戚悅 李梓源

2023年，營商環(huán)境評價將逐步轉(zhuǎn)向宜商環(huán)境評價，重點圍繞企業(yè)全生命周期評價商業(yè)環(huán)境。這一轉(zhuǎn)變既是挑戰(zhàn)也是機遇，政府對企業(yè)的承諾政策落地、行政審批效能、規(guī)劃調(diào)整進度、設(shè)施服務(wù)配套能力等問題將受到重視，在綜合改革示范區(qū)啟動一批宜商環(huán)境評估試點，加強重點企業(yè)的滿意度調(diào)查，加快建設(shè)中國特色宜商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，積極開展國際交流與合作，已是迫在眉睫。

宜商環(huán)境（BEE）的主要內(nèi)容及其影響

繼2021年9月世界銀行（以下簡稱‘世行）停止發(fā)布《全球營商環(huán)境報告》及相關(guān)數(shù)據(jù)（營商環(huán)境，Doing Business，以下簡稱‘DB）之后，世行于2022年6月啟動了《宜商環(huán)境評估體系》（Business Enabling Environment，以下簡稱‘BEE）的試評估，并將于2023年1月正式實施BEE評估項目，預(yù)計2023年底前發(fā)布第一版《宜商環(huán)境報告》，公布世界城市宜商環(huán)境排名。

與傳統(tǒng)的商業(yè)環(huán)境概念區(qū)別，世行將宜商環(huán)境評估定位于聚焦微觀經(jīng)濟層面的監(jiān)管框架與公共服務(wù)供給的倡議（詳見表1）。這一定義體現(xiàn)了宜商環(huán)境（BEE）對企業(yè)全生命周期的關(guān)注，重點評估直接影響企業(yè)行為的微觀經(jīng)濟層面監(jiān)管、公共服務(wù)績效水平，并對可能給企業(yè)造成重大影響的各類條件進行全面評估。

第一，BEE指標(biāo)新增了“數(shù)字技術(shù)”“環(huán)境可持續(xù)”議題。

盡管營商環(huán)境（DB）與宜商環(huán)境（BEE）一級指標(biāo)都是10個，但是指標(biāo)內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。除了將之前營商環(huán)境（DB）兩個觀察指標(biāo)升級成為“勞動力”“市場競爭”，還增加了“數(shù)字技術(shù)”“環(huán)境可持續(xù)”議題（包括電子政務(wù)、環(huán)境許可證、綠色稅收等），這兩項議題幾乎融入到前面的每一項指標(biāo)當(dāng)中。在每個一級指標(biāo)下，又從監(jiān)管框架、公共服務(wù)、整體效率三個維度設(shè)定了30個二級指標(biāo)，由此形成了宜商環(huán)境（BEE）指標(biāo)體系。

除了更新評估商業(yè)環(huán)境的指標(biāo)體系，世行還對商業(yè)環(huán)境評估進行了方法論上的更新。

一是宜商環(huán)境（BEE）將不僅從單個公司開展業(yè)務(wù)便利性的角度，而且從整個私營部門發(fā)展的角度來評估商業(yè)環(huán)境。從不同角度設(shè)計不同指標(biāo)，并取得平衡。

二是宜商環(huán)境（BEE）不僅關(guān)注政府監(jiān)管，而且關(guān)注公共服務(wù)。在平衡中使宜商環(huán)境進一步優(yōu)化。

三是宜商環(huán)境（BEE）不僅會收集法律法規(guī)的信息，還會收集反映實際執(zhí)行的情況的事實信息和測量結(jié)果。

四是宜商環(huán)境（BEE）將通過專家咨詢和企業(yè)調(diào)查相結(jié)合的方法收集數(shù)據(jù)，通過設(shè)置通用參數(shù)指導(dǎo)數(shù)據(jù)收集。

第二，從DB到BEE的轉(zhuǎn)變對我國的影響。

宜商環(huán)境（BEE）盡管與營商環(huán)境（DB）只有一字之差，但是從理念到方法論上都發(fā)生了顯著變化，宜商環(huán)境從市場主體滿意度視角，通過設(shè)計指標(biāo)體系、收集數(shù)據(jù)，使制度交易成本可量化、可比較、可評價，從而為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動建立更加良好的商業(yè)環(huán)境，這意味著在不斷擴大對外開放的過程中，我國對商業(yè)環(huán)境建設(shè)的思路也需要發(fā)生改變。

一是對實際執(zhí)行情況的重視。在營商環(huán)境（DB）評價時，更多的是關(guān)注相關(guān)法律法規(guī)是否有相應(yīng)規(guī)定，主要收集和分析法律文本上的數(shù)據(jù)。而宜商環(huán)境（BEE）更加重視在商業(yè)環(huán)境評價中相關(guān)規(guī)定的實際執(zhí)行情況，這意味著我國對商業(yè)環(huán)境評價的思路需要從制度建設(shè)轉(zhuǎn)移到貫徹落實中去。

二是對私營部門發(fā)展的重視。宜商環(huán)境（BEE）項目負(fù)責(zé)人卡門·萊因哈特與營商環(huán)境（DB）項目負(fù)責(zé)人保羅·羅默有著不同的經(jīng)歷，卡門·萊因哈特指導(dǎo)下的BEE項目將更偏向于資本主義發(fā)達國家的發(fā)展邏輯，因此對私營部門的考量被賦予更高權(quán)重。在BEE概念說明中，BEE項目的預(yù)期成果就是為私營部門發(fā)展的商業(yè)環(huán)境提供一套可量化的評估。新的評估體系對私營部門的重視，需要我們更加關(guān)注國有企業(yè)改革以及國有企業(yè)采購等方面可能被外商投資者、外國機構(gòu)誤解的事項。

三是對公共服務(wù)的重視。宜商環(huán)境（BEE）將“政府部門的作為”放在很重要的地位，所有一級指標(biāo)中的第二位二級指標(biāo)均是以評價公共服務(wù)為目的設(shè)計的。我國建設(shè)“有為政府”的工作已經(jīng)步入新階段，從管理型政府邁向服務(wù)型政府，體現(xiàn)了政府權(quán)力運行的整體思維，也是國家治理能力現(xiàn)代化的動態(tài)升級，是政府、市場和社會之間關(guān)系的科學(xué)調(diào)適。但是對于評價公共服務(wù)的質(zhì)量、效率等，仍在起步階段。

四是以平衡為核心的評價方法論。這與前面幾點息息相關(guān)，宜商環(huán)境（BEE）評價的方法論，實現(xiàn)了法律監(jiān)管制度的文本評估與執(zhí)行情況實際效果有機結(jié)合，政府監(jiān)管同公共服務(wù)有機結(jié)合，個案分析與調(diào)查統(tǒng)計有機結(jié)合，專家咨詢同企業(yè)調(diào)查有機結(jié)合，大數(shù)據(jù)收集同案頭驗證、統(tǒng)計數(shù)據(jù)驗證有機結(jié)合，使得評估更加系統(tǒng)、平衡、可驗證。這對我國評價商業(yè)環(huán)境方法具有借鑒意義。

宜商環(huán)境（BEE）框架下政企合作的現(xiàn)狀與問題

宜商環(huán)境（BEE）理念無疑給政府服務(wù)企業(yè)提出了更高要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，是促進經(jīng)濟發(fā)展的動力來源，是提升政企合作效果的有效機制。但我國對宜商環(huán)境（BEE）的理解還不夠深入，評價政府服務(wù)成果、質(zhì)量、效率的工具還不成熟，亟須摸排、解決相關(guān)問題。

第一，政企合作中宜商環(huán)境的表現(xiàn)形式。

從合作方式看，項目合作、總部搬遷、企業(yè)并購等是政企合作的主要方式。根據(jù)主導(dǎo)力量的不同具體模式大體可以分為以下兩種：一是政府主導(dǎo)型，包括通過區(qū)域戰(zhàn)略布局、發(fā)揮資源稟賦等方式與企業(yè)建立戰(zhàn)略合作，政府在合作中發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管的作用；二是企業(yè)主導(dǎo)型，企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)鏈上配套中小企業(yè)、政策優(yōu)惠等方面選取地方政府進行合作，地方政府依靠企業(yè)的帶動作用實現(xiàn)增加地區(qū)產(chǎn)業(yè)能級、帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目的。

從行政級別看，省級政府更加專注于重大項目的推進和洽談，通過一攬子規(guī)劃的設(shè)計和布局，吸引重大項目落戶，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和聚集效應(yīng)，發(fā)揮轉(zhuǎn)型升級示范效應(yīng)；地市政府更加注重對于單一項目的引進，通過一系列綜合優(yōu)惠政策，吸引項目入駐，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動作用，促進當(dāng)?shù)卦黾又怠?/p>

從服務(wù)對象看，集團公司聚焦主責(zé)主業(yè)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈，進行戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合；產(chǎn)業(yè)子公司充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動區(qū)域資源協(xié)同生產(chǎn)；專業(yè)化公司提供多元化的金融工具和金融服務(wù)，助力產(chǎn)業(yè)集聚能力，強化競爭優(yōu)勢。

第二，企業(yè)與地方政府合作中存在的問題與原因。

不同主體對宜商環(huán)境理解有所不同，導(dǎo)致企業(yè)與地方政府合作過程中信息不對稱，經(jīng)常會出現(xiàn)溝通障礙甚至導(dǎo)致矛盾的情況。究其根源，思維慣性、制度設(shè)計、成本費用等原因，最終導(dǎo)致了承諾政策不落地、行政審批效能低下、調(diào)規(guī)進度遲緩、配套設(shè)施無法滿足需求等實際問題。

一是表象問題。在調(diào)規(guī)和土地方面，是企業(yè)在與地方政府合作中面臨的較大困擾。地方政府前期的承諾遲遲未兌現(xiàn)，導(dǎo)致項目錯過市場環(huán)境周期，進而使企業(yè)被迫放棄項目的事情時有發(fā)生。在行政審批方面，因許多招商引資項目規(guī)模較大、行業(yè)特殊，因此審批事項通常千頭萬緒，相較一般項目的審批事項更多更復(fù)雜；而地方政府經(jīng)常會面臨從未有過相關(guān)類型項目審批經(jīng)驗或者需要更上一級審批的情況，因此常常出現(xiàn)非主觀惡意的拖延，導(dǎo)致項目遲遲無法落地。在承諾政策方面，無論是補貼資金、人才引進、配套設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，?。ㄊ校┩庖M企業(yè)享受的內(nèi)容常常會出現(xiàn)優(yōu)于地方政府現(xiàn)有政策的情況，并且牽扯部門繁多，改動落地難度大，因此也經(jīng)常會出現(xiàn)延遲支付甚至不了了之的情況。

二是根源問題。在思維慣性方面，雖然在全國范圍內(nèi)都掀起了優(yōu)化營商環(huán)境的熱潮，但在部分地區(qū)依然存在對優(yōu)化營商環(huán)境認(rèn)識不深，沒有充分認(rèn)識到“好的營商環(huán)境就是生產(chǎn)力、競爭力、吸引力”，沒有充分認(rèn)識到抓好優(yōu)化營商環(huán)境工作就是助推經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要性和緊迫性等現(xiàn)象，針對企業(yè)和項目的多部門、多層級無縫銜接、協(xié)同聯(lián)動、合力機制依然不夠健全。在制度政策方面，各領(lǐng)域依然會出現(xiàn)文件要求不清晰、作業(yè)流程不統(tǒng)一、辦事標(biāo)準(zhǔn)不一致等現(xiàn)象，各類政策補貼容易出現(xiàn)獲取標(biāo)準(zhǔn)過高、執(zhí)行主體不清晰等問題，導(dǎo)致政策落地性不強，部門對企業(yè)咨詢或反映的問題相互推諉扯皮、踢皮球、辦事流程僵化等問題時有發(fā)生。在成本費用方面，企業(yè)為獲取土地、資金、勞動力、水、電、氣等要素所需要付出的額外成本依然偏高，隱形收費、間接成本、服務(wù)缺失現(xiàn)象未消除。某些涉企部門盡管在收費項目上有了減少，但轉(zhuǎn)嫁為第三方收費，實際上企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒有減輕甚至加大。還有一些涉及質(zhì)量檢測、消防生產(chǎn)、產(chǎn)品審驗、環(huán)評、安評等方面收費極高，具有壟斷屬性，進一步推高相關(guān)企業(yè)的成本。

全面構(gòu)建親清政商關(guān)系的相關(guān)建議

黨的二十大報告指出要“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力”，推動全面構(gòu)建親清政商關(guān)系，營造宜商惠企的政策環(huán)境、公平透明的法治環(huán)境、公平競爭的市場環(huán)境、親商安商的社會環(huán)境。宜商環(huán)境（BEE）評價體系給我國提供了借鑒參考，使得科學(xué)分析、評價當(dāng)前政企合作中的商業(yè)環(huán)境“有據(jù)可依”。

一是開展政企合作宜商環(huán)境試點評估，發(fā)布系列報告，以評促改。結(jié)合宜商環(huán)境（BEE）理念，更新完善商業(yè)環(huán)境評估體系，并在政企合作重點省市區(qū)域開展試點評估。試點評估要深入企業(yè)一線，直接對業(yè)務(wù)人員進行專訪，爭取直接參與相關(guān)業(yè)務(wù)流程，事后形成有深度、可驗證的商業(yè)環(huán)境評估報告，并持續(xù)發(fā)布。評估報告既要反映政企合作過程中的具體問題，也要反映政企雙方的具體需求和矛盾點，報告要針對性地提出改善建議，實現(xiàn)以評促改。

二是關(guān)注央地合作中的商業(yè)環(huán)境建設(shè)。二十大報告指出“深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力”，深化央地合作、促進合作共贏是中央企業(yè)落實黨的二十大精神的重要抓手。中央企業(yè)作為國有經(jīng)濟的核心組成部分，承擔(dān)了許多重大工程項目，擁有相比一般市場主體更大的體量與話語權(quán)。建議盡快以央地合作為試點，開展宜商環(huán)境（BEE）試點評估，發(fā)現(xiàn)具體問題、進行深入分析、發(fā)布調(diào)查報告，為優(yōu)化商業(yè)環(huán)境提供直接案例參考。

三是推動商業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)缺位使得政企合作缺乏行動標(biāo)尺，建議盡快開展政企合作商業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作，在國家層面不斷推動優(yōu)化“營商環(huán)境”（DB）的同時，在地方層面試點先行，構(gòu)建“宜商環(huán)境”（BEE）標(biāo)準(zhǔn)，形成示范效應(yīng)，為完善我國商業(yè)環(huán)境建設(shè)工作提供參考。

四是提高政府ESG信息管理能力。ESG涉及環(huán)境、社會、治理三方面重要議題，這與BEE所關(guān)注的綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展等要素密切相關(guān)。隨著我國ESG不斷發(fā)展，企業(yè)ESG信息披露率將不斷上升，如何高效管理和應(yīng)用好這些重要數(shù)據(jù)，是政府治理能力提升需要面對的重要議題。搭建ESG信息平臺，為企業(yè)、投資者提供成體系、可視化、能比較的企業(yè)ESG信息，實現(xiàn)政務(wù)電子化轉(zhuǎn)型，提高公共服務(wù)效率。

五是加強國際交流。隨著世行宜商環(huán)境（BEE）項目的推進，在可以預(yù)見的將來，宜商環(huán)境情況將代替營商環(huán)境成為國際投資的重要參考依據(jù)，事關(guān)我國實現(xiàn)高水平對外開放。應(yīng)加強與相關(guān)國際組織、政府機構(gòu)、外資企業(yè)的交流，掌握宜商環(huán)境（BEE）項目一手材料，了解商業(yè)環(huán)境評估國際動向，以及時制定相關(guān)戰(zhàn)略措施。應(yīng)積極宣傳我國營商環(huán)境建設(shè)成果、宜商環(huán)境建設(shè)思路，主動參與國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)工作，提高我國在商業(yè)環(huán)境評估中的話語權(quán)。

（注：武漢大學(xué)/無量科技 涂丹丹對此文亦有貢獻）