國(guó)防法》《防空法》等處理社會(huì)動(dòng)亂戰(zhàn)爭(zhēng)威脅或戰(zhàn)爭(zhēng)狀的法律及《防洪法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條件》等處理突發(fā)性災(zāi)害事故法律法規(guī)構(gòu)成的危機(jī)管理法律體系,憲法中對(duì)緊急狀態(tài)作出的原則性規(guī)定為危機(jī)管理法制建設(shè)預(yù)留了空間、確立了指導(dǎo)性原則和方向。但總體上,制度完善空間仍然巨大。此次疫情防控成就巨大,但也暴露出公共危機(jī)管理法制規(guī)范嚴(yán)重不適應(yīng)實(shí)踐。西部民族地區(qū)基層在這次危機(jī)中面臨的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)峻,縣域治理層面危機(jī)管理能力亟待提升,要不斷總結(jié)完善相應(yīng)制度規(guī)范,在制度層面為當(dāng)下及未來(lái)此類危機(jī)作好準(zhǔn)備。要建立“黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與、自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系和危機(jī)管理體系”[3]。探析并著手推動(dòng)危機(jī)管理法治化實(shí)踐工程的制度體系建設(shè),包括但不限于危機(jī)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)與體制結(jié)構(gòu)、危機(jī)管理規(guī)則、體制、機(jī)制,公共危機(jī)的預(yù)案制定、危機(jī)界定、危機(jī)監(jiān)測(cè)、危機(jī)決策、危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、危機(jī)處置、危機(jī)修復(fù)等過(guò)程管理制度,以及危機(jī)管理中新聞發(fā)布、輿情管理、危機(jī)公關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危機(jī)追責(zé)、危機(jī)總結(jié)等質(zhì)量管理制度等制度構(gòu)建。

公共危機(jī)管理的效能很大程度取決于危機(jī)保障能力,必須建立強(qiáng)大的危機(jī)保障體系。西部民族地區(qū)縣域在危機(jī)保障體系建設(shè)方面,基礎(chǔ)薄弱,歷史欠賬較多,短板明顯,要加快強(qiáng)化步伐。要逐步建立和改進(jìn)危機(jī)管理法治化工程的人力、技術(shù)和物質(zhì)等保障資源動(dòng)員、儲(chǔ)備、配置制度,以及運(yùn)行實(shí)踐中權(quán)力、規(guī)范、人力、技術(shù)和物質(zhì)諸保障資源要素啟用、整合協(xié)調(diào)的規(guī)范等保障規(guī)范。在實(shí)踐層面為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理準(zhǔn)備好相應(yīng)人、財(cái)、物和技術(shù)等。只有具備強(qiáng)勁保障能力,西部民族地區(qū)縣域公共危機(jī)管理才能實(shí)現(xiàn)全要素全方面和全過(guò)程法治化,從而提升西部民族地區(qū)基層中公共危機(jī)管理能力和民族地區(qū)縣域治理品質(zhì)。

三、疫情防控法治化的正當(dāng)性分析

持續(xù)三年偉大而悲壯的疫情防控,是對(duì)國(guó)家治理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。西部民族地區(qū)基層社會(huì)總體上經(jīng)受住了抗疫實(shí)踐考驗(yàn),縣域公共衛(wèi)生危機(jī)管理能力有所改進(jìn)提升。要鞏固這一趨勢(shì),必須堅(jiān)定以法治思維和法治方式持續(xù)優(yōu)化疫情防控這一公共衛(wèi)生危機(jī)管理?！爸挥袌?jiān)持以人民健康為中心的法治理念、運(yùn)用法治方法助力疫情防控治理工作、把握公共衛(wèi)生應(yīng)急管理狀態(tài)下法治的特性、完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律機(jī)制等多種方式加強(qiáng)公共衛(wèi)生法治保障”[4],才能全面提升疫情防控治理能力。西部民族地區(qū)基層疫情防控,要以縣域公共危機(jī)管理知識(shí)范式分析基層依法抗疫的法理,推進(jìn)民族地區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)管理法治化的理論建設(shè)以及制度體系和保障體系建設(shè)。

疫情防控是非常態(tài)的社會(huì)治理,這意味著額外的權(quán)力運(yùn)用和權(quán)利限制。基于西部民族地區(qū)特殊的歷史、地理、文化、經(jīng)濟(jì)等各類原因,防疫危機(jī)管理實(shí)踐中面臨困難不少,只有將疫情防控建立在正當(dāng)性基礎(chǔ)上,才能推進(jìn)這一實(shí)踐。公共衛(wèi)生危機(jī)管理的正當(dāng)性分析,是疫情防控制度體系、保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)?？梢詮谋匾栽瓌t、科學(xué)原則和法治原則三個(gè)基本方面觀察公共衛(wèi)生危機(jī)管理的正當(dāng)性問(wèn)題。

必要性原則通常包括常態(tài)失靈原則、目的正當(dāng)性原則、最小犧牲原則等方面。危機(jī)管理是社會(huì)治理的特殊形態(tài),它基于社會(huì)治理常態(tài)失靈。常態(tài)機(jī)制失靈原則是危機(jī)管理價(jià)值、制度和運(yùn)行的絕對(duì)前提和必然理由。危機(jī)原理要根據(jù)一個(gè)基本事實(shí)展開,就是日常社會(huì)治理的資源、制度、措施、方法等不是以應(yīng)對(duì)當(dāng)下社會(huì)治理的緊迫需要,既有常態(tài)治理機(jī)制失靈了。如果正常運(yùn)行的治理機(jī)制足夠應(yīng)對(duì)事態(tài)處置需要,啟動(dòng)各種額外權(quán)力機(jī)制,對(duì)公眾自由和權(quán)利施加限制,對(duì)常態(tài)的社會(huì)規(guī)則和秩序進(jìn)行干預(yù),就沒有法律根據(jù),也沒有道德理由與政治正當(dāng)性。這是危機(jī)管理正當(dāng)性的最大原則,必要前提和充足理由。目的正當(dāng)性原則是公共衛(wèi)生危機(jī)管理必要性原則基礎(chǔ)之一。危機(jī)管理目的正當(dāng)性的基本含義是,危機(jī)管理的全部、唯一基礎(chǔ)就是公共利益,而且這種利益具有重要性、不可替代性、緊迫性和收益性。公共利益重要性內(nèi)容上和生命財(cái)產(chǎn)自由等相關(guān),形式上通常也是正式的法律和日常社會(huì)治理保護(hù)對(duì)象。不可替代性是指這種利益的損失是無(wú)法用避免成本的方式代替的,故值得社會(huì)運(yùn)用資源維護(hù)。緊迫性是指這種公共利益面臨現(xiàn)實(shí)緊迫的危險(xiǎn),需要社會(huì)采取立即有效的措施予以減輕、避免 救危機(jī)損害。收益性是指危機(jī)管理付出的成本大于避免的損失。這里要注意的是,由于價(jià)值位階事實(shí)上的存在,生命、自由、財(cái)富等在不同文化、不同社會(huì)、不同時(shí)代也有認(rèn)識(shí)上的差異,故危機(jī)管理收益性評(píng)價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的知識(shí)問(wèn)題。總體上,生命比自由重要、生命自由比財(cái)富重要應(yīng)是一般共識(shí),但具體實(shí)踐中,這種明顯的價(jià)值位階知識(shí)并不能總是可以幫助我們。比如現(xiàn)代交通體系、科學(xué)探索都必然有生命代價(jià),但文明人類仍然選擇了接受這種犧牲。因此,不同社會(huì)在生命、健康、秩序、自由、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題上價(jià)值側(cè)重都是該社會(huì)自身理性選擇的結(jié)果,并沒有政治道德上的善惡之分,都符合目的正當(dāng)性的價(jià)值原則。最小犧牲原則是必要性原則的又一內(nèi)容。政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品,促進(jìn)社會(huì)福利最大化。公共衛(wèi)生危機(jī)管理意味著社會(huì)資源的額外消耗,對(duì)公眾權(quán)利自由的額外限制,甚至是社會(huì)成員自由財(cái)產(chǎn)的額外風(fēng)險(xiǎn)和付出。在民族地區(qū)基層,這些社會(huì)成本會(huì)在某些情況下會(huì)放大為社會(huì)不可承受之重,對(duì)社會(huì)公眾權(quán)利、自由的額外限制必須要有充分依據(jù)。公眾有理由要求這些付出和犧牲是為了更重要更緊迫的社會(huì)利益。負(fù)責(zé)操作這一作業(yè)的政府在道義上有義務(wù)盡力減輕社會(huì)為此付出的代價(jià)。政府應(yīng)以危機(jī)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)成本最小化,收益最大化為作業(yè)原則,爭(zhēng)取做到時(shí)所有措施和代付付出都是必不可少的。根據(jù)法治精神和行政法理,所謂最小犧牲原則即最少侵害原則或最溫和方式原則。權(quán)力機(jī)關(guān)在采用可能對(duì)公民利益限制和損害的措施時(shí),應(yīng)當(dāng)選擇損害最小同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)公共利益的絕對(duì)必需的方案。這也是危機(jī)管理的本質(zhì)特征之一。通俗地講,就是在既有資源技術(shù)等約束條件下,為了公共利益而不得已作出的最低代、最小犧牲。

公共衛(wèi)生危機(jī)管理是公共危機(jī)管理中比較特殊的一種,疫情防控是政治問(wèn)題,但本質(zhì)上更是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題,因此,科學(xué)原則是公共衛(wèi)生危機(jī)管理正當(dāng)性的重要原則。民族地區(qū)縣域抗疫指揮部應(yīng)有醫(yī)學(xué)專家參加,或者單設(shè)醫(yī)學(xué)專家咨詢委員會(huì)指導(dǎo)抗疫。在疫情防控中政府對(duì)科學(xué)的依賴和尊重并不是一個(gè)態(tài)度問(wèn)題,或觀念問(wèn)題,而是要有系統(tǒng)的具體程序安排。政府衛(wèi)生管理部門可以扮演重要角色,而相關(guān)科學(xué)界專家委員會(huì)則應(yīng)該扮演更大角色。疫情防控科學(xué)原則要求讓科學(xué)參與,并且要讓公眾看到科學(xué)在參與。根據(jù)社會(huì)契約的理念,政府并非全能,也非全知,有自然人一樣的有限性,自然也非全責(zé)。疫情控制的風(fēng)險(xiǎn)是未知并不可控的,政府并沒有能力當(dāng)然也沒有社會(huì)契約責(zé)任做到恰到好處。公眾不能接受和容易激起負(fù)面情緒和評(píng)價(jià)的不是政府危機(jī)管理行為帶來(lái)的權(quán)利限制,甚至也不是這些措施缺乏足夠的合理性,而是所有措施基礎(chǔ)的程序正當(dāng)性,科學(xué)共同體的參與及其角色。疫情防控是在大霧中領(lǐng)跑,其風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上不可預(yù)知,尊重并依賴科學(xué)非常重要。如果政府所采取的措施是基于相關(guān)科學(xué)界的判斷,有比較明確的科學(xué)理由,即使結(jié)果不如預(yù)期甚至消極,公眾都有理由接受結(jié)果。猶如一臺(tái)有風(fēng)險(xiǎn)的醫(yī)療手術(shù),由專家作出決定和實(shí)施,無(wú)論結(jié)果積極還是消極,病人及家屬都有接受結(jié)果的理由。公眾在疫情帶來(lái)的焦躁不安中,更多的是希望聽到科學(xué)家的聲音和解釋,而不是相關(guān)政府官員的承諾和決心。要認(rèn)識(shí)到,公眾更愿意把風(fēng)險(xiǎn)未來(lái)托付給科學(xué)家,而不是政府,這不是對(duì)政府權(quán)威的削弱。也就是說(shuō),疫情防控的風(fēng)險(xiǎn)后果即使不可控,但科學(xué)的參與甚至是決定性參與,仍然是公眾接受危機(jī)管理成本,繼續(xù)并鞏固政府公信力的必要條件和基本環(huán)節(jié)與程序。讓公眾相信科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)支配了抗疫的基本標(biāo)志,就是要在決策組織、制度和過(guò)程中看到科學(xué)組織和科學(xué)家的身影,更多地聽到科學(xué)家的聲音。一個(gè)理性的人自然知道科學(xué)家也不是絕對(duì)正確的?？茖W(xué)家之間關(guān)于同一問(wèn)題也有不同見解。這種差異甚至爭(zhēng)論的存在并不是會(huì)推翻公眾對(duì)科學(xué)的信心和信任,而是了解科學(xué)的局限并對(duì)這種局限所約束而可能付出的代價(jià)有一定承受力,從而緩解防疫成本的社會(huì)痛苦。如果必須有人在此事上犯錯(cuò)誤,這個(gè)機(jī)會(huì)應(yīng)該給科學(xué)家,政府沒有道德資格在此問(wèn)題上大包大攬。公眾可以不斷原諒犯錯(cuò)的科學(xué)家,卻一次也不愿意把這種原諒給犯錯(cuò)的政府官員。因此,科學(xué)防疫不只是理念,更是制度安排;不只是規(guī)則,更重要的是實(shí)踐;不僅要這么做,而且一定要盡量讓公眾看到這么在做;社會(huì)不僅是看到科學(xué)精神在指導(dǎo)防疫,更要看到科學(xué)家在此過(guò)程中的行動(dòng)?？茖W(xué)防疫既是公共衛(wèi)生危機(jī)管理實(shí)效的需要,更是鞏固政府公信力的需要。

政府因主導(dǎo)為了公共利益的科學(xué)防疫而獲得額外權(quán)力,其不僅必須與常態(tài)治理獲得權(quán)力的政治基礎(chǔ)和邏輯一致,這部分額外權(quán)力也應(yīng)有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性和程序合法性約束,其內(nèi)容和運(yùn)行都應(yīng)遵循法治的精神和形式框架,并受權(quán)力對(duì)象的政治監(jiān)督,法治原則因而是公共衛(wèi)生危機(jī)管理正當(dāng)性的又一原則。對(duì)民族地區(qū)基層政府而言,疫情危機(jī)管理是職責(zé)所在。根據(jù)現(xiàn)代政治學(xué)原理,政府的危機(jī)管理應(yīng)在社會(huì)契約的框架內(nèi)明確權(quán)力和責(zé)任,以法治的思維和法治的方式履行職責(zé)。在縣域治理層面,公共衛(wèi)生危機(jī)管理法治化不能望文生義地理解為這一實(shí)踐可以依賴大量的成體系的法律規(guī)范。這種預(yù)期是不現(xiàn)實(shí)的。既然是危機(jī),那一定超出了日常社會(huì)生活軌道,每一個(gè)社會(huì)都不可能完全做好了相應(yīng)的規(guī)則儲(chǔ)備以應(yīng)對(duì)危機(jī)場(chǎng)景的各個(gè)方面與環(huán)節(jié)。因此,西部民族地區(qū)危機(jī)管理法治化的內(nèi)涵及目標(biāo)都只是法治思維、法治方式、法治原則在危機(jī)管理實(shí)踐中的優(yōu)先地位和基本立場(chǎng)。法治的精神和原則而不是具體規(guī)范主導(dǎo)危機(jī)管理實(shí)踐,各危機(jī)管理社會(huì)關(guān)系主體都應(yīng)尊重法治的普遍原則和內(nèi)在精神,危機(jī)管理實(shí)踐的各個(gè)環(huán)節(jié)和方面都要體現(xiàn)法治的價(jià)值并受法治規(guī)范指導(dǎo)和約束。因此,對(duì)法治理念及價(jià)值的認(rèn)同,響應(yīng)法治精神和原則指引,以不斷優(yōu)化這一實(shí)踐,也是疫情防控正當(dāng)性的法治原則體現(xiàn)。黑格爾認(rèn)為,“國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)所具有的正統(tǒng)性之根據(jù)內(nèi)在于前法律的規(guī)范、習(xí)慣、慣例之中的政治道德原則”[5](P.173)。危機(jī)管理的正當(dāng)性依據(jù)顯然不能從危機(jī)管理相關(guān)法律規(guī)范中獲得,而危機(jī)管理規(guī)則的正當(dāng)性必然從這種政治道德原則中獲得證明。公共衛(wèi)生危機(jī)管理正當(dāng)性根源于普遍政治道德原則,這些原則在社會(huì)生活日常中并不抽象,比如尊重常識(shí)、多數(shù)人意愿、同情心、措施可持續(xù)等,它是危機(jī)管理制度實(shí)效的基石,是疫情防控過(guò)程順利、質(zhì)量符合預(yù)期、保障可及并能持續(xù)、抗疫實(shí)效最大化的保障。

四、構(gòu)建西部民族地區(qū)縣域依法抗疫制度體系和保障體系

公共衛(wèi)生危機(jī)管理的法制建設(shè)包括制度體系和保障體系建設(shè)。制度體系建設(shè)方面,主要涉及立法、行政法主體、行政執(zhí)法和行政救濟(jì)等。危機(jī)管理的立法是切實(shí)有效的疫情防控危機(jī)管理的前提和基礎(chǔ),行政法主體是危機(jī)管理職能載體和危機(jī)管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的主要執(zhí)行者和責(zé)任主體,行政執(zhí)法是防疫的基本手段,行政救濟(jì)是疫情防控質(zhì)量管理重要內(nèi)容。從西部民族地區(qū)基層抗疫實(shí)踐看,需要將可能的抗疫行政行為和措施用法律規(guī)范確定下來(lái),防疫行政行為才有法可依,才能形成社會(huì)管理的正常預(yù)期,社會(huì)才能適應(yīng)響應(yīng)危機(jī)管理規(guī)則。要建立疫情防控的組織領(lǐng)導(dǎo)與體制結(jié)構(gòu)、預(yù)案制定、監(jiān)測(cè)預(yù)警、決策響應(yīng)、處置修復(fù)、矯正補(bǔ)救機(jī)制、危機(jī)管理措施退出機(jī)制等過(guò)程管理制度,以及疫情權(quán)威發(fā)布、輿情管理、危機(jī)公關(guān)、權(quán)利救濟(jì)等質(zhì)量管理制度。需要特別指出的是,疫情防控質(zhì)量管理制度非常必要。公開的、及時(shí)的、權(quán)威的信息發(fā)布和溝通是政府應(yīng)該采取的措施,以公共利益為目標(biāo)的坦蕩可以支撐這一工作,確保其格局與效果。公眾在危機(jī)管理過(guò)程中持續(xù)的成本輸出會(huì)產(chǎn)生對(duì)負(fù)面信息的過(guò)度敏感和焦躁,草率的危機(jī)公關(guān)不僅會(huì)加重事情本身處理的負(fù)擔(dān),甚至可能惡化政治生活互信。因此,危機(jī)管理中對(duì)權(quán)力體系不當(dāng)運(yùn)作,或者對(duì)商業(yè)或資本利益滲透干擾的質(zhì)疑不應(yīng)該簡(jiǎn)單回應(yīng)。在此過(guò)程中,政治的寬容是負(fù)責(zé)任政府的正當(dāng)立場(chǎng),對(duì)因信息溝通不暢而引發(fā)的誤解、誤判甚至情緒性詰問(wèn)等,應(yīng)該以溝通方式解決,不可輕易啟動(dòng)追責(zé)。

權(quán)利救濟(jì)制度也是不可缺少的疫情防控質(zhì)量管理制度。對(duì)任何社會(huì)而言,對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備永遠(yuǎn)不可能是充分的。倉(cāng)促啟動(dòng)的危機(jī)管理必然有各種缺陷和挑戰(zhàn)。在這一實(shí)踐中,權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用和權(quán)利限制的不合理放大極為常見。相關(guān)權(quán)利救濟(jì)的需要是危機(jī)管理的一部分。由于這種非常態(tài)社會(huì)情景中,個(gè)人權(quán)利需要為整體社會(huì)福利犧牲,這種氛圍會(huì)對(duì)需要權(quán)利救濟(jì)的主體產(chǎn)生道德壓力。同時(shí),目標(biāo)和價(jià)值正當(dāng)性會(huì)使政府方面忽略對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重,從而缺乏對(duì)權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)損傷個(gè)人權(quán)利的反省與約束,放大這種傷害的社會(huì)痛苦。在民族地區(qū)基層,某些情形下,個(gè)案會(huì)因共情產(chǎn)生社會(huì)共振,溢出本來(lái)通道,產(chǎn)生不可控的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。正因如此,建立并完善疫情防控危機(jī)管理中的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制既重要又迫切。

疫情防控需要強(qiáng)勁保障體系。要探析建設(shè)疫情防控保障體系人力、知識(shí)支撐系統(tǒng)和抗疫物資等保障資源動(dòng)員、儲(chǔ)備、配置制度,以及運(yùn)行實(shí)踐中權(quán)力、人力、技術(shù)和物質(zhì)諸保障資源要素啟用、整合協(xié)調(diào)的規(guī)范等保障規(guī)范。防疫危機(jī)管理必然會(huì)動(dòng)員一些既有權(quán)力體系之外的力量進(jìn)入政府權(quán)力體系運(yùn)轉(zhuǎn),這使防疫問(wèn)題更加輕松也可能更復(fù)雜化。在西部民族地區(qū)縣域基層由于執(zhí)法人才短缺素質(zhì)參差不齊,執(zhí)法人員不當(dāng)而執(zhí)法事故率較高。許多臨時(shí)調(diào)配行政執(zhí)法者由于缺乏權(quán)力運(yùn)用的訓(xùn)練和知識(shí),規(guī)則意識(shí)不強(qiáng),行政裁 量尺度和技巧的不熟練,加之這部分工作往往又是與權(quán)力對(duì)象直接互動(dòng),導(dǎo)致產(chǎn)生的爭(zhēng)議和問(wèn)題十分常見。自媒體時(shí)代負(fù)面消息極易擴(kuò)散、放大和發(fā)酵,對(duì)政府權(quán)力的威望產(chǎn)生了銹蝕和負(fù)面強(qiáng)化。修復(fù)此類損害、維持公權(quán)力道德地位應(yīng)是危機(jī)管理工作機(jī)制的常備內(nèi)容,而法治化意識(shí)的強(qiáng)化和相應(yīng)規(guī)范的完善及措施的改進(jìn),有助于這一目標(biāo)。危機(jī)管理中科技賦能提升了危機(jī)管理的質(zhì)量,增強(qiáng)了其效能。然而,技術(shù)帶給人類的進(jìn)步從來(lái)都不是沒有代價(jià)的。危機(jī)管理中技術(shù)的廣泛應(yīng)用也帶來(lái)了一些需要規(guī)范和優(yōu)化的問(wèn)題。除了有意地濫用,也有很多是技術(shù)運(yùn)用中逐漸顯露出的需要規(guī)制的問(wèn)題。這既涉及技術(shù)運(yùn)用的前景,也事關(guān)公民權(quán)利的保護(hù)和危機(jī)管理的實(shí)效和公權(quán)力的權(quán)威,應(yīng)當(dāng)充分重視。此外,西部民族地區(qū)縣域公共衛(wèi)生危機(jī)管理保障體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)還有財(cái)力制約、信息收集反饋機(jī)制不完善等,都需要持續(xù)改進(jìn)。

疫情必然要結(jié)束,而危機(jī)一直都在;治理體系即便完備,也永遠(yuǎn)需要改進(jìn)。疫情防控千頭萬(wàn)緒又千難萬(wàn)難,縣域公共衛(wèi)生危機(jī)管理需要法治賦能?？たh治,天下安。強(qiáng)勁的縣域公共危機(jī)管理能力會(huì)改善西部民族地區(qū)縣域治理,對(duì)穩(wěn)固邊疆、夯實(shí)國(guó)家安全基層基礎(chǔ)有不可替代的戰(zhàn)略價(jià)值。

注釋：

①危機(jī)管理是管理學(xué)熱門論域,著述較多。如 唐鈞:《公共危機(jī)管理》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2019年版;李俊清:《傳承與創(chuàng)新——當(dāng)代公共危機(jī)管理理論與前沿問(wèn)題研究》人民出版社,2009年版; 張小明《公共部門危機(jī)管理》中國(guó)人民大學(xué)出版社,2012年版;羅伯特·希斯《危機(jī)管理》王成 、宋炳輝、金瑛,譯, 中信出版社 2004年版;比爾·維特主編:《風(fēng)險(xiǎn)管理與危機(jī)解決》,李正全,譯,上海人民出版社2004年版。

②特定類型公共危機(jī)研究有一些著述。參見 馮惠玲:《公共危機(jī)啟示錄——對(duì)SARS的多維審視》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003年版;丁俊杰、張樹庭主編:《網(wǎng)絡(luò)輿情及突發(fā)公共事件危機(jī)管理經(jīng)典案例》,中共中央黨校出版社,2011年版;楊軍、李聰:《大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)政府公共危機(jī)管理面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)及對(duì)策》,《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2017年第4期。

③應(yīng)用型民族地區(qū)公共危機(jī)研究有一些研究論文。參見廖小東:《民族地區(qū)突發(fā)性群體事件的根源及對(duì)策研究》,《長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)》,2009年第4期;石正義、鄧樸:《試論我國(guó)邊疆少數(shù)民族地區(qū)公共危機(jī)管理的多元主體體系》,西南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2010年第4期。

④特定民族地區(qū)公共危機(jī)研究有不少著述。如杜孝珍:《新疆少數(shù)民族地區(qū)公共危機(jī)管理研究》,新疆大學(xué)版社,2008年版;焦玉美:《西藏自治區(qū)政府公共危機(jī)管理機(jī)制研究》,西藏大學(xué)2010年博士論文。