劉起軍 何雙鳳

［摘 要］ 實效性是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的重要評價指標(biāo)。從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商立法實踐來看，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實效性的發(fā)揮仍面臨磋商主體設(shè)置合理性不夠、磋商程序設(shè)計可操作性不強(qiáng)、磋商內(nèi)容設(shè)定科學(xué)性不足等諸多制約因素。為進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實效性，未來應(yīng)以制定國家層面生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的專門性規(guī)范文件為基礎(chǔ)，重塑磋商的主體格局、優(yōu)化磋商的程序規(guī)則、完善磋商的具體內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］ 生態(tài)環(huán)境損害賠償；磋商制度；實效性；評價指標(biāo)

［中圖分類號］ DF468．3 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ 1008—1763（2023）01—0131—08

A Study of the Restrictive Factors on the Effectiveness

of Eco-Environmental Damages Compensation Negotiation

and the Corresponding Resolution

LIU Qi-jun1，HE Shuang-feng2

（1．School of Public Administration， Hunan Normal University，Changsha 410081，China；

2．School of Law， Hunan Normal University，Changsha 410081，China）

Abstract：Effectiveness is an important evaluation indicator of eco-environmental damages compensation negotiation. Judging from the legislative practice of eco-environmental damages compensation negotiation， one can conclude that the effectiveness of the eco-environmental damages compensation negotiation still has many constraints in China， such as lack of rationality in setting the subject involved in the consultation， lack of the operability of the negotiation program design and lack of scientific setting of the content of the negotiation. Therefore， to further enhance the effectiveness of the compensation negotiation on eco-environmental damages， it is essential to formulate national specialized normative documents for the compensation negotiations as a starting point， and to reshape the composition of the main consulting subjects and to improve the procedural rules and the specific content of the consultation.

Key words： eco-environmental damages compensation；negotiation system；effectiveness；evaluation indicators

一 實效性是生態(tài)環(huán)境損害賠償

磋商的重要評價指標(biāo)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商（以下簡稱“賠償磋商”）系2015年我國在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中首次提出并確立的一項現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理制度。它是社會主義協(xié)商民主在生態(tài)文明領(lǐng)域的實踐應(yīng)用，是生態(tài)環(huán)境損害賠償改革的重要內(nèi)容。關(guān)于“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商”的含義，目前國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。2020年生態(tài)環(huán)境部、最高人民法院、最高人民檢察院等11部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》）中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商本質(zhì)屬性有概括式規(guī)定，即其中“六、關(guān)于賠償磋商”部分規(guī)定“需要啟動生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或損害賠償?shù)?，賠償權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告或參考專家意見，按照‘誰損害、誰承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的原則，就修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商”?？梢?，有別于傳統(tǒng)的訴訟、調(diào)解、和解等糾紛解決制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商作為一種新型環(huán)境糾紛解決模式，它在磋商的主體、方式、原則、價值追求等方面均有其特殊性。第一，主體上，主要是以政府所構(gòu)成的賠償權(quán)利人和以造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人所構(gòu)成的賠償義務(wù)人兩大當(dāng)事主體為核心；第二，方式上，主要以平等協(xié)商為根本手段；第三，原則上，主要是以“誰損害、誰承擔(dān)修復(fù)責(zé)任”為基本原則；第四，價值目標(biāo)上，主要以盡快修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，保障公共利益和人們環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)為價值追求。

2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第38次會議審議通過的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）提出，“到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”，首次明確提出了賠償?shù)轿?、修?fù)有效等生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實效性的關(guān)鍵問題；2022年，生態(tài)環(huán)境部、最高人民法院、最高人民檢察院等14部門聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）提出要“以構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為目標(biāo)，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量”，再次對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實效性問題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。由此可見，磋商的實效性是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度評價的核心。

所謂實效性，簡單來講，就是事物實際發(fā)揮功能所達(dá)到的程度。^[1]41生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實效性就是指生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境損害糾紛解決中的作用發(fā)揮程度與影響力。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度自2015年創(chuàng)設(shè)實施至今已近八年，先后經(jīng)歷“局部試點”（2015-2017年）、“全面試行”（2018-2020年）階段，現(xiàn)已邁入常態(tài)化實施軌道，制度規(guī)則體系初步成形，實踐探索穩(wěn)步展開，但同時也存在磋商實際發(fā)揮的作用效果和影響力不及預(yù)期目標(biāo)的問題。因此，需對影響生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商運行的制約因素進(jìn)行深入研究，用辯證的觀點與態(tài)度審視我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的構(gòu)成因子，對掣肘、制約磋商實效發(fā)揮的不利因素進(jìn)行改造。

二 制約生態(tài)環(huán)境損害賠償

磋商實效性的因素

（一）磋商主體設(shè)置合理性不夠是基礎(chǔ)性制約因素

合理設(shè)置磋商主體是保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐順利、高效展開的前提。從本質(zhì)上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實系多主體圍繞生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)而展開的民主協(xié)商活動。作為一種以協(xié)商對話為方式、以救濟(jì)環(huán)境公益為內(nèi)容的集體決策^[2]85，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體的設(shè)置，一方面要求其外延劃定必須廣泛，以保證賠償磋商形式的民主性；另一方面要求各主體的角色定位必須明確，以保障賠償磋商內(nèi)容的公平性。

從立法實踐來看，目前中央與地方對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體的設(shè)置已展開較多探索，當(dāng)事雙方主體已經(jīng)不局限于賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人，而是形成了多種不同的組合形式。就國家層面而言，《意見》《管理規(guī)定》等生態(tài)環(huán)境損害賠償統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范性文件對于賠償磋商的主體設(shè)置，已從頂層設(shè)計層面宏觀勾勒出“2+X”的框架形廓。其中，“2”是指兩個“常項”主體，即當(dāng)然且必須參加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的主體，包括賠償權(quán)利人及其指定

的有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)、賠償義務(wù)人兩大當(dāng)事主體；“X”是指“變項”主體，即非必須、可選擇參加或不參加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的第三方主體，上述統(tǒng)領(lǐng)性文件中將其泛指為“相關(guān)部門、專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織”。從地方層面來看，以中央“2+X”結(jié)構(gòu)為邏輯基點，部分?。ㄊ?、區(qū)）對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的主體又作了具化與創(chuàng)新，并相繼探索出形態(tài)殊異的多種具象類型（如圖1所示）。主要表現(xiàn)在：一是創(chuàng)新常項主體。在保持中央既定的“賠償權(quán)利人及其指定的有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)”和“賠償義務(wù)人”這兩大生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體不變的情況下，個別省（市、區(qū)）對常項主體的外延又作了適當(dāng)擴(kuò)及，如山東省規(guī)定賠償義務(wù)人可聘請律師代理磋商事宜，廣西壯族自治區(qū)規(guī)定賠償義務(wù)人可委托他人代其參加磋商?？梢?，賠償義務(wù)人委托的代理人也應(yīng)屬生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商常項主體范疇。二是具化變項主體。部分省（市、區(qū)）對變項主體進(jìn)行了專門化規(guī)定，如貴州省將其概括為“生態(tài)環(huán)境損害第三人、調(diào)解組織和受邀參與磋商人”，福建省限制為“對生態(tài)環(huán)境損害事件負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門、相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜?、出具鑒定報告的鑒定機(jī)構(gòu)”，寧夏回族自治區(qū)限定為“鑒定評估機(jī)構(gòu)專家、同級人民法院、人民檢察院、政府司法行政部門”，湖南省確定為“生態(tài)環(huán)境損害地人民調(diào)解委員會”等。

從構(gòu)成的具體成分來看，經(jīng)過中央和地方多年的實踐探索，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體的外延已相對豐富，并顯示出不斷擴(kuò)張的態(tài)勢。但必須指出的是，此種“擴(kuò)張”僅是一種不受控、淺表化的“虛張”，實際并不能滿足生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐對磋商主體的適用期待，其中尤以變項“X”為甚。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體組成結(jié)構(gòu)圖

一是變項“X”外延范圍不定。從立法層面來看，總體上當(dāng)前國家層面規(guī)范性文件對變項“X”的外延并未明確劃定，而是采取鼓勵的方式允許地方立法自主設(shè)定變項“X”的外延范圍。這一立法模式的優(yōu)點在于可以更好地顧及地方實際情況的客觀差異性，最大化尊重地方生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實踐需要。正因如此，我國地方規(guī)范性文件對變項“X”的外延范圍已進(jìn)行不同程度的改變，并衍生出多種地方特色因子。但是，因為過分給予地方自由抉擇空間，該模式也存在極易導(dǎo)致變項“X”的穩(wěn)定性和自我完整性難以維持的缺陷。從實施層面來看，變項“X”的適用潛存較大的不確定性。一方面，作為非常項主體，變項“X”是否能參與磋商本身存在不確定性。以生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的第一批、第二批“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”為例，其中有的案例引入了第三方主體，但其實大多數(shù)案例并未引入第三方主體參與磋商，如“山東濟(jì)南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案”“天津經(jīng)開區(qū)某企業(yè)非法傾倒廢切削液和廢礦物油生態(tài)環(huán)境損害賠償案”等。另一方面，即使變項“X”可以參與磋商，但因不同行政區(qū)域?qū)λ木唧w對象規(guī)定有所不同，其適用也存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。比如，對于外延如此豐富的變項“X”，究竟哪些第三方主體可以確定地參與賠償磋商？又譬如，在跨省生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，因所涉不同省份對于變項“X”的外延規(guī)定不甚相同，又該如何確定變項“X”的具體對象？當(dāng)某項規(guī)定出現(xiàn)模糊不清的情況時，顯然它的實效性已遭折損。

二是變項“X”法律性質(zhì)不明。任何一種法律關(guān)系的主體必然是集權(quán)利與義務(wù)于一身的聚合體。盡管較多?。ㄊ?、區(qū)）對變項“X”的范圍意指已具體化，但作為非當(dāng)事雙方的第三方主體，變項“X”在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中究竟處于何種法律地位？具體性質(zhì)是什么？國家和地方相關(guān)規(guī)定實則均未明示。如此導(dǎo)致的實踐困惑是變項“X”在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的角色作用到底該如何定位？其究竟是磋商的決策者或指導(dǎo)者，還是磋商的輔助者或觀摩者？從具體實踐案例來看，變項“X”在個案中扮演著不同的角色。第一批、第二批“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”中，“深圳某企業(yè)電鍍液滲漏生態(tài)環(huán)境損害賠償案”“江蘇蘇州高新區(qū)某企業(yè)滲排電鍍廢水生態(tài)環(huán)境損害賠償案”等案例，建立了多部門協(xié)作辦案的聯(lián)合會商制度，以檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等為主的第三方主體通過多部門協(xié)作辦案的聯(lián)合會商制度全程深度參與賠償磋商，并充當(dāng)磋商的“指導(dǎo)者”乃至“決策者”；“上海奉賢區(qū)張某等5人非法傾倒垃圾生態(tài)環(huán)境損害賠償案”“河北省三河市某公司超標(biāo)排放污水生態(tài)環(huán)境損害賠償案”等案例，均委托了第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)或調(diào)解委員會擔(dān)任磋商的主持人，第三方主體是磋商的“協(xié)調(diào)者”或“協(xié)助者”；“重慶市南川區(qū)某公司赤泥漿輸送管道泄漏污染鳳咀江生態(tài)環(huán)境損害賠償案”等案例，邀請了生態(tài)環(huán)境損害地居委會、村民代表和新聞媒體參與磋商，名義上是為體現(xiàn)磋商民主，讓公眾更好地監(jiān)督磋商，但因磋商內(nèi)容通常涉及生態(tài)環(huán)境損害的評估與計算等較多復(fù)雜的專業(yè)知識與信息，而絕大部分普通第三方主體往往并不具備這些專業(yè)背景或認(rèn)知水平，所以盡管村民代表等第三方主體形式上被邀請加入磋商，但其實他們很難真正有效地參與磋商決策與監(jiān)督，大多數(shù)情形下淪為磋商的“旁觀者”。第三方主體即變項“X”在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐中性質(zhì)定位的飄忽不定，使其存在“越權(quán)”或“被虛置”的可能，從長遠(yuǎn)來看，并不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展。

（二）磋商程序設(shè)計可操作性不強(qiáng)是關(guān)鍵性制約因素

正如貝勒斯所說：“程序占據(jù)了法律的中心地位?！?sup>[3]1作為一種“看得見的正義”，磋商程序的科學(xué)完備與否直接關(guān)系生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實效性實現(xiàn)程度的高低?！兑庖姟贰豆芾硪?guī)定》等相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償統(tǒng)領(lǐng)性文件針對賠償磋商的啟動、形式、期限、次數(shù)、協(xié)議簽訂、終止等事項作了概括式的原則性規(guī)定，如《管理規(guī)定》中第三章“工作程序”部分規(guī)定磋商的啟動由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)制作索賠磋商告知書通知賠償義務(wù)人等。部分省（市、區(qū)）為進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的可執(zhí)行性，又在其頒布的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性文件中對磋商展開的具體程序進(jìn)行了細(xì)化。如《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》《福建省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》等地方生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性文件中均設(shè)置了“磋商程序”專章，對賠償磋商的實施程序進(jìn)行了相對明確化的規(guī)定。從法治建設(shè)層面來看，當(dāng)前我國已經(jīng)初步建立途徑通暢、責(zé)任明確的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序規(guī)則化體系。但是，此種“表象立法”的背后，實際上卻面臨著諸多程序失靈的適用困窘。

一是磋商期限、次數(shù)規(guī)定不妥。為破解因磋商“久商不止”而過度損耗司法資源、貽誤生態(tài)環(huán)境修復(fù)最佳時機(jī)的困局，中央相關(guān)規(guī)范性文件針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的期限、次數(shù)作了特別限制，即原則上不超過90日、會議次數(shù)不超過3次。部分省（市、區(qū)）依據(jù)該規(guī)定進(jìn)行了更嚴(yán)苛的要求，如甘肅省規(guī)定磋商次數(shù)原則上不超過2次、期限不超過2個月；河南省規(guī)定磋商“應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)結(jié)束”“不得超過三次”；福建省、江蘇省等規(guī)定磋商次數(shù)原則上不超過2次，且兩次磋商時間間隔一般不超過10個工作日。就此而言，規(guī)范性文件已經(jīng)針對磋商期限和次數(shù)作了相對明確的規(guī)定，但在實踐中，其適用效果實際并不理想，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商周期長、次數(shù)多等問題依舊普遍存在。如“北京市豐臺區(qū)某公司違法排放廢水生態(tài)環(huán)境損害賠償案”先后歷經(jīng) 2 輪正式磋商和 7 輪非正式磋商，耗時近17個月；“山東濟(jì)南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案”歷經(jīng)4輪磋商，耗時10個月余；“浙江省衢州市某公司違規(guī)堆放危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案”歷經(jīng)多輪磋商，耗時近6個月。作為具有示范與指導(dǎo)意義的典型案例尚且如此，其他磋商實踐案例可見一斑。磋商期限與次數(shù)規(guī)定的隨意性，不僅導(dǎo)致實踐中任意磋商、“同案不同判”問題突出，更時常引發(fā)磋商“黏滯”、阻滯訴訟程序的啟動，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商未根本走出“久商不決”困境。

二是變項“X”參與程序設(shè)計失當(dāng)。前已有述，變項“X”即第三方主體也是磋商主體結(jié)構(gòu)的重要組成部分。但有別于常項主體參與磋商程序的法定強(qiáng)制性，對于第三方主體如何參與磋商，國家規(guī)范性文件并未明示，而是以相對隨意性的程序規(guī)范授權(quán)規(guī)定可由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)邀請參與。地方以此為據(jù)，就第三方主體參與磋商的時機(jī)、方式等程序事項作了進(jìn)一步規(guī)定。但因理解能力與實踐需要的差別，各地規(guī)定存在較大差異。如遼寧省、江蘇省等規(guī)定賠償權(quán)利人應(yīng)在磋商前5個工作日，在相關(guān)政府門戶網(wǎng)站向社會公告磋商日期、地點，并可邀請利益相關(guān)第三人參與磋商；甘肅省規(guī)定賠償權(quán)利人指定的部門應(yīng)在收到賠償義務(wù)人同意磋商答復(fù)意見后10個工作日內(nèi)成立賠償磋商小組，同時邀請專家、律師等相關(guān)第三方主體參與。表面上看，地方規(guī)定對于第三方主體參與磋商的程序似乎有所具化，但本質(zhì)上并未超越國家政策形成的由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)決定的束縛。實踐中，第三方主體無論是介入磋商的方式、時間，還是具體人員的選擇等，皆由賠償權(quán)利人一方掌控，磋商公眾參與的形式化傾向較為明顯。

（三）磋商內(nèi)容設(shè)定科學(xué)性不足是根本性制約因素

磋商內(nèi)容是影響生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實效性的根本性因素?！按枭虄?nèi)容的公平公正和程序的完備程度，是磋商能夠達(dá)成一致的重要因素?！?sup>[4]24從此種意義上講，磋商內(nèi)容直接決定著磋商的效果。《改革方案》《意見》《管理規(guī)定》等生態(tài)環(huán)境損害賠償統(tǒng)領(lǐng)性文件已從損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限、修復(fù)方案、其他具體問題共5個維度（為方便表述，以下將這五個方面的內(nèi)容簡稱為“五維”內(nèi)容），對磋商的內(nèi)容作了規(guī)定（詳見表1）。但就目前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實際而言，磋商內(nèi)容仍存在不完善之處，具體表現(xiàn)在：第一，規(guī)定不統(tǒng)一。就修復(fù)方案而言，《管理規(guī)定》規(guī)定磋商內(nèi)容應(yīng)包括完整的“修復(fù)方案”，而《改革方案》和《意見》卻僅規(guī)定“修復(fù)啟動時間和期限”，對于“修復(fù)結(jié)束時間和期限”或“修復(fù)最長時間和期限”等事項并未涉及。由此造成實踐中生態(tài)環(huán)境損害“久修難復(fù)”現(xiàn)象屢見不鮮。第二，規(guī)定實操性不強(qiáng)?！陡母锓桨浮芬?guī)定“損害事實和程度”應(yīng)為必須磋商的內(nèi)容，但是，對于“損害事實和程度”到底該如何認(rèn)定？它的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)為何？規(guī)定并未提及，由此導(dǎo)致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)因賠償義務(wù)人不認(rèn)可生態(tài)環(huán)境效益損害評估結(jié)果或無法承擔(dān)“天價”賠償修復(fù)費用而拒絕簽訂或履行賠償協(xié)議的現(xiàn)象。第三，規(guī)定邏輯性不強(qiáng)。“修復(fù)方案”與“修復(fù)啟動時間和期限”兩個概念之間應(yīng)屬包含關(guān)系，但《管理規(guī)定》卻將二者并列使用，存在邏輯不合的問題。概念的邏輯性不強(qiáng)，難以為實踐提供清晰有序的規(guī)范指引。上述因磋商內(nèi)容規(guī)定不統(tǒng)一、不具體、不合邏輯而引發(fā)的磋商失敗或磋商協(xié)議不能履行的問題，有損于磋商的實效性。

表1 國家層面關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商內(nèi)容規(guī)定的主要文件及其具體規(guī)定

序號

文件名稱

頒布單位

頒布時間

具體規(guī)定

1

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳

2017年12月17日

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題進(jìn)行磋商

2

《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》

生態(tài)環(huán)境部、司法部、財政部等11部門

2020年9月3日

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告或參考專家意見，就修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題進(jìn)行磋商

3

《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》

生態(tài)環(huán)境部、最高法、最高檢等14部門

2022年4月28日

應(yīng)當(dāng)就修復(fù)方案、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題進(jìn)行磋商。磋商依據(jù)鑒定意見、鑒定評估報告或者專家意見開展

三 提高生態(tài)環(huán)境損害賠償

磋商實效性的建議

據(jù)上述分析可知，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐仍面臨多重制約與阻礙，制度實施效果不盡理想。這一現(xiàn)狀的形成，除因觀念與技術(shù)上存在一定障礙外，更主要是因該制度的運行本身尚缺乏邏輯周延、系統(tǒng)完善的法律保護(hù)與支撐。因此，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實效性，尋根溯源從頂層設(shè)計層面正視并矯正既有立法的偏差與疏漏是根本理路。

（一）轉(zhuǎn)變立法模式：制定國家層面生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性規(guī)范文件

國家層面缺乏統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性規(guī)范文件的統(tǒng)攝與規(guī)制，是造成生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐價值失落的根本原因。前已有述，當(dāng)前我國國家層面對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商并未進(jìn)行專門立法，該制度實施的依據(jù)主要仰賴相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范性文件及部分地方政府頒布的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性文件的規(guī)定。建立在突出社會實踐基礎(chǔ)之上的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商分散立法模式，由于過分強(qiáng)調(diào)實踐基礎(chǔ)，勢必存有輕忽立法成本與效益的硬傷，罔顧生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律體系內(nèi)在品格的塑造，從而造成生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法治的不完善，引發(fā)紛繁不斷的實踐困窘。為有效化解上述諸多磋商亂象，純粹就現(xiàn)行立法進(jìn)行簡單修補(bǔ)實非長久之計，采行統(tǒng)一立法才是行之有效的治本之略。

“法律隨著它所調(diào)整的社會運動的主流向前發(fā)展?！?sup>[5]23因此，在地方各級政府業(yè)已頒布大量生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性規(guī)制辦法的基礎(chǔ)上，制定國家層面的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性規(guī)范文件對磋商的實體和程序規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法治發(fā)展的應(yīng)有邏輯與必然趨向。但是，考慮到我國立法“先易后難”的漸進(jìn)式慣例及事物認(rèn)識“由淺入深”的基本規(guī)律，任何企圖一蹴而就、一步到位直接在頂層設(shè)計層面制定專門性法律的主張都是不切實際的。為確保立法的嚴(yán)肅性，在立法體例的選擇上，當(dāng)前暫以效力層級相對較低、但制定程序相對簡單的部門規(guī)章形式，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商規(guī)定或辦法較為穩(wěn)妥。待時機(jī)成熟以后，再考慮是否制定效力層級更高的專門性行政法規(guī)或法律。

（二）重塑磋商主體格局：進(jìn)一步明確變項主體的外延及定位

以國家層面生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性規(guī)范性文件的制定為前提，科學(xué)型構(gòu)磋商主體的外延與結(jié)構(gòu)是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度得以有效運行的基礎(chǔ)。雖然當(dāng)前國家層面已在相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)制文件中附帶性地針對賠償磋商的主體外延作了“2+X”的規(guī)定，但正如前文所指出的，此種結(jié)構(gòu)因變項適用的極不穩(wěn)定性，并不構(gòu)成明確且具體的指令，委實難以承載賠償磋商的民主要義。以協(xié)商民主理念為內(nèi)在精神要旨的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，與生俱來地要求參與磋商的實質(zhì)主體必須廣泛、多層。此種內(nèi)在的尊崇與追求協(xié)商民主精神的制度本色，決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公眾參與不可能僅限于個案運用，而必然要以實現(xiàn)“凡受影響之公民訴諸其想法和主張皆有平等之機(jī)會與權(quán)利”^[6]168為根本目的。

為有效達(dá)致這一制度目標(biāo)，一方面在宏觀架構(gòu)上，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的主體設(shè)置必須全面突破“2+X”的結(jié)構(gòu)限制，形成由“賠償權(quán)利主體+賠償義務(wù)主體+第三方主體”三種不同性質(zhì)主體構(gòu)成的相對穩(wěn)固的“三元主體”格局，即除賠償權(quán)利主體及其指定的部門或機(jī)構(gòu)、賠償義務(wù)主體及其委托的代理人二者作為賠償磋商的常項主體外，部分第三方主體也應(yīng)納入磋商常項主體的范疇，以保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐皆有第三方主體的真正參與。此點與當(dāng)前國家規(guī)范性文件所規(guī)定的第三方主體皆為變項主體，他們參與磋商需由賠償權(quán)利人邀請加入存在本質(zhì)區(qū)別。實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商二元常項主體向三元常項主體的進(jìn)階，不僅可以有效破除當(dāng)前“2+X”結(jié)構(gòu)下第三方主體參與磋商的不確定性，紓解生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐中第三方主體參與磋商的失語困境，更為重要的是，第三方主體被賦予常項主體的法律地位，可以從根本上幫助第三方主體擺脫之前因需賠償權(quán)利人邀請方能加入磋商而可能存在的受制或偏向于賠償權(quán)利人意欲的“不得已”處境，而更加珍視自我思想、理性的表達(dá)，進(jìn)而提升生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的平等感與民主性品質(zhì)。

另一方面在微觀設(shè)定上，還需對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體外延的具體涵括對象及其性質(zhì)作用進(jìn)行明確規(guī)定。如果說磋商主體的宏觀架構(gòu)決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度這艘巨輪的航向，那么，主體的微觀配置則直接關(guān)系巨輪真正能夠行駛的遠(yuǎn)近。從這個角度而言，在宏觀擘畫生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體結(jié)構(gòu)框架的同時，于微觀層面針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的具體涵括對象及其各自的角色定位展開清晰且明確的立法設(shè)計，這也是立法者制定國家層面生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性立法文件時不可回避的核心問題。當(dāng)然，“賠償權(quán)利主體及其指定的部門或機(jī)構(gòu)”與“賠償義務(wù)主體及其委托代理人”作為賠償磋商的權(quán)、義當(dāng)事雙方，其外延及其性質(zhì)定位并不難以確定。當(dāng)前規(guī)范性文件已就此二者的具體指向?qū)ο蠹俺ｍ椫黧w的地位進(jìn)行了明確規(guī)定并予反復(fù)強(qiáng)調(diào)。但此處需要特別明晰第三方主體的具體涵括對象及各自的角色定位，以化解磋商實踐中其適用角色混亂與失調(diào)的處境。因此，第三方主體也應(yīng)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的常項主體。就第三方主體的外延劃定而言，此處的第三方主體并非是指所有的第三方主體。能夠擁有磋商常項主體地位的第三方主體，只能是能夠?qū)Υ枭痰挠行蛘归_產(chǎn)生相對客觀直接影響的第三方主體，如相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員、調(diào)解組織或機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者等。就第三方主體的性質(zhì)定位而言，立法應(yīng)采取分層、分功能的定性方式。比如，可將相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員定性為磋商的智囊團(tuán)，其對生態(tài)環(huán)境損害事實的認(rèn)定和專業(yè)信息負(fù)有約束力；利益相關(guān)者是磋商的監(jiān)督者，其對生態(tài)環(huán)境損害事實的認(rèn)定和磋商結(jié)果負(fù)有約束力等。^[7]122-123只有在立法上明確賦予部分第三方主體享有確定的法律地位與實質(zhì)性的權(quán)利，才能從真正意義上保障成為常項主體的第三方主體在磋商實踐中不至淪為“在場的缺席”，^[8]472而可真實、中立地言說與表達(dá)。

（三）優(yōu)化磋商程序規(guī)則：以專章形式系統(tǒng)化建構(gòu)磋商的具體程序

磋商程序是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度得以有效運行的基點。盡管如前所述，當(dāng)前國家和地方層面對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的程序建構(gòu)已初成體系，但從法律程序的運用結(jié)果來看，實踐中不斷涌現(xiàn)的程序失靈困窘無不昭示著現(xiàn)行磋商程序設(shè)計本身的不完善。因此，為有效破解磋商程序諸多實踐窘境，在總結(jié)既有生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序制度化的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行磋商程序規(guī)定的不合理、不可行之處進(jìn)行系統(tǒng)化修正或完善，是制定國家層面生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性規(guī)范文件必須關(guān)切與回應(yīng)的重要命題。

正如有學(xué)者指出，“通過人類智力修繕不完善的程序以臻至完善，一直是人類正義的理想?！?sup>[9]32就此而言，我們對于“完善的程序正義”的追求絕不能放棄。當(dāng)然，此種“追求”并不能“好高騖遠(yuǎn)”，而必須以量力而行、遵循事物發(fā)展客觀規(guī)律為前提。結(jié)合當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序制度化的實際，現(xiàn)階段對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序規(guī)則的具體完善，可圍繞以下兩個維度展開：第一，在結(jié)構(gòu)的編排上，可借鑒前文提到的浙江省、福建省等部分地方性生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性文件中的有益經(jīng)驗，在國家層面的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性文件中設(shè)置“磋商程序”專章，對賠償磋商的啟動、期限、次數(shù)、協(xié)議簽訂、終止與訴訟的銜接等各項具體程序環(huán)節(jié)與步驟進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)定，以進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序制度體系化品質(zhì)。第二，在規(guī)則的設(shè)置上，應(yīng)堅持辯證否定的立場，對既有程序規(guī)范“肯定與否定”“克服與保留”并舉。在總體與《改革方案》《意見》《管理規(guī)定》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的相關(guān)程序規(guī)定保持一致的情況下，首先應(yīng)注意剔除老舊過時的規(guī)定，如關(guān)于第三方主體參與磋商的程序規(guī)定等。在前已論證部分第三方主體應(yīng)為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商常項主體的情況下，依舊保留之前“一刀切”式的第三方主體參與磋商的任意性程序規(guī)定顯然不合時宜。其次應(yīng)注意改造不盡科學(xué)的規(guī)定，如《意見》中關(guān)于磋商期限“原則上不超過90日”和磋商次數(shù)“原則上不超過3次”的規(guī)定等。僅從表面上看，這些規(guī)定似乎非常明確可行，但實際上它們并未顧及不同生態(tài)環(huán)境損害賠償案件本身所存在的難易差別，明顯缺乏規(guī)則的應(yīng)有理性。這也是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐中部分疑難、復(fù)雜案件久拖不決的重要原因。因此，應(yīng)將案件按性質(zhì)劃分成簡單、一般、復(fù)雜三類，然后在立法上針對不同案件的性質(zhì)設(shè)置不同的期限與次數(shù)。最后應(yīng)注意增補(bǔ)相關(guān)疏漏的規(guī)定，如可增設(shè)積極磋商減免和激勵規(guī)則。對于積極參與磋商的賠償義務(wù)人可設(shè)置一定額度的減免標(biāo)準(zhǔn)^[10]52，對于積極參與磋商的第三方主體也可設(shè)置一定的獎勵措施，以促進(jìn)賠償協(xié)議的順利達(dá)成。

（四）完善磋商具體內(nèi)容：以體系化方法為指引規(guī)范磋商內(nèi)容

磋商內(nèi)容設(shè)計的不合理，是制約當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實效性發(fā)揮的根本性因素。此種不合理從表面上看似乎僅是政策文本本身的規(guī)定問題，實際上卻折射出決策者對規(guī)范體系化等內(nèi)在品格要求的思想輕忽。因此，堅持以規(guī)范體系化思想方法為指引，對磋商內(nèi)容進(jìn)行全方位梳理與完善，是從根本上繕治當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商內(nèi)容設(shè)置諸多不合理的應(yīng)有選擇。

“體系化的方法是法學(xué)的重要方法之一?！?sup>[11]316它要求相關(guān)法律規(guī)范一則需符合理性要求，即邏輯上必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一；二則需符合價值融貫性要求，即目標(biāo)上必須一致。^[12]90-92基于此，在設(shè)計國家層面生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性規(guī)范文件中的“磋商內(nèi)容”時，總體也應(yīng)以遵循上述兩個方面要求為基本導(dǎo)向，一方面，在磋商內(nèi)容的內(nèi)在價值融貫性上，所有的磋商具體內(nèi)容的設(shè)置，均應(yīng)以體現(xiàn)公共利益、生態(tài)環(huán)境正義等價值為根本導(dǎo)向，以避免各具體磋商內(nèi)容規(guī)定之間的不協(xié)調(diào)問題，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商價值目標(biāo)的真正實現(xiàn)。另一方面，在磋商內(nèi)容的理性要求上，所有的磋商內(nèi)容必須明確且自洽。為此，一要全面且相對精確地規(guī)定磋商的具體內(nèi)容，以彌補(bǔ)當(dāng)前規(guī)范性文件對于磋商內(nèi)容的規(guī)定過于粗陋、原則以致難以落實落地的遺憾。如對于損害事實和程度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)、修復(fù)結(jié)束時間和期限等具體內(nèi)容，應(yīng)予以明確規(guī)定。二要保證各具體磋商內(nèi)容之間的內(nèi)在自洽，以理順當(dāng)前部分磋商內(nèi)容規(guī)定之間的“失理”與混亂，如前文提及的“修復(fù)方案”與“修復(fù)啟動時間和期限”等子項內(nèi)容設(shè)計邏輯不暢的問題。從廣義上講，“修復(fù)啟動時間和期限”“修復(fù)結(jié)束時間和期限”等直接關(guān)涉生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容事項，實際均可納入“修復(fù)方案”。因此，在制定全國性生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門化規(guī)范文件時，可考慮適當(dāng)借鑒部分地方生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商專門性文件中的成熟經(jīng)驗，對當(dāng)前國家層面所規(guī)定的“五維”內(nèi)容予以重構(gòu)。如可參照《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》之規(guī)定，采取具體化“修復(fù)方案”所應(yīng)涵括事項的處理方式，取代直接使用“修復(fù)方案”這一抽象磋商內(nèi)容之表述，從而凝練出“生態(tài)環(huán)境損害事實、有關(guān)證據(jù)及法律依據(jù)”“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定”“履行生態(tài)環(huán)境賠償責(zé)任的方式與期限”“生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工程啟動時間與結(jié)束期限”“生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工程的承擔(dān)主體”“違約責(zé)任的承擔(dān)”等幾個方面的具體磋商內(nèi)容，以真正提高磋商內(nèi)容規(guī)定的實操性。

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