曾那迦

今年以來，西寧市委原副書記、市長(zhǎng)孔令棟等一批省會(huì)城市原市長(zhǎng)陸續(xù)落馬，體現(xiàn)了當(dāng)前有腐必反的方針和形勢(shì)。

“省會(huì)城市市長(zhǎng)已經(jīng)是黨政高級(jí)干部，并且處在仕途成長(zhǎng)過程中的重要節(jié)點(diǎn)上，仍然有晉升空間。其中個(gè)別人追求升遷的愿望比較強(qiáng)烈，容易受到各種蠱惑，甚至落入政治騙子的陷阱。”一名紀(jì)檢監(jiān)察工作者告訴廉政瞭望·官察室記者。

2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》正式公布，這是針對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督制定的首個(gè)專門文件。中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室有關(guān)負(fù)責(zé)人在對(duì)文件進(jìn)行解讀時(shí)指出，從查處的違紀(jì)違法案件來看，“一把手”違紀(jì)違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗，必須以強(qiáng)有力的監(jiān)督促使其做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。

省會(huì)城市市長(zhǎng)作為當(dāng)?shù)卣摹耙话咽帧保恰瓣P(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部中的領(lǐng)導(dǎo)干部。省會(huì)城市“一把手”一旦出事，往往產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的影響，乃至對(duì)地方政治生態(tài)造成震動(dòng)。

一些受訪專家稱，對(duì)省會(huì)城市市長(zhǎng)的權(quán)力監(jiān)督某種程度上等同于當(dāng)下屢被強(qiáng)調(diào)的“一把手”監(jiān)督，是下一步反腐的重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，約束、限制、監(jiān)督“一把手”的權(quán)力也正是當(dāng)前反腐進(jìn)程中的一個(gè)難點(diǎn)問題。

鞏固制度機(jī)制保障，完善政治監(jiān)督

省會(huì)城市市長(zhǎng)在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中居于主要地位，是市政府的第一責(zé)任人，其個(gè)人的腐敗行為可能導(dǎo)致整個(gè)地方主要權(quán)力部門的集體腐敗。而這樣的“一把手”的關(guān)鍵性正是體現(xiàn)在其所掌握的對(duì)重要事項(xiàng)的決策權(quán)。

在四川省委省政府決策咨詢委員會(huì)副主任、成都市社科聯(lián)主席李后強(qiáng)看來，對(duì)于這類“一把手”的監(jiān)督“難”是一種客觀現(xiàn)實(shí)，其主要原因是權(quán)力過度集中、監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督制度不完善，其核心在于自由裁量權(quán)過大、信息不對(duì)稱、利益不一致等三個(gè)產(chǎn)生腐敗的關(guān)鍵因素。

李后強(qiáng)和有關(guān)專家通過對(duì)多地出臺(tái)的“一把手”監(jiān)督制度和政策文件進(jìn)行文本分析后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“一把手”權(quán)力監(jiān)督具備“巡視巡察制度”“有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度”“黨內(nèi)談話機(jī)制”“審計(jì)制度”“問責(zé)制度”“民主生活會(huì)制度”等十大核心要素。

在此基礎(chǔ)上，他們提出優(yōu)化“一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度組合。其中，審計(jì)和問責(zé)機(jī)制建設(shè)，作為監(jiān)督“一把手”制度設(shè)計(jì)的必要條件，是有效監(jiān)督“一把手”的關(guān)鍵。巡視巡察、監(jiān)督檢查，作為“一把手”權(quán)力監(jiān)督的充分條件，將實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)組合的最大效用。

中央黨校（國家行政學(xué)院）教授竹立家認(rèn)為，“省會(huì)城市一般都是所在省的經(jīng)濟(jì)大市，與地級(jí)市、縣級(jí)市市長(zhǎng)相比，省會(huì)城市的市長(zhǎng)所掌握的無論是干部資源，還是工程建設(shè)資源等方方面面都要多得多。作為行政‘一把手被‘圍獵的機(jī)會(huì)更多，腐敗的可能性也相對(duì)比較大。”

竹立家認(rèn)為下一步要繼續(xù)強(qiáng)化政治監(jiān)督，一方面是黨內(nèi)監(jiān)督，另一方面則是來自人大常委會(huì)的監(jiān)督。保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，監(jiān)督本級(jí)國家行政、監(jiān)察、審判、檢察機(jī)關(guān)的工作，本就是地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。目前紀(jì)律、法律、法規(guī)等體制機(jī)制建設(shè)方面，已經(jīng)相對(duì)完善。來自上級(jí)黨委、紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督效果明顯，但由于市長(zhǎng)是經(jīng)人大選出的，來自人大常委會(huì)的政治監(jiān)督還應(yīng)該得到加強(qiáng)。

“比如在市政府辦公會(huì)議上作出的修路決策，其中怎么招標(biāo)、資金來源等等情況，按道理都應(yīng)該向人大報(bào)告，接受人大的監(jiān)督和質(zhì)詢。但事實(shí)上目前這些程序還是不足的?！敝窳⒓艺f。

強(qiáng)化技術(shù)手段監(jiān)督，形成有效震懾

當(dāng)下，大數(shù)據(jù)反腐作為全面推進(jìn)腐敗治理體系改革的利劍，早已運(yùn)用于腐敗治理的各個(gè)階段。各級(jí)黨委政府與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已充分認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)等技術(shù)的治理優(yōu)勢(shì)。但李后強(qiáng)等專家仍認(rèn)為，完善省會(huì)城市市長(zhǎng)等“一把手”的監(jiān)督，在充分保障個(gè)人隱私權(quán)的前提下，只有技術(shù)手段才最具有可行性，也最行之有效，能夠形成有效震懾。

“具體而言，就是通過量化思維、動(dòng)力學(xué)思維、模型思維的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)對(duì)‘一把手監(jiān)督難題機(jī)理的準(zhǔn)確分析；通過分布式權(quán)力賬本技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、社交圖譜技術(shù)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)對(duì)‘一把手權(quán)力行使的有效監(jiān)督。通過腐敗懲治機(jī)制、腐敗追蹤機(jī)制、腐敗免疫機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)‘一把手不敢腐、不能腐、不想腐的監(jiān)督目標(biāo)?！崩詈髲?qiáng)介紹說。

有專家認(rèn)為，“一把手”監(jiān)督之所以“難”，在于對(duì)“一把手”所擁有的權(quán)力未能形成系統(tǒng)化的有效監(jiān)督體系，這一體系的建設(shè)靠傳統(tǒng)的定性方法已難以奏效，在注重制度建設(shè)的同時(shí)，必須運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的成果，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法體系加以系統(tǒng)設(shè)計(jì)與構(gòu)建，把“一把手”權(quán)力責(zé)任納入大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)。

一名從事大數(shù)據(jù)反腐的實(shí)務(wù)工作者告訴記者，此前一名領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其闡述的“大數(shù)據(jù)”“數(shù)字化”等概念能否落實(shí)表示懷疑。于是他們?cè)谡髑筮@名領(lǐng)導(dǎo)的同意后上傳其一張照片，半小時(shí)后，這名領(lǐng)導(dǎo)近期去哪吃過飯、去哪住過酒店等信息都被一一呈現(xiàn)在其面前?！把垡娔俏活I(lǐng)導(dǎo)臉上青一陣紅一陣，一下就服氣了。”

從已經(jīng)公開的一些案例可以看出，如今官員腐敗的手段更加隱蔽，技術(shù)水平也與日俱增。以信息對(duì)信息、以技術(shù)對(duì)技術(shù)是無可避免的趨勢(shì)。

李后強(qiáng)說：“大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段反腐還可以進(jìn)一步起到預(yù)防腐敗、挽救干部的作用。目前這些手段更多用于偵查調(diào)查，作為腐敗的預(yù)防手段還沒有得到充分的運(yùn)用和發(fā)揮?！?/p>

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的隱私權(quán)問題，廉政專家指出：“市長(zhǎng)這樣的‘一把手掌握大量的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)人脈資源，在規(guī)劃、財(cái)稅、干部人事等方面被賦予了這么大的權(quán)力，至少在其任職期內(nèi)，隱私權(quán)相較于普通公民應(yīng)受到更多限制?！?/p>

深化社會(huì)監(jiān)督，拓展公開透明

“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子是否具有凝聚力、向心力、戰(zhàn)斗力，形成‘雁群效應(yīng)，‘一把手的‘頭雁效應(yīng)最關(guān)鍵?！蔽髂险ù髮W(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、教授張震告訴記者。

當(dāng)前對(duì)于省會(huì)城市市長(zhǎng)這樣的“一把手”監(jiān)督還存在兩大難題，一是外界對(duì)其權(quán)力運(yùn)行知情難，二是對(duì)其監(jiān)督工作舉報(bào)難。

“現(xiàn)在好多官員膽大妄為，仍是對(duì)權(quán)力沒有敬畏感，恣意把公共權(quán)力變化為個(gè)人權(quán)力，把手中的公共資源轉(zhuǎn)化為個(gè)人資源?！痹谥窳⒓铱磥恚€要進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，防止權(quán)力腐敗的前提是“把權(quán)力攤曬在陽光下”，讓群眾有一個(gè)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行民主評(píng)判的“制度性平臺(tái)”。通過強(qiáng)化新聞?shì)浾摫O(jiān)督等方式，讓領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)行使權(quán)力保持敬畏感。

還有專家指出，應(yīng)該確保輿論監(jiān)督從一般多數(shù)到特殊少數(shù)，發(fā)揮其自下而上的推進(jìn)作用。以“塌方式腐敗”為例，權(quán)力過分集中是病根，官場(chǎng)圈子的利益聯(lián)盟是公權(quán)力異化的結(jié)果，而權(quán)力缺乏透明化是“塌方式腐敗”的癥結(jié)。

李后強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)黨務(wù)政務(wù)信息公開，堅(jiān)持“內(nèi)外有別，公開透明”原則確保信息安全公開。黨務(wù)政務(wù)信息公開是減少或杜絕信息不對(duì)稱的重要手段，實(shí)現(xiàn)“一把手”的權(quán)力在陽光下運(yùn)行是突破“一把手”監(jiān)督難題的關(guān)鍵。

他還指出，應(yīng)當(dāng)建立信息公開制度，確保決策信息透明化。信息公開的行政實(shí)踐，有助于建構(gòu)一種以“透明化、公平化、參與化”為運(yùn)行特征的行政文化，?建構(gòu)一種以人為本、滿足群眾基本知情權(quán)的執(zhí)政模式。建立領(lǐng)導(dǎo)決策信息的公開透明機(jī)制，一方面有助于權(quán)力在陽光下運(yùn)行，另一方面有助于形成社會(huì)輿論監(jiān)督條件。這必須要求改善黨政決策的信息公開機(jī)制，包括組織內(nèi)部的信息溝通、與外部群眾的信息聯(lián)系、與上下級(jí)的情報(bào)溝通機(jī)制以及對(duì)外信息傳播機(jī)制。以這四種機(jī)制為信息公開提供根本保障，也才能確保決策信息呈現(xiàn)出公開、透明與高效。

通過輿論推進(jìn)黨務(wù)公開、政務(wù)公開、官員財(cái)產(chǎn)公開等方面深化，使關(guān)鍵權(quán)力得到有效監(jiān)督。同時(shí)，輿論也具有宣傳廉潔教育和警示作用，相比法律和行政廉潔教育方面更具有優(yōu)越性。輿論監(jiān)督在實(shí)際操作中會(huì)對(duì)公權(quán)力施加外在輿論壓力，促進(jìn)公權(quán)力使用者產(chǎn)生自我約束，并形成對(duì)權(quán)力的敬畏。

在已經(jīng)披露的落馬省會(huì)城市市長(zhǎng)中，政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的情況較為凸顯。竹立家認(rèn)為，這些是典型的“說一套、做一套”的兩面人，背離了初心使命和為人的基本道德。

李后強(qiáng)指出，在這些落馬官員的腐敗情形中，吏治腐敗是最嚴(yán)重的腐敗，容易污染當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，因而在領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人方面還應(yīng)當(dāng)更為公開透明。