茆寒雨,范晶波

(南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院,江蘇 南京 210044)

習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上做出重要講話,提出“中國力爭在2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值,努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”,此謂“雙碳”目標(biāo)[1]。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),既是嚴(yán)峻挑戰(zhàn),又是重大機(jī)遇。其中,產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型是核心,降碳是根本,碳匯和負(fù)排放是補(bǔ)充,無論是產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型還是降碳都離不開社會(huì)公眾的參與。碳普惠制度是為了響應(yīng)國家低碳社區(qū)建設(shè)而萌生的,但是其與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的意義不謀而合。碳普惠制度就是面向個(gè)人、社區(qū)家庭和小微企業(yè)的一種正向促進(jìn)的節(jié)能減排機(jī)制,加快市場機(jī)制完善和相關(guān)政策法規(guī)支撐,可以引導(dǎo)社會(huì)公眾參與助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),這是碳普惠制度研究的必要前提。但是碳普惠制度目前的響應(yīng)不高,主要原因是各區(qū)域間對于非本區(qū)域碳普惠項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量認(rèn)可度不高,碳普惠項(xiàng)目發(fā)展也遇到了瓶頸。表現(xiàn)為兩點(diǎn),首先是區(qū)域內(nèi)對于碳普惠項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量的認(rèn)證法律制度不完善,其次是區(qū)域之間、系統(tǒng)之間相互認(rèn)證的法律制度不完善。目前,學(xué)者們主要針對碳普惠項(xiàng)目的方法學(xué)、碳普惠項(xiàng)目過程中面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行分析研究,少有對碳普惠減排量認(rèn)證法律制度展開詳細(xì)研究的,為本文的研究提供了切實(shí)存在的必要性。

一、碳普惠制度

(一)碳普惠的定位

廣東省發(fā)改委在2015年頒布的《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(下稱《方案》)中對碳普惠制度的定義是為小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個(gè)人的節(jié)能減碳行為進(jìn)行具體量化和賦予一定價(jià)值,并建立起以商業(yè)激勵(lì)、政策鼓勵(lì)和核證減排量交易相結(jié)合的正向引導(dǎo)機(jī)制[2]。而廣東省生態(tài)環(huán)境廳頒布《廣東省碳普惠交易管理辦法》(下稱《辦法》)中在《方案》的基礎(chǔ)上繼續(xù)指出,碳普惠是指運(yùn)用相關(guān)商業(yè)激勵(lì)、政策鼓勵(lì)和交易機(jī)制,帶動(dòng)社會(huì)廣泛參與碳減排工作,促使控制溫室氣體排放及增加碳匯的行為[3]。碳普惠制度作為一種新興制度,其概念不同學(xué)者描述并不相同。靳國良認(rèn)為碳普惠制度是針對公眾生活中的各個(gè)場景采用數(shù)據(jù)量化積累的方法計(jì)算減排量并轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的激勵(lì)從而鼓勵(lì)和惠及公益低碳行為,弘揚(yáng)低碳發(fā)展和綠色環(huán)保理念,推進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展碳市場[4]。劉海燕、鄭爽認(rèn)為碳普惠制是指以識(shí)別小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個(gè)人的綠色低碳行為作為基礎(chǔ), 通過自愿參與、行為記錄、核算量化、建立激勵(lì)機(jī)制等, 達(dá)到引導(dǎo)全社會(huì)參與綠色低碳發(fā)展的目的[5]。但眾多概念都具有屬性的涵蓋性,即碳普惠制度的核心為普惠性質(zhì)下通過市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段等激發(fā)公眾參與節(jié)能減碳的積極性。

(二)碳普惠的運(yùn)作機(jī)制

碳普惠的運(yùn)作機(jī)制分為兩層,一層的運(yùn)行機(jī)制是通過選定普惠場景并研究制定相應(yīng)方法,然后由申報(bào)人申報(bào)碳普惠減排量,經(jīng)過政府部門或相應(yīng)機(jī)構(gòu)審核后進(jìn)行備案,最后將該部分的核證減排量發(fā)放至申報(bào)人賬戶。二層的運(yùn)行機(jī)制是申報(bào)人在自己領(lǐng)域范圍內(nèi)通過相應(yīng)參與者的場景行為界定并對其行為數(shù)據(jù)進(jìn)行獲取與分析然后進(jìn)行減排量的計(jì)算,將計(jì)算結(jié)果以商業(yè)優(yōu)惠或者碳積分等形式進(jìn)行發(fā)放,從而對該領(lǐng)域內(nèi)參與者形成一種正向激勵(lì)作用,促進(jìn)節(jié)能減碳行為的良好循環(huán)。這兩層運(yùn)作機(jī)制的有機(jī)結(jié)合形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)為主體”的碳普惠制度。此處筆者描述的是碳普惠運(yùn)作的外在機(jī)制,而內(nèi)在機(jī)制就是“減排者獲利促進(jìn)社會(huì)參與”為基礎(chǔ)的內(nèi)在邏輯[6]。經(jīng)過碳普惠政策的激勵(lì),綠色低碳行為從短期偶發(fā)性向?yàn)殚L期持續(xù)性生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變的過程,實(shí)際上就是對個(gè)體行為改造激勵(lì)的過程,通過對個(gè)體行為進(jìn)行正負(fù)強(qiáng)化的激勵(lì),使個(gè)體自動(dòng)放棄非低碳行為,進(jìn)而形成長期持續(xù)性綠色低碳行為[7]。

(三)碳普惠核證減排量與碳配額、中國核證減排量(CCER)

理解碳普惠制度,不僅僅需要搞清楚其自身的內(nèi)容,還需要厘清其與碳配額、CCER的差別。

碳配額為初始減排量,政府對重點(diǎn)排控企業(yè)設(shè)定并發(fā)放了配額。企業(yè)根據(jù)自身排放情況,當(dāng)排放小于額度時(shí)企業(yè)碳配額產(chǎn)生富余,富余的額度可以進(jìn)入碳排放權(quán)市場進(jìn)行交易;當(dāng)排放大于額度時(shí)企業(yè)配額出現(xiàn)不足,需要在市場上購買相應(yīng)額度進(jìn)行沖抵。

CCER是國家自愿核證減排量,是自愿減排企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)升級、引入新技術(shù)等手段進(jìn)行了節(jié)能減排,該減排量經(jīng)過認(rèn)證和核查可以在碳交易所進(jìn)行核證減排量登記并進(jìn)行交易。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定,重點(diǎn)排放單位每年使用CCER清繳比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。這條規(guī)定就標(biāo)志著CCER是碳配額的重要補(bǔ)充,重點(diǎn)排放企業(yè)可以在碳交易市場上購買自己碳配額5%的CCER沖抵碳配額。即使該企業(yè)在自身碳配額充足的情況下,也可以采用該方法沖抵,以留出更多的碳配額在市場上交易。這一機(jī)制更能激發(fā)重點(diǎn)排控企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)能優(yōu)化,從而達(dá)到節(jié)能減碳的效果。

碳普惠核證減排量將主體進(jìn)一步擴(kuò)大,碳配額面向的是重點(diǎn)排控企業(yè),CCER面向的主要是非排控企業(yè),而碳普惠核證減排量面向的是小微企業(yè)、社區(qū)家庭甚至是個(gè)人。例如廣東省碳普惠核證減排量(PHCER),就新增了省認(rèn)定貧困村為林業(yè)碳普惠項(xiàng)目的主體。為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),不僅僅需要企業(yè)完成相應(yīng)的減排任務(wù),更需要的是整個(gè)社會(huì)明白科學(xué)低碳的現(xiàn)實(shí)意義,而碳普惠制的應(yīng)運(yùn)而生為此提供了切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑。碳普惠核證減排量同樣也可以在碳交易市場上流通,目前各地方都推出了相應(yīng)的碳普惠項(xiàng)目,以PHCER最為活躍。而碳普惠核證減排量與CCER的關(guān)系,從各地發(fā)布的文件來看,碳普惠核證減排量目前也是碳配額沖抵的補(bǔ)充機(jī)制。以PHCER為例,廣東省生態(tài)環(huán)境廳粵環(huán)函〔2022〕60號(hào)通知中附件4關(guān)于廣東省排控企業(yè)適用CCER或PHCER抵消碳排放的指南中可以看出,PHCER與CCER是一種并列關(guān)系,即廣東省排控企業(yè)可以選擇CCER沖抵碳排放量,也可以選擇PHCER沖抵排放量,也可以選擇CCER和PHCER沖抵排放量,但是總量不得超過企業(yè)實(shí)際碳配額的10%,并且省總抵消額為100萬噸,優(yōu)先消納本省CCER和PHCER。各地方碳普惠政策都規(guī)定了類似條款,但是在該碳普惠核證減排量上都會(huì)有各自不同的限定。

二、碳普惠共同機(jī)制

(一)何為碳普惠共同機(jī)制

在第53個(gè)世界地球日當(dāng)天,廣州碳排放權(quán)交易中心聯(lián)合上海環(huán)境能源交易所、北京綠色交易所等9家國家級碳排放權(quán)交易平臺(tái)共同啟動(dòng)“碳普惠共同機(jī)制”,并發(fā)布《碳普惠共同機(jī)制宣言》[8]。文中提出:“碳普惠共同機(jī)制通過鏈接各個(gè)區(qū)域、各種類型碳普惠機(jī)制和市場,形成更大范圍的碳普惠共同發(fā)展模式,秉持減源增匯、跨區(qū)域連接、相互認(rèn)可的理念,共同推進(jìn)建立更高標(biāo)準(zhǔn)、更高質(zhì)量、更高誠信度的碳普惠機(jī)制和市場,從而使各類碳普惠行為得到更加專業(yè)的核算、獲得更高的市場價(jià)值?！?/p>

(二)碳普惠共同機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

碳普惠共同機(jī)制就是要讓碳普惠在各個(gè)區(qū)域得到認(rèn)可,只有這樣碳普惠才能覆蓋到全社會(huì),才能帶動(dòng)真正的“全民低碳減排”。而鏈接各區(qū)域的核心就是減排量的認(rèn)證,如何讓減排量認(rèn)證符合實(shí)際、符合公平公正的交易原則,就需要完善減排量認(rèn)證法律制度。其一,就是區(qū)域內(nèi)碳普惠減排量的認(rèn)證。認(rèn)證法律制度將是決定其減排量的基礎(chǔ),無論是該核證減排量在區(qū)域內(nèi)流通,還是區(qū)域間的流通,都離不開該減排量具體是多少的內(nèi)涵。其二,區(qū)域間的碳普惠減排量的認(rèn)證。A省產(chǎn)生的碳普惠核證減排量到B省進(jìn)行流通,這就關(guān)系到A省和B省對于碳普惠項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量是否采用相同的核證標(biāo)準(zhǔn),如果采取相同的核證標(biāo)準(zhǔn)那么其相互間的碳普惠核證減排量可以直接認(rèn)證,但每個(gè)省份的情況不同,所適宜開展的碳普惠項(xiàng)目也不相同,所以碳普惠項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量在區(qū)域間的認(rèn)證顯得尤為重要。其三,就是碳普惠減排量和CCER的認(rèn)證。碳普惠和CCER的初衷都是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和踐行“低碳”理念,這是碳普惠核證減排量與CCER相互認(rèn)證的基礎(chǔ)。將碳普惠核證減排量與CCER相互認(rèn)證,不僅能夠增加碳交易市場的效率,也可以促使企業(yè)與個(gè)人節(jié)能減碳相互激勵(lì)。

三、碳普惠減排量認(rèn)證法律制度研究

(一)碳普惠減排量認(rèn)證法律制度現(xiàn)狀

碳普惠核證減排量主要基于相應(yīng)方法學(xué),經(jīng)過減排量認(rèn)證,然后通過登記系統(tǒng)將減排量發(fā)放到相應(yīng)賬戶中去。各地對于核證減排量的認(rèn)證規(guī)定基本依托于《京都意見書》下的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)設(shè)定的方法學(xué),方法學(xué)通過設(shè)定基準(zhǔn)線并通過詳細(xì)的公式計(jì)算,在假設(shè)不實(shí)行該項(xiàng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上會(huì)有多少碳排放,實(shí)行該項(xiàng)目減少的碳排放就是核證的減排量。我國已備案的方法學(xué)有200個(gè),涉及16個(gè)領(lǐng)域,基本涵蓋了大部分的減排類型。方法學(xué)作為減排項(xiàng)目的必要前提,其科學(xué)性會(huì)隨著行業(yè)的發(fā)展不斷優(yōu)化,在本文中不再贅述。

碳普惠制度是為了響應(yīng)國家開展低碳社區(qū)建設(shè)而萌生的,國家發(fā)改委2014年發(fā)布的《關(guān)于開展低碳社區(qū)試點(diǎn)工作的通知》中提出了低碳社區(qū)的建設(shè),此后各地開展了各種碳普惠項(xiàng)目。目前,碳普惠政策,并沒有國家層面的法律,而國務(wù)院部門頒布的部門規(guī)章也沒有直接關(guān)于“碳普惠”的。碳普惠相關(guān)的法律制度大多數(shù)由各地方政府乃至地方政府的工作部門規(guī)定,這就使得碳普惠法律制度的效力不高,各地的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的《上海市碳普惠體系建設(shè)工作方案》,中提出了要建立個(gè)人碳賬戶,打造碳普惠樣板間。廣東省生態(tài)環(huán)境廳最新發(fā)布的《廣東省碳普惠交易管理辦法》中對碳普惠背景和定義、碳普惠相關(guān)工作的職責(zé)分工、碳普惠管理、碳普惠交易和監(jiān)管做出了詳細(xì)規(guī)定。各試點(diǎn)地區(qū)都有其不同的規(guī)定,碳普惠在各試點(diǎn)快速發(fā)展。

減排量認(rèn)證法律制度作為碳普惠制度中重要一環(huán),常常表現(xiàn)為碳普惠制度里核查制度的一項(xiàng)。目前由于并沒有全國統(tǒng)一的碳普惠法律制度,筆者以廣東省《辦法》為例,第十三條規(guī)定了申報(bào)碳普惠核證減排量的核查制度,但是該條款中“視需要可委托第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查”的“視情況”并沒有詳細(xì)說明。在《廣東省企業(yè)碳排放核查規(guī)范》中雖然對核查過程作出了明確規(guī)定但是該規(guī)范僅適用于核查機(jī)構(gòu)對企業(yè)層面碳排放核查。也就是說,如果省環(huán)境保護(hù)廳認(rèn)為不需要委托第三方核查機(jī)構(gòu),那么對于碳普惠項(xiàng)目的核查標(biāo)準(zhǔn)就處于一種真空狀態(tài)。

碳普惠核證減排量監(jiān)管制度,是保障碳普惠制度有效實(shí)施的首要基礎(chǔ)。《辦法》規(guī)定了向社會(huì)及時(shí)公開“碳普惠方法學(xué)”、“碳普惠核證減排量備案”以及“碳普惠專家委員會(huì)名單”,碳普惠項(xiàng)目業(yè)主主動(dòng)向利益相關(guān)方披露“碳普惠核證減排量備案和交易信息”,以及違反本規(guī)定的處罰和法律后果。并沒有對碳普惠制度核查的監(jiān)管進(jìn)行規(guī)定,這樣就會(huì)使得實(shí)踐中出現(xiàn)無法監(jiān)管以及權(quán)責(zé)不明的情況。

(二)碳普惠減排量認(rèn)證法律制度的不足

1.碳普惠制度立法層級不高

碳普惠減排量認(rèn)證法律制度是碳普惠制度的組成部分。首先國內(nèi)對于碳普惠制度的立法層級本就不高,沒有國家層面的法律,多表現(xiàn)為地方政府部門頒布的規(guī)范性法律文件。立法層級低將會(huì)導(dǎo)致各地對于碳普惠制度的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異,并且在差異之間沒有法律制度的指導(dǎo)將難以使減排量得到相互認(rèn)證。立法層級低將會(huì)導(dǎo)致碳普惠制度的可操作性和兼容性,碳普惠的意義就是要為公眾帶來普惠性質(zhì)的碳減排項(xiàng)目,如果缺少可操作性與兼容性,將會(huì)使碳普惠項(xiàng)目無法實(shí)施或者只能在區(qū)域能實(shí)施,這不利于碳普惠制度的長期發(fā)展。在碳排放權(quán)交易愈發(fā)火熱的今天,碳普惠制度作為未來碳交易市場的重要組成部分,其頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)逐步完善。

2.減排量認(rèn)證法律制度不完善

各地區(qū)關(guān)于碳普惠制度頒布的其他規(guī)范性文件,多數(shù)是對碳普惠制度的一個(gè)初步體系建設(shè),并沒有形成完備的法律法規(guī)。條文對于碳普惠制度呈現(xiàn)出“描述性”的介紹,雖說可以作為碳普惠制度的“指導(dǎo)性”原則,但是落實(shí)到具體之處時(shí)又缺少對應(yīng)的規(guī)范。

以減排量認(rèn)證法律制度來說,首先在碳普惠減排量認(rèn)證的前端,各地區(qū)依托國家認(rèn)可的方法學(xué)在相應(yīng)領(lǐng)域頒布了碳普惠項(xiàng)目的方法學(xué)。把《北京市低碳出行減排方法學(xué)(試行)》與《深圳市低碳公共出行碳普惠方法學(xué)》作對照,可以看出二者在方法學(xué)的參照上存在差異。北京比深圳多出了“高速客運(yùn)鐵路系統(tǒng)(CM-069-V01)”一個(gè)方法學(xué)標(biāo)準(zhǔn),這就意味著兩份方法學(xué)對于減排量的計(jì)算存在差異。這表示碳普惠減排量的核證在每個(gè)區(qū)域可能會(huì)采用了不一樣的標(biāo)準(zhǔn),這是區(qū)域內(nèi)認(rèn)證法律制度的不完善。這會(huì)導(dǎo)致對于理論上同一項(xiàng)目在北京認(rèn)證的減排量與深圳認(rèn)證的減排量不一致,從而核證的減排量在兩地區(qū)之間相互認(rèn)證存在“天然”上的障礙。

其次,對于非本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的碳普惠核證減排量,一般不予以認(rèn)證。即使予以認(rèn)證其順位也是低于其區(qū)域內(nèi)的碳普惠核證減排量。目前,各碳排放權(quán)交易所還沒有出現(xiàn)非本區(qū)域產(chǎn)生的碳普惠核證減排量掛牌交易的現(xiàn)象。究其根本還是認(rèn)證法律制度的不完善,導(dǎo)致了區(qū)域之間的碳普惠核證減排量難以銜接,制度不完善導(dǎo)致的配套缺失。

最后,碳普惠核證減排量用于沖抵碳配額的沖抵規(guī)則屬于認(rèn)證法律制度。各地對于碳普惠核證減排量沖抵規(guī)則未有詳細(xì)規(guī)定,其中以廣東省相對最為詳細(xì)。廣東省規(guī)定了碳普惠核證減排量沖抵規(guī)則為企業(yè)可以選擇PHCER或CCER沖抵排放量,但是兩者沖抵比例加起來不得超過總排放量的10%,并且每年可用于沖抵的總量有上限,優(yōu)先分配給省內(nèi)的PHCER和CCER。沒有規(guī)定沖抵規(guī)則的區(qū)域其碳普惠項(xiàng)目的發(fā)展趨于緩慢,規(guī)定了沖抵規(guī)則的區(qū)域也都對其沖抵做出了一系列的限制。筆者承認(rèn)限制對于本地碳普惠項(xiàng)目具有一定的好處,但是隨著市場的不斷擴(kuò)大,該限制也將轉(zhuǎn)變成為劣勢。

綜上,碳普惠減排量認(rèn)證法律制度的不完善限制著碳普惠制度的發(fā)展,不利于碳普惠共同機(jī)制的形成。

3.減排量認(rèn)證法律制度合理性論證的缺失

碳普惠制度的意義是激勵(lì)全社會(huì)節(jié)能減碳、提高全社會(huì)的“低碳”意識(shí),碳普惠制度能進(jìn)一步促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。故碳普惠制度存在的合理性筆者不再贅述,此處想要論述的是碳普惠減排量認(rèn)證法律制度的合理性。以廣東省沖抵規(guī)則為例,規(guī)定了既可以使用CCER也可以使用PHCER沖抵排放量。但是,無論是使用哪一種或者是混合使用,都只能沖抵不超過總排放量的10%。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定,重點(diǎn)排放單位每年使用CCER清繳比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%;該條規(guī)定在各個(gè)地區(qū)存在一定傾斜,但是使用CCER沖抵碳排放配額的比例都處于5%～10%。那么碳普惠核證減排量沖抵碳排放配額的加入,使得CCER沖抵份額降低,其中的合理性值得論證。CCER起步比碳普惠核證減排量早,其法律法規(guī)相對于碳普惠核證減排量來說也更完善。筆者認(rèn)為碳普惠核證減排量不能簡單看作“地方性”的CCER,這是違背了碳普惠制度的初衷的。所以碳普惠核證減排量沖擊CCER的份額如果不能得到合理性論證,那么碳普惠制度的發(fā)展將會(huì)難以為繼。

4.減排量認(rèn)證的監(jiān)管缺失

目前,碳普惠制度處于發(fā)展探索的階段,監(jiān)管體系不完善。而減排量認(rèn)證法律制度作為碳普惠制度發(fā)展的重要組成部分,減排量認(rèn)證監(jiān)管不足會(huì)降低市場對于核證減排量的信任程度。監(jiān)管的缺失便不能保障核證減排量在認(rèn)證上的形式正義,而從哈貝馬斯的觀點(diǎn)出發(fā),并不存在脫離形式正義的實(shí)質(zhì)正義,相比于對于結(jié)果的判斷,過程的正當(dāng)性更為重要[9]。從這樣來看,減排量認(rèn)證的監(jiān)管缺失就是缺失其形式正義,這勢必會(huì)影響其實(shí)質(zhì)正義。如果減排量認(rèn)證從一開始就是不真實(shí)的,那么區(qū)域間的共同機(jī)制也無法實(shí)現(xiàn)。

四、完善建議

中國作為全世界第二大經(jīng)濟(jì)體、最大出口國與最大能源消費(fèi)國,在全球綠色低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中處于重要地位?！半p碳”的氣候行動(dòng)目標(biāo),展現(xiàn)了中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國,對建設(shè)人類命運(yùn)共同體的擔(dān)當(dāng)。所以制度建設(shè)尤為重要,制度保障發(fā)展,制度帶動(dòng)發(fā)展,筆者通過上述對于碳普惠制度的分析,針對性提出減排量認(rèn)證法律制度的缺失將會(huì)阻礙碳普惠共同機(jī)制的實(shí)現(xiàn),不利于碳普惠項(xiàng)目成果在區(qū)域間流通,故而針對上述不足提出以下建議。

(一)加快推進(jìn)地方立法以帶動(dòng)國家立法

碳普惠制度作為我國碳金融體系框架中的一項(xiàng)重要機(jī)制創(chuàng)新,近年來在我國多地落地開花。2016年,廣東省成為全國首個(gè)碳普惠試點(diǎn),廣州市打造了全國第一個(gè)碳普惠平臺(tái)。碳普惠制度作為試點(diǎn)項(xiàng)目的展開,意味著在該制度發(fā)展的初期不會(huì)有國家層面立法出現(xiàn)。但是試點(diǎn)的展開是為了經(jīng)驗(yàn)的積累,無論是發(fā)展模式還是制度安排通過試點(diǎn)地區(qū)先行摸索總結(jié)出可供復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

但是,目前各試點(diǎn)對于碳普惠制度的安排少有通過地方人大立法的,絕大多數(shù)是由政府頒布其他規(guī)范性文件。盡管社會(huì)已意識(shí)到碳普惠發(fā)展的重要性,但國家層面的大數(shù)據(jù)立法仍然沒有出臺(tái)?，F(xiàn)在越來越多的行業(yè)涉及碳減排,未來涉及的領(lǐng)域會(huì)更加廣泛,而碳普惠也呈現(xiàn)出與日俱增的復(fù)雜性,如果不從立法層面予以解決,必將影響碳普惠的發(fā)展和應(yīng)用。

碳普惠制度需要國家立法,但是國家立法不能一蹴而就。新制度的推廣需要結(jié)合各地實(shí)際情況,國家立法也要留予地方合理變通的權(quán)利。但是目前碳普惠制度在廣東省發(fā)展較快,其它地方應(yīng)當(dāng)推動(dòng)地方立法,制度層面的落實(shí)帶動(dòng)碳普惠的發(fā)展。符合條件的地方應(yīng)當(dāng)加快推動(dòng)人大立法,地法立法也應(yīng)當(dāng)保留前瞻性,其立法文件會(huì)被其他地區(qū)乃至全國作為參考。等到實(shí)際成熟,各地區(qū)對于碳普惠項(xiàng)目的流通形成一定規(guī)模后,再由全國人大對于各地區(qū)形成的有效經(jīng)驗(yàn)制度符合全國的碳普惠法律制度。

(二)構(gòu)建跨區(qū)域跨系統(tǒng)核證減排量認(rèn)證體系

減排量認(rèn)證是對碳普惠項(xiàng)目產(chǎn)生減排量的承認(rèn)制度,保障減排量處于社會(huì)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn),為碳普惠核證減排量流通打下基礎(chǔ)。碳普惠核證減排量流通上面臨著跨區(qū)域和跨系統(tǒng)兩大問題,如何讓其他區(qū)域認(rèn)可該地區(qū)的核證減排量,以及如何讓碳交易市場認(rèn)可碳普惠核證減排量。構(gòu)建跨區(qū)域跨系統(tǒng)核證減排量認(rèn)證體系是解決上述兩個(gè)問題的有效途徑。

首先,完善區(qū)域內(nèi)認(rèn)證法律制度。通過區(qū)域內(nèi)精準(zhǔn)合理的核證減排量,為其他區(qū)域認(rèn)證打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);區(qū)域內(nèi)認(rèn)證法律制度,不僅僅是某領(lǐng)域方法學(xué),還應(yīng)當(dāng)包括但不限于標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)管等。

其次,認(rèn)證法律制度應(yīng)當(dāng)在區(qū)域間得以銜接。區(qū)域間的認(rèn)證法律制度,在國家層面同一的碳普惠法律制度未出臺(tái)前,只能由各區(qū)域自己把握。區(qū)域內(nèi)的碳普惠減排量認(rèn)證法律制度應(yīng)當(dāng)留有接口,方便其他區(qū)域認(rèn)證制度的接入?？梢詫⑼馐〉奶计栈莺俗C減排量接入分為三種模式,即完全開放、限制開放、不開放。完全開放下外省的碳普惠核證減排量和本省完全一樣;限制開放下外省的碳普惠核證減排量會(huì)收到一些限制,例如在抵消碳排放配額時(shí)順位劣于本省、在市場流通上價(jià)格可能會(huì)低于本省等;不開放就是外省的碳普惠核證減排量在本省不予認(rèn)可,此不利于碳普惠的發(fā)展,但是考慮到區(qū)域差異化某些省份的碳普惠項(xiàng)目在其他省份根本無法實(shí)現(xiàn),所以處于公平公正的原則對其不予開放也是具有合理性。

最后,認(rèn)證法律制度應(yīng)當(dāng)跨越多種碳交易產(chǎn)品。本文雖然是闡述碳普惠核證減排量的認(rèn)證法律制度,但碳普惠制度的發(fā)展離不開碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展。所以碳普惠核證減排量如何參與碳排放權(quán)交易市場應(yīng)當(dāng)在認(rèn)證法律制度中得以體現(xiàn),碳配額可以交易,CCER可以交易,那么碳普惠核證減排量的可交易性也是不言而喻。構(gòu)建三者的認(rèn)證體系,或者說構(gòu)建未來碳市場產(chǎn)品流通體系在產(chǎn)品間有著共同性的法律制度考量。筆者的建議是,碳普惠核證減排量與CCER在申請項(xiàng)目階段為二選一(即一旦申請了碳普惠項(xiàng)目便不能在申請CCER項(xiàng)目)。在市場流通階段原則上二者屬于同一地位,但是在碳普惠發(fā)展初期地方政策傾斜保護(hù)在一定范圍內(nèi)也具有合理性。

(三)加強(qiáng)減排量認(rèn)證的監(jiān)管與責(zé)任落實(shí)

參考全國碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管制度,國務(wù)院發(fā)展改革部門與相關(guān)部門共同對碳市場實(shí)施分級監(jiān)管。國務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門制定配額分配方案和核查技術(shù)規(guī)范并監(jiān)督執(zhí)行。各相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工分別對第三方核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)等實(shí)施監(jiān)管。省級、計(jì)劃單列市應(yīng)對氣候變化主管部門監(jiān)管本轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)核查、配額分配、重點(diǎn)排放單位履約等工作。[10]在全國層面由國家發(fā)改委與國家生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合監(jiān)管,將碳普惠的監(jiān)管納入全國碳排放權(quán)的監(jiān)管當(dāng)中去,降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的冗雜性。國家層面的監(jiān)管出于指導(dǎo)階層,除了重大項(xiàng)目的直接監(jiān)管,其余應(yīng)當(dāng)分級監(jiān)管。由地方監(jiān)管部門聯(lián)合第三方核查機(jī)構(gòu),對地方碳普惠項(xiàng)目的減排量認(rèn)證進(jìn)行合理監(jiān)管。第三方核查機(jī)構(gòu)的地位應(yīng)當(dāng)明確,參照行政許可的委托,對第三方核查機(jī)構(gòu)的資格審查應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),做到核查機(jī)構(gòu)具有資質(zhì)核查相應(yīng)領(lǐng)域的碳普惠項(xiàng)目分層監(jiān)管、明確監(jiān)管地位和界限,才能將責(zé)任落到實(shí)處。