鄧圓謐 鄔家海 楊文佳

［關(guān)鍵詞］水土保持；強監(jiān)管；南方平原河網(wǎng)地區(qū)；嘉興市

［摘要］長期以來，南方平原河網(wǎng)地區(qū)水土保持工作受重視程度不高，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，水土流失已嚴重影響平原河網(wǎng)城市生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會的發(fā)展。以嘉興市為例，詳細分析了南方平原河網(wǎng)地區(qū)的水土流失特點及成因，介紹了水土保持強監(jiān)管工作的成效和做法，并針對存在的問題，提出了下一步工作的合理化建議與思考，以全面提升水土保持監(jiān)管能力和水平，推動嘉興市生態(tài)文明建設(shè)。

［中圖分類號］S157［文獻標識碼］C［文章編號］1000－0941（2023）03－0015－03

1水土流失現(xiàn)狀及成因分析

嘉興市是典型的南方平原河網(wǎng)城市，位于浙江省東北部、杭嘉湖平原腹心地帶，東西長約93.73km，南北寬約78.31km，陸域總面積3915km2。全境地勢低平，大致由東南向西北傾斜，平均海拔1.86m（1985國家高程基準），有山丘200余個，零散分布在錢塘江杭州灣北岸一線，海拔多在200m以下。境內(nèi)河網(wǎng)密布，不含錢塘江的河道總長1.47萬km，河道水域面積291.66km2，有湖泊83座，湖泊水域面積49.81km2，田、地、水交錯分布，有“六田一水三分地”之稱。全市轄5縣（市）2區(qū)，常住人口551.60萬人，其中城鎮(zhèn)人口396.41萬人，農(nóng)村人口155.19萬人。

1.1水土流失現(xiàn)狀及特點

根據(jù)《浙江省水土保持規(guī)劃》（2015—2030年），嘉興市屬浙北平原人居環(huán)境維護水質(zhì)維護區(qū)（Ⅴ-1-3rs），境內(nèi)縣級以上河道生態(tài)保護范圍（河道及兩側(cè)各200m）以及連接風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、飲用水源保護區(qū)、坡度3°以上區(qū)域、規(guī)劃重點建設(shè)區(qū)等區(qū)塊，被劃定為浙江省容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，面積達1594.2km2，占全市陸域總面積的40.72%。由于特殊的地理位置及特殊的地形地貌特征，因此嘉興水土流失主要呈現(xiàn)以下特點：①河道淤積較為明顯，受降雨、海潮、風(fēng)浪和船行波影響，河岸邊坡和堤頂極易產(chǎn)生水土流失，加之生產(chǎn)建設(shè)活動中對水土防護不到位，大量泥土隨地表徑流匯入河道，造成河道淤積，“十三五”期間全市河道清淤約5514萬m3；②人為水土流失嚴重，全市人口密度大，城鎮(zhèn)化率高，土地開發(fā)利用程度高，生產(chǎn)建設(shè)項目施工期間土石方挖填調(diào)棄等頻度高，形成大量松散裸露面，特別是土方的臨時堆置和棄置、鉆孔灌注等泥漿鉆渣排放以及臨時用地復(fù)耕形成的松軟表土層，加之缺乏有效的管理和防護措施，往往引發(fā)嚴重的局部水土流失。2021年，全市水土流失總面積為2.29km2（均為水力侵蝕面積），水土流失等級主要為輕度（見表1）。

1.2水土流失成因分析

嘉興市水土流失受自然因素和人為活動因素雙重影響。

（1）自然因素。嘉興市屬亞熱帶季風(fēng)區(qū)，雨量充沛，全市多年平均降水量為1222.1mm，主要集中在4—7月的春雨、梅雨季節(jié)和8—9月的臺風(fēng)暴雨時期。在梅雨季、臺汛期，當農(nóng)田田間蓄水已達作物耐淹深度而需要通過溝渠向附近河道排水時，容易造成農(nóng)田或溝渠水土流失。另外，杭州灣沿岸分布有少量山丘，表面植被以防護林和經(jīng)果林為主，但植被覆蓋度特別是林下植被覆蓋度不高，當降雨產(chǎn)生坡面徑流時，容易造成水力侵蝕危害，攜帶部分泥沙流失。

（2）人為活動因素。近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的加快，各類城市生產(chǎn)建設(shè)活動如雨后春筍般涌現(xiàn)，大量土地被征用占用，使得原有水土保持生態(tài)系統(tǒng)不同程度遭到破壞，城市管網(wǎng)及周邊河道出現(xiàn)淤積，影響城市防洪排澇能力；生產(chǎn)建設(shè)活動在施工過程中違法將產(chǎn)生的棄土、棄渣、泥漿等傾倒于周邊水體中，加之水土保持措施落實不到位等，導(dǎo)致大量水土資源流失。另外，不合理的田間耕作也是造成水土流失的一大因素。全市主要種植的農(nóng)作物為水稻，灌溉方式一般采取漫灌，田間尾水中挾帶大量土壤懸浮顆粒直接排入周邊河網(wǎng)，造成農(nóng)業(yè)面源污染，同時還降低土壤肥力，減少土壤含水率，誘發(fā)水土流失［1］。

2水土保持強監(jiān)管的主要成效和做法

嘉興市屬典型的南方平原河網(wǎng)地區(qū)，飲用水源為河道型水源。為維護城鄉(xiāng)居民飲水安全、保護生態(tài)環(huán)境，水土保持工作至關(guān)重要。嘉興市立足南方平原河網(wǎng)地區(qū)自然稟賦，深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述精神，準確把握新時代水土保持強監(jiān)管新要求，牢固樹立綠色發(fā)展理念，因地制宜，牢牢把握“預(yù)防和監(jiān)督為主”的思路，以規(guī)劃為引領(lǐng)，以預(yù)防監(jiān)督水土流失、改善生態(tài)環(huán)境為主線，以開發(fā)建設(shè)項目監(jiān)督管理為重點，充分運用遙感等信息化手段，不斷規(guī)范水土保持行為，有效減少人為水土流失量，2019—2021年全市水土保持率連續(xù)3a達99%以上且逐年提高，水土保持強監(jiān)管工作成效顯著。

2.1實行水土保持目標責(zé)任制，夯實責(zé)任主體

為落實以市、縣兩級人民政府為責(zé)任主體的水土保持目標責(zé)任制和年度考核評價制度，印發(fā)了《嘉興市水土保持目標責(zé)任制考核辦法》，將年度重點工作納入考核指標體系，強化結(jié)果應(yīng)用，充分發(fā)揮考核壓力傳導(dǎo)和激勵作用，不斷提升水土保持監(jiān)管水平。2018年，更新調(diào)整了嘉興市水資源管理與水土保持工作委員會機構(gòu)設(shè)置，委員會全面負責(zé)協(xié)調(diào)解決考核、規(guī)劃實施、重點工程推進等水土保持工作重大問題。委員會實行成員單位聯(lián)席制度，不定期召開研討會議，明確職責(zé)與分工，強化合力，為全市水土保持強監(jiān)管工作提供了堅實有效的組織保障。

2.2嚴格水土保持方案審批備案，嚴把質(zhì)量關(guān)

根據(jù)“放管服”改革和“最多跑一次”改革要求，進一步精簡優(yōu)化審批流程，強化水土保持事中、事后監(jiān)管，確保水土保持“三同時”制度有效落實。全市水土保持方案報告書、報告表審批實現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理，實行區(qū)域水土保持承諾備案制，減輕企業(yè)負擔。嚴格方案質(zhì)量管控，委托第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)對水土保持方案組織技術(shù)審查，評審專家嚴格從省、市兩級專家?guī)熘羞x取，實行專家審查、第三方機構(gòu)復(fù)核、水行政主管部門校核三道把關(guān)程序?qū)徟岣吡朔桨纲|(zhì)量。開展縣級水土保持方案質(zhì)量抽查，結(jié)合全國水土保持信息管理系統(tǒng)4.0，隨機抽取歷年審批的水土保持方案接受專家組檢查，重點對是否存在基礎(chǔ)資料明顯不實、是否存在內(nèi)容重大缺陷遺漏等“六個是否存在”進行檢查，并將抽查結(jié)果以文件形式通報審批單位和編制單位，同時納入年度考核內(nèi)容。

2.3實施水土保持“天地一體化”，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管

水土保持“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管是嘉興市貫徹落實“水利行業(yè)強監(jiān)管”的重要內(nèi)容和有效手段，也是水土保持工作監(jiān)管新模式，主要利用“天上”高分辨率遙感影像解譯生產(chǎn)建設(shè)項目擾動圖斑，與“地上”實際水土流失情況比對，分析生產(chǎn)建設(shè)項目擾動合規(guī)性，推動水土保持監(jiān)管由以往的“問題導(dǎo)向”被動監(jiān)管向“目標靶向”主動監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了上下聯(lián)動、信息共享、動態(tài)監(jiān)管。2019年以來，連續(xù)2a開展全市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管，共對3443個擾動圖斑進行遙感解譯，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項目421個，已全部完成整改；連續(xù)3a對水利部、省水利廳下發(fā)的2167個疑似違法圖斑進行現(xiàn)場復(fù)核、認定，發(fā)現(xiàn)違規(guī)項目177個，均已分類查處并整改完成，實現(xiàn)了“核、認、查、改”閉環(huán)管理。水土保持動態(tài)監(jiān)管快捷高效地實現(xiàn)了違法違規(guī)項目存量銷號，有效推動了水土保持強監(jiān)管工作不斷深入、深化。

2.4強化專項行動監(jiān)督檢查，嚴肅違法查處

分年度印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項監(jiān)督檢查工作方案，運用衛(wèi)星遙感、無人機航拍等先進技術(shù)，借助第三方技術(shù)力量，以“三同時”制度實施情況為重點，通過資料整理、現(xiàn)場監(jiān)督檢查、信息反饋和后期指導(dǎo)等形式開展省、市、縣三級專項監(jiān)督檢查。2021年，全市共對市政工程、房地產(chǎn)項目、公路工程、水利工程、涉水交通工程、社會事業(yè)工程、輸變電工程、天然氣工程、鐵路工程等901個生產(chǎn)建設(shè)項目進行了檢查，對90個項目開展驗收備案后核查，對18個市級項目開展監(jiān)督性監(jiān)測，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題下發(fā)整改通知書，對28家生產(chǎn)建設(shè)單位開展集中約談，查處水土保持違法案件14起，立案2起，罰款總金額20.8萬元，起到了很好的懲戒警示作用。

3存在的問題

3.1制度體系不健全

為推進水土保持行業(yè)強監(jiān)管，近幾年水利部相繼出臺了規(guī)范水土保持方案審批、監(jiān)測、驗收備案等全過程監(jiān)管的指導(dǎo)性文件，形成了新時期水土保持“1+N”監(jiān)管制度體系。但是，省級現(xiàn)行部分水土保持規(guī)章已顯現(xiàn)出與部級行政規(guī)范性文件不一致、強制力不足等問題，市、縣兩級在水土保持方面的指導(dǎo)性文件尚處于空白狀態(tài)，缺乏針對本地的、具備可操作性的政策依據(jù)，致使在違規(guī)案件查處、跨區(qū)域監(jiān)管等具體問題處理上存在盲點，一定程度上造成問題處理不到位、不徹底。

3.2全過程監(jiān)管落實不到位

水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，部分生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持相關(guān)程序不合規(guī)，未形成閉環(huán)管理，如存在未批先建、未驗先投、監(jiān)測和方案變更不及時等問題?，F(xiàn)場監(jiān)督檢查和圖斑復(fù)核等工作有時受某些因素影響側(cè)重于結(jié)果管理，有時在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，部門間聯(lián)動機制不完善，難以在第一時間進行處理［2］，對責(zé)任主體的責(zé)任追究和整改也只能是亡羊補牢。另外，部分生產(chǎn)建設(shè)單位為了躲避監(jiān)管，規(guī)避責(zé)任，不如實、不及時上報信息資料，給水土保持監(jiān)管工作帶來一定的難度，進而影響到水土保持措施效果。

3.3第三方技術(shù)單位服務(wù)質(zhì)量有待提高

2015年，國家取消水土保持方案編制資質(zhì)和技術(shù)人員持證上崗要求，市場上涌現(xiàn)出大批小型第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)。此類機構(gòu)無水土保持技術(shù)方面相關(guān)資質(zhì)、無專業(yè)技術(shù)人員，有的掛靠在相對較大的服務(wù)機構(gòu)名下，一方面是技術(shù)人員配備不到位、技術(shù)力量薄弱，提交的水土保持成果質(zhì)量較低，另一方面是壓低價格承接業(yè)務(wù)，降低水土保持服務(wù)質(zhì)量，影響水土保持應(yīng)發(fā)揮的效益。

4建議與思考

4.1完善制度體系建設(shè)，強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)

以《中華人民共和國水土保持法》為總的剛性約束，以省部級政策體系為指引，結(jié)合自身實際，探索出臺相關(guān)制度文件，為水土保持監(jiān)管提供指導(dǎo)和依據(jù)。如印發(fā)部門間信息共享、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、案件移交等政府內(nèi)部監(jiān)管文件，進一步明確權(quán)責(zé)分工，壓實責(zé)任；進一步完善考核指標體系，強化壓力傳導(dǎo)，加強水行政主管部門履職督查，以整改促進管理水平的提升。

4.2完善部門間協(xié)同機制，強化過程監(jiān)管

強化部門間協(xié)同監(jiān)管，充分發(fā)揮生產(chǎn)建設(shè)項目屬地監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，推動實現(xiàn)“管行業(yè)、管建設(shè)、管生產(chǎn)必須管水?！薄＿M一步加強事中、事后監(jiān)管工作，強化對重點項目、重要節(jié)點、重點部位的過程監(jiān)管。強化水利、發(fā)改、建設(shè)、交通、電力等部門間項目審批和開工等信息共享，對于應(yīng)編報水土保持方案的項目提早介入，跟蹤進度，服務(wù)與監(jiān)督并重，嚴格方案審批管理和驗收備案閉環(huán)管理。強化聯(lián)合執(zhí)法檢查，將水土保持監(jiān)督檢查納入主體工程建設(shè)日常監(jiān)管一體化檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題進行分類分級處置，跟蹤督促整改，確保生產(chǎn)建設(shè)項目有序推進；對檢查中發(fā)現(xiàn)的違法問題，及時主動移交線索，協(xié)助綜合執(zhí)法部門依法查處，形成“審批—監(jiān)管—執(zhí)法”全過程協(xié)同監(jiān)管機制。

4.3發(fā)揮信用約束作用，提高服務(wù)質(zhì)量

按照“誰監(jiān)管、誰負責(zé)認定”的原則，充分結(jié)合掌上執(zhí)法、“雙隨機一公開”以及專項檢查等形式，對跟蹤檢查、驗收核查、群眾舉報線索處理等過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，納入水土保持“兩單”信用監(jiān)管，將水土保持信用監(jiān)管作為落實強監(jiān)管的重要抓手。結(jié)合“兩單”監(jiān)管結(jié)果，探索第三方服務(wù)市場優(yōu)勝劣汰生存機制，加強技術(shù)服務(wù)單位質(zhì)量監(jiān)管，提升服務(wù)質(zhì)量。

5結(jié)語

面對新時期生態(tài)文明建設(shè)和水土保持強監(jiān)管要求，嘉興市將發(fā)揮平原河網(wǎng)地區(qū)水土保持主導(dǎo)功能，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，從生態(tài)系統(tǒng)和流域系統(tǒng)整體性出發(fā)，以人居環(huán)境改善、自然景觀保護、農(nóng)業(yè)面源污染防治、生態(tài)濕地修復(fù)、幸福河湖建設(shè)等為出發(fā)點，積極探索實施平原生態(tài)清潔小流域建設(shè)，加強機制體制創(chuàng)新，強監(jiān)管，重實效，不斷提高監(jiān)管效能。

[參考文獻]

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[2]王敏.黃河流域水土保持強監(jiān)管實踐與探索[J].中國水土保持，2020（9）：53-56.

［作者簡介］鄧圓謐（1990—），女，天津人，工程師，碩士，從事水土保持管理工作。［收稿日期］2022-12-21

（責(zé)任編輯徐素霞）