謝剛 池忠軍

摘 要：通過文獻(xiàn)分析研究美國的人工智能戰(zhàn)略，以政府的三重角色透視美國政府在人工智能發(fā)展中的作用。美國以整體政府方法推進(jìn)人工智能，建立多層次的聯(lián)邦戰(zhàn)略框架，構(gòu)建跨部門正式機(jī)制。美國政府承擔(dān)著人工智能投資者、使用者、監(jiān)管者的多重角色，促進(jìn)在重點(diǎn)領(lǐng)域投資研發(fā)人工智能，優(yōu)先在政府部門中采用人工智能，并保持寬松的監(jiān)管以防止阻礙創(chuàng)新。美國整體政府方法的人工智能是其“整體政府”對華戰(zhàn)略的投射，背后有其深刻思想根源。美國將人工智能看作國家安全的核心，有一種技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位的迷思，也是對歷史經(jīng)驗的路徑依賴。拜登政府進(jìn)一步強(qiáng)化了同盟戰(zhàn)略，將與中國的人工智能技術(shù)之爭塑造為民主與專制之爭，把對中國的抹黑攻擊，視為拉攏盟國的機(jī)會。中國基于人類命運(yùn)共同體和國家總體安全觀理念發(fā)展人工智能，增進(jìn)全人類共同福祉，為世界人工智能發(fā)展所依賴的經(jīng)濟(jì)社會背景注入多樣性。我國在人工智能的發(fā)展上，要采取審慎的監(jiān)管策略，要在政府部門逐步建立起人工智能能力，系統(tǒng)地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)人工智能教育和勞動力培養(yǎng)，積極參與全球人工智能治理，發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢，集中資源取得顛覆性技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢。要增強(qiáng)自身反制能力，加強(qiáng)國際傳播能力建設(shè)，提升國際話語權(quán)。

關(guān)鍵詞：整體政府；人工智能；美國

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“新時代社會治理共同體建構(gòu)研究”（20BKS069）；江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“社會治理的智治進(jìn)路研究”（2022-12389）；江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程課題重點(diǎn)資助項目“黨建引領(lǐng)下的蘇北城鄉(xiāng)社會智治操作模式研究”（22SYA-041）。

［中圖分類號］ D523 ［文章編號］ 1673-0186（2023）006-0091-017

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.006.007

一、引言

隨著具有執(zhí)行與人類相似認(rèn)知功能的機(jī)器的廣泛出現(xiàn)，我們正在經(jīng)歷一場新的技術(shù)革命——第四次工業(yè)革命。人工智能已經(jīng)處于新興技術(shù)的中心，是推動這一輪工業(yè)革命的關(guān)鍵技術(shù)。正如習(xí)近平總書記指出，“人工智能是引領(lǐng)這一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術(shù)，具有溢出帶動性很強(qiáng)的‘頭雁效應(yīng)”［1］。人工智能是一種通用目的技術(shù)（GPTs，General Purpose Technologies），是改變游戲規(guī)則的顛覆性技術(shù)。它可以為互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、5G、區(qū)塊鏈、量子信息等技術(shù)賦能。人工智能也將包含在幾乎所有未來的技術(shù)中，成為創(chuàng)新的基礎(chǔ)、創(chuàng)新的倍增器。人工智能具有廣泛的潛在社會影響，關(guān)系全社會的福祉?！叭斯ぶ悄軐⒅亟M世界”［2］。鑒于此，許多發(fā)達(dá)國家都制定了國家人工智能戰(zhàn)略。美國在奧巴馬政府時期率先發(fā)布了有關(guān)人工智能的3份初始報告，其中《為人工智能的未來作好準(zhǔn)備》對人工智能的發(fā)展現(xiàn)狀、潛在應(yīng)用、技術(shù)進(jìn)步引發(fā)的社會及公共政策相關(guān)問題進(jìn)行了分析，就聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)者如何采取進(jìn)一步舉措，給出了具體建議。另外兩份文件描繪了聯(lián)邦政府資助人工智能研發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃和采用人工智能的自動化技術(shù)對就業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。特朗普政府上臺后，制定了美國人工智能國家戰(zhàn)略，并成為法律，美國人工智能發(fā)展進(jìn)入國家戰(zhàn)略階段。“長期以來，主流研究集中探討市場、網(wǎng)絡(luò)以及企業(yè)自身如何影響技術(shù)進(jìn)步。在這些研究看來，國家應(yīng)盡量減少介入甚至不介入其中。”［3］既有研究認(rèn)為美國政府在人工智能的發(fā)展方面扮演著“守夜人”的角色［4］，這值得進(jìn)一步分析。拜登政府上臺后，雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但對人工智能的指導(dǎo)上與特朗普政府有很大重疊。從特朗普政府開始美國采取整體政府對華戰(zhàn)略，在此背景下，美國政府的人工智能戰(zhàn)略也采用了整體政府的方法。拜登政府也出現(xiàn)一些新的動向，更加注重拉攏盟友，抹黑攻擊中國，將與中國的人工智能技術(shù)之爭塑造為民主與專制之爭，需要及時跟進(jìn)研究美國政府的人工智能戰(zhàn)略，以有效應(yīng)對。

二、整體政府方法的人工智能戰(zhàn)略

整體政府（Whole‐of‐Government）也譯為全政府，是二十世紀(jì)九十年代，在澳大利亞、加拿大、新西蘭和英國，大約在同一時間出現(xiàn)的一個概念。1997年登臺執(zhí)政的布萊爾工黨政府接受了聯(lián)合政府（Joined-up Government）的概念，并將其作為其政策議程的核心部分。澳大利亞政府在2000年初采用了整體政府方法（WGA，Whole-of-Government Approach），此后被西方許多政府所采用。整體政府理論被認(rèn)為是對新公共管理改革中公共部門結(jié)構(gòu)性分化改革的回應(yīng)，基本思想是打破政府機(jī)構(gòu)和部門之間的孤島，促進(jìn)政策制定和執(zhí)行方面的合作與協(xié)調(diào)。整體政府既包括決策的整體政府與執(zhí)行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府，其涉及范圍可以是任何一個政府機(jī)構(gòu)或所有層級的政府，也可以是政府以外的組織，包括公私伙伴關(guān)系。協(xié)作上，既包括中央行政部門不同行業(yè)領(lǐng)域之間的橫向協(xié)作，也包括部門與其代理機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部縱向協(xié)作以及地方機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)時進(jìn)行的協(xié)作［5］。整體政府方法涉及一系列戰(zhàn)略和工具，美國在整體政府對華戰(zhàn)略的背景下，意圖維持其所謂的人工智能領(lǐng)導(dǎo)地位，在人工智能戰(zhàn)略上采用了整體政府的方法。

（一）建立多層次戰(zhàn)略框架

美國采用整體政府的方法，在國家層面和聯(lián)邦部門機(jī)構(gòu)層面意圖建立一種相互協(xié)調(diào)的人工智能戰(zhàn)略框架。其國家層面戰(zhàn)略，為整個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)；其部門機(jī)構(gòu)層面的戰(zhàn)略計劃，意在讓聯(lián)邦機(jī)構(gòu)根據(jù)每個部門或機(jī)構(gòu)的任務(wù)、能力、權(quán)限和預(yù)算來實現(xiàn)其國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

美國國家層面的人工智能戰(zhàn)略（表1）涵蓋了研究和開發(fā)、數(shù)據(jù)和計算資源、標(biāo)準(zhǔn)和工具、教育和勞動力、人工智能和國家安全等內(nèi)容。

1.研究和開發(fā)戰(zhàn)略方面

美國制定了《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃：2019年更新》，意圖確定需要聯(lián)邦投資的人工智能研發(fā)關(guān)鍵領(lǐng)域和整體投資組合的優(yōu)先事項，為其聯(lián)邦政府人工智能研發(fā)投入提供指導(dǎo)。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在制定自己的預(yù)算提案和機(jī)構(gòu)計劃時根據(jù)各自機(jī)構(gòu)的任務(wù)考慮這些優(yōu)先事項，以各自的角度投資人工智能，支撐其國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略，形成整體政府的研發(fā)投資架構(gòu)。該研發(fā)戰(zhàn)略計劃每三年更新一次，以使其掌握人工智能領(lǐng)域的最新進(jìn)展和挑戰(zhàn)，并根據(jù)最新的情況，不斷重新評估其研發(fā)投資的優(yōu)先事項，使其始終投資于人工智能的前沿領(lǐng)域，而不是重復(fù)行業(yè)的投資。該國家研發(fā)戰(zhàn)略計劃以整體政府方法制定并于2019年更新，由聯(lián)邦政府人工智能研究人員起草，并尋求學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、私營部門技術(shù)公司等的協(xié)同支持。

2.數(shù)據(jù)和計算資源戰(zhàn)略方面

美國聯(lián)邦政府制定了面向2030年的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，以綜合方法指導(dǎo)聯(lián)邦數(shù)據(jù)管理和使用，對各機(jī)構(gòu)不同目的的數(shù)據(jù)使用進(jìn)行聯(lián)合規(guī)劃。意圖通過持續(xù)10年的關(guān)注，指導(dǎo)各政府機(jī)構(gòu)利用數(shù)據(jù)的價值，建立重視數(shù)據(jù)和促進(jìn)數(shù)據(jù)使用的文化，以治理和保護(hù)數(shù)據(jù)。在整體政府協(xié)同上，要求所有行政部門機(jī)構(gòu)通過年度行動計劃實施該戰(zhàn)略［6］。2023年美國發(fā)布《國家人工智能研究資源實施計劃》提出建立國家資源，聲稱為所有的人工智能研究人員和學(xué)生提供計算資源、高質(zhì)量數(shù)據(jù)、教育工具和用戶支持，以整體政府方法解決計算能力和數(shù)據(jù)資源鴻溝問題。該計劃分四個階段推進(jìn)，預(yù)計未來3年實現(xiàn)從項目建立到運(yùn)營實體啟動再到具備初始運(yùn)營能力到穩(wěn)態(tài)運(yùn)營階段［7］。

3.教育和勞動力戰(zhàn)略方面

美國制定《美國科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育戰(zhàn)略》，認(rèn)為自美國建國以來，科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）一直是其變革性技術(shù)進(jìn)步的源泉，幫助其發(fā)展成為世界上最具競爭力的經(jīng)濟(jì)體之一。該戰(zhàn)略認(rèn)為在技術(shù)日益復(fù)雜的當(dāng)今世界，需要有能力使用數(shù)字設(shè)備和STEM技能，個體在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)中的成功越來越依賴于STEM素養(yǎng)。該戰(zhàn)略提出要使所有美國人都能終身獲得高質(zhì)量的STEM教育，意圖使美國成為STEM知識、創(chuàng)新和就業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)者［8］?！睹绹斯ぶ悄苡媱潱菏追菽昴甓葓蟾妗诽岢隹茖W(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）教育中，重點(diǎn)又是計算機(jī)科學(xué)，要使美國工人，以及聯(lián)邦政府員工，能夠充分利用人工智能。特朗普要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)優(yōu)先考慮與人工智能相關(guān)的學(xué)徒和工作培訓(xùn)計劃和機(jī)會［9］。

4、標(biāo)準(zhǔn)和工具戰(zhàn)略方面

美國制定了《聯(lián)邦政府參與開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)工具的計劃》，提出美國在所謂人工智能領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位取決于其聯(lián)邦政府在人工智能標(biāo)準(zhǔn)制定中發(fā)揮積極和以目標(biāo)為導(dǎo)向的作用。該計劃認(rèn)為，美聯(lián)邦政府在制定人工智能標(biāo)準(zhǔn)方面主要包括支持和開展人工智能研發(fā)、積極參與人工智能標(biāo)準(zhǔn)制定、采購和部署基于標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)，以及制定和實施支持性政策，包括必要時的監(jiān)管政策。該計劃要求美國各政府機(jī)構(gòu)優(yōu)先參與人工智能標(biāo)準(zhǔn)工作。要求其聯(lián)邦政府更深入、一致、長期地參與人工智能標(biāo)準(zhǔn)制定活動，意圖通過加強(qiáng)相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，開展有針對性的研究，支持和擴(kuò)大公私伙伴關(guān)系，與國際各方進(jìn)行戰(zhàn)略接觸等，參與人工智能標(biāo)準(zhǔn)制定工作［10］。

5.人工智能與國家安全方面

國家安全是美國整體政府方法傳統(tǒng)主要應(yīng)用領(lǐng)域，其通常通過國家安全委員會等跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制實施。美國國家人工智能安全委員會發(fā)布《最終報告》，展示了意圖贏得人工智能時代的戰(zhàn)略野心，其隨附的行動藍(lán)圖概述了美國政府部門和機(jī)構(gòu)采取實施建議的具體步驟。報告基于人工智能的發(fā)展正在改變世界、正在擴(kuò)大美國的脆弱窗口期這兩個判斷，得出結(jié)論：美國必須立刻采取行動部署人工智能系統(tǒng)，并在人工智能創(chuàng)新上投入更多資源，以所謂保護(hù)其安全、促進(jìn)其繁榮，并所謂“保障民主”的未來。報告認(rèn)為采用整體政府的方法，美國需要白宮的領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)閣成員的行動以及國會兩黨的支持，才能夠贏得人工智能時代。報告提出整體政府的國家戰(zhàn)略，包括重組其政府，調(diào)整其國家方向，召集其盟友和合作伙伴等。該報告“幫助總統(tǒng)和國會迅速從理解人工智能轉(zhuǎn)變?yōu)闉槊绹说睦娌扇⌒袆印保?］。

部門機(jī)構(gòu)層面：美國交通部、聯(lián)邦航空管理局、國家情報總監(jiān)辦公室、國防部、司法部、空軍、國家海洋和大氣管理局、食品及藥品管理局、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、海軍、國土安全部、國務(wù)院、國家地理空間情報局、退伍軍人事務(wù)部、美國國際開發(fā)署等都制定并公布了呼應(yīng)國家人工智能計劃的本部門人工智能戰(zhàn)略文件［11］。其中尤以國防部人工智能規(guī)劃最為突出，發(fā)布了人工智能整體實施戰(zhàn)略以及與人工智能相關(guān)的數(shù)據(jù)、教育、倫理等專項戰(zhàn)略，同時各軍種還發(fā)布了人工智能戰(zhàn)略（表2）。

（二）建立跨部門正式機(jī)制

美國通過立法和行政命令定義的國家人工智能戰(zhàn)略目前主要有三大支柱［12］：一是13 859號行政命令《保持美國在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位》（Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence），該命令聲稱其“對保持美國在技術(shù)和創(chuàng)新方面的領(lǐng)先地位至關(guān)重要”［13］；二是13960號行政命令《促進(jìn)可信賴人工智能在聯(lián)邦政府中的使用》（Promoting the Use of Trustworthy Artificial Intelligence in the Federal Government），該命令鼓勵其政府采用人工智能，提出在其中應(yīng)用人工智能的八項原則：合法和尊重其國家價值觀、目標(biāo)和績效驅(qū)動、精確可靠有效、安全穩(wěn)妥有彈性、可理解、負(fù)責(zé)和可追溯、定期監(jiān)測、透明、問責(zé)，聲稱其致力于“在民主價值觀的支持下發(fā)展和使用人工智能”［14］；三是《2020年政府中的人工智能法案》（AI IN GOVERNMENT ACT OF 2020），該法案為其聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供有關(guān)人工智能的資源和指導(dǎo)，聲稱其確保了“在未來十年中對世界其他國家的競爭優(yōu)勢”［15］。

美國國家層面形成的人工智能跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制有：人工智能特別委員會（SCAI）、人工智能研發(fā)跨部門工作組（AIR&D IWG）、機(jī)器學(xué)習(xí)與人工智能小組委員會（MLAI-SC）、國家人工智能計劃辦公室（NAIIO）、國家人工智能咨詢委員會（NAIAC）、國家人工智能研究資源工作組（NAIRRTF）以及國家人工智能安全委員會（NSCAI）。

2018年，美國白宮授權(quán)其國家科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC）下設(shè)人工智能特別委員會（SCAI，Select Committee on AI）。人工智能特別委員會由美聯(lián)邦政府最高級的研發(fā)官員組成，其代表了美國政府對人工智能研發(fā)規(guī)劃和協(xié)調(diào)的態(tài)度，代表一種整體政府的方法。根據(jù)美國《2020年國家人工智能計劃法》，人工智能特別委員會作為該法中提到的高級跨部門委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督國家人工智能計劃。“它處理跨越機(jī)構(gòu)邊界的重大國家和國際政策問題，并為跨部門政策協(xié)調(diào)和聯(lián)邦人工智能活動的發(fā)展提供正式機(jī)制?！保?6］2018年還成立了人工智能研發(fā)跨部門工作組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)32個參與機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦人工智能研發(fā)工作，并支持人工智能特別委員會和機(jī)器學(xué)習(xí)與人工智能小組委員會共同開展活動。機(jī)器學(xué)習(xí)與人工智能小組委員會成立于2016年，是人工智能特別委員會的運(yùn)營和實施部門，受人工智能特別委員會指導(dǎo)，小組委員會監(jiān)測聯(lián)邦政府、私營部門和國際上機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能的最新技術(shù)狀況，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府對機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能的使用，并為相關(guān)政策制定提供咨詢。

美國白宮科技政策辦公室（OSTP）2020年成立新的國家人工智能計劃辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和支持其國家人工智能計劃，為人工智能特別委員會和國家人工智能咨詢委員會提供技術(shù)和行政支持，監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，并作為聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)、行業(yè)、學(xué)術(shù)界、非營利組織、專業(yè)協(xié)會、州和部落政府等與人工智能計劃相關(guān)活動的信息交流官方中心聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。國家人工智能咨詢委員會2022年4月成立，是跨部門委員會的附屬機(jī)構(gòu)，由來自學(xué)術(shù)界、工業(yè)界、非營利組織以及聯(lián)邦實驗室的人工智能相關(guān)學(xué)科專家組成。該咨詢委員會負(fù)責(zé)對國家人工智能計劃進(jìn)行獨(dú)立評估，并就人工智能研發(fā)、倫理、標(biāo)準(zhǔn)、教育、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、商業(yè)應(yīng)用、安全和經(jīng)濟(jì)競爭力相關(guān)主題向其總統(tǒng)和國家人工智能計劃辦公室提出建議。該咨詢委員會還成立了執(zhí)法小組委員會（NAIAC-LE），執(zhí)法小組委員會審議執(zhí)法中使用人工智能的問題，就偏見、數(shù)據(jù)安全、可采用性和法律標(biāo)準(zhǔn)等向其總統(tǒng)提出建議。

美國白宮科技政策辦公室和國家科學(xué)基金會2021年6月正式啟動其國家人工智能研究資源工作組，工作組聲稱由多方利益相關(guān)者組成，跨政府和跨部門合作推動工作。2023年1月，該工作組向美國總統(tǒng)和國會提交了最終報告。該報告提出了建立和維持美國國家人工智能資源的實施路線圖。該國家人工智能研究資源的管理遵循合作管理模式，其聯(lián)邦機(jī)構(gòu)作為國家人工智能研究資源運(yùn)營的行政機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成指導(dǎo)委員會負(fù)責(zé)推動研究資源的戰(zhàn)略方向，計劃管理辦公室提供資金、負(fù)責(zé)監(jiān)督。美國國家人工智能計劃辦公室共同主持指導(dǎo)委員會，并通過用戶委員會、科學(xué)顧問委員會、技術(shù)顧問委員會和道德顧問委員會為研究資源的運(yùn)營提供信息［7］。

根據(jù)2019財年國防授權(quán)法案，美國國會2018年8月成立國家人工智能安全委員會，該委員會是聯(lián)邦政府獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不向任何行政分支機(jī)構(gòu)報告，直接向國會和總統(tǒng)報告其建議。該委員會提出的系列報告成為美國人工智能政策的基石，并在歷年國防授權(quán)法案中予以執(zhí)行?！俺^19項國家人工智能安全委員會的建議已包含在2021財年國防授權(quán)法案中，并且在現(xiàn)行立法中正在考慮更多——特別是在2022財年國防授權(quán)法案、情報授權(quán)法案、美國創(chuàng)新與競爭法案中，以及其他相關(guān)的非國防科技立法?！保?7］該委員會2021年10月1日終止后，國家人工智能咨詢委員會將很大程度上接棒其角色，咨詢委員會的建議將成為未來美國人工智能政策的基石。

部門機(jī)構(gòu)層面的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，美國國防部是這方面的典型。2018年其成立聯(lián)合人工智能中心（JAIC），作為執(zhí)行國防部人工智能戰(zhàn)略的核心機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)國防部內(nèi)人工智能的設(shè)計、開發(fā)、測試、部署和維護(hù)，加速人工智能在國防部的采用。2022年，聯(lián)合人工智能中心并入新成立的首席數(shù)字與人工智能辦公室（CDAO），該部門成為首席參謀助理（PSA）級別的機(jī)構(gòu)，直接向其國防部副部長報告，2022年6月該辦公室聲稱已經(jīng)達(dá)到了全面運(yùn)營能力。美國能源部成立人工智能和技術(shù)辦公室（AITO）作為該機(jī)構(gòu)所有與人工智能相關(guān)工作的“協(xié)調(diào)中心”，協(xié)調(diào)該部門的人工智能項目，支持該機(jī)構(gòu)擴(kuò)大全部門人工智能的發(fā)展，同步其所有部門范圍內(nèi)的人工智能活動，促進(jìn)合作伙伴關(guān)系，并加速人工智能能力的交付。2022年能源部還成立人工智能促進(jìn)委員會（AIAC），協(xié)調(diào)部門人工智能活動并確定優(yōu)先事項。衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS）成立首席人工智能官辦公室，促進(jìn)機(jī)構(gòu)和辦公室之間在人工智能方面的有效合作，推動部門人工智能戰(zhàn)略的實施，建立部門人工智能治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)部門對聯(lián)邦人工智能相關(guān)指令的響應(yīng)。國家海洋和大氣管理局（NOAA）建立人工智能中心，協(xié)調(diào)人工智能研究，為機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)的人工智能應(yīng)用建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)與其他組織之間的合作伙伴關(guān)系，等等。傳統(tǒng)的協(xié)作機(jī)制方面，美國白宮科技政策辦公室在雙邊和多邊場合，與國內(nèi)和國際合作伙伴合作，協(xié)調(diào)推進(jìn)人工智能的開發(fā)、采用和監(jiān)督。國家科學(xué)技術(shù)委員會本身是一個內(nèi)閣級的委員會，是總統(tǒng)協(xié)調(diào)整個行政部門科學(xué)技術(shù)政策的主要手段。國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）協(xié)調(diào)推進(jìn)人工智能的協(xié)作框架、標(biāo)準(zhǔn)和指南。這些機(jī)構(gòu)為協(xié)調(diào)人工智能研發(fā)和部門合作起到了重要作用。

從政策一致性方面來看，美國意圖通過建立協(xié)調(diào)的聯(lián)邦戰(zhàn)略框架和跨部門協(xié)同正式機(jī)制，使其人工智能政策和戰(zhàn)略在不同政府機(jī)構(gòu)之間保持連貫和一致，并對人工智能戰(zhàn)略目標(biāo)形成共同的理解。各層級的人工智能戰(zhàn)略為不同的政府機(jī)構(gòu)共同實施國家人工智能戰(zhàn)略提供各機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行溝通和協(xié)作的指導(dǎo)，意圖使不同政府機(jī)構(gòu)之間以協(xié)調(diào)和有效的方式進(jìn)行資源分配，并進(jìn)行績效衡量。在具體的人工智能戰(zhàn)略規(guī)劃中，其吸納社會組織、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界等參與這一進(jìn)程，意圖采用整體政府的方法建立國家人工智能計劃總體框架，通過戰(zhàn)略層面制定人工智能有關(guān)的法律、政策、程序、指南、標(biāo)準(zhǔn)和實踐，為操作層面人工智能提供愿景和方向［18］。不過，盡管如此，美國的人工智能戰(zhàn)略仍然可能是“由個體機(jī)構(gòu)的方法和狹隘的立法組成的馬賽克，而不是集中的戰(zhàn)略”［19］。其政府內(nèi)部矛盾的調(diào)和也困難重重。其也受到執(zhí)行不力和執(zhí)行不一的威脅，總體缺乏對人工智能相關(guān)法律要求的有效執(zhí)行，“所有要求中只有不到40%可以公開驗證已實施……不執(zhí)行的普遍存在表明在機(jī)構(gòu)和國家層面存在領(lǐng)導(dǎo)真空和能力差距”［12］。

三、整體政府方法的多重政府角色

美國整體政府方法推動人工智能技術(shù)，是美國整體政府對華戰(zhàn)略的領(lǐng)域投射。無論是其國會兩黨“中國威脅論”的群體思維，還是美國鷹派當(dāng)權(quán)者的“政策俘獲”，其將中國視為“最大地緣政治挑戰(zhàn)”，對華的錯誤認(rèn)知，使其在維護(hù)所謂人工智能領(lǐng)導(dǎo)地位目標(biāo)中，采用一種意圖更大發(fā)揮政府角色作用的整體政府方法。美國政府扮演資金提供者或者直接投資人、人工智能系統(tǒng)的購買者和合作開發(fā)者、監(jiān)管者或政策制定者多重角色［20］。作為出資人，其通過提供直接或間接資金來支持人工智能技術(shù)的研究、開發(fā)和采用，投資人工智能教育和培訓(xùn)；作為直接用戶和共同開發(fā)者，其通過采購采取行動，或者通過公私伙伴關(guān)系和其他形式的合作，為其開發(fā)量身定制的人工智能解決方案；作為監(jiān)管者，其利用現(xiàn)有政策采用“輕觸式”（light-touch）方法，為其人工智能行業(yè)創(chuàng)新提供寬松的政策環(huán)境，為人工智能技術(shù)的開發(fā)和使用提供指導(dǎo)原則、自愿的風(fēng)險管理框架等。美國國會將資源投入人工智能研發(fā)，立法主要側(cè)重于鼓勵和指導(dǎo)美政府使用人工智能，提高聯(lián)邦政府的人工智能能力，并避免增加對私營部門如何使用人工智能系統(tǒng)的新立法。國會將重點(diǎn)放在人工智能的能力建設(shè)上，白宮在確定優(yōu)先事項方面擁有很大的自由裁量權(quán)。

（一）作為投資者的美政府

美國認(rèn)為投資研發(fā)是其所謂保持人工智能領(lǐng)域全球領(lǐng)導(dǎo)地位的首要任務(wù)，美政府出臺行政命令要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在其年度預(yù)算和規(guī)劃中優(yōu)先考慮人工智能研發(fā)，并采用標(biāo)準(zhǔn)化的方法對其整個聯(lián)邦政府的人工智能研發(fā)投資進(jìn)行精確核算，還出臺法案要求對人工智能研發(fā)投資進(jìn)行持續(xù)的報告。美國家人工智能安全委員會，在其最終報告中提出將聯(lián)邦人工智能研發(fā)支出每年翻一番，直到2026年達(dá)到320億美元。美國2023財年非國防人工智能研發(fā)申請資金總額達(dá)到18.442億美元，比2022財年增加了6.3%。拜登政府在其2023財年的預(yù)算要求中，提議將聯(lián)邦研發(fā)預(yù)算增加到2 040億美元以上，比2021年增加了28%。2022年7月《芯片和科學(xué)法案》投入2 800億美元，提升美國的科學(xué)研究和先進(jìn)半導(dǎo)體制造能力。拜登政府最新的動向是由國家科學(xué)基金會牽頭，與美國農(nóng)業(yè)部國家食品和農(nóng)業(yè)研究所、美國國土安全部、谷歌、亞馬遜、英特爾和埃森哲合作在全國范圍建立了一大批國家人工智能研究所（National AI Research Institutes），聚焦人工智能研發(fā)的跨學(xué)科研究和教育，意圖體現(xiàn)學(xué)術(shù)界、工業(yè)界和政府協(xié)作的整體政府方法。目前已有18個新的研究所，覆蓋了40個州，其國家科學(xué)基金會負(fù)責(zé)人表示還希望擴(kuò)展到全美50個州。這些新的研究所被認(rèn)為是構(gòu)成了“迄今為止美國在人工智能研究和勞動力發(fā)展方面最重要的聯(lián)邦投資”［21］。

整體政府方法下，美國聯(lián)邦政府還注重對人工智能早期研發(fā)的投資。通常這些早期的研究，需要長期持續(xù)地投資，無法在短期內(nèi)獲得市場回報，這對逐利的私營部門來說缺乏吸引力。在這些技術(shù)達(dá)到一定成熟度、對私營部門具有投資吸引力之前，只有通過政府持續(xù)投資來支持這些技術(shù)。今天美國許多人工智能的變革性用途都建立在美政府對基礎(chǔ)人工智能研究的長期持續(xù)投資基礎(chǔ)上，這些投資甚至可以追溯到幾十年前。這種長周期的重要的投資，只能依靠政府投資發(fā)揮作用。還有一些高風(fēng)險、高回報的人工智能技術(shù)投資受到美國政府機(jī)構(gòu)的關(guān)注。例如，美國情報高級研究計劃局（IARPA）熱衷投資高風(fēng)險、高回報的研究計劃，以便為其提供壓倒性的情報優(yōu)勢。除此以外，美國政府各機(jī)構(gòu)還競相投資商業(yè)“即用型”技術(shù)。這方面典型的案例是In-Q-Tel（簡稱IQT），該機(jī)構(gòu)由美國中央情報局成立于1999年，是代表政府的商業(yè)投資機(jī)構(gòu)，目的是經(jīng)濟(jì)高效地找到并快速應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)，以滿足其所謂國家安全所需的關(guān)鍵技術(shù)方案。例如，IQT投資的交互式3D地圖Keyhole，成為后來的谷歌地球（GoogleEarth）。在獲得該技術(shù)兩周內(nèi)，美國國家地理空間情報局和五角大樓就將其應(yīng)用在了伊拉克戰(zhàn)場。

（二）作為使用者的美政府

美國政府作為人工智能的用戶和共同開發(fā)者，通過采購支持人工智能研發(fā)，與公共和私營部門合作，開發(fā)符合其需要的人工智能解決方案；通過政府的使用和反饋促進(jìn)人工智能發(fā)展；通過培訓(xùn)和發(fā)展計劃來建立政府人工智能能力，幫助政府機(jī)構(gòu)人員獲得使用人工智能的必要技能和知識。

從理論上說，整體政府的方法通過促進(jìn)參與該過程的不同政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作和協(xié)調(diào)，確保人工智能共同開發(fā)與更廣泛的政府優(yōu)先事項和目標(biāo)保持一致，確保人工智能共同開發(fā)基于對技術(shù)及其潛在影響的全面理解，并以透明和負(fù)責(zé)任的方式進(jìn)行。在采購中，整體政府的方法要求不同政府機(jī)構(gòu)共享資源，為實現(xiàn)共同目標(biāo)而合作，確保人工智能技術(shù)和服務(wù)的采購方式符合更廣泛的政府政策和人工智能戰(zhàn)略，使人工智能采購成為政府使用人工智能的更廣泛愿景的一部分，而不僅僅是由個別機(jī)構(gòu)的需求驅(qū)動。由于人工智能技術(shù)和服務(wù)高度專業(yè)化，整體政府方法下，作為人工智能使用者的各政府機(jī)構(gòu)，通過與外部合作伙伴（如私營部門公司、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或其他政府機(jī)構(gòu)）合作開發(fā)人工智能，利用外部專業(yè)知識和資源來加速人工智能的開發(fā)和部署，促進(jìn)協(xié)作和知識共享，產(chǎn)生更具創(chuàng)新性和更有效的政府人工智能解決方案。同時，要深刻理解人工智能技術(shù)潛在風(fēng)險和收益，避免對私營部門的完全依賴，這也需要建立政府內(nèi)部的人工智能能力。

根據(jù)牛津洞察的報告，美國在2022政府人工智能就緒指數(shù)榜單排行第一［22］?！睹绹残姓u論》1991年研究地方政府官員的信息收集行為的文章，即建議開發(fā)“專家系統(tǒng)”［23］。信息通信技術(shù)工具已經(jīng)幫助人們完善和改進(jìn)了自由裁量能力，從而改善了整體管理質(zhì)量。這些工具已經(jīng)發(fā)展為復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)，其中人工智能系統(tǒng)承擔(dān)著越來越多的工作［24］?！?5年前，美國社會安全局授予了第一個人工智能工具合同，用于數(shù)據(jù)處理自動化”［25］，而現(xiàn)在人口普查局利用人工智能匯編來自數(shù)百萬公司網(wǎng)站的信息，退役軍人事務(wù)部使用人工智能技術(shù)改進(jìn)其內(nèi)部殘疾津貼申請?zhí)幚?，美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部引入機(jī)器學(xué)習(xí)算法來治療疾?。?6］，美國政府網(wǎng)站USA.gov推出人工智能聊天機(jī)器人（AIChatbot），等等［27］?！敖陙?，行政部門和機(jī)構(gòu)每年給公眾帶來的文書工作負(fù)擔(dān)已超過90億小時”［28］。人工智能已在美政府廣泛使用，從理論上說，隨著人工智能接管一些繁瑣、重復(fù)的任務(wù)，政府工作人員可以從瑣碎的事務(wù)中解放出來，去從事更高價值的工作。通過政府的人工智能廣泛應(yīng)用，也不斷地促進(jìn)人工智能系統(tǒng)迭代更新和技術(shù)發(fā)展，促進(jìn)政府自身的人工智能能力建設(shè)。

（三）作為監(jiān)管者的美政府

人工智能對傳統(tǒng)的監(jiān)管設(shè)計、執(zhí)行和治理方法提出了挑戰(zhàn)，政府作為監(jiān)管者，“面臨著如何監(jiān)管這些技術(shù)以最大限度地發(fā)揮其創(chuàng)新潛力，同時在隱私、安全、跨境數(shù)據(jù)流和就業(yè)等多個領(lǐng)域最大限度地降低最終用戶風(fēng)險的挑戰(zhàn)……需要采取整體政府的方法，以確保政策目標(biāo)的一致性，以及各國之間的監(jiān)管合作”［20］。

從理論上說，人工智能有可能使偏見和歧視永久化，人工智能可能會取代某些行業(yè)或職業(yè)。整體政府方法涉及多個機(jī)構(gòu)共同努力確保人工智能技術(shù)安全和合乎倫理的開發(fā)和部署，涉及制定標(biāo)準(zhǔn)、指南和法規(guī)。需要持續(xù)監(jiān)測和評估人工智能技術(shù)對社會的影響，對就業(yè)和勞動力的潛在影響。需要與行業(yè)密切合作，制定管理這種轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略，例如再培訓(xùn)計劃或就業(yè)安置服務(wù)。需要不同機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者和國際合作伙伴之間的協(xié)調(diào)和協(xié)作努力。包括與不同的利益相關(guān)者和社區(qū)接觸，響應(yīng)他們的需求和關(guān)切，確保以促進(jìn)多樣性和包容性的方式制定和實施政策、法規(guī)。政府也需要幫助個人和組織了解人工智能的潛在風(fēng)險和收益，提高公眾意識，增加對人工智能及其對社會潛在影響的理解。良好的監(jiān)管可以建立社會對人工智能的信任，為人工智能發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，從而促進(jìn)人工智能技術(shù)的發(fā)展。政府作為人工智能監(jiān)管機(jī)構(gòu)和規(guī)則制定者，也面臨人工智能技術(shù)快速變化的挑戰(zhàn)，監(jiān)管可能難以跟上人工智能的最新發(fā)展。需要采取敏捷和適應(yīng)性的監(jiān)管方法，使用監(jiān)管沙箱或其他實驗方法來進(jìn)行政策試驗，建立明確的公眾咨詢和反饋程序以及監(jiān)測和評估監(jiān)管政策。

2020年11月，美國行政管理和預(yù)算局發(fā)布《行政部門和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人關(guān)于人工智能應(yīng)用監(jiān)管指南的備忘錄》，備忘錄劃定了10條人工智能應(yīng)用管理原則，敦促聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管的方法，促進(jìn)創(chuàng)新和增長。備忘錄要求擁有監(jiān)管權(quán)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，與備忘錄提供的指導(dǎo)原則保持一致，制定并在其網(wǎng)站公開發(fā)布機(jī)構(gòu)人工智能計劃，以指導(dǎo)對人工智能的監(jiān)管和非監(jiān)管方法，確定在監(jiān)管不合適的情況下的非監(jiān)管方法，以及建議各機(jī)構(gòu)采取的行動，以減少部署和使用人工智能的障礙。各機(jī)構(gòu)還需要評估潛在法規(guī)對人工智能創(chuàng)新和增長的影響，“必須避免采取預(yù)防性辦法，去要求人工智能系統(tǒng)達(dá)到不可能達(dá)到的高標(biāo)準(zhǔn)，以致社會無法享受其利益”［29］。美國政府為其人工智能發(fā)展提供了寬松的政策環(huán)境。美國政府還利用經(jīng)合組織、聯(lián)合國等國際組織，為其人工智能發(fā)展?fàn)幦H環(huán)境和話語權(quán)。2021年歐盟-美國貿(mào)易和技術(shù)委員會成立，雙方開始討論在人工智能監(jiān)管上的合作［30］。拜登政府上臺后更加注重拉攏盟友與中國展開人工智能等新興技術(shù)的所謂領(lǐng)導(dǎo)地位的競爭。

2021年7月，美國政府問責(zé)局發(fā)布了人工智能問責(zé)框架，涉及治理、數(shù)據(jù)、績效和監(jiān)測四類原則及其關(guān)鍵做法。2022年7月美眾議院通過了美國數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)法，但還沒有成為法律，美國目前仍然沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)法律，數(shù)據(jù)隱私仍由各種不同分散的法律管轄。2022年10月白宮科技政策辦公室發(fā)布《人工智能權(quán)利法案藍(lán)圖》，2023年國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院發(fā)布《人工智能風(fēng)險管理框架1.0》，這些都是自愿的，沒有法律效力，前者被一些人認(rèn)為這是美國人工智能政策“沒有牙齒”的又一個例子，后者被認(rèn)為是國會對人工智能監(jiān)管采取寬松方法的象征。

西方政府理論無論守夜型政府、劃槳型政府、掌舵型政府還是服務(wù)型政府，通常認(rèn)為政府在經(jīng)濟(jì)和社會中應(yīng)發(fā)揮有限的作用。與通常認(rèn)為美國是一個高度資本與技術(shù)導(dǎo)向的社會發(fā)展不同，“美國政府在新技術(shù)面前，高度重視對社會安全的影響和控制，并強(qiáng)調(diào)在確保安全中的高度的政府責(zé)任”［31］。“美國廣泛參與到創(chuàng)新過程中，從基礎(chǔ)研究到商業(yè)化，幾乎每一個階段都能找到國家的身影”［3］。在人工智能技術(shù)的發(fā)展上，美國政府不僅僅是“守夜人”，“守夜人”只是放松對私營部門必要的技術(shù)監(jiān)管，是對技術(shù)發(fā)展的一種放任支持的方式，對人工智能這樣改變規(guī)則的新興技術(shù)，美國政府以整體政府的方法介入促進(jìn)技術(shù)發(fā)展，發(fā)揮著多重作用。我國在人工智能的發(fā)展上，要采取審慎的監(jiān)管策略，在創(chuàng)新與風(fēng)險之間保持平衡，注重監(jiān)管多樣性、主動性、前瞻性、適應(yīng)性、協(xié)同性。通過建立政府部門的人工智能戰(zhàn)略，成立專門的協(xié)調(diào)規(guī)劃和實施小組，推進(jìn)政府部門人工智能實驗和試點(diǎn)應(yīng)用，在政府部門逐步建立起人工智能能力。要持續(xù)跟蹤國家人工智能優(yōu)先投資的領(lǐng)域，跟蹤研發(fā)投入產(chǎn)出，每年進(jìn)行研發(fā)總結(jié)和評估，動態(tài)調(diào)整研發(fā)優(yōu)先事項。

四、整體政府對華戰(zhàn)略的技術(shù)迷思

美國對待人工智能的整體政府方法，背后折射的是美國整體政府對華戰(zhàn)略的技術(shù)迷思?！凹夹g(shù)是當(dāng)今地緣政治競爭和我們國家安全、經(jīng)濟(jì)和民主未來的核心。”［32］美國將技術(shù)看作維持國家安全的核心，而人工智能技術(shù)位于關(guān)鍵和新興技術(shù)的中心，美國許多研究都引用普京的話來強(qiáng)調(diào)人工智能，“無論誰成為這一領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，都將成為世界的統(tǒng)治者”。中美是人工智能的前兩強(qiáng)，美國公開聲稱中國追求人工智能的領(lǐng)導(dǎo)地位，對其構(gòu)成了威脅。在整體政府對華戰(zhàn)略下，美國“逐步用以前應(yīng)對蘇聯(lián)和恐怖主義的戰(zhàn)略來應(yīng)對中國”［33］，在人工智能國家技術(shù)戰(zhàn)略上，顯現(xiàn)出對歷史上“成功”產(chǎn)業(yè)政策的路徑依賴?！耙环矫鎸⒅袊鳛閼?zhàn)略競爭對手，進(jìn)一步拉大人工智能核心技術(shù)與中國的距離；另一方面加大政府介入，強(qiáng)化統(tǒng)籌實施?！保?4］

（一）人工智能被看作是國家安全的核心

美國人工智能國家安全委員會中期報告指出，人工智能是美國國家安全的核心，保持人工智能技術(shù)領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位是美國國家安全的重中之重。與以前的變革性軍事技術(shù)一樣，人工智能對國家安全的影響將是革命性的，而不僅僅是不同的［35］。新興技術(shù)將決定未來的國家競爭力和安全，這在美國國家安全政策制定者之間有著廣泛的共識［36］。技術(shù)是國家安全的關(guān)鍵驅(qū)動力，因為它是決定所有其他因素重要性的變量。技術(shù)部門在未來的幾年中，將成為國家安全的核心［37］?！捌惹行枰獮閲野踩渴鹑斯ぶ悄堋?，“美國的經(jīng)濟(jì)和安全日益取決于美國能否確立自己為人工智能的全球領(lǐng)導(dǎo)者的地位”［38］。美國國家安全委員會《最終報告》共484次提及中國［39］；“我們知道對手決心利用人工智能能力來對付我們。我們知道中國決心在人工智能領(lǐng)導(dǎo)地位上超越我們”“美國應(yīng)該不惜一切代價（invest what it takes）保持其創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)地位，……美國必須是第一并領(lǐng)導(dǎo)之（America must lead the charge）”。這就是美國在人工智能競爭上對待中國的態(tài)度?！懊绹e國家之力發(fā)展人工智能技術(shù)以保持在世界的領(lǐng)先地位，已上升為國家戰(zhàn)略并演變?yōu)槭澜珙I(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭。”［40］“美國外交政策精英的心態(tài)在某種程度上還無法適應(yīng)一個由美國和中國共同統(tǒng)治（rule）的世界——一個必須做出妥協(xié)的世界?！保?1］

對此，我們要有清醒的認(rèn)識。美國的人工智能競爭需要放到當(dāng)前百年未有之大變局的宏觀背景下來考量?！懊绹畹俟痰摹烀摵汀桓耵?撒克遜優(yōu)越論及對叢林法則的信奉，導(dǎo)致其形成了唯美國獨(dú)尊的歷史觀，建立了固執(zhí)己見的當(dāng)代史觀和自戀式的未來史觀。美國從零和博弈和二元對立思維出發(fā)，形成了偏執(zhí)地樹立假想敵的政治安全觀和‘重利薄義的對外關(guān)系理念?！保?2］在對待人工智能的發(fā)展問題上，我國有發(fā)展人工智能的道義責(zé)任。西方特別是美國在人工智能的發(fā)展上具有主導(dǎo)地位，但是其在文化上卻是先天不足的［43］。世界上的發(fā)達(dá)國家為了獲取人類“共同體”對抗智能威脅的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與價值嵌入的主導(dǎo)權(quán)和智能帶來的利益分配權(quán)，都試圖搶占新一輪科技革命的制高點(diǎn)［44］。作為非中心群體的發(fā)展中國家存在被永久邊緣化的危險，我國基于人類命運(yùn)共同體、總體安全觀的理念發(fā)展人工智能，在世界政治中具有重要的道義立場和倫理意義［45］。我國人工智能的發(fā)展，為世界人工智能發(fā)展所依賴的經(jīng)濟(jì)社會背景注入了多樣性。

從對等守護(hù)國家安全來說，必須發(fā)展、應(yīng)用人工智能，而且刻不容緩。如果對手是使用人工智能的手段在“作戰(zhàn)”，而我們還是以常規(guī)的方式應(yīng)對，這無疑是一場災(zāi)難。國家安全是民族復(fù)興的根基。人工智能對于國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事科技文化社會安全等都具有重大影響。要堅持總體國家安全觀，加強(qiáng)對人工智能技術(shù)的研發(fā)，掌握自主可控的核心技術(shù)，推進(jìn)人工智能的應(yīng)用，管控人工智能風(fēng)險。加強(qiáng)與世界上其他國家的合作，以人類命運(yùn)共同體的理念，參與全球人工智能治理。從戰(zhàn)略角度，增加人工智能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的參與度，特別是在標(biāo)準(zhǔn)制定的早期階段，同國際各方進(jìn)行戰(zhàn)略性接觸，推進(jìn)人工智能標(biāo)準(zhǔn)。推動政府成為開發(fā)和使用人工智能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的主要參與者，推動企業(yè)和學(xué)術(shù)界積極參與標(biāo)準(zhǔn)制定。積極參與許多與人工智能有關(guān)的國際論壇，跟蹤和了解國外政府和實體的人工智能標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展戰(zhàn)略和舉措。發(fā)揮聯(lián)合國等多邊機(jī)構(gòu)作用，踐行多邊主義理念，共同建立人工智能治理國際合作機(jī)制。利用“一帶一路”倡議、金磚國家、上合組織等機(jī)制闡述合作理念，為我國人工智能發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。

（二）成功產(chǎn)業(yè)政策歷史經(jīng)驗的路徑依賴

以新美國安全中心為代表的智庫學(xué)者對第二次世界大戰(zhàn)期間和整個冷戰(zhàn)期間美國成功的產(chǎn)業(yè)政策歷史經(jīng)驗仍念念不忘。美國政府對待人工智能技術(shù)，有著這一“歷史經(jīng)驗”的偏好。“現(xiàn)在不是對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行抽象批評或?qū)Τ嘧种С龅目謶肿璧K進(jìn)步的時候。1956年，財政保守的共和黨總統(tǒng)德懷特·艾森豪威爾與民主黨國會合作，承諾投入100億美元建設(shè)州際公路系統(tǒng)。這在當(dāng)今世界是960億美元。我們當(dāng)然可以對國家的未來進(jìn)行類似的投資。”［2］近來，美國拜登政府陸續(xù)出臺《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》《芯片和科學(xué)法案》《通脹削減法案》等大型的產(chǎn)業(yè)政策立法。

回顧美國歷史，美國領(lǐng)導(dǎo)人或多或少都采用了某種形式的產(chǎn)業(yè)政策。1791年，亞歷山大·漢密爾頓撰寫了《關(guān)于制造業(yè)問題的報告》，呼吁國會使用關(guān)稅和補(bǔ)貼來支持美國制造業(yè)。美國的產(chǎn)業(yè)政策在冷戰(zhàn)期間，尤其是在與蘇聯(lián)太空競賽中發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代中期，美國政府采用針對性的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策，主導(dǎo)成立政府與半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟，與不斷崛起的日本展開競爭［46］。歷史上，美國政府一直在航空航天市場中發(fā)揮著非常積極的作用：提供研發(fā)支持，作為主要客戶，制定法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以強(qiáng)制使用增強(qiáng)安全性的技術(shù)和程序。在“二戰(zhàn)”和冷戰(zhàn)期間，美國政府情報機(jī)構(gòu)從事工業(yè)間諜活動，發(fā)現(xiàn)國外先進(jìn)航空航天技術(shù)，與政府國防承包商共享，這些承包商再將這些進(jìn)展融入他們自己的設(shè)計。美國國防航空航天公司長期以來一直受益于美國政府的工業(yè)間諜活動［35］?；谶@些應(yīng)對蘇聯(lián)、日本的“成功”歷史經(jīng)驗，美國聲稱“擁有將國內(nèi)外的種種挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為刺激國內(nèi)改革和振興的契機(jī)的傳統(tǒng)”［47］。美國相當(dāng)一部分技術(shù)進(jìn)步的動力源于抵御軍事入侵或者是對強(qiáng)敵的畏懼，在原子彈、民用核能、大飛機(jī)、計算機(jī)、芯片等領(lǐng)域正是在“國家安全”而不是“經(jīng)濟(jì)增長”的旗號下，取得技術(shù)突破［3］。我國在推進(jìn)自身的人工智能發(fā)展時，必須清楚地認(rèn)清形勢，并在各方面準(zhǔn)備好相應(yīng)的對策［48］。

我國要密切關(guān)注美國人工智能戰(zhàn)略動向，提升人工智能產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能力，推進(jìn)人工智能相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，服務(wù)于我國的國家戰(zhàn)略。需要作好長期應(yīng)對準(zhǔn)備，系統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策，設(shè)計創(chuàng)新的支持框架和運(yùn)行機(jī)制，如創(chuàng)新的人才機(jī)制、政府采購體系、政產(chǎn)學(xué)研用合作支持體系等，制定完善人工智能產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。增強(qiáng)政府資助和管理人工智能技術(shù)發(fā)展的能力，增強(qiáng)人工智能產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈體系韌性，促進(jìn)將人工智能創(chuàng)新技術(shù)迅速擴(kuò)大到生產(chǎn)中，加速應(yīng)用、迭代、發(fā)展，加快自主可控人工智能技術(shù)在重點(diǎn)行業(yè)的示范推廣應(yīng)用。推進(jìn)人工智能教育和勞動力培養(yǎng)。將人工智能教育放置于全民的數(shù)字素養(yǎng)行動中，提高全民的數(shù)字技能以及教育水平。建立人工智能系列職業(yè)，開展職業(yè)生涯培訓(xùn)。為勞動力終身學(xué)習(xí)提供相應(yīng)的學(xué)習(xí)資源。完善人工智能教育體系，開發(fā)人工智能課程，從小學(xué)初中高中到大學(xué)分層次進(jìn)行人工智能知識普及和教育，開展跨學(xué)科的融合教育，擴(kuò)大人工智能博士人才招生與培養(yǎng)，培養(yǎng)本土人工智能人才，做好長期人才培養(yǎng)積累和梯隊建設(shè)。參與全球人才競爭，創(chuàng)造良好的研究環(huán)境，以開放的視野，吸引并留住頂尖人才，等等。

五、結(jié)語

美國政府在人工智能發(fā)展方面并不單純僅是“守夜人”，其整體政府方法的人工智能戰(zhàn)略，背后是美國整體政府對華戰(zhàn)略的投射。美國追求人工智能的領(lǐng)導(dǎo)地位，被認(rèn)為是維護(hù)其國家安全的核心。領(lǐng)導(dǎo)地位的論述有其深刻的國民性原因，也有歷史經(jīng)驗的路徑依賴。當(dāng)前，美國開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全與國家安全雙向深化，呈現(xiàn)出整體政府和舉國方法的新動向。拜登政府進(jìn)一步強(qiáng)化了同盟戰(zhàn)略，將與我國的人工智能技術(shù)之爭塑造為民主與專制之爭，意在建立價值觀同盟之上的技術(shù)同盟。美國采用塑造其是“好人”的特定敘述戰(zhàn)略，把“保護(hù)我們享有的自由”作為敘事戰(zhàn)略，把對我國的抹黑攻擊，視為拉攏盟國的機(jī)會［49］?！笆聦嵣希斯ぶ悄茉诿绹陌l(fā)展歷程與各種控制性技術(shù)和文化的變遷緊密相關(guān)，美式人工智能的道德優(yōu)越論無法自圓其說?！保?0］我國基于人類命運(yùn)共同體和國家總體安全觀理念發(fā)展人工智能，增進(jìn)全人類共同福祉，為世界人工智能發(fā)展所依賴的經(jīng)濟(jì)社會背景注入了多樣性。要發(fā)揮強(qiáng)政府、強(qiáng)市場、強(qiáng)社會的作用，堅定制度自信，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢，系統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)人工智能教育和勞動力培養(yǎng)，積極參與全球人工智能治理，在顛覆性技術(shù)上集中投入資源，在第四次工業(yè)革命技術(shù)融合的趨勢中，抓住以人工智能為核心的新興技術(shù)，取得領(lǐng)先優(yōu)勢。在資源有限的情況下，對其他非“必贏”新興技術(shù)，則可以采取跟隨戰(zhàn)略。面對美國全方位的打壓和抹黑攻擊，要提高反制能力，增強(qiáng)發(fā)展韌性，加強(qiáng)國際傳播能力建設(shè)，提升國際話語權(quán)。

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Abstract： The literature analysis method is used to study the artificial intelligence strategy of the U.S. government， and the role of the U.S. government in artificial intelligence is viewed from the perspective of the triple role of the government. It was found that the United States promoted AI in a whole-of-government manner， established a multi-level strategic framework， and built a interagency formal mechanism. The government plays the multiple role of investor， user and regulator of AI， maintaining lax regulation to prevent hindering innovation， promoting AI research and development in priority areas， and prioritizing the adoption of AI in government departments. The artificial intelligence of whole-of-government approach of the United States is the projection of its "whole-of-government" China strategy， and there are ideological roots behind it. The United States sees AI as central to national security， a myth of technological leadership， and a path dependence on historical experience. The Biden administration has further strengthened the alliance strategy， portraying the competition with China's artificial intelligence technology as a dispute between democracy and autocracy， and regards smearing and attacking China as an opportunity to gather allies. China has developed artificial intelligence based on the concept of a community with a shared future for mankind and the overall security concept of the country， enhancing the common well-being of all mankind and injecting diversity into the economic and social background on which the world's AI development depends. In the development of artificial intelligence， China should adopt a prudent regulatory strategy， gradually establish artificial intelligence capabilities in government departments， systematically plan industrial policies， promote artificial intelligence education and labor force training， actively participate in global artificial intelligence governance， give full play to the advantages of the national system， concentrate resources to obtain disruptive technology advantages. It is necessary to enhance our own countermeasures， and build up our capabilities in international communication， amplify our voices on the international stage.

Key Words： Whole-of-Government; Artificial Intelligence; United States