楊茜茜/中山大學(xué)信息管理學(xué)院

1 引言

中共中央、國務(wù)院于2023年初印發(fā)了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，對數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政務(wù)、數(shù)字文化、數(shù)字社會和數(shù)字生態(tài)文明建設(shè)作出了布局。檔案事業(yè)面向社會建設(shè)的方方面面，在數(shù)字中國整體建設(shè)中起到重要的基礎(chǔ)性作用，推進檔案事業(yè)在數(shù)字中國戰(zhàn)略中的制度性融入，是發(fā)揮檔案治理效能、推動數(shù)字中國建設(shè)的題中之義。近年來人們對于檔案制度的研究主要集中在治理背景下的檔案制度改革，分別對國家和社會治理視角下的檔案制度需求[1-3]、檔案制度創(chuàng)新方向[4-8]等問題進行了研究，而鮮少從整體且實踐的角度對數(shù)字變革視角下的檔案制度優(yōu)化需求進行考察和討論。數(shù)字中國建設(shè)布局涵蓋面廣，本文擬以數(shù)字社會這一維度為切入點，對其中智慧城市建設(shè)背景下的檔案管理及其制度需求進行考察分析，旨在為進一步探討數(shù)字中國建設(shè)背景下的檔案制度優(yōu)化問題奠定基礎(chǔ)。

2 智慧城市建設(shè)背景下的檔案要求

筆者在“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫以標(biāo)題含有“智慧城市”、全文含有“檔”為條件進行檢索，經(jīng)篩選得到87篇政策文本和227條政策條款（節(jié)選如表1所示）從類型上看，涵蓋部門規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、地方規(guī)范性文件、地方工作文件。而后對條款進行內(nèi)容分析，提煉條款中所針對的檔案類型、檔案主體類型、檔案管理要求及檔案利用需求等信息點，并對上述信息點進行多維度分類合并整理與綜合歸納。梳理發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策中的檔案要求大多以檔案利用為導(dǎo)向，涉及檔案類型、檔案主體類型及檔案利用需求則各異，因此本文采取檔案利用的視角對文本內(nèi)涵作進一步分析。從檔案利用的深度和廣度來看，當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)政策中所涉及的檔案要求可以歸納為四個層次。

表1 智慧城市建設(shè)規(guī)劃政策分析樣本節(jié)選示例

2.1 以可共享可互認為基本前提的電子檔案應(yīng)用

推動檔案資源數(shù)字化轉(zhuǎn)型是我國智慧城市建設(shè)規(guī)劃的重要基礎(chǔ)之一。許多智慧城市建設(shè)規(guī)劃文本中均明確提出大力推廣或加快電子檔案應(yīng)用，并將地方檔案主管部門納入該項工作組織之中。從相關(guān)內(nèi)容的出處來看，這些要求主要體現(xiàn)在規(guī)劃文本關(guān)于“一網(wǎng)通辦”“公共服務(wù)便利化”“改善政務(wù)服務(wù)”等內(nèi)容的模塊之中，表明電子檔案作為提升數(shù)字政府公共服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)性要素，已成為我國智慧城市建設(shè)規(guī)劃的基本要求，并且與電子簽名、電子印章和電子證照共同作為保障多主體間信任的關(guān)鍵要素。

在上述要求之下，不僅蘊含檔案資源形態(tài)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，更突出以可共享和可互認為支撐的檔案資源和管理體系構(gòu)建。首先，可共享是要根據(jù)檔案共享需求的情境，建立檔案共享的技術(shù)空間，形成跨主體、跨地域、跨層級的檔案共享保障體系，促進主體間對接并達成電子檔案的共享意愿。其次，可互認是指在電子檔案可共享的基礎(chǔ)上構(gòu)筑不同主體對于電子檔案來源、內(nèi)容和形式的信任，包括基于共同規(guī)則的來源互認，基于共同要素的內(nèi)容互認，以及基于共同標(biāo)準(zhǔn)的形式互認，從而實現(xiàn)電子檔案的可信互通。因此，智慧城市背景下的電子檔案應(yīng)用需求并非簡單的數(shù)字形態(tài)轉(zhuǎn)化，其實質(zhì)上更蘊含對電子檔案流通信任的深層要求。

2.2 以多重社會主體為基本單元的檔案資源建設(shè)

政策文本中對于檔案資源建設(shè)的要求體現(xiàn)為檔案類別多元化，如居民電子健康檔案、電子病歷、信用檔案、市民終身學(xué)習(xí)成果檔案、困難戶檔案、“一企一檔”、“一人一檔”、家庭數(shù)字檔案等，這些檔案均以“建檔”取代“歸檔”[9]，以不同情境、不同場域下的社會主體為基本單元構(gòu)建新型檔案資源類別，這些社會主體基本單元指向個體或組織在社會活動中被賦予的不同角色。由此構(gòu)建起來的檔案有別于傳統(tǒng)意義上的人事檔案或機關(guān)綜合檔案，通常是因社會治理、社會交往和社會服務(wù)等需要而形成的對個體或組織經(jīng)歷中某一方面事實的記錄或登記信息，同時面向記錄者、被記錄者與社會其他利益相關(guān)者提供高頻利用，往往具備一定程度的可共享性。從形成過程看，以多重社會主體為基本單元的檔案資源建設(shè)并非直接基于單一來源活動被動收集的原始記錄，而是主動對多來源原始記錄再組合。這一層面的檔案資源建設(shè)一方面成為智慧城市中各類公共服務(wù)的直接依據(jù)，另一方面也構(gòu)成了智慧城市頂層綜合協(xié)同治理的決策基礎(chǔ)和知識來源。

2.3 以社會服務(wù)領(lǐng)域為整合導(dǎo)向的檔案資源組織

社會服務(wù)領(lǐng)域的劃分與整合構(gòu)成智慧城市數(shù)據(jù)層、服務(wù)層乃至應(yīng)用層的基本建設(shè)邏輯[10]。智慧城市背景下的檔案資源按照社會服務(wù)領(lǐng)域的劃分組織整合，形成大規(guī)模基礎(chǔ)數(shù)字資源集合資源庫，旨在為健康、誠信、教育、基層治理、人社服務(wù)等領(lǐng)域的智慧服務(wù)、智慧決策提供支撐。例如，在健康服務(wù)領(lǐng)域，多份政策提到整合電子病歷、居民健康檔案資源，構(gòu)建城市或區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)范圍內(nèi)共享的智慧大健康資源體系；在誠信服務(wù)領(lǐng)域，許多政策要求綜合跨行業(yè)的信用檔案資源，推動完善社會征信系統(tǒng)；在教育服務(wù)領(lǐng)域，有政策提出匯聚終身教育領(lǐng)域資源，建立終身學(xué)習(xí)檔案；在基層治理領(lǐng)域，有政策提出匯聚基層實時數(shù)據(jù)，建立“房、車、人、物”數(shù)字檔案，為基層管理提供數(shù)據(jù)保障；在人社服務(wù)領(lǐng)域，有政策提出在匯聚就業(yè)經(jīng)歷、技能培訓(xùn)、參保繳費、待遇享受、工資收入、權(quán)益保障、表揚獎勵等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建設(shè)人社電子檔案。上述政策均體現(xiàn)出以社會服務(wù)領(lǐng)域為導(dǎo)向?qū)n案資源實行整合組織的建設(shè)思路。

2.4 以城市數(shù)字孿生為融合導(dǎo)向的檔案資源集成

部分政策率先提到了數(shù)字孿生技術(shù)的應(yīng)用要求，探索建立數(shù)字虛擬城市，從而為城市的精準(zhǔn)治理提供支撐。數(shù)字孿生是“物理產(chǎn)品數(shù)字化所形成的一個或多個關(guān)聯(lián)的數(shù)字映射系統(tǒng)”[11]，并與物理世界產(chǎn)生動態(tài)聯(lián)系，實現(xiàn)由實到虛、以虛控實、虛實互動。數(shù)據(jù)資源是數(shù)字孿生城市的中樞要素之一，由各類大規(guī)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)、主題數(shù)據(jù)和機構(gòu)數(shù)據(jù)構(gòu)成[12]，其中既包含以城市建設(shè)過程為基礎(chǔ)的歸檔資源，也包含以城市管理對象動態(tài)運行為基礎(chǔ)的建檔數(shù)據(jù)。數(shù)字孿生城市建設(shè)要求以模擬城市運行、支撐城市治理為目標(biāo)，對這些檔案資源進行多維度、多層次、多場景的融合與集成，具體有三個集成方向：一是以城市感知設(shè)施部署及各類專項數(shù)據(jù)普查為基礎(chǔ)，針對城市管理對象建立動態(tài)電子檔案，構(gòu)筑城市管理智慧化的數(shù)據(jù)基底；二是面向特定類型城市管理對象，將檔案與其他數(shù)據(jù)資源整合，實現(xiàn)一體化管理；三是面向城市治理空間，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施檔案，為打造地上、地面、地下的“城市一張圖”智能監(jiān)控平臺提供數(shù)據(jù)資源。

3 數(shù)字社會背景下檔案制度邏輯的調(diào)適

上述要求自下而上地反映了社會運行全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下檔案制度邏輯的變化需求，扎根于單一組織機構(gòu)及模擬態(tài)和數(shù)字態(tài)資源管理的傳統(tǒng)檔案制度難以直接植入大規(guī)模、平臺化、數(shù)據(jù)化、場景化和多元協(xié)同的實踐背景，因而需要對檔案制度邏輯的調(diào)整或擴展方向作進一步分析，從而為檔案制度優(yōu)化提供依據(jù)。

3.1 從“保管優(yōu)先”到“利用優(yōu)先”

以歸檔鑒定、銷毀鑒定、移交鑒定等檔案鑒定制度串聯(lián)的傳統(tǒng)檔案資源建設(shè)制度設(shè)計蘊含著“挑選”的內(nèi)在邏輯，檔案資源被視為有限資源配置條件下“精挑細選”的結(jié)果，且這種挑選大多以業(yè)務(wù)活動原始記錄的證據(jù)性留存為內(nèi)在目的，缺乏對利用需求的充分考量。檔案管理的其他制度設(shè)計也大多以檔案資源安全保管為內(nèi)在邏輯，因而形成了以物理集中統(tǒng)一管控為原則的一系列制度設(shè)計。

數(shù)字社會背景下的檔案資源則具有突出的資源屬性和價值屬性。各實踐領(lǐng)域根據(jù)其對于數(shù)據(jù)和信息資源的利用和共享需求主動構(gòu)建各類檔案資源體系，檔案制度以檔案資源的價值構(gòu)建和價值發(fā)揮為基本邏輯，對檔案資源進行安全保管的傳統(tǒng)邏輯則被包含在價值管理的基本邏輯之下。相應(yīng)地，以物理集中統(tǒng)一管控為優(yōu)先考量的檔案制度設(shè)計需要逐步讓位于利用優(yōu)先的制度設(shè)計，從而在便于利用的前提下調(diào)整檔案資源的安全保管制度。

3.2 從“文件留存”到“數(shù)據(jù)復(fù)用”

傳統(tǒng)檔案制度建立在業(yè)務(wù)活動原始記錄辦畢留存的基礎(chǔ)之上，文件是業(yè)務(wù)活動原始記錄的主要單元，使得微觀檔案業(yè)務(wù)管理層面的檔案制度設(shè)計也呈現(xiàn)兩個特點：一是文件級管理邏輯，檔案整理和交接標(biāo)準(zhǔn)制度設(shè)計以維系文件級的原始性和關(guān)聯(lián)性為基本原則；二是承接自業(yè)務(wù)活動辦畢留存，檔案收集制度主要著眼于與業(yè)務(wù)活動的流程對接，以全面、完整收集業(yè)務(wù)活動伴生記錄為主要考量。

相較而言，數(shù)字社會背景下的檔案來源進一步拓展到以數(shù)據(jù)為單元的“建檔”活動，使得傳統(tǒng)檔案制度邏輯呈現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。首先，以智慧城市為例，其檔案資源大多以數(shù)據(jù)為構(gòu)成單元，并以智慧城市運行所需的業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域為組織依據(jù)，因此微觀層面的檔案制度要以維系數(shù)據(jù)級的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)為內(nèi)在邏輯。其次，構(gòu)成檔案資源的基本數(shù)據(jù)單元可能被再組織并復(fù)用于不同的檔案集合，相應(yīng)的檔案制度需要將檔案構(gòu)成單元的多種來源方式和復(fù)用去向納入考量，豐富檔案收集制度的對接面向，并對檔案數(shù)據(jù)資源的復(fù)用作出規(guī)范。

3.3 從“維護完整”到“維系協(xié)作”

從組織結(jié)構(gòu)的視角看，智慧城市運作下的主體組織模式表現(xiàn)為多中心治理和平臺型治理的結(jié)構(gòu)特點，呈現(xiàn)為有別于科層制的組織形態(tài)，在新實踐模式背景下構(gòu)建的檔案制度可以視為新型組織形態(tài)下檔案管理模式變化[13]和檔案制度正式化[14]的過程。

傳統(tǒng)檔案制度植根于單一組織機構(gòu)或項目單元的內(nèi)部運作，檔案資源被首先視為組織機構(gòu)或項目運作的證據(jù)、記憶，檔案制度也以維護證據(jù)和記憶鏈條的完整性和真實性為內(nèi)在邏輯。在數(shù)字社會蘊涵的運作邏輯之中，跨部門協(xié)作特點突出，檔案資源被視為一種支撐協(xié)作的動態(tài)活性要素，因而在許多情況下需要保障檔案資源在跨部門、跨主體之間的互認、共享、流通。檔案資源的真實性不再完全建立在完整性的基礎(chǔ)上，而是以能夠在多主體之間被接納利用且能夠?qū)崿F(xiàn)主體間有效協(xié)作為前提。換言之，以維系協(xié)作為目的的互認共享成為保障檔案真實性的新邏輯，檔案制度需要更多地體現(xiàn)這一邏輯。

3.4 從“獨立體系”到“融合嵌入”

傳統(tǒng)檔案管理邏輯主要從檔案管理的專業(yè)要求出發(fā)，以維護檔案資源的真實性、完整性、可用性和安全性等屬性為內(nèi)在目標(biāo)，建立專門針對檔案管理流程規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的一整套檔案制度，檔案管理也被視為具備操作要求且專業(yè)屬性突出的一項專門工作。這使得檔案工作趨于職業(yè)化，獨立的檔案制度體系得以形成，在這一框架下發(fā)展的檔案制度也以完善相對獨立的體系為內(nèi)在邏輯。

數(shù)字社會背景下的檔案需求具有顯著的場景化、情境化、領(lǐng)域化等特點，檔案資源的收集、整理和利用在許多情況下演化為業(yè)務(wù)活動的主要內(nèi)容之一，因而與業(yè)務(wù)活動乃至具體的治理領(lǐng)域具有更深的聯(lián)系。長期發(fā)展意義下的檔案制度建設(shè)需要兼顧自身的體系性和在多樣實踐領(lǐng)域中的滲透性，更多地與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體布局及其中的具體治理領(lǐng)域相結(jié)合，采取融合嵌入的制度建設(shè)邏輯。

4 思考：面向數(shù)字社會的檔案制度優(yōu)化策略

面向數(shù)字社會需求及其所蘊涵的檔案制度邏輯變化，需要在應(yīng)用層面作出相應(yīng)的檔案制度優(yōu)化。本文從微觀、中觀和宏觀三個層面對此提出一些思考，總體來看，微觀層面應(yīng)當(dāng)以包容多樣性為導(dǎo)向，在流程上建立覆蓋面更全的檔案管理制度；中觀層面應(yīng)當(dāng)在檔案制度建設(shè)方式上采取新的路徑，實現(xiàn)檔案事業(yè)對于智慧城市建設(shè)的賦能；宏觀層面應(yīng)當(dāng)以國家檔案事業(yè)良性發(fā)展和智慧城市建設(shè)背景下的善治為導(dǎo)向，補充完善整體制度體系。具體優(yōu)化思路如下：

4.1 完善多樣來源檔案收集制度體系

從檔案構(gòu)成單元來看，數(shù)字社會背景下的檔案來源涵蓋文件、數(shù)據(jù)、音頻幀和視頻幀等不同類型的基本單元。從這些構(gòu)成單元的來源方式看，又涵蓋直接記錄、業(yè)務(wù)活動伴生、再組織等多種情況。對此，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，全面梳理檔案構(gòu)成單元的來源方式的實踐特點及其異同，面向不同情況建立或整合檔案資源收集的規(guī)范制度。

4.2 建立數(shù)據(jù)級檔案整理與利用制度

數(shù)據(jù)正逐漸成為檔案資源的主要組織單元，數(shù)據(jù)級資源的檔案化整理與利用是在文件級基礎(chǔ)上的延伸與擴展[15]。數(shù)據(jù)級檔案資源的整理旨在維護數(shù)據(jù)及其描述實體之間的歷史關(guān)聯(lián)和動態(tài)關(guān)聯(lián)，避免因關(guān)聯(lián)缺失而致使數(shù)據(jù)失真，影響數(shù)據(jù)價值發(fā)揮和實踐決策。數(shù)據(jù)級檔案資源的利用需求與場景則更加多元，相應(yīng)的利用制度需要綜合考量一般查詢利用、復(fù)用于檔案構(gòu)建、社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)整合組織、跨領(lǐng)域集成運算等多種數(shù)據(jù)級利用情形。

4.3 嵌入治理框架

一方面，數(shù)字社會在應(yīng)用層面的整體布局呈現(xiàn)按社會服務(wù)及其治理領(lǐng)域聚合數(shù)據(jù)資源的特點，各領(lǐng)域的檔案需求存在一定差異。對此，檔案制度需要嵌入各領(lǐng)域的治理框架下，結(jié)合各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)來源、組織特點及應(yīng)用倫理，從建檔范疇、真實性保障、利用規(guī)范等方面持續(xù)加以細化與完善。另一方面，數(shù)字社會以數(shù)據(jù)要素流通為主要驅(qū)動力，數(shù)據(jù)治理成為數(shù)字社會運作的主要機制之一。對此，檔案制度需要在數(shù)據(jù)治理的框架基礎(chǔ)上進行優(yōu)化，將檔案制度的內(nèi)在邏輯具體而明確地體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略規(guī)劃、組織構(gòu)建、架構(gòu)設(shè)計、管理體系、價值體系以及治理過程之中，通過與數(shù)據(jù)治理相融合提高檔案制度在數(shù)據(jù)邏輯下的適用性。

4.4 強化檔案共享利用協(xié)作制度

數(shù)據(jù)資源的檔案化構(gòu)建實質(zhì)上也意味著數(shù)據(jù)資源在一定程度上的公共化，即數(shù)據(jù)資源組織形成可被多方主體反復(fù)訪問并獲取所需信息的檔案庫，而這種數(shù)據(jù)資源公共化又是數(shù)字社會中多方主體基于平臺資源實現(xiàn)協(xié)同治理的基本條件。資源公共化同時意味著公共責(zé)任的落地，因此檔案制度優(yōu)化更要強調(diào)對共享利用等資源獲取和資源服務(wù)行為的規(guī)范與保障。這不僅要訴諸中微觀層面的制度規(guī)制，更需要從宏觀層面梳理并界定檔案共享利用中多元的主體角色及其權(quán)責(zé)利基本范疇，以及以促進數(shù)字社會善治為原則的主體間協(xié)作關(guān)系。

4.5 完善業(yè)務(wù)活動記錄留存制度

虛實互動是數(shù)字社會發(fā)展的重要趨勢，從智慧城市建設(shè)的政策來看，當(dāng)前主要以“由實入虛”的檔案資源建設(shè)為主要考量，尚未充分考慮到“自虛向?qū)崱币饬x下智慧城市各項業(yè)務(wù)活動記錄的歷史性留存問題，這種缺失在數(shù)字社會的整體發(fā)展中也是同時存在的。本文也暫未能對傳統(tǒng)以“歷史記錄長期保存”為核心的檔案制度邏輯在數(shù)字社會中的延續(xù)問題作更進一步的探討。對于數(shù)字社會背景下的檔案制度而言，保持制度的延續(xù)性和建立制度的適應(yīng)性同等重要，二者共同構(gòu)成檔案制度優(yōu)化的題中之義。因此，數(shù)字社會背景下的檔案制度優(yōu)化還應(yīng)當(dāng)進一步考慮、研究和完善傳統(tǒng)檔案制度邏輯的調(diào)適路徑。