黃雅卓

摘 要：“合理確權”是政府職責體系構建的重要原則，但在實踐中“合理確權”的實現(xiàn)存在困難。人工智能時代，算法技術嵌入政府行政活動中，被應用于政府職責體系構建，通過賦能權責梳理、分解與歸堆、配置工作，從操作層面上推動著政府縱向間關系調(diào)整與政府職責體系構建。然而，算法“霸權”、算法“黑箱”、算法“偏見”等技術異化風險，會衍生出權責梳理工作的正當性詰問、權責分解和歸堆工作的可信性質(zhì)疑、權責配置工作的準確性挑戰(zhàn)等后果。因此，這一技術的嵌入是存在限度的，應當綜合考量技術賦能過程，規(guī)避可能的風險，最大限度發(fā)揮技術賦能的正面效應。

關鍵詞：算法技術；政府職責體系；政府縱向間關系；技術賦能；技術限度

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0034－09

一、引言：政府職責體系構建的算法進路

合理調(diào)整政府縱向間關系，是中國國家治理現(xiàn)代化過程中需要深度解決的核心問題之一。歷史經(jīng)驗告訴我們，調(diào)整政府縱向間關系，既不能簡單地“放”，也不能籠統(tǒng)地“集”，而應當逐步走向“健全政府職責體系”［1］。2018年，《深化黨和國家機構改革方案》指出，優(yōu)化和調(diào)整職能，“構建起職責明確、依法行政的政府治理體系”［2］。2019年，黨的十九屆四中全會明確提出，“優(yōu)化政府職責體系”［3］。2020年，黨的十九屆五中全會強調(diào)，“建設職責明確、依法行政的政府治理體系”［4］（p.20）。2022年，黨的二十大報告再次強調(diào)，“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力”［5］。這意味著，調(diào)整政府職責配置結構，構建科學的政府職責體系，已經(jīng)成為調(diào)整政府縱向間關系的基本方向與重要目標。

構建政府職責體系，是具有長期性與艱巨性的任務。“職責同構”是起點，但“職責異構”不是終點。相關研究普遍認為，應當在“職責同構”和“職責異構”之間探索一種可能的模式，構建符合中國實際、具有中國特色的政府職責體系。朱光磊、楊智雄提出，具有“序列”與“次序”內(nèi)涵的“職責序構”模式，是一種可以探討的演進形態(tài)［6］。具體而言，廣義政府職責體系按照序列進行“歸堆”，狹義政府職責體系按照次序進行“分層”，使各層級政府職責逐步“歸位”［6］。鄒宗根從生物學“DNA雙螺旋結構”得到啟發(fā)，將“職責旋構”作為未來政府職責體系的一種選擇，形成“DNA雙螺旋式”的職責結構，以“雙主鏈”基本要素維護整體權威，以“堿基對”層級職能適應地方需要［7］。呂同舟認為，“嵌套式異構”是政府職責體系的可能構建模式，即將職責體系分為同構部分和異構部分，沿著中央到地方的層級結構，職責范圍逐步縮小，低層級的職責范圍嵌套于高層級的職責范圍之中［8］（p.239）。事實上，這些理想模式都表達了一個共同思想：構建政府職責體系應當合理確認各層級政府的權力與職責，實現(xiàn)政府間事權和職責的科學歸位。從理論層面講，“合理確權”無疑是構建政府職責體系的重要原則，但在實踐中，合理確權的實現(xiàn)難度非常大。除調(diào)整過程中可能受到的強大制度慣性阻礙外，各層級、各類別政府的權力事項和職責事項復雜、繁多，對其進行梳理、分類、歸位，已遠非人腦與人力可以完成。就當前權責清單制度的建設而言，其不僅給相關工作人員帶來了極大的工作負擔，而且從工作的完成度和實際效果來看，也未能達到預期。

然而，算法技術的發(fā)展與成熟，為構建政府職責體系在操作層面的相關問題提供了有效的解決路徑。從技術邏輯來看，這一技術是指建立在現(xiàn)代算法基礎上，以歷史數(shù)據(jù)為支撐而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統(tǒng)［9］。它可以在短時間內(nèi)對海量數(shù)據(jù)進行分類篩選與深度挖掘，并在此基礎上進行模式或關系構建，從而揭示其規(guī)律，生產(chǎn)新的知識。算法技術的突破與創(chuàng)新不斷革新著人類社會的既有樣態(tài)，使人類第一次擁有無盡的勞動力資源和高效多樣的勞動者，從而推動著人類加速進入一個機器智慧普遍融入人類社會的時代［10］。與此同時，算法技術也開始嵌入政府行政活動中，使這種革新逐漸從社會領域傳遞到行政領域，引發(fā)了行政活動的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，并從深層次撼動了傳統(tǒng)行政活動的運行規(guī)律與基本范式。相關研究者對此既充滿期待，也保持警惕，普遍認為這是一個“福禍相依”的過程。因為，算法技術具有替代人類的獨特屬性，它使行政活動中最核心要素——人類的存在——發(fā)生了改變，逐漸把人從一線的行政實踐場景中移除出去［11］。

一方面，算法技術將大量勞動力從細碎、繁瑣的工作中解脫出來，使原先冗長的科層鏈條被顯著壓縮［12］，為有效控制政府規(guī)模提供了現(xiàn)實可能［13］。與此同時，也使政府行政活動從人類的主觀情感中脫離出來，使其呈現(xiàn)出更加高效、更加精確、更加客觀的圖景［14］。但另一方面，人類的離場與機器的入場給傳統(tǒng)行政活動帶來前所未有的沖擊。算法技術固有的技術特性與運轉(zhuǎn)方式，會導致算法“霸權”、算法“黑箱”、算法“偏見”等問題［15］。若將這一技術與行政活動深度融合，上述問題便會以單一面貌或疊加面貌交替出現(xiàn)，從而給正常的政治和社會秩序造成影響，給社會公平公正和民眾合法權益帶來挑戰(zhàn)［16］。這些現(xiàn)實損害與潛在風險，引發(fā)了研究者們對因應策略的探討，這些探討主要聚焦于技術、制度與協(xié)作三個方面。在技術方面，要優(yōu)化算法技術本身［17］，并設計各類監(jiān)管算法［18］；在制度方面，應建立法律規(guī)范體系［19］與行業(yè)規(guī)范體系［20］；在協(xié)作方面，須協(xié)調(diào)主體間利益分配［21］，并建立多元合作機制［22］。

可見，已有研究是沿著“技術嵌入—技術風險—技術治理”的思路展開與推進的，由此從宏觀層面對算法技術在行政活動中的應用及其限度進行了相對充分的闡釋，為進一步從具體應用領域關注與探討這一問題提供了整體性框架與知識性積淀。政府職責體系構建是適合算法技術發(fā)揮作用的具體領域。然而，既有研究尚未注意到這一點。政府職責體系構建具有明確而穩(wěn)定的目標，這是算法技術發(fā)揮作用的關鍵前提。此外，各層級、各類別政府的權責事項眾多，其中蘊含的信息與衍生的數(shù)據(jù)豐富而且繁雜，這為算法技術發(fā)揮作用提供了重要保障。將算法技術應用到政府職責體系構建領域，可以為政府權力事項和職責事項的梳理、分解、歸堆與合理配置提供高效的實現(xiàn)路徑。同時，這一技術嵌入后所引發(fā)的政府行政活動運行規(guī)律與基本范式的變革，以及由此帶來的各種風險與挑戰(zhàn)也不容忽視。因此，本文在把握算法技術嵌入政府行政活動的基本思路基礎上，嘗試拓展探討技術應用場景的維度，構設算法技術賦能政府職責體系的圖景，預判其中存在的風險與挑戰(zhàn)，提出針對性的應對策略。

二、算法技術賦能政府職責體系構建的智能圖景

算法技術所引領的新一輪科技革命與以往科技革命相比，有著本質(zhì)區(qū)別?！斑^去的技術革新無論形態(tài)如何，其性質(zhì)仍是人類改造世界的工具和手段，而算法技術則能夠通過對數(shù)據(jù)的分析和學習，理解人類的內(nèi)在需求，作為創(chuàng)造性的伙伴直接參與到人類改造世界的活動中?！保?3］換言之，算法技術的發(fā)展目標不僅是無限延展人類的肢體行動能力，更是模擬人類的意識、思維等大腦功能，甚至是用機器代替人類進行決策與行動。而與人腦和人力相比，算法技術具有三個方面的核心功能。

一是從海量數(shù)據(jù)中識別和提取信息。以人腦與人力搜集和處理海量非結構化數(shù)據(jù)，成本極高而又很難保證準確性。但借助算法技術，利用其文本挖掘、知識庫自動構建、圖像視頻識別與生成、自然語言處理等功能［24］，可以將非結構化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為結構化數(shù)據(jù)。在此基礎上進行分類處理與深入分析，能夠快速、便捷地挖掘出其中的有效信息。二是對各種關系進行判斷與預測。人腦天然地帶有非理性偏見，其對關系的判斷與預測能力遠不及統(tǒng)計模型；而以因果推斷為目標的傳統(tǒng)統(tǒng)計模型，難以準確還原數(shù)據(jù)生成過程，其預測效果也比較有限［25］。但算法技術基于大數(shù)據(jù)和高維數(shù)據(jù)，可以篩選出預測因子，并建構起非線性和高度交互的預測模型，進而能夠高效、精準地判斷并預測高度復雜的現(xiàn)象與數(shù)據(jù)間關系［26］。三是在運作中實現(xiàn)自我學習與優(yōu)化。人類學習需要經(jīng)過漫長的習得過程，與此不同，算法技術能夠模仿人類的學習行為，并以比人腦快得多的速度獲取新知識或新經(jīng)驗，重新組織已有知識結構，提高自身表現(xiàn)能力。而且，當算法技術在實踐中的應用面逐漸擴大，積累的數(shù)據(jù)量不斷增多時，它能夠根據(jù)環(huán)境與情況的變化，調(diào)整運作方式并提高計算能力，從而在較短時間內(nèi)實現(xiàn)自我進化與迭代更新。

上述功能使算法技術建立起獨特的理解問題框架與解決問題能力，將其嵌入政府行政活動中，行政決策會變得更加理性，行政行為也會變得更加精準。因為，在傳統(tǒng)行政活動中，針對特定工作，人們一般會根據(jù)先前經(jīng)驗，給出一個或幾個具有確定性特征的方案。而且，由于人腦判斷容易受思維定式的影響，一旦形成對某一問題的理解和認知后，便不會有太大改變。然而，借助算法技術進行的行政活動是一個由數(shù)據(jù)到信息、再由信息到知識并最終以行動為頂點的演進過程［27］（p.55）。在初期，算法技術的效果或許并不明顯，做出的決策與行動存在偶然性。但隨著嵌入程度的逐漸加深，其能夠不斷調(diào)整、修正各種決策與行動方案，從而得出更加接近于“理想類型”的結果，實現(xiàn)改變?nèi)祟惿a(chǎn)、生活實踐的目標。

那么，算法技術是如何嵌入政府行政活動中，并應用于政府職責體系構建領域內(nèi)，為相關工作的完成提供助益的呢？政府職責配置結構需要調(diào)整和科學的政府職責體系需要建立這一觀點在公共政策和學術討論中已經(jīng)成為共識。發(fā)展的基本態(tài)勢是強調(diào)“合理確權”，即明確各層級政府應當履行什么職權和承擔什么職責，以實現(xiàn)五級政府之間在事權和職責配置上的合理分工?；诖?，本文將政府職責體系構建過程劃分為三個相互聯(lián)系的階段——權責梳理、權責分解與歸堆、權責配置，并逐一探討這三個階段中算法技術賦能的作用機制（參見圖1）。

第一，算法技術賦能權責梳理工作。權責事項的梳理是構建政府職責體系的基礎，其主要目的是全面把握權責事項的底數(shù)，為分解、歸堆和配置工作提供依據(jù)。隨著政府行政權力的擴張，各層級、各類別政府的權責事項變得更加繁雜，單純依靠人腦進行數(shù)據(jù)存儲和信息處理的局限性和弊端逐漸暴露出來。以往工作中，相關工作人員只能在體量龐雜的信息與數(shù)據(jù)中選取有限內(nèi)容進行分析，通過個體推斷總體并描繪全局圖景。這樣，權責事項梳理不徹底、權力事項與職責事項不對應等問題便會經(jīng)常出現(xiàn)。算法技術的嵌入能夠改進這一狀況。在人工智能時代，政府行政活動的全息化態(tài)勢日益顯著，權責事項在運行過程中產(chǎn)生出諸多信息與數(shù)據(jù)。借助各類智能設備，這些信息與數(shù)據(jù)被動態(tài)地采集著，并通過移動互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術的鏈接以及分布式并行計算技術的應用［28］，構建起龐大的信息與數(shù)據(jù)網(wǎng)絡。在算法技術的設定下，通過監(jiān)督學習或非監(jiān)督學習的方式，機器能夠在人腦所不能及的程度上，對海量數(shù)據(jù)進行集成歸并和智能篩選，對各類信息進行特征萃取和規(guī)律提煉，從而逐步把握權責事項底數(shù)及相關聯(lián)的有用信息。

第二，算法技術賦能權責分解與歸堆工作。權責事項的分解與歸堆是政府職責體系構建的關鍵環(huán)節(jié)，是使五級政府之間既有分工又有合作的重要前提。在分解工作中，要處理好“環(huán)節(jié)”與“事權”的關系，把比較完整的事權劃分出來、劃分下去［29］；在歸堆工作中，要適當歸類相鄰層級政府的同類別事權，做到既能夠各負其責，又能夠上下銜接［30］。經(jīng)過多輪實踐探索與理論反思，分解、歸堆工作的基本原則已經(jīng)在實務界與學術界形成共識。但是，作為一項操作性極強的工作，如果缺乏具體的實施方法，這些基本原則就無法“落地”。在以往工作中，由于分解與歸堆工作只有原則性界說，并無具體化標準，相關工作人員只能按照自己的理解去執(zhí)行。這就引發(fā)了不同地方執(zhí)行標準不相同、執(zhí)行結果差距大等現(xiàn)象。而算法技術的引入則可以在解決上述問題的同時，提高這一工作的高效化水平。在算法技術的設定下，機器以一種客觀中立、穩(wěn)妥可靠的方式進行工作，目標、參數(shù)與數(shù)據(jù)是唯一能夠影響工作結果的變量［31］。也即，向機器輸入分解、歸堆的工作目標及程序要求，便可得到無偏的結果。此外，借助算法技術，機器能夠更加高效地完成工作。一方面，依靠算法系統(tǒng)的強大計算能力，機器能夠用窮舉的方式在相當短的時間內(nèi)完成權衡過程；另一方面，基于多層次神經(jīng)網(wǎng)絡系統(tǒng)，機器能夠提供許多人腦無法慮及的建議，找到超出人類認知范圍的重要隱性信息［32］。由此，可以將分解、歸堆工作落實、落細，為權責事項的合理配置奠定重要基礎。

第三，算法技術賦能權責配置工作。以“確權”的方式確認各級政府職責配置，實現(xiàn)政府間事權和職責的科學合理歸位，政府職責體系便會“呼之欲出”。合理確權實質(zhì)上是制度性分權，是對原先分權過程隨意性較大的反思與修正。但這并不意味著，權責配置結構是一成不變的，政府職責體系構建可以“畢其功于一役”。事實上，政府職責體系應當具有相當?shù)膹椥耘c靈活性，能夠根據(jù)法律法規(guī)的立改廢釋以及相關改革對職責配置結構的影響，進行職責層次內(nèi)和職責層次間的動態(tài)調(diào)整［33］。算法技術的嵌入能夠?qū)崿F(xiàn)這一要求。在算法技術的設定下，通過點線面網(wǎng)的數(shù)字化鏈接，可以對政府行政活動的未來場景進行多維模擬，建構出與現(xiàn)實環(huán)境相匹配的擬態(tài)情景。同時，可以通過設定基準函數(shù)衡量不同方案的優(yōu)劣程度，以數(shù)字化的表達方式對這些方案進行編碼處理并納入仿生實驗虛擬情景，呈現(xiàn)不同方案的效果及缺陷，最后達到方案比較選擇和優(yōu)化調(diào)整的目標［34］。此外，借助算法技術，機器能夠?qū)β氊燇w系內(nèi)容進行逐一解析，并鏈接法律法規(guī)與政策文本數(shù)據(jù)庫進行細致比對。一旦出現(xiàn)歧義理解或者語義沖突的情況，便會發(fā)出警報來申請人工介入審讀，以確保職責體系不會與法律法規(guī)或其他政策文件相沖突［35］。

三、算法技術賦能政府職責體系構建的風險與限度

算法技術的嵌入，雖然會提高政府行政活動的技術理性，為政府職責體系構建的相關工作提供諸多助力，但這一技術存在的諸多異化風險，如算法“霸權”、算法“黑箱”、算法“偏見”等，會給政府職責體系構建的各個階段工作帶來不同程度的風險與挑戰(zhàn)。應當科學預判技術異化可能衍生的后果，并謹慎體察技術嵌入行政活動并應用于政府職責體系構建領域的限度。

（一）算法“霸權”與權責梳理工作的正當性詰問

權責梳理工作意在把握事項底數(shù)，規(guī)范行政權力。雖然行政權力的擴張是社會發(fā)展的必然結果，但其應當被限制在一個相對合理的范圍內(nèi)。因為，行政權力的擴張不僅表現(xiàn)為權力行使范圍的擴張，而且表現(xiàn)為權力行使程度的擴張［36］。若任其無限發(fā)展，則會影響權力之間的合理結構以及權力本身的正當運作［37］。在以往的行政體制改革中，行政權力的規(guī)范問題始終沒有得到有效解決。但在政府職責體系構建背景下，權責事項梳理工作的開展與推進，為規(guī)范擴張中的行政權力提供了重要機遇。然而，算法技術在其中的過度嵌入，卻使這一工作的正當性遭受詰問。算法技術與行政活動的深度融合，使傳統(tǒng)具備單一知識體系的公共管理者找到了精確分析復雜社會現(xiàn)象、快速處理棘手社會問題的“捷徑”，他們樂意將手頭的工作交由算法來代為處理。隨之，附帶于各項工作之中的各種行政權力，也被他們“拱手相讓”給了算法。而算法憑借強大計算能力與深度學習能力，逐漸成為調(diào)配社會資源的新興力量，進而獲得了一種事實上的技術權力——算法權力［38］。

算法權力從不同層面嵌入行政權力的運作過程中，并在技術上逐漸擺脫工具地位，開始在某些領域取代行政權力而成為獨立的決策主體。退一步講，即使算法仍然保持其工具屬性，它也能以微妙而有效的方式塑造人類的感受和行為，使他們在潛移默化地“游說”下放棄原本的獨立性思考與自主性判斷，以致呈現(xiàn)出形式上人類參與決策而實質(zhì)上算法操縱決策的景象。在這種情景下，算法邏輯取代了法律規(guī)則，自動決策代替了依法決策，原有的法律法規(guī)面臨著被架空的局面。當相應的規(guī)制方案與救濟途徑缺位時，算法權力便能夠更加“自如”地借助行政權力體系“野蠻生長”，將原先“限制權力與保障權利”的格局替換為“崇拜權力與壓縮權利”的格局，進而造成諸多風險與隱患。這樣一來，不但規(guī)范行政權力的問題沒有得到穩(wěn)妥解決，而且增加了又一難題——如何限制和約束算法權力。相比而言，后者在認知上和操作上的難度更大，發(fā)展的態(tài)勢也不甚明朗，稍有不慎便會對公共利益造成巨大損害。

（二）算法“黑箱”與權責分解和歸堆工作的可信性質(zhì)疑

權責分解與歸堆工作意在分配清楚五級政府之間的事權與職責，改變政府間事權模糊、職責不清的狀態(tài)。以往，各個層級政府普遍分不清自己應該做什么、不應該做什么，幾乎對所有事情都要管理、都要負責。這樣，不僅基層負擔過重，而且中央壓力也極大。這種局面已經(jīng)無法適應現(xiàn)實需要，亟待改變。權責清單制度的推行，是分解與歸堆工作的初步“試水”。但由于缺乏較高水平和較為清晰的關于各個層級政府權責的法律文本指導，因而在制度建設過程中，出現(xiàn)了制度要素不統(tǒng)一、清單內(nèi)容差異大等問題。算法技術的嵌入，為解決上述問題提供了一致性方案與高效化路徑，但也正是由于其過于“智能”，隨之帶來了難以理解與難以監(jiān)督的問題——算法“黑箱”問題。

算法“黑箱”本質(zhì)上是技術“黑箱”，其不可知曉與不可解釋程度隨著機器學習技術的迭代進步而不斷加深。與監(jiān)督學習技術相對應的是算法“黑箱”的初級形態(tài)。在這種形態(tài)下，輸入端的數(shù)據(jù)訓練程序與輸出端的算法目標程序都是已知的，“黑箱”只存在于輸入端與輸出端之間不能被觀察到的“隱層”中［39］。這種算法“黑箱”的不可知程度最低，大部分人都可以了解算法信息。與半監(jiān)督學習相對應的是算法“黑箱”的中級形態(tài)［40］。在這種形態(tài)下，輸出端的算法目標程序是已知的，而輸入端的數(shù)據(jù)訓練程序是未知的，“黑箱”便存在于輸入端。這種算法“黑箱”的不可知程度更高一些，只有一部分人可以了解算法信息，而另一部分人是不了解的。與無監(jiān)督學習相對應的是算法“黑箱”的高級形態(tài)［41］。在這種形態(tài)下，輸入端的數(shù)據(jù)訓練程序與輸出端的算法目標程序都是未知的，“黑箱”存在于從輸入端到輸出端的全過程。這種算法“黑箱”的不可知程度最高，只有機器了解算法信息，而人對此一無所知。

從目前的技術發(fā)展階段和實際應用情況來看，算法“黑箱”以中級形態(tài)為主，兼有初級形態(tài)和高級形態(tài)。中級形態(tài)的算法“黑箱”在政府行政活動中的具體表現(xiàn)是，技術公司負責算法設計與算法運行，而政府部門掌控算法目標與算法結果［42］。因此，這一形態(tài)“黑箱”的形成，除受到技術本身的高度專業(yè)性和極端復雜性影響之外，還受到技術公司“刻意不透明”的影響。技術公司在面臨公開數(shù)據(jù)收集詳情會因侵犯用戶隱私被索賠、公開算法運行程序會因程序漏洞被指控、公開算法運行結果會因結果錯誤被訴訟等情境時，往往沒有動力公開算法，而是傾向于對其進行隱秘處理。技術原因與社會原因的交疊，使賽維坦與人類社會之間橫亙起一道新的“無知之幕”［43］。而這種“認知隔膜”的存在，使人們不僅無法參與算法運作過程，而且無法獲得或者即使可以獲得也無法理解相關解釋信息，進而難以對這一運作過程進行有效監(jiān)督，由此輸出的結果和生成的方案會遭受可信性質(zhì)疑。

（三）算法“偏見”與權責配置工作的準確性挑戰(zhàn)

權責配置工作在政府職能轉(zhuǎn)變的過渡階段，既需要包容改革對政府權責的調(diào)整，也需要維持整個權責體系的相對穩(wěn)定。這意味著，權責配置工作并非一勞永逸。它一方面需要關注法律法規(guī)的立改廢釋，另一方面需要注意相關改革對權責配置結構的影響，實現(xiàn)權責體系的動態(tài)優(yōu)化。算法技術憑借其在數(shù)據(jù)收集、存儲與分析方面的優(yōu)勢，能夠全面評估當前情勢，理性做出前瞻決策，進而為政府及時了解改革變化實際提供助益。但是，算法技術作用的發(fā)揮是以數(shù)據(jù)為基礎的，數(shù)據(jù)的收集影響著算法的性能。因為，算法需要基于全量數(shù)據(jù)來完成自我訓練與自我學習，輸入數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量都會關系到算法優(yōu)勢的實現(xiàn)與否。

然而，在政府行政活動中，由于數(shù)據(jù)收集的困難，能夠提供給算法進行訓練的數(shù)據(jù)在數(shù)量與質(zhì)量方面都存在一些欠缺。數(shù)量方面，數(shù)據(jù)的完整度不高。一方面，政府使用的智能設備多由技術公司提供，這些智能設備獲取的數(shù)據(jù)也多為技術公司擁有，政府調(diào)用起來比較困難。另一方面，政府內(nèi)部數(shù)據(jù)多為各條線、各部門掌握，“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)壁壘”問題仍然存在，政府集中調(diào)用各條線、各部門數(shù)據(jù)的成本較高、難度較大。這些因素導致政府常常難以獲得完整、全面的數(shù)據(jù)來為算法技術提供支撐。質(zhì)量方面，數(shù)據(jù)的優(yōu)質(zhì)性不足。在收集數(shù)據(jù)時，需要考慮所收集數(shù)據(jù)的準確性和通用性。準確性要求數(shù)據(jù)能夠準確反映需要定義的問題，符合忠實測量原則，以確保能夠精準預測變量；通用性則要求數(shù)據(jù)能夠代表模型最終應用的實際情況，能夠就同類問題進行預測［44］。但就目前能夠收集到的數(shù)據(jù)而言，數(shù)據(jù)“污染”、數(shù)據(jù)“失真”、數(shù)據(jù)“冗雜”、數(shù)據(jù)價值密度不足等問題普遍存在，其準確性和通用性都難以保證。

當這些在數(shù)量與質(zhì)量上都存在偏差的數(shù)據(jù)被應用于算法訓練時，它們所蘊含的“偏見”便會被算法識別并予以標記，產(chǎn)生帶有“偏見”的算法規(guī)則集，并在嵌入行政活動時持續(xù)強化這種“偏見”，得出帶有“偏見”的結果。這樣看來，行政活動中既有的數(shù)據(jù)問題，使相當一部分數(shù)據(jù)無法進入算法訓練數(shù)據(jù)集，而進入數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)又有相當一部分存在各種各樣的質(zhì)量問題。這種數(shù)據(jù)收集的不全面與不周嚴會因算法運作特性而催生出結果的不嚴謹，使這一工作的準確性面臨挑戰(zhàn)。

四、總結與討論

人類社會的每一次重大科技變革都會展現(xiàn)福禍相依的雙重面向，算法技術也不例外。不管人們是否愿意、是否承認，算法技術幾乎滲透到現(xiàn)實生活的各個領域，已經(jīng)成為不可回避的事實。這一技術在政府行政活動中的興起與發(fā)展，為諸如政府縱向間關系調(diào)整、政府職責體系構建等具體問題在操作層面的工作提供了許多助益。但對這一技術，我們不僅要善加利用，同時還要保持警惕，不能希冀于技術能夠紓解所有難題，更不能沉湎于技術萬能的贊歌之中。在某種意義上，算法技術自身具有獨特的技術邏輯和現(xiàn)實路徑，因此，當其深度嵌入政府行政活動中時，會對“以人為本”的公共價值造成前所未有的沖擊。

一方面，公共價值的生成來源于人類的直接參與。但在人類主動推動的算法技術應用過程中，技術系統(tǒng)從人類自然感官、自然肢體或自然智能的代理者，向人類中心地位的替代者的方向發(fā)展［45］。由此，加速了人類在行政活動中的離場，使公共價值生成的必要條件遭受重大挑戰(zhàn)。另一方面，公共價值的生成離不開人類的情感基礎。但在闡揚算法技術嵌入行政活動帶來的精確性時，人類情感正被視為一種擾亂精確性的因素而被逐漸邊緣化［46］。由此，行政活動將因缺乏情感投入而變得冰冷無趣，人類行為也將因“被困在系統(tǒng)中”而同謀求人類福祉的價值目標漸行漸遠。因此，在倡導技術應用的同時，要時刻高揚“以人為本”的價值旗幟，始終堅守“以人為本”的價值底線，明確算法技術的輔助地位，并以人的價值的實現(xiàn)與否來審視和判斷是否應用算法技術，從而最大限度地避免這一技術對人類的主體替代和對人類的權力易手，消除由此引發(fā)的挑戰(zhàn)公共價值的隱憂與消解公共價值的隱患。

在重申人類主體性地位、明確技術輔助性原則的基礎上，還應當從以下三個具體方面入手規(guī)制算法技術的應用，實現(xiàn)算法善治的愿望與目標。

第一，構建算法準入機制、發(fā)布算法準入清單，重視思考算法技術介入政府行政活動的范圍與邊界。將“機器擅長的交給機器，人類擅長的交給人類”，如價值無涉的事項可以交由機器來處理，而涉及價值判斷的事項則由人工介入，促進人機交互和人機合作。這樣，在機器入場的同時保證人類不離場，避免政府行政活動走向“技術依賴”的泥沼而偏離“技術賦能”的本意。

第二，構建算法解釋制度，從應用層面逐步破解算法“黑箱”。由于算法信息與國家秘密、政府機密以及商業(yè)秘密具有強相關性，因而我們不能盲目要求全面公開算法信息。而基于應用于政府行政活動中的算法多來自技術公司這一現(xiàn)實，政府在采購算法時，可要求技術公司交付算法模型的生成記錄與運行邏輯，從而用其來解釋關鍵政策并幫助展開驗證工作［47］，以此降低算法“黑箱”帶來的消極影響，提升社會各界對算法技術的認可程度。

第三，持續(xù)推進數(shù)字政府建設，為集成算法技術與行政活動提供重要平臺。技術與制度同頻共振是技術發(fā)揮作用的重要保障，發(fā)揮技術與制度的合力作用，需要構建能夠匯集技術與制度雙重功用的有效機制。當前正在推進的數(shù)字政府建設，為政府掌握數(shù)據(jù)主導權、推進數(shù)據(jù)集成與共享提供了重要機遇，進而為克服政府各條線和各部門的自利傾向、堅持一切工作以公共利益為準則提供了多重保障［48］，是實現(xiàn)算法技術向上、向善的重要機制系統(tǒng)，應當持續(xù)、深入推進。

需要說明的是，本文論述得以展開的前提和依據(jù)建立在算法技術進一步發(fā)展、算法技術與公共行政進一步融合的基礎上，因而論述中的多數(shù)情形尚未在現(xiàn)實生活中充分顯現(xiàn)。本文更多是對算法技術嵌入政府行政活動后所引發(fā)的一系列變化的一種預判性分析，但這并不妨礙對算法賦能展開想象，并對其限度進行反思，從而有效規(guī)避算法技術介入的潛在風險，最大限度發(fā)揮這一技術賦能的正面效應。

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［責任編輯：張英秀］