吳誤

摘要：隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，各城市對地下管線工程檔案的管理工作要求也隨之提高。但是相對于建筑及其他行業(yè)的檔案管理，各城市對地下管線工程檔案管理工作的重視還不夠。該文以北京市地下管線工程檔案管理工作為例，闡述了當(dāng)前地下管線工程檔案管理中存在的問題，同時從法制建設(shè)、信息化管理、擴大普查范圍以及提高歸檔率等方面進(jìn)行思考并提出相應(yīng)建議，以期為今后地下管線工程檔案的管理和研究工作提供參考。

關(guān)鍵詞：檔案管理 地下管線 工程檔案

近年來，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，地下管線工程數(shù)量、種類也越來越多，涵蓋新建、改建、擴建各類管線工程，因此產(chǎn)生了大量的地下管線工程檔案。它們是城市建設(shè)及管理的真實記錄，是城市運行的“血脈”和“生命線”，在城市運行管理中扮演著至關(guān)重要的角色。這里所謂的地下管線工程檔案是指地下管線工程項目在立項審批、勘察設(shè)計、生產(chǎn)準(zhǔn)備、施工、監(jiān)理、驗收等工程建設(shè)及工程管理過程中形成并應(yīng)歸檔保存的文字、表格、聲像、圖紙等各種載體的資料。隨著城市功能不斷增加，地下管線工程檔案管理工作的內(nèi)容變得愈加復(fù)雜，管理難度也在日益增大。只有做到真正意義上的加強地下管線工程檔案管理，實現(xiàn)地下管線資料的動態(tài)更新，才可以適應(yīng)城市發(fā)展趨勢，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力。

一、地下管線工程檔案管理的重要性

（一）地下管線工程檔案體現(xiàn)著城市的整體管理水平

地下管線工程檔案是城市地下管線管理的基礎(chǔ)和核心，其完整性和準(zhǔn)確性直接制約著城市精細(xì)化管理水平。地下管線工程檔案本身來源于城市的建設(shè)與發(fā)展過程中，是城市管理的“概括總結(jié)”，同時也是城市管理的“風(fēng)向標(biāo)”與“防火墻”。更好地加強地下管線工程檔案的管理，可以為城市未來發(fā)展出謀劃策；全面掌握地下管線現(xiàn)狀情況，可以為城市的規(guī)劃決策、建設(shè)施工、運行管理提供科學(xué)輔助，推動城市整體管理水平不斷提高。

（二）地下管線工程檔案是進(jìn)行施工建設(shè)的重要信息保障

地下管線工程檔案提供的地下管線方面的精準(zhǔn)、具體的信息能夠保證施工質(zhì)量?；诖耍總€市政管線工程建設(shè)相關(guān)部門在開工前都應(yīng)掌握其區(qū)域地下管線的信息情況，包括管線走向、位置等信息，從而避免管線遭到破壞的事故發(fā)生，減少施工決策失誤。北京曾有新聞報道同日內(nèi)接連發(fā)生兩起施工外力破壞燃?xì)獾叵鹿芫€事故，導(dǎo)致燃?xì)夤芫€被破壞，造成燃?xì)庑孤?，給民眾生活帶來極大不便。究其原因，皆為施工單位在未查明地下管線工程檔案信息的情況下進(jìn)行挖掘?qū)е碌摹?/p>

（三）地下管線工程檔案為城市應(yīng)急處理提供數(shù)據(jù)支撐

突發(fā)公共事件往往會給廣大人民群眾造成人身危害及財產(chǎn)損失，隨著各省市不斷地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市中突發(fā)災(zāi)難、社會安全事件等愈發(fā)凸顯，這便給政府和應(yīng)急管理部門帶來了不小的考驗并提出了更高的要求。其中由于市政管線的復(fù)雜性與多樣性，其成為公共事件的“頻發(fā)之地”。因此，地下管線工程檔案信息的管理就成為城市應(yīng)急處理與設(shè)施維護(hù)工作的很重要的一部分內(nèi)容。每當(dāng)?shù)叵鹿芫€事故發(fā)生后，各部門需要第一時間立即啟動應(yīng)急機制，通過地下管線工程檔案信息對事故進(jìn)行精準(zhǔn)搶修與設(shè)備維護(hù)。所以，只有真正管理好地下管線工程檔案，加強信息統(tǒng)籌，才可以為城市日常工程建設(shè)、安全維護(hù)、應(yīng)急指揮工作，提供數(shù)據(jù)支撐與資料依據(jù)，提高決策效率，實施科學(xué)治理。

二、當(dāng)前地下管線工程檔案管理中尚存在的問題

（一）法規(guī)制度不夠健全

目前，國家層面專門針對地下管線方面的法規(guī)主要是2005年發(fā)布的《城市地下管線工程檔案管理辦法》（建設(shè)部令136號）。盡管該管理辦法對地下管線工程檔案的管理起到了一定的指導(dǎo)作用，但不同城市之間因機構(gòu)設(shè)置不一、發(fā)展程度各異，地下管線工程檔案管理存在一定差異。此外，由于相關(guān)法律法規(guī)位階較低、貫徹落實不充分等原因，導(dǎo)致該管理辦法發(fā)揮作用有限，實施效果不及預(yù)期。與此同時，因為缺乏有效的法規(guī)落實與行政制約，導(dǎo)致現(xiàn)階段不按規(guī)定移交地下管線工程檔案的參建單位未能受到應(yīng)有的處罰。各地急需進(jìn)一步的立法、立規(guī)以規(guī)范城市地下管線工程檔案的管理工作。

（二）檔案信息化管理尚未能普及

隨著檔案信息化的發(fā)展，以及《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出的檔案管理數(shù)字化、智能化的要求，當(dāng)前全國大部分地區(qū)城市城建檔案館已經(jīng)建立了城建檔案管理系統(tǒng)，對館藏的地下管線工程檔案進(jìn)行信息化管理，但是多數(shù)僅實現(xiàn)了案卷級目錄以及文件級目錄的信息化管理，真正能夠完全實現(xiàn)檔案信息化管理的很少。北京市同樣存在此類情況，地下管線工程檔案的載體形式主要為紙質(zhì)檔案，利用不方便，而且重復(fù)利用還會對原件造成損毀，最終導(dǎo)致信息共享困難。另外，現(xiàn)有的竣工檔案存在著質(zhì)量參差不齊的情況，導(dǎo)致規(guī)劃部門在設(shè)計和審批過程中只能依靠實地管線測繪圖紙開展工作，無法發(fā)揮地下管線工程檔案的重要利用價值。

（三）底數(shù)不清，部分地下空間工程檔案資料缺失

以北京市為例，雖然北京市城六區(qū)及各郊區(qū)已分別進(jìn)行了管線信息普查工作，但目前僅局限于各市政道路管線，并未能做到普查信息的全覆蓋，如小區(qū)、學(xué)校、工廠、軌道交通等一系列地下空間皆存在著底數(shù)不清的問題。尤其一些沒有物業(yè)統(tǒng)一管理的老舊小區(qū)，事故頻發(fā)，隱患較大。就北京市而言，市政道路上的地下管線工程檔案已初步形成完整的移交流程，但各住宅小區(qū)內(nèi)的地下管線資料并未能集中歸檔保管，除去隨建筑建設(shè)工程檔案移交城建檔案館的一套室外工程竣工圖外，其余地下管線資料并未實現(xiàn)整合管理，導(dǎo)致地下管線的更新和維護(hù)存在相當(dāng)大的困難。

（四）多頭管理，權(quán)屬關(guān)系冗雜

城市地下管線工程檔案的管理不僅關(guān)系水務(wù)、燃?xì)?、電力電信、廣播電視等多個權(quán)屬機構(gòu)，還涉及城管、規(guī)劃、建設(shè)、城建檔案館等多個政府部門。管理工作涉及機構(gòu)廣泛卻并無一個專門綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管的部門，造成檔案行政管理機構(gòu)與地方城建檔案館無法對地下管線檔案進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一管理。據(jù)北京市城市管理委員會統(tǒng)計，北京市地下管線總長度約18萬千米，數(shù)據(jù)信息分屬于多個管線權(quán)屬部門管理，還有眾多管線尚未明確權(quán)屬。按照現(xiàn)有地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，目前投資單位、建設(shè)單位、管理單位、運營單位、各施工單位都有保存地下管線工程建設(shè)檔案的義務(wù)，且內(nèi)容重疊性較高。此外，管線權(quán)屬單位也是各自為政，缺乏統(tǒng)一的管理，這進(jìn)一步加大了各單位的管理難度和成本。同時，像北京市自來水集團、燃?xì)饧瘓F這種管線權(quán)屬公司都會有各自的工程檔案管理機制，雖然它們有著自己的內(nèi)部系統(tǒng)建設(shè)，但是相互之間有時會存在標(biāo)準(zhǔn)不一、水平不一、互通困難的問題。

（五）歸檔率低，參建各方對檔案重視程度有待提高

在市政管線工程建設(shè)過程中，工程建設(shè)耗時長，涉及環(huán)節(jié)較多，工程資料的完整記錄就成為保證工程質(zhì)量的重要參考點。然而在建設(shè)過程中各參建單位多數(shù)會將重心放在工程進(jìn)度和質(zhì)量上，存在著工程資料的形成和施工進(jìn)度不同步的現(xiàn)象，這不僅影響了歸檔率，還影響了后續(xù)的工程檔案驗收與移交的進(jìn)度。此外，由于各類管線工程多存在前期手續(xù)不齊全、檔案收集不完整、權(quán)屬單位等各方人員缺乏檔案移交意識等現(xiàn)象，造成了竣工后未能及時向城建檔案館移交檔案的問題，從而導(dǎo)致地下管線工程檔案歸檔率低，以及資料缺失、不完整的情況。

三、做好地下管線工程檔案管理的對策和建議

（一）加強法制建設(shè)，使地下管線工程檔案管理有法可依

隨著地下管線工程檔案管理中各種問題凸顯，地下管線工程檔案的法制化和規(guī)范化建設(shè)勢在必行。為了更好地推動地下管線工程檔案管理法規(guī)建設(shè)工作的開展，各地應(yīng)盡快確立地下管線的管理體系和執(zhí)法主體，進(jìn)一步明確地下管線竣工測量匯交工作與報送城建檔案機構(gòu)進(jìn)行檔案驗收等規(guī)定，真正做到依法治檔。當(dāng)前，我國各城市對地下管線的重視程度也在不斷提高，已有長沙市、青島市等地出臺了各自的城市地下管線管理條例，其中管線檔案和信息的管理工作作為獨立章節(jié)來撰寫用以指導(dǎo)地下管線工程檔案工作的開展，值得其他城市學(xué)習(xí)。

（二）實現(xiàn)地下管線工程檔案信息化管理，建立長效動態(tài)更新機制

地下管線工程檔案接收的主要目的在于更好地適應(yīng)社會的發(fā)展需要，服務(wù)于社會，為下一階段的城市建設(shè)提供必要的數(shù)據(jù)信息。要達(dá)到這一目的就需要建立起專業(yè)的地下管線工程檔案信息共享應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)管線定位查詢、管線統(tǒng)計等功能。同時城市建設(shè)是一個動態(tài)的過程，城市道路網(wǎng)和管線網(wǎng)不斷地新建改建，舊的管線不斷地被淘汰或更新，所以必須要對城市地下管線信息進(jìn)行動態(tài)維護(hù)和更新，強化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)流程，實現(xiàn)地下管線建設(shè)的立項、審批、施工、歸檔、更新、廢棄全生命周期管理，做到時用時新。實現(xiàn)地下管線工程檔案信息化管理，能達(dá)到“一個部門建設(shè)，多個部門應(yīng)用”的效果，避免政府部門重復(fù)投資，保證政府投資效益最大化。

（三）擴大普查范圍，實現(xiàn)地下管線資料全覆蓋

管線普查數(shù)據(jù)可以精準(zhǔn)地為城市建設(shè)提供地下管線準(zhǔn)確位置，因此做好地下管線普查工作是地下管線檔案管理工作的關(guān)鍵。根據(jù)北京城市總體規(guī)劃要求，要建立地下市政管線數(shù)據(jù)實時測繪機制，建立全市地下空間數(shù)據(jù)庫，北京市2020年軌道交通里程提高到1000公里左右，2035年不低于2500公里。目前還不能完全統(tǒng)籌掌握地下軌道的準(zhǔn)確位置，這也是下一步通過擴大普查范圍進(jìn)行補充的地方（包括進(jìn)行住宅小區(qū)的地下管線普查），做到地下全覆蓋并將管線普查資料按時交至市城建檔案館統(tǒng)一保存。

（四）確定地下管線綜合管理部門，完善統(tǒng)一管理體系

面對各權(quán)屬單位各自為政的情況，建議各城市成立專門的機構(gòu)對地下管線規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)工作進(jìn)行統(tǒng)籌，專門從事地下管線和地下空間的信息管理工作，整合專業(yè)管線單位信息，負(fù)責(zé)地下空間和管線法規(guī)方面的落實、制定與研究，組織開展地下管線普查和動態(tài)更新，強化地下管線工程資料歸檔機制等工作，做到地下管線工程的全周期監(jiān)督管理。一旦確立地下管線綜合管理部門，各單位對地下管線工程檔案的重視程度便會相應(yīng)加強，就會進(jìn)一步規(guī)范檔案的收集、開發(fā)、利用等工作。目前一些地下管線管理較好的城市，已經(jīng)成立了相關(guān)的管理機構(gòu)，以促進(jìn)該行政區(qū)內(nèi)地下管線工作的開展，為其他城市提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗。

（五）實施容缺接收機制，提高地下管線工程檔案歸檔率

針對地下管線工程項目存在著手續(xù)不齊全、檔案無法順利移交的情況，應(yīng)積極探索建立容缺接收機制，實行告知承諾制，破解因欠缺手續(xù)檔案無法入館的問題。建議在地下管線工程檔案基本齊全完整的前提下，經(jīng)過專業(yè)人員檢查評估的檔案可以進(jìn)行容缺接收，以使地線管線工程檔案應(yīng)入盡入，防止管線數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀脫節(jié)。針對地下管線工程項目，檔案人員應(yīng)結(jié)合項目預(yù)期竣工時間合理安排檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主動與建設(shè)單位聯(lián)系，深入施工項目，做到全過程監(jiān)管，使檔案驗收、移交事項辦理依法合規(guī)、便民高效。以北京市為例，可以在北京市域內(nèi)積極開展城建檔案普法宣傳活動，深入各工地及社區(qū)，增強建設(shè)單位與施工單位歸檔意識，提高對地下管線工程檔案的重視程度。加強參建各方檔案移交意識的同時，作為約束各單位的手段，誠信體系的建設(shè)隨著社會的發(fā)展順應(yīng)而出。隨著北京市優(yōu)化營商環(huán)境改革和簡政放權(quán)的不斷深入推進(jìn)，政府大力推進(jìn)告知承諾制，通過告知承諾制縮短辦事時長，簡化辦事流程，節(jié)約行政服務(wù)成本。但當(dāng)前工程建設(shè)行業(yè)信用懲戒體系仍不健全，違反承諾的單位或個人并未付出應(yīng)有的代價。建議建立完善行業(yè)綜合信用平臺，建立對工程建設(shè)行業(yè)失信單位、人員的懲戒機制，細(xì)化懲戒規(guī)則，讓未履行承諾如期報送地下管線工程檔案的單位或個人受到應(yīng)有的懲罰，以此倒逼地下管線工程檔案歸檔率的提高。

城市的發(fā)展與進(jìn)步離不開市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與更新，加強地下管線工程檔案的管理有助于解決“馬路拉鏈”以及“空中蜘蛛網(wǎng)”等城市頑疾，為人民群眾帶來更優(yōu)質(zhì)、更便捷、更高效的服務(wù)。對于地下管線工程檔案管理工作中所遇到的問題，需要相關(guān)工作者合力作為，切實地采取相應(yīng)對策進(jìn)行解決。只有我們充分給予重視，科學(xué)管理地下管線各類信息，才能讓地下管線工程檔案在城市未來發(fā)展中發(fā)揮重要作用，實現(xiàn)城市“生命線”的健康運轉(zhuǎn)。

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作者單位：北京市城市建設(shè)檔案館