文/李守山

在當(dāng)前“放管服”改革不斷深化的背景下，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)采取了告知承諾、容缺受理等多項(xiàng)便民舉措，提升了不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用效能，但也存在“假人”“假材料”等騙取檔案的不誠(chéng)信行為，給利用工作帶來(lái)困擾，影響了正常交易登記秩序。本文以西安等七地不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用失信約束機(jī)制的規(guī)定為樣本，針對(duì)存在的缺乏界定標(biāo)準(zhǔn)、法律依據(jù)不明確、懲戒措施尺度不一、信用修復(fù)機(jī)制規(guī)定不詳、銜接不暢等問(wèn)題，提出了厘清界定標(biāo)準(zhǔn)、完善法律法規(guī)、健全信用修復(fù)機(jī)制等應(yīng)對(duì)策略

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案關(guān)系企業(yè)和群眾切身利益，是不動(dòng)產(chǎn)登記事業(yè)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)根基，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全的重要內(nèi)容。2015 年，國(guó)務(wù)院首次明確提出“協(xié)同推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，即“放管服”改革。2019 年2 月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》提出推行告知承諾制，推廣申請(qǐng)人書(shū)面承諾方式替代難以獲取的死亡證明、親屬關(guān)系證明等材料，不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域的“放管服”改革大幅推進(jìn)，成果豐碩。以西安市為例，針對(duì)年均200 萬(wàn)人次的查詢量，登記機(jī)構(gòu)優(yōu)化流程、精簡(jiǎn)材料、拓寬途徑，施行告知承諾制、容缺受理等舉措，極大便利了檔案利用者。然而，以“假材料”“假人”等行為騙取檔案利用的不誠(chéng)信現(xiàn)象屢禁不止，干擾了檔案利用和不動(dòng)產(chǎn)登記的正常秩序。筆者通過(guò)研究西安、上海、南京、昆明、青島、嘉興、瀘州等地不動(dòng)產(chǎn)登記檔案利用失信約束機(jī)制的現(xiàn)狀和問(wèn)題，以期尋找應(yīng)對(duì)策略，進(jìn)一步發(fā)揮約束機(jī)制在提升檔案利用效能、降低不動(dòng)產(chǎn)登記違規(guī)違法行為方面的作用。

一、約束機(jī)制的意義

1.有利于從源頭杜絕不誠(chéng)信行為發(fā)生，保護(hù)權(quán)利人利益

我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案實(shí)行“依申請(qǐng)+書(shū)面審查”的利用模式，明確利用者對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。登記機(jī)構(gòu)僅需盡到合理審慎的書(shū)面審查義務(wù)，而非“實(shí)質(zhì)審查”。由于書(shū)面審查不能完全避免“假人”“假材料”等行為，并且違規(guī)成本低廉，這就對(duì)利用者的誠(chéng)信程度提出了較高的要求。約束機(jī)制將對(duì)別有用心的利用者形成威懾，從源頭杜絕違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

2.有利于檔案工作提速增效，滿足公眾日益增長(zhǎng)的利用需求

約束機(jī)制是不動(dòng)產(chǎn)登記信用體系建設(shè)的重要支點(diǎn)，可以減少、避免因失信行為帶來(lái)的檔案信息泄露、威脅交易登記秩序安全及行政賠償風(fēng)險(xiǎn)，讓檔案工作者“放開(kāi)手腳”，大膽創(chuàng)新改革，提升服務(wù)效能，使利用者享受改革紅利。

3.有利于社會(huì)信用體系的完善，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀

誠(chéng)信是建設(shè)社會(huì)信用體系的基石，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀吻合。在全社會(huì)倡導(dǎo)構(gòu)建信用社會(huì)的背景下，跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域構(gòu)建“失信懲戒、守信激勵(lì)”的約束機(jī)制，可以起到保障正當(dāng)權(quán)益、警示社會(huì)公眾的作用，是維護(hù)和穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要舉措。

二、現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.缺乏科學(xué)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，有失公允

1.1 各地未建立規(guī)范的分類(lèi)管理。南京、青島、嘉興根據(jù)失信行為情節(jié)嚴(yán)重程度，分為“一般失信行為”和“嚴(yán)重失信行為”，但存在同一行為、不同分類(lèi)的情形；上海、西安、昆明未做分類(lèi)管理；瀘州則界定為“嚴(yán)重違法失信行為”。

1.2 針對(duì)相同的不當(dāng)行為，各地標(biāo)準(zhǔn)也不相同。上海、西安將“遺失”（查詢?nèi)诉z失、拆散、調(diào)換、抽取、污損登記資料）“帶離”（查詢?nèi)松米詫⒉粍?dòng)產(chǎn)登記資料帶離查詢場(chǎng)所、損壞查詢?cè)O(shè)備）納入失信行為，南京、青島、嘉興、昆明、瀘州未納入；上海、西安、昆明將“泄露”（查詢?nèi)诵孤恫粍?dòng)產(chǎn)登記資料、登記信息）納入失信行為，南京、嘉興、青島、瀘州未納入；上海、西安、南京、昆明、嘉興將“不正當(dāng)”（查詢?nèi)死貌粍?dòng)產(chǎn)登記資料、登記信息進(jìn)行不正當(dāng)活動(dòng)）納入失信行為，青島、瀘州未納入（表一）。

2.法律依據(jù)不夠明確，懲戒措施尺度不一

2.1 我國(guó)沒(méi)有關(guān)于失信行為懲戒的明確法律規(guī)定，主要依據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等法規(guī)規(guī)章、地方性行政法規(guī)及政策文件。上海、南京、西安、嘉興建立機(jī)制時(shí)，已頒布省級(jí)信用條例；昆明、青島、瀘州出臺(tái)規(guī)定時(shí)，尚未頒布相關(guān)條例，依據(jù)為政府文件、部門(mén)聯(lián)合發(fā)文（目前云南、山東已頒布社會(huì)信用條例，四川處于草案征求意見(jiàn)階段）。無(wú)論是官網(wǎng)曝光，還是行政許可審批、土地拍賣(mài)限制，招投標(biāo)、評(píng)先評(píng)優(yōu)資格的“隱性”排除等懲戒措施，均可能構(gòu)成具有行政處罰特性的懲罰，缺乏上位法依據(jù)。

2.2 各地對(duì)失信行為的約束主要采取限制登記、官網(wǎng)公布、聯(lián)合懲戒等措施（表二）。七地之間存在不同失信行為給予相同懲罰、相同行為給予不同懲罰的過(guò)罰不一情形，給約束機(jī)制引來(lái)合法性危機(jī)和訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

3.信用修復(fù)機(jī)制規(guī)定不詳，銜接不夠暢通

3.1 啟動(dòng)程序不同，各地未達(dá)成共識(shí)。瀘州、南京、昆明的登記機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)信息存在錯(cuò)誤、遺漏后，既可主動(dòng)依職權(quán)更正，也可依信用主體申請(qǐng)經(jīng)審查后更正；其他城市僅能依申請(qǐng)更正。

3.2 受理主體不同，信用主體無(wú)所適從。西安、昆明、嘉興、瀘州、青島的受理主體為登記機(jī)構(gòu)，由其審核確認(rèn)后上報(bào)信用平臺(tái)；南京、上海的受理主體為登記機(jī)構(gòu)和信用平臺(tái)。

3.3 修復(fù)機(jī)制銜接不暢，操作性不強(qiáng)。上海、西安、瀘州、嘉興雖然都規(guī)定了修復(fù)方式、程序等內(nèi)容，但僅有瀘州提及申請(qǐng)書(shū)、承諾書(shū)等具體要件；其他城市則抽象地表述為“轉(zhuǎn)引”或“參照”其他規(guī)定執(zhí)行，缺少具體內(nèi)容。

三、應(yīng)對(duì)策略

1.厘清失信行為界定標(biāo)準(zhǔn)，把好約束“準(zhǔn)入關(guān)”

1.1 參照現(xiàn)有法律法規(guī)，結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)照“嚴(yán)重失信行為”標(biāo)準(zhǔn)，依照違規(guī)程度、社會(huì)影響和造成損失等進(jìn)行嚴(yán)格的分類(lèi)管理，合理審慎區(qū)分，如采用“假人”“假材料”等欺騙手段并帶來(lái)?yè)p失的失信行為屬于典型的嚴(yán)重失信行為。

1.2 明確失信行為的主體應(yīng)是利用者，而不是登記機(jī)構(gòu)或信息共享單位的工作人員。工作人員基于職權(quán)的違規(guī)操作行為應(yīng)由登記機(jī)構(gòu)依管理制度處理，不應(yīng)與失信行為掛鉤，如表一中的“不正當(dāng)活動(dòng)”。當(dāng)然，如果內(nèi)部工作人員作為“利用者”進(jìn)行申請(qǐng)，則可依此管理。

表一:七地關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記失信行為(檔案利用)的界定

表二:七地關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記失信行為(檔案利用)的懲戒指施

1.3 擾亂、破壞辦事大廳現(xiàn)場(chǎng)管理秩序的行為，與侵害交易、登記信用秩序的失信行為完全不同，不應(yīng)歸入失信行為范疇，如表一中的“遺失拆散”“損壞帶離”等行為。

2.完善法律法規(guī)，提高信用建設(shè)“法治化”

2.1 加快立法工作推進(jìn)。如涉及信用信息歸集、共享及聯(lián)合懲戒等內(nèi)容的社會(huì)信用領(lǐng)域立法。如2022 年《不動(dòng)產(chǎn)登記法》面向公眾征求意見(jiàn)，組織專(zhuān)業(yè)人士參與調(diào)研，在意見(jiàn)稿第十一條的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)合理、務(wù)實(shí)可行的建議。

2.2 強(qiáng)化信用約束和協(xié)同監(jiān)管要求。各部門(mén)、各地區(qū)對(duì)現(xiàn)行規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件梳理修訂，配套細(xì)化措施，轉(zhuǎn)變部門(mén)、行業(yè)、地域“割裂式”管理的理念，實(shí)現(xiàn)約束機(jī)制平臺(tái)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、信息共享、聯(lián)合實(shí)施。

2.3 建立健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定信用信息采集、公開(kāi)、共享和信用評(píng)價(jià)、分類(lèi)管理等標(biāo)準(zhǔn)；明確各級(jí)、各地信用平臺(tái)的建設(shè)規(guī)范、數(shù)據(jù)格式等技術(shù)指標(biāo)；制定聯(lián)合激勵(lì)與懲戒的工作流程和操作規(guī)范。

3.健全信用修復(fù)機(jī)制，保障失信主體“救濟(jì)權(quán)”

3.1 堅(jiān)持程序正當(dāng)原則。登記機(jī)構(gòu)在作出失信行為認(rèn)定前，充分告知失信主體各項(xiàng)權(quán)利，涉及行政處罰等堅(jiān)持“有法可依”；公布失信信息時(shí)，妥善處理信息公開(kāi)和商業(yè)秘密、個(gè)人隱私保護(hù)的平衡。

3.2 細(xì)化信用修復(fù)制度。明確懲戒期限；細(xì)化信用修復(fù)的具體方式、程序和申請(qǐng)對(duì)象，減少“引用”“參照”等抽象性的規(guī)定；明晰登記機(jī)構(gòu)、信用平臺(tái)等部門(mén)的權(quán)責(zé)邊界，確保銜接有序，救濟(jì)及時(shí)。

3.3 強(qiáng)化職能部門(mén)的“服務(wù)性”。登記機(jī)構(gòu)、信用平臺(tái)等職能部門(mén)建立信用信息定期審查制度，自查自糾，依職權(quán)及時(shí)將認(rèn)定錯(cuò)誤、證據(jù)不足等失信行為進(jìn)行更正。

3.4 建立社會(huì)鼓勵(lì)和關(guān)愛(ài)機(jī)制。支持失信主體通過(guò)社會(huì)公益服務(wù)、履行相關(guān)承諾、參加信用修復(fù)培訓(xùn)等方式修復(fù)信用，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)自新。

在當(dāng)前服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型背景下，約束機(jī)制作為一種新型的規(guī)制手段，正以其成本低、干預(yù)少、效果明顯的優(yōu)勢(shì)逐漸成為登記機(jī)構(gòu)的發(fā)力點(diǎn)和改革方向。但在實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中，存在各種 各樣的問(wèn)題，登記機(jī)構(gòu)只有認(rèn)清其本質(zhì)要求，在法律法規(guī)的指引下不斷修復(fù)、完善，提高約束機(jī)制的法治化、系統(tǒng)化和信息化，發(fā)揮公共信用平臺(tái)的互通共享，實(shí)現(xiàn)“一處失信，處處受限”，營(yíng)造“守信激勵(lì)、失信懲戒”的誠(chéng)信社會(huì)氛圍。