高 洋

(國家開放大學(xué) 終身教育研究院,北京 100039)

一、問題提出與分析框架

黨的十八大以來,黨和國家高度重視職業(yè)教育,加大力度推動(dòng)職業(yè)教育改革,不斷增強(qiáng)職業(yè)教育對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的適應(yīng)性。新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》(以下簡稱《職業(yè)教育法》(1)文中會(huì)根據(jù)需要用《職業(yè)教育法(1996)》和《職業(yè)教育法(2022)》區(qū)分兩版法律,如無特殊說明,《職業(yè)教育法》僅指2022年修訂版本。)構(gòu)建了新時(shí)代職業(yè)教育體系和發(fā)展框架,保障了不同利益主體的權(quán)益。法律是行使權(quán)力的工具和命令接受的權(quán)威表達(dá)(2)William H.Clune,“Law and Public Policy: Map of an Area,”Southern California Interdisciplinary Law Journal 2,no.1(1993):1-40.,本文從法律文本比較入手,在實(shí)踐語境中剖析《職業(yè)教育法》的責(zé)任主體及其關(guān)聯(lián)行為、權(quán)力約束與實(shí)踐困滯,是一種積極有益的研究路徑,以期對未來相關(guān)政策的發(fā)展提供參考。本文探究的具體問題是,《職業(yè)教育法》的積極變化及其權(quán)益框架是什么?法律執(zhí)行過程中將會(huì)面臨哪些矛盾點(diǎn)?未來應(yīng)更關(guān)注哪些方面以更好實(shí)現(xiàn)法律的積極作用?

本文選取社會(huì)學(xué)制度主義的分析視角。作為新制度主義的一個(gè)重要流派,社會(huì)學(xué)制度主義的分析框架是基于制度建構(gòu)的三個(gè)要素:行為規(guī)范(組織的各種制度化構(gòu)成要素及其之間的關(guān)系)、法令法規(guī)(社會(huì)群體約定俗成的行為準(zhǔn)則和具有強(qiáng)制性約束力的法規(guī)),以及關(guān)于制度價(jià)值和意義的建構(gòu)(文化—認(rèn)知,即不同社會(huì)利益群體在文化認(rèn)知上對制度的共同接納)。(3)羅燕,葉賦桂.中國大學(xué)制度變革:新制度主義社會(huì)學(xué)分析[J].復(fù)旦教育論壇,2005,(6):46-50.政策法令只是制度最表層的構(gòu)成層面,制度的價(jià)值和意義的構(gòu)建才是制度最深層次的構(gòu)成。因此,對制度變革不僅要分析其制度構(gòu)成,還必須分析其深層次的合法性的構(gòu)建,即該制度是否在文化認(rèn)知上為所有社會(huì)群體所認(rèn)可。(4)羅燕.教育產(chǎn)業(yè)化的制度分析——新制度主義社會(huì)學(xué)的視角[J].教育與經(jīng)濟(jì),2006,(1):46-50.

本文借助政策分析的理路完善分析框架。從定義上來看,所有的法律都是公共政策,因?yàn)樗巧鐣?huì)的集體意志在具有約束力的規(guī)范中表現(xiàn)出來的。(5)William H.Clune,“Law and Public Policy: Map of an Area,”Southern California Interdisciplinary Law Journal 2,no.1(1993):1-40.法律作為強(qiáng)制性政策工具(6)邁克爾·豪利特, M·拉米什.公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].龐詩等譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2006.144.、權(quán)威型工具(7)陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1998.171.,不僅具有工具的功能,還具有規(guī)范和保障的功能(8)顧建光,吳明華.公共政策工具論視角述論[J].科學(xué)學(xué)研究,2007,(1):47-51.。如果從規(guī)制及規(guī)范層面來看,政策分析關(guān)注政策執(zhí)行期望達(dá)到的目標(biāo)是什么,政策執(zhí)行后的結(jié)果如何。(9)梁鶴年.政策規(guī)劃與評估方法[M].丁進(jìn)鋒譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2009.10-11.如果從文化-認(rèn)知層面來看,政策分析關(guān)注政策執(zhí)行過程中相關(guān)利益人有哪些,利益相關(guān)者對該政策的要求、主張、爭議以及焦慮有哪些。(10)埃貢·G·古貝,伊馮娜·S·林肯.第四代評估[M].秦霖等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2008.14-15.政策分析提示本文要關(guān)注不同層面的特征及其焦點(diǎn)內(nèi)容。

二、《職業(yè)教育法(2022)》與《職業(yè)教育法(1996)》的初步比較

《職業(yè)教育法(2022)》與《職業(yè)教育法(1996)》在立法目的上不同?！堵殬I(yè)教育法(1996)》的部分既定規(guī)則已經(jīng)不合時(shí)宜,高技能人才短缺、普職辦學(xué)質(zhì)量天差地別、社會(huì)歧視和不公平的就業(yè)環(huán)境等問題使得職業(yè)教育發(fā)展實(shí)踐日趨復(fù)雜,法律規(guī)制與實(shí)際問題之間張力明顯。一些隨著時(shí)代需求而產(chǎn)生的新的理念、制度內(nèi)容有必要轉(zhuǎn)化為立法。《職業(yè)教育法(2022)》立法目的突出了黨和國家的新目標(biāo)和立體化的服務(wù)導(dǎo)向,從服務(wù)個(gè)體——提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技術(shù)技能水平,到服務(wù)社會(huì)——促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè),最終目的是服務(wù)國家長期發(fā)展的目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)我國在教育、人力資源、技能等方面的優(yōu)勢。

《職業(yè)教育法(2022)》與《職業(yè)教育法(1996)》在法律依據(jù)上不同?！堵殬I(yè)教育法(2022)》“根據(jù)憲法,制定本法”,這一表述與《職業(yè)教育法(1996)》“根據(jù)教育法和勞動(dòng)法,制定本法”本質(zhì)不同?！堵殬I(yè)教育法(1996)》在法律結(jié)構(gòu)上屬于教育法和勞動(dòng)法的下位法,《職業(yè)教育法(2022)》將職業(yè)教育的立法層級上升到擁有最高法律效力的憲法。依據(jù)《中華人民共和國憲法》,“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！边@成為《職業(yè)教育法(2022)》的修訂遵循。憲法為職業(yè)教育提供了法律保障,職業(yè)教育成為各種主體都可以依法參與或獲取的公權(quán)利。

《職業(yè)教育法(2022)》與《職業(yè)教育法(1996)》在合法性基礎(chǔ)上不同?！堵殬I(yè)教育法(2022)》從同等性上規(guī)定了職業(yè)教育屬于類型教育的合法性基礎(chǔ),從結(jié)構(gòu)域上規(guī)定了職業(yè)教育關(guān)切教育和人才雙重領(lǐng)域、涉及全體國民福祉的合法性基礎(chǔ),從功能域上規(guī)定了職業(yè)教育具有人才培養(yǎng)、技術(shù)傳承、民生就業(yè)三維度的合法性基礎(chǔ)。而《職業(yè)教育法(1996)》僅強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育屬于教育結(jié)構(gòu),其合法性基礎(chǔ)來自于教育事業(yè)領(lǐng)域。相較而言,新法以更加專業(yè)化的立法技術(shù)細(xì)化了合法性基礎(chǔ),更有效地保障職業(yè)教育的合法性。

《職業(yè)教育法(2022)》與《職業(yè)教育法(1996)》在權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任設(shè)置上不同。第一,細(xì)分了權(quán)利群體及其權(quán)利。雖然兩者都規(guī)定了公民基本的受教育權(quán),但《職業(yè)教育法(2022)》細(xì)分了群體和內(nèi)容。如第18條增加了殘疾人保護(hù)(無障礙環(huán)境權(quán)、接受職業(yè)教育權(quán))、特殊教育教師獲取特殊津貼權(quán);第10條增加了“國家保障婦女平等接受職業(yè)教育的權(quán)利”,相較于《職業(yè)教育法(1996)》“幫助婦女接受職業(yè)教育”的表述,新法明確突出了權(quán)利。第二,對等主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)。新法注重權(quán)責(zé)利對等,明確了多種社會(huì)力量對職業(yè)教育有組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的義務(wù)和責(zé)任,企業(yè)有提升從業(yè)者水平的培訓(xùn)義務(wù)、有回應(yīng)社會(huì)公眾的報(bào)告責(zé)任;明確了地方各級政府部門對企業(yè)、學(xué)生、學(xué)校具體承擔(dān)的責(zé)任,賦權(quán)使用政府購買、稅費(fèi)、補(bǔ)助補(bǔ)貼、要素資源、政策協(xié)調(diào)等多種手段發(fā)展職業(yè)教育;增加并規(guī)范了多方主體的侵權(quán)責(zé)任。

三、職業(yè)教育權(quán)益的內(nèi)外視角

《職業(yè)教育法》實(shí)現(xiàn)了制度構(gòu)成層面上的增補(bǔ)完善。在意義建構(gòu)層面上,新法圍繞利益相關(guān)者的關(guān)注焦點(diǎn)變革權(quán)益設(shè)置,從內(nèi)外兩面增強(qiáng)保障性與回應(yīng)性。

(一)職業(yè)教育權(quán)益的內(nèi)部視角:重構(gòu)更可執(zhí)行的法治規(guī)則與更趨合理的權(quán)責(zé)四角

《職業(yè)教育法》修訂的動(dòng)力起點(diǎn)是原有法律規(guī)制不能滿足現(xiàn)在的需求。面對職業(yè)教育發(fā)展的新形勢、新要求,企業(yè)參與辦學(xué)動(dòng)力不足、師生權(quán)益模糊不清等利益焦點(diǎn)逐步暴露?！袄妗笔菄艺咚P(guān)注的本質(zhì),政策根據(jù)特定時(shí)期的現(xiàn)實(shí)問題,明確利益相關(guān)團(tuán)體,依據(jù)國家權(quán)力對現(xiàn)有社會(huì)利益進(jìn)行重新整合與分配,協(xié)調(diào)團(tuán)體間的利益沖突,以達(dá)到公共利益增進(jìn)的目的。(11)馮靜,楊志云.利益視角下的公共政策過程分析[J].中國行政管理,2009,(1):26-28;陳慶云.公共政策分析[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.7-10.《職業(yè)教育法》的修訂正是努力構(gòu)建適切新時(shí)代職業(yè)教育體系的法治基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)權(quán)益的重新構(gòu)造。

新法構(gòu)建了清晰的法治規(guī)則,增強(qiáng)了法律可執(zhí)行性?！堵殬I(yè)教育法》調(diào)整的范圍包括教育行政管理行為、學(xué)校治理行為、專業(yè)評價(jià)行為(12)湛中樂,蘇宇.教育法學(xué)的理論體系與學(xué)科建設(shè)初論[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,(2):13-24.,如明確了學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等不同主體開展職業(yè)教育的形式、合作機(jī)制的范疇;首次從培養(yǎng)培訓(xùn)體系、職務(wù)(職稱)評聘制度、高技能人才參與、配置標(biāo)準(zhǔn)等多方面引領(lǐng)并規(guī)范了政府、企業(yè)、學(xué)校、個(gè)體教師在“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)中的行為責(zé)任。《職業(yè)教育法》規(guī)范了行政法律關(guān)系和契約關(guān)系。新法補(bǔ)充了教師和學(xué)生的權(quán)責(zé),規(guī)定了各類主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任;明確了職業(yè)教育各方舉辦者應(yīng)視不同情形簽訂協(xié)議或委托合同。這些舉措通過明晰職業(yè)教育規(guī)范的內(nèi)容和應(yīng)該調(diào)整的法律關(guān)系提升了法律的可執(zhí)行性。

政府、企業(yè)、院校、社會(huì)力量四者之間構(gòu)成更加合理的權(quán)責(zé)四角。《職業(yè)教育法》分類規(guī)范了政府、企業(yè)、院校。新法區(qū)分了不同層級政府的管理與監(jiān)督職責(zé),突出政府的分級調(diào)控功能;規(guī)范了企業(yè)深度參與舉辦職業(yè)教育的行為,構(gòu)建了企業(yè)辦學(xué)主體和職業(yè)教育供給主體的雙重角色;平衡院校生存需求與規(guī)制規(guī)范之間的問題,為院校提供了更具支持性的發(fā)展環(huán)境,賦予其更多的自主權(quán)。值得一提的是,社會(huì)力量首次作為責(zé)任主體出現(xiàn)。新法列舉了社會(huì)力量的具體類型,規(guī)范了其支持與保障責(zé)任。《職業(yè)教育法》構(gòu)建了四位一體的權(quán)責(zé)關(guān)系,通過“放管服”舉措驅(qū)動(dòng)了“行政-市場”的各自歸位,讓各級政府退回到公共管理的權(quán)責(zé)之中,深化政府服務(wù)者意識;賦予了企業(yè)真正融入職業(yè)教育的合法權(quán)利,充分發(fā)揮市場對職業(yè)教育的引導(dǎo)作用。

(二)職業(yè)教育權(quán)益的外部視角:實(shí)現(xiàn)權(quán)益再分配以明晰規(guī)范社會(huì)秩序

《職業(yè)教育法》修訂的實(shí)踐驅(qū)動(dòng)是利益相關(guān)者群體利益的整合與再分配。從利益相關(guān)者角度來看,公共政策是對價(jià)值進(jìn)行分配(13)戴維·伊斯頓.政治體系——政治學(xué)狀況研究[M].馬清槐譯.北京:商務(wù)印書館,1993.4-5.,是“決策者、受益人以及利益相關(guān)者間的行為互動(dòng),互動(dòng)的過程就是利益獲取與利益損耗的過程”(14)拉雷·N·格斯頓.公共政策的制定——程序和原理[M].朱子文譯.重慶:重慶出版社,2001.5.?！堵殬I(yè)教育法(1996)》的頒布處在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史階段,時(shí)代局限制約了企業(yè)、公眾的權(quán)利?！堵殬I(yè)教育法(2022)》的修訂重點(diǎn)聚焦于保護(hù)多主體的利益,控制和減少可能的利益受損。

企業(yè)是新法權(quán)益再分配著重保護(hù)的利益群體,企業(yè)權(quán)益呈現(xiàn)“合規(guī)”與“賦權(quán)”雙重屬性。通過法律賦權(quán)形成企業(yè)參與職業(yè)教育與法律認(rèn)可之間的良性互動(dòng)(15)李忠,亓婷婷.德國企業(yè)作為職業(yè)教育主體的法律保障及其啟示——基于德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》的文本分析[J].職教論壇,2017,(4):86-91.,有助于解決企業(yè)在職業(yè)教育中缺位而造成的諸多問題?！堵殬I(yè)教育法》確認(rèn)了企業(yè)以主體角色參與職業(yè)教育的合法性。其一,約束了企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)參與舉辦職業(yè)教育的權(quán)利。新法明確職業(yè)教育包括職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn),即參與權(quán)利發(fā)生在職業(yè)學(xué)校以及各類企業(yè)之間。其二,《職業(yè)教育法》賦權(quán)企業(yè)作為職業(yè)教育供給主體深度參與職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置、教材開發(fā)、教學(xué)資源開發(fā)、教學(xué)方式創(chuàng)新、培養(yǎng)方案制定、質(zhì)量評價(jià)、教師培養(yǎng)培訓(xùn)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等原本曾只屬于學(xué)校教育的全過程環(huán)節(jié)。其三,明確規(guī)制了企業(yè)需承擔(dān)對外的報(bào)告責(zé)任和對內(nèi)的培訓(xùn)義務(wù),明晰了企業(yè)立體責(zé)任范疇。通過規(guī)范義務(wù)和責(zé)任保障了權(quán)利的行使,實(shí)現(xiàn)了企業(yè)作用的切實(shí)轉(zhuǎn)變。

權(quán)益再分配實(shí)現(xiàn)規(guī)則重構(gòu),有助于規(guī)范社會(huì)秩序。其一,回應(yīng)了社會(huì)的重要關(guān)切。新法修訂之處關(guān)切到社會(huì)長期關(guān)注的升學(xué)與就業(yè)問題,是民生核心點(diǎn),也是長期困擾社會(huì)的模糊點(diǎn)。新法通過規(guī)制普職地位同等化和學(xué)生權(quán)益平等化提升了職業(yè)教育的地位,無疑對改善民生和保障廣大公民的平等受教育權(quán)等合法權(quán)益意義重大。其二,保障了職業(yè)院校學(xué)生的權(quán)益。舊法僅明確了職業(yè)教育學(xué)生的受教育權(quán),其他諸多非教育權(quán)益都不明確。新法對社會(huì)關(guān)注較多的職教學(xué)生在實(shí)習(xí)活動(dòng)中的休息休假權(quán)、獲得勞動(dòng)衛(wèi)生保護(hù)權(quán)、接受技能指導(dǎo)權(quán)、獲得勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、知情權(quán)、安全權(quán)、公平就業(yè)權(quán)等權(quán)利均作了規(guī)定。其三,規(guī)范了校企合作。舊法立法時(shí)企業(yè)參與職業(yè)教育處于探索階段,尚不具備足夠的條件和可預(yù)見性的結(jié)果,故而采取了保守的應(yīng)對策略,校企合作的規(guī)定較為模糊且可操作性差。新法有效地紓解了校企合作的法律困境點(diǎn)、機(jī)制阻塞點(diǎn),使校企合作可行性有了堅(jiān)實(shí)的法律保障。其四,保障了從業(yè)群體的權(quán)利。新法規(guī)范了社會(huì)力量特別是工會(huì)的權(quán)責(zé),將保護(hù)力量延伸至基層,可以有效保障從業(yè)者在工作中的權(quán)益,有助于提升他們對職業(yè)教育的認(rèn)同。

四、《職業(yè)教育法》試圖破除的現(xiàn)實(shí)障礙及其中的隱秘挑戰(zhàn)

《職業(yè)教育法》為實(shí)踐提供了基礎(chǔ)性依據(jù):以權(quán)益為起點(diǎn),通過規(guī)范教育主體、管理、保障等內(nèi)容,重構(gòu)了職業(yè)教育的權(quán)益框架,實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中的權(quán)益保障?！堵殬I(yè)教育法》的修訂對于解決現(xiàn)實(shí)中長期存在的人才供需矛盾、生源困境、普職融通等難題具有及時(shí)性,但在過程中也面臨著隱秘的挑戰(zhàn)。

(一)人才供需結(jié)構(gòu)性矛盾

我國職業(yè)教育發(fā)展迅速,但人才需求和供給的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。根據(jù)教育部通報(bào),目前我國建成世界規(guī)模最大職業(yè)教育體系,共有職業(yè)學(xué)校1.12萬所,在校生超過2915萬人,中高職學(xué)校每年培養(yǎng)1000萬左右的高素質(zhì)技術(shù)技能人才。(16)教育部.我國建成世界規(guī)模最大職業(yè)教育體系[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54487/mtbd/202205/t20220530_632545.html,2022-05-29/2022-06-01.然而,我國技能型人才依然短缺,甚至缺口越來越大。2020年-2025年,我國在新一代信息技術(shù)、電力裝備、新材料、高端數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人等十大重點(diǎn)領(lǐng)域的人才缺口巨大,人才缺口復(fù)合增長率均在5%以上,農(nóng)機(jī)設(shè)備的人才缺口復(fù)合增長率高達(dá)21%。更值得關(guān)注的是,幾乎每一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域人才總量增長的速度均落后于人才缺口的增速(17)教育部、人力資源社會(huì)保障部、工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》的通知[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_953/201702/t20170214_296162.html,2017-01-11/2022-05-07.。長期以來,職業(yè)教育的畢業(yè)生就業(yè)難、待遇低、晉升通道過窄、成長激勵(lì)不明晰,造成了勞動(dòng)者尤其是年輕一代對于到企業(yè)工作缺乏興趣和認(rèn)同。于是雖有龐大的職業(yè)教育規(guī)模但市場面臨技能型人才短缺,人才培養(yǎng)與人才需求之間供求不適配的矛盾突出。

《職業(yè)教育法》努力通過權(quán)益構(gòu)造和規(guī)則重構(gòu)緩解供需矛盾,但同時(shí)面對著綜合調(diào)控不足的挑戰(zhàn)。新法探索通過賦權(quán)企業(yè)、規(guī)約府校職責(zé)和提升教育來解決矛盾。從法律內(nèi)容可知,通過明確各級職業(yè)學(xué)校的責(zé)任,重新規(guī)范和優(yōu)化了職業(yè)教育培養(yǎng)體系;細(xì)化了職業(yè)培訓(xùn)的組織和實(shí)施,進(jìn)一步明確了職業(yè)資格和職業(yè)技能的功能與價(jià)值;為受教育者提供更加寬泛的技能提升路徑和晉升空間,努力提升職業(yè)教育的社會(huì)地位和受教育者的教育認(rèn)同,以期帶動(dòng)就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變和提高職業(yè)教育對人才的吸引力。新法構(gòu)建了多元主體共同參與、多種要素共同利用、多樣舉措共同實(shí)施的“職業(yè)教育共同體”模式,期望通過聯(lián)合行動(dòng)提高行業(yè)與企業(yè)深度參與職業(yè)教育的能力、降低用工成本、提高招人和留人的能力?？梢?《職業(yè)教育法》的修訂正視了當(dāng)前日趨嚴(yán)峻的供需矛盾,并努力從根本上緩釋矛盾。但供需矛盾還包括一系列隱性成本,比如企業(yè)投入教育的性價(jià)比、附加值與利潤水平,商業(yè)秘密泄露的風(fēng)險(xiǎn),從業(yè)人員的身心負(fù)荷等,作為教育領(lǐng)域的《職業(yè)教育法》則無權(quán)在市場領(lǐng)域調(diào)控企業(yè)和從業(yè)者。職業(yè)教育依靠企業(yè)的背后其實(shí)是對行業(yè)和市場的依賴,供需矛盾的解決需要更加有力度、可持續(xù)的綜合調(diào)控工具。從這個(gè)意義上講,《職業(yè)教育法》需要更多法律上、行政上的支持與合作。

此外,制度慣性也是新法解決人才供需矛盾面對的挑戰(zhàn)?！耙?guī)模優(yōu)先”長期指導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展,1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中,擴(kuò)大規(guī)模實(shí)際上是職業(yè)教育的首要任務(wù)。文件剖析了當(dāng)時(shí)存在的主要問題,“學(xué)校數(shù)量不足、質(zhì)量不高、合格的師資和必要的設(shè)備嚴(yán)重缺乏”。政策中問題的敘述次序往往意味著它們的重要程度,當(dāng)時(shí)“迫切需要千百萬受過良好職業(yè)技術(shù)教育的中、初級技術(shù)人員、管理人員、技工和其他受過良好職業(yè)培訓(xùn)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者”。因此在后來30多年的發(fā)展中,“規(guī)?！笨偸侵赜凇百|(zhì)量”。雖然政策目標(biāo)中也會(huì)兼顧有質(zhì)量,但是其強(qiáng)調(diào)的“質(zhì)量”,主要指畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合格的結(jié)果質(zhì)量,而非人崗匹配的資格質(zhì)量。隨著時(shí)代發(fā)展,在學(xué)校等級差異明顯的教育分流體制下,不考慮質(zhì)量的教育規(guī)模擴(kuò)張難以滿足大眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求。(18)曹妍,唐珊珊.普職分流與階層間的高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)公平——各地區(qū)分階層入學(xué)機(jī)會(huì)指標(biāo)的再構(gòu)建及其實(shí)證研究[J].北京大學(xué)教育評論,2021,(4):164-183.新法的修訂體現(xiàn)了明確的糾偏意識,提升職業(yè)教育質(zhì)量成為貫穿新法的重要理念。但長期以來的制度慣性短時(shí)間內(nèi)依然具有較強(qiáng)的阻力,新法的提質(zhì)舉措是否可以起到實(shí)效還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(二)“普職分流”下中職教育的生源困境

提到職業(yè)教育,“普職分流”是無法繞開的一個(gè)詞,中職生源結(jié)構(gòu)性矛盾及其帶來的中職定位偏移是當(dāng)前普職分流的困境。我國高中階段教育實(shí)施“比例大體相當(dāng)?shù)钠章毞至鳌?始于1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,“初中畢業(yè)生一部分升入普通高中,一部分接受高中階段的職業(yè)技術(shù)教育”,“力爭在5年左右,使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生數(shù)相當(dāng)于普通高中的招生數(shù)”。普職分流實(shí)質(zhì)上可以看作當(dāng)時(shí)的生源分配政策,為我國培養(yǎng)了大批生產(chǎn)服務(wù)一線勞動(dòng)者。2020年,中等職業(yè)教育在校生1663.37萬人,占高中階段教育在校生總數(shù)的39.96%。(19)教育部.2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html,2021-08-27/2022-05-05.中職已經(jīng)撐起了中等教育的近半壁江山,但繁榮背后呈現(xiàn)的是高中與中職之間生源的結(jié)構(gòu)性矛盾日趨嚴(yán)峻。成績是普職分流的直接依據(jù),在這種分配機(jī)制下,普通高中優(yōu)選了最好的學(xué)生,中考“剩下的”學(xué)生進(jìn)入中職。職業(yè)學(xué)校辦學(xué)低質(zhì)化是長期被社會(huì)詬病之處,與普通高中相比,中職校往往面臨著辦學(xué)規(guī)模小、經(jīng)費(fèi)投入少、“雙師型”師資力量弱等現(xiàn)實(shí)問題,無法給學(xué)生提供高質(zhì)量的技能教育,因此孩子被“淘汰”到中職令父母充滿“普職分流恐慌”(20)李華錫.“普職分流”面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[EB/OL].https://www.360kuai.com/pc/9a2cda311183dd18b?cota=3&kuai_so=1&tj_url=so_vip&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1,2022-03-21/2022-05-05.。事實(shí)上,目前的中等職業(yè)教育已從就業(yè)為主轉(zhuǎn)向以升學(xué)為主。中職畢業(yè)后進(jìn)入就業(yè)市場的學(xué)生越來越少,多年來我國中職校畢業(yè)生升學(xué)比例在半數(shù)左右,一些地區(qū)甚至超過80%,(21)同上.中職已經(jīng)偏離了以就業(yè)為導(dǎo)向的教育定位。放眼國際,中等技能職業(yè)的工作空心化是各國普遍難題,中等技能職業(yè)的就業(yè)收縮挑戰(zhàn)著中等職業(yè)教育和畢業(yè)生就業(yè)市場。(22)OECD,“Employment Outlook 2020: Worker Security and the COVID-19 Crisis,”https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/76810020-en.pdf?expires=1678779880&id=id&accname=guest&checksum=07AF5A3E5288B9FCDFE5B5C055B1735B.普高與中職兩類定位不形成競爭關(guān)系的學(xué)校,為了迎合社會(huì)主流評價(jià)以謀求生存而同時(shí)追求升學(xué)定位。在競爭過程中,中職在生源質(zhì)量、培養(yǎng)質(zhì)量等諸多方面的劣勢被放大,加劇了中職自身的生源困境。

《職業(yè)教育法》修訂目的之一便是通過改革來破解職業(yè)教育和普通教育之間的困境,但其緩解生源矛盾的努力受制于機(jī)制如何改革。當(dāng)前法律的修訂方向是通過權(quán)益重構(gòu)和秩序規(guī)范來提升職高學(xué)生未來的生存空間,而目前的生源機(jī)制影響了向職高輸送人才。中職和普高的生源分配既非科學(xué)選才,也非公平選才,僅是基于經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知和方便操作以滿足政策目標(biāo)的“一刀切”。該機(jī)制沒有發(fā)揮引領(lǐng)作用,反而強(qiáng)化了篩選作用,普職沖突更加尖銳。新法取消了“普職分流”的表述,改之以“普職協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo),同時(shí)明晰了多主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。這一修訂說明從規(guī)制層面努力糾正當(dāng)前有悖于平等享有教育機(jī)會(huì)理念、侵犯學(xué)生選擇權(quán)的生源分配機(jī)制,表明了教育平等應(yīng)使所有人擁有同樣的選擇機(jī)會(huì)。但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨著機(jī)制困境:在生源“大體相當(dāng)”政策不變的情況下,如果不強(qiáng)制比例分配,中職和普高的生源協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該是什么?是遵循現(xiàn)有的排名機(jī)制,采用新的選拔機(jī)制,還是自主選擇機(jī)制?如果采用排名機(jī)制,則依然無法解決中職生源問題;如果參照其他國家的做法,采用教師建議或?qū)W生稟賦等選拔機(jī)制(23)金星霖,石偉平.論職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展[J].現(xiàn)代教育管理,2022,(8):102-110.,如何確立科學(xué)適切的選拔標(biāo)準(zhǔn)、如何保障所有學(xué)生平等的選擇權(quán)等將會(huì)是面臨的新問題;如果采用自主選擇機(jī)制,在當(dāng)前的社會(huì)認(rèn)知下,普高仍是家庭的首選。新法并沒有對社會(huì)關(guān)注的普職如何協(xié)調(diào)發(fā)展給出明確的說明,普職協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在現(xiàn)實(shí)中探索、優(yōu)化更多明確的機(jī)制。

(三)普職融合發(fā)展面對的頑固偏見

供需矛盾和生源困境背后暴露出的是長期積存的隱性歧視。學(xué)歷導(dǎo)向是當(dāng)前社會(huì)的主流評價(jià)趨勢,也是用人市場上的重要篩選機(jī)制,學(xué)歷限制充斥在地位和待遇相對更優(yōu)越的公務(wù)員考試、事業(yè)單位和國有企業(yè)招聘等官方用人標(biāo)準(zhǔn)中,潛移默化地傳遞著“要想獲得好工作就要首先有一個(gè)好學(xué)歷”。于是,持有更具競爭力的學(xué)歷成為學(xué)生和家長頭上的“緊箍咒”。新法將推動(dòng)職業(yè)教育和普通教育深化融合納入了法律規(guī)范,希望通過融合切實(shí)減弱歧視。特別是,通過法律規(guī)范的建設(shè)“預(yù)置”了學(xué)歷空間,采取“等值而非同類”(24)姜大源.職業(yè)教育學(xué)位設(shè)置:文本分析與模式識別——基于比較視野的職教法律法規(guī)相關(guān)條款的釋解[J].中國職業(yè)技術(shù)教育,2020,(16):5-24.的方式在職業(yè)學(xué)校引入普通學(xué)校的專業(yè),這有利于提升職業(yè)教育和普通教育之間的融合可能性。法律逐步打通了職業(yè)教育學(xué)生更多的深造機(jī)會(huì),為提升職業(yè)教育社會(huì)認(rèn)同創(chuàng)設(shè)了良好條件。新法探索高等教育層次上的普職融合,可有效緩解社會(huì)對就讀中職的焦慮和擔(dān)憂,有望改善大眾認(rèn)知。

但是,對職業(yè)教育的頑固偏見是普職融合的最大挑戰(zhàn)。普職融合具備政策意愿和社會(huì)意愿的雙重認(rèn)同,但普職融合還同時(shí)面對著社會(huì)大眾既希望通過融合提升職業(yè)教育含金量又不愿意將自己的孩子作為融合實(shí)驗(yàn)對象的現(xiàn)實(shí)沖突。新舊法律的比較顯示,新法對職業(yè)教育的地位實(shí)現(xiàn)了提級式肯定,并明確了普職融合的預(yù)設(shè)路徑,希望通過法律引導(dǎo)下規(guī)范性要素的設(shè)置與執(zhí)行來帶動(dòng)社會(huì)大眾改變認(rèn)知。但是由于教育效果具有滯后性,在目前職業(yè)教育無法短期內(nèi)變好的現(xiàn)狀下,家長都不敢將孩子的未來作為賭注,觀望依然會(huì)成為一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)的基本狀態(tài)。法律打通的普職融合極易變?yōu)橹锌急环至鞯穆殬I(yè)教育學(xué)生曲線進(jìn)入傳統(tǒng)教育“賽道”以獲取社會(huì)認(rèn)可的“救命稻草”。在這種風(fēng)險(xiǎn)之下,新法預(yù)設(shè)的探索空間——在普通高校和職業(yè)學(xué)校中開設(shè)本科職業(yè)教育專業(yè)(25)教育部.《職業(yè)教育法》有關(guān)情況新聞發(fā)布會(huì)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54414/,2022-04-27/2022-09-20.,似乎是一種較好的突破嘗試。但從社會(huì)認(rèn)知層面看,這種嘗試依然遵循著傳統(tǒng)認(rèn)知中“上大學(xué)”的執(zhí)念軌跡,通過讓職業(yè)學(xué)校的學(xué)生可以讀大專、上本科提升職業(yè)教育的吸引力和影響力。這種接軌式邏輯短期內(nèi)不失為一種有效方法,但在社會(huì)認(rèn)知強(qiáng)大慣性下,也潛藏著重回復(fù)制普通教育路子的風(fēng)險(xiǎn)。從規(guī)范層面看,《職業(yè)教育法》類型教育框架下的系列權(quán)益性改革舉措,還需進(jìn)一步細(xì)化多主體分工的可操作性方案。如在本科和?？苾煞N不同層次的教育中設(shè)置職業(yè)教育專業(yè),如何科學(xué)規(guī)劃兩者的異同,如何實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接、避免簡單重復(fù),這些都是未來發(fā)展過程中必須切實(shí)解決的問題。只有扎實(shí)推進(jìn)解決這些專業(yè)性、技術(shù)性問題才能真正有助于落實(shí)法律精神,提升職業(yè)教育的質(zhì)量,逐步消除社會(huì)偏見。

五、思考與討論

提升職業(yè)教育的努力一直都不曾停止。近年來政府提倡的職業(yè)本科建設(shè)、職教高考等政策努力回應(yīng)社會(huì)需求,多年來中等院校也已通過校內(nèi)課程滲透、校際課程合作、校際學(xué)籍轉(zhuǎn)換、綜合高中等多種方式(26)金星霖,石偉平.論職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展[J].現(xiàn)代教育管理,2022,(8):102-110.積極探索普職融通,媒體也加大了對工匠精神和勞動(dòng)模范的宣傳力度。這些舉措確實(shí)能夠提高社會(huì)對職業(yè)教育的接受程度,但囿于成見,舉措未獲得足夠成效,職業(yè)教育依然亟待改革。研究顯示,新法的修訂在更高站位上重構(gòu)了權(quán)益與規(guī)則,為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。新法在傳統(tǒng)困難問題上進(jìn)行了有益干預(yù),但總體上依然面臨著發(fā)展細(xì)節(jié)待明確、機(jī)制建設(shè)不完善、認(rèn)知偏見頑固等隱秘挑戰(zhàn),從規(guī)制、規(guī)范、文化-認(rèn)知多維度上提高職業(yè)教育質(zhì)量和改變社會(huì)認(rèn)知應(yīng)成為應(yīng)對挑戰(zhàn)的核心抓手。

第一,建構(gòu)適切技能型社會(huì)的制度規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等規(guī)制框架,逐步細(xì)化可操作性機(jī)制?！堵殬I(yè)教育法》從社會(huì)形態(tài)重構(gòu)角度提出了技能型社會(huì)這一現(xiàn)代化社會(huì)形態(tài)的重要組成部分,從價(jià)值基調(diào)對教師和學(xué)生這兩類重要主體都增加了權(quán)益保障。這種變化顯示了新法營造的基本立場——尊重職業(yè)教育規(guī)律的法治環(huán)境,平等保障職業(yè)教育從業(yè)者及培養(yǎng)對象的合法權(quán)益。因而應(yīng)建設(shè)和細(xì)化適切舉措。其一,規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),形成制度性的規(guī)制約束。推進(jìn)考試招生改革,建設(shè)關(guān)注學(xué)生技能掌握和過程評價(jià)的職教高考制度,優(yōu)化適切的生源機(jī)制;以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng),構(gòu)建職業(yè)教育國家標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)培訓(xùn)各類標(biāo)準(zhǔn),組建主體多元化的專業(yè)性行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)職業(yè)技能的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、質(zhì)量評價(jià)等工作。其二,補(bǔ)充完善法律法規(guī),切實(shí)保障職業(yè)教育權(quán)益同等性。建設(shè)職業(yè)教育學(xué)位制度,加快推進(jìn)相應(yīng)學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)研究和設(shè)立申請;完善保障權(quán)益的補(bǔ)充性法規(guī),依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》研制對非營利性院校的獎(jiǎng)補(bǔ)細(xì)則和股份制、混合所有制職業(yè)學(xué)校的規(guī)制要求,出臺(tái)如職教學(xué)生管理規(guī)定等落實(shí)保障學(xué)生正當(dāng)權(quán)利的規(guī)范性文件,健全圍繞專業(yè)發(fā)展、技能培訓(xùn)和企業(yè)實(shí)踐的職業(yè)教育教師管理制度體系,通過構(gòu)建符合職業(yè)教育規(guī)律的法律法規(guī)體系以擺脫對普通教育運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展樣態(tài)的簡單效仿。其三,優(yōu)化政府綜合治理的規(guī)制結(jié)構(gòu),推動(dòng)管理機(jī)制改革。加強(qiáng)教育部門與發(fā)改、財(cái)政、國資、工信、人社等部門的溝通合作,平衡公共資源分配,加大職教經(jīng)費(fèi)預(yù)算與支持力度、職教學(xué)生資助等服務(wù)供給,參考國外經(jīng)驗(yàn)探索“職教基金”(27)鄂甜,霍麗娟.德瑞兩國政府激勵(lì)企業(yè)參與職業(yè)教育的機(jī)制分析及對我國的啟示[J].職業(yè)技術(shù)教育,2022,(6):69-74.等產(chǎn)教融合經(jīng)費(fèi)投入模式;優(yōu)化產(chǎn)教融合型企業(yè)遴選條件,確保急需借助產(chǎn)教融合突破技術(shù)與人才瓶頸的中小企業(yè)能夠獲得有效資格;帶頭在公務(wù)員招考、事業(yè)單位招聘條件中平等納入職教生,強(qiáng)化政府在投入端對職業(yè)教育的同等重視與平等對待。

第二,優(yōu)化產(chǎn)教融合與校企合作中的行為規(guī)范,平衡就業(yè)與教育雙重功能。就業(yè)是職業(yè)教育的根本導(dǎo)向,但只重規(guī)模無助于職業(yè)教育的就業(yè)發(fā)展,反而帶來了社會(huì)認(rèn)知的日益焦慮、教育內(nèi)卷的日趨低齡化、勞動(dòng)力市場的擠出和轉(zhuǎn)移困難等系列連鎖反應(yīng)?！皩W(xué)不到東西”是社會(huì)焦慮職業(yè)教育的重要原因,需要平衡教育功能與就業(yè)功能,引導(dǎo)職業(yè)教育在質(zhì)量上下功夫,培養(yǎng)高質(zhì)量的復(fù)合型應(yīng)用人才、提高辦學(xué)實(shí)力以增強(qiáng)公眾對職業(yè)教育質(zhì)量的信心,職業(yè)教育供需矛盾才會(huì)從認(rèn)知源頭上逐步緩解。其一,組織結(jié)構(gòu)上深化政府、院校、企業(yè)、社會(huì)的跨界合作。培訓(xùn)師資以支持1+X證書制度的落地,結(jié)合院校實(shí)際優(yōu)勢深化“崗課賽證”融通,探索學(xué)歷證書、職業(yè)資格證書、技術(shù)技能等級證書實(shí)現(xiàn)“從業(yè)參考”到“從業(yè)憑證”的接軌轉(zhuǎn)換,聯(lián)動(dòng)多主體合作探索《職業(yè)教育法》中建立資歷框架、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、學(xué)分銀行、中國特色學(xué)徒制等多位一體的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的可行路徑。其二,角色規(guī)范上改革學(xué)生和教師的評價(jià)機(jī)制。構(gòu)建包含思想政治、品德、素質(zhì)、技能的學(xué)生綜合評價(jià),注重培養(yǎng)學(xué)生愛國情懷、社會(huì)責(zé)任、工匠精神、對職業(yè)教育利國利民的正確認(rèn)識。遵照新法中教師的權(quán)責(zé)要求探索雙師隊(duì)伍的精準(zhǔn)有效培訓(xùn)和校企雙向交流,建設(shè)體現(xiàn)職業(yè)教育特點(diǎn)的教師評價(jià),將師德表現(xiàn)、教學(xué)水平、應(yīng)用技術(shù)研發(fā)成果、社會(huì)服務(wù)成效等納入評價(jià)和考核中,將人才培養(yǎng)與教師能力提升相結(jié)合。其三,教學(xué)規(guī)范上細(xì)化落實(shí)學(xué)歷教育與培訓(xùn)并重的法定職責(zé)。以教師、教材、教法“三教”改革為切入點(diǎn),提高職業(yè)院校人才培養(yǎng)質(zhì)量和社會(huì)認(rèn)可度。改進(jìn)教學(xué)理念,激發(fā)企業(yè)主體活力,打通學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn),將培訓(xùn)實(shí)踐融入課程建設(shè);創(chuàng)新教學(xué)手段,探索校企聯(lián)合教學(xué)聯(lián)盟等有效合作機(jī)制,用好活頁式教材等新形態(tài)教學(xué)工具;優(yōu)化教學(xué)服務(wù)方式,圍繞學(xué)生實(shí)際需求論證補(bǔ)充理論指導(dǎo)、培訓(xùn)、實(shí)踐等服務(wù)。