武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心課題組

縣城是我國城鎮(zhèn)化體系重要組成部分。中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，標志著縣域城鎮(zhèn)化建設進入新階段。我們認為：欠發(fā)達地區(qū)縣域建設的目標是服務于鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要警惕地方政府追求城鎮(zhèn)化率的過快提升，錯誤定位縣城經(jīng)濟社會功能，陷入嚴重“劣質(zhì)城鎮(zhèn)化”。

正確認識縣域城鎮(zhèn)化的基本特征

1.縣域是人口流出地，縣城常住人口規(guī)模不大。相對于中小城市，縣城人口規(guī)模不大。縣城及縣級市城區(qū)人口占全國近9億城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣域鄉(xiāng)村人口比縣城常住人口要多得多。我們在中部三個省九個縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)縣域人口流出普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，河南省110個縣級單位中，僅有三個縣為人口流入狀態(tài)，這三個縣全部位于鄭州周邊，其他的縣人口凈流出，16個縣人口流出率超過30%，50個縣人口流出率超過20%?！笆奈濉逼陂g，隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進，人口流出率還要進一步提升，縣域范圍的平均人口規(guī)模還要進一步下降。

2.縣域經(jīng)濟分化，中西部縣城和東部發(fā)達地區(qū)縣城性質(zhì)不同。從經(jīng)濟發(fā)展能力來講，縣域經(jīng)濟是分化的，這反映在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、經(jīng)濟總規(guī)模及地方財政收入等方面。這是一個大國建設統(tǒng)一大市場必然會出現(xiàn)的格局。有兩類完全不同的縣域：沿?？h域是城市帶的一部分，是經(jīng)濟發(fā)展重要節(jié)點；中西部大多數(shù)縣城屬于鄉(xiāng)村的一部分，是分散的，主要功能是服務鄉(xiāng)村振興和以大中城市為中心的經(jīng)濟增長。沿海地區(qū)，經(jīng)濟密集、人口密集，是人口主要流入地。相對來說，中西部以地級市為單位的市域經(jīng)濟因為達到相對合理的人口規(guī)模和具有較為完善的基礎設施，而形成了二三產(chǎn)業(yè)聚集，具有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，吸納本地部分鄉(xiāng)村人口就業(yè)與定居。

3.縣城主要吸納本地農(nóng)民，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高?？h城經(jīng)濟不發(fā)達，吸納的外來流動人口很少，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納的本地鄉(xiāng)村人口也非常有限，進縣購房的農(nóng)民并不是完全融入城鎮(zhèn)的人口。也就是說，進入縣城的中西部農(nóng)村的“農(nóng)民”并不因為進入縣城購房、就業(yè)、陪讀就成了“城里人”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，很大程度上是公共服務驅(qū)動的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民為了享受更好的公共服務資源，主動或被動在縣城買房，多數(shù)農(nóng)民仍然要到沿?；虼笾谐鞘袆展?，老年農(nóng)民仍然要在農(nóng)村務農(nóng)和養(yǎng)老。因此，大部分進入縣城購房的農(nóng)民的城鎮(zhèn)化質(zhì)量其實并不高，仍然是“半城鎮(zhèn)化”。

“劣質(zhì)城鎮(zhèn)化”的諸種表現(xiàn)

1.農(nóng)民“被上樓”。農(nóng)民“被上樓”造成惡劣影響的典型案例，是2020年一些地方推動的大規(guī)?！昂洗宀⒕印薄Ｎ覀冊谥形鞑空{(diào)查，發(fā)現(xiàn)不少地區(qū)規(guī)劃了大型農(nóng)村新型社區(qū)。其主要政策工具是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，大規(guī)模合村并居被作為騰退土地指標、換取城鎮(zhèn)發(fā)展空間的操作方式。實踐證明，大規(guī)模合村并居的效果和預期大相徑庭，違背了農(nóng)民建房和村莊建設規(guī)律，造成了“劣質(zhì)城鎮(zhèn)化”。如果違背農(nóng)民意愿、不顧實際條件，通過行政強制手段把村莊拆掉，把農(nóng)民集中到新社區(qū)、過上“城鎮(zhèn)化”的生活，地方政府很快就會面臨農(nóng)民“上樓”之后產(chǎn)生的生計困境。

2.限制農(nóng)民自建房。我們在蘇北某市調(diào)研了解到，地方政府已經(jīng)十幾年不審批農(nóng)村宅基地，盡管沒有非常明確的政策依據(jù)。農(nóng)民收入不斷提高，反而農(nóng)村住房日益破敗，農(nóng)民不得不進城購房，導致該地城鎮(zhèn)商品房價格非常高；或購買村集體引入的房地產(chǎn)商統(tǒng)一建設的小高層住房（一般是農(nóng)村集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”）。這不僅增加了農(nóng)民家庭的建房支出，而且對仍然要在村從事生產(chǎn)、在村莊生活的弱勢農(nóng)民造成嚴重不便。

3.“貧困戶”向城鎮(zhèn)平移。在很多地區(qū)的政策執(zhí)行過程中，政府認為把貧困戶搬入城鎮(zhèn)就能解決貧困問題，主要表現(xiàn)為在安置點的選擇上存在明顯城市偏好。我們近幾年對西南地區(qū)11個城鎮(zhèn)集中安置型“易扶”社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)集中安置型的易地搬遷貧困戶雖然借助國家力量實現(xiàn)了居住空間、戶籍和部分公共服務的“跨越式城鎮(zhèn)化”，但是這些貧困戶短期內(nèi)無法實現(xiàn)生計能力的快速提高，以及生產(chǎn)方式、生活方式、文明素質(zhì)等方面的“能力城鎮(zhèn)化”“素質(zhì)城鎮(zhèn)化”，仍處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。

4.教育“房地產(chǎn)”的膨脹。所謂“教育新城”開發(fā)模式，是為了吸引農(nóng)民購房，地方政府把教育這一核心公共服務作為“城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)”的手段，通過把優(yōu)質(zhì)教育資源向新城區(qū)集中，擴大城鄉(xiāng)教育差距，刺激形成農(nóng)民新的教育預期，誘導農(nóng)民進城買房以獲得更好的教育機會。目前中部地區(qū)縣城房地產(chǎn)價格高漲。一套普通的縣城商品房，約100平方米，一般需要50萬元以上，加上利息就等于六七十萬元，相當于一個農(nóng)民家庭十多年的純收入。大量的農(nóng)民工收入并不高，進城購房的結(jié)果是農(nóng)民家庭經(jīng)濟更為緊張，農(nóng)民被卷入了高消費、高負債、高風險的“透支型社會”，沖擊了相對弱勢農(nóng)民的家庭生計穩(wěn)定性，造成了縣域高風險的城鎮(zhèn)化。

（摘自《田野來風》）