包志芬 莊承平 葉玉瓊

摘 要：在加快“雙一流”建設，實現高等教育事業(yè)內涵式發(fā)展的背景下，廣西高校迎來新的發(fā)展機遇。隨著各高校不同程度的新建、擴建、改建校區(qū)，基本建設項目逐漸增多，管理難度隨之加大，基本建設內部控制出現了諸如機構設置不健全、招標運行不規(guī)范等問題。通過分析產生這些問題的原因，進而提出單獨設置內部控制職能部門、規(guī)范招標行為等具體措施完善基本建設內部控制，希望能對廣西高校提升治理水平，促進廣西高校健康持續(xù)發(fā)展有所幫助。

關鍵詞：廣西高校 基本建設 內部控制

中圖分類號：F280 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-177-03

一、引言

近年來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，國家對高等教育事業(yè)的投入越來越大。加快“雙一流”建設，實現高等教育事業(yè)內涵式發(fā)展的時代背景下，催生了廣西高校積極投入到新建、擴建校區(qū)和改建老舊校區(qū)的熱潮中。教學條件的改善大力推動了廣西高等教育事業(yè)的發(fā)展，也讓師生的獲得感、滿意度得以進一步提升。然而，隨著基本建設項目增多，管理上漏洞百出，龐大的基本建設資金逐漸滋生了一些人員的腐敗心理。最近幾年，基本建設領域的腐敗現象并不少見，加強基本建設項目全過程管理，更好地將內部控制落到實處，避免建設資金被不法分子挪用、侵占，損害師生的合法權益，有效防范基本建設領域的財務風險，促進廣西高校又快又好發(fā)展，必將是未來一段時間內值得關注的重點。

二、廣西高?；窘ㄔO內部控制存在的問題

1.機構設置不健全。2012年，財政部頒布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》中對單位層面內部控制的機構設置作了明確要求。截至目前，廣西許多高校并沒有嚴格按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的要求單獨設置內部控制職能部門或者明確牽頭部門，致使高校的內部控制缺乏統(tǒng)一的組織領導，內部控制組織管理分散、獨立于各個部門中，不能形成合力，大大削弱了內部控制的實際效用。有些高校雖然明確了內部控制的牽頭部門，但實際的工作僅僅是一個部門甚至是一個人在獨立完成，內部控制涉及單位層面和六大業(yè)務層面，憑一己之力做出來的效果可想而知，更多是流于形式而已。

2.招標運行不規(guī)范。高?；窘ㄔO項目往往涉及金額較大，通常需要通過公開招標的形式遴選合適的施工單位。就目前來看，一些高校在招標過程中仍然存在許多不規(guī)范的行為，主要有以下表現：第一，對投標的施工單位把關不嚴，允許一些資質不足、信譽較差的施工單位參與競標并中標；第二，與投標人串標，在開標前開啟投標文件，泄露標底，并協(xié)助投標人撤換投標文件，更改報價；第三，在招標文件中設定特殊條款，以符合條件的投標人不足三家為由，致使項目流標，然后再通過邀請招標、競爭性談判等形式，將工程發(fā)包給熟悉的施工單位；第四，將項目進行拆分，化整為零，使項目達不到公開招標的條件而不進行公開招標。高校不規(guī)范的招標行為給基本建設項目的正常運轉帶來阻力，也在一定程度上加劇了腐敗行為的發(fā)生。

3.合同內容隨意更改。高?；窘ㄔO項目的工期通常都比較緊張，且一般都是在校園內施工，對師生的正常教學、生活影響較大。由于其本身具有的這種特殊性，高校往往會利用寒暑假的時間進行施工，這就要求高校在寒暑假前要把招標、合同簽訂、施工方案等各項前期工作做好。但百密總有一疏，一旦前期施工方案做得不夠詳細、準確會使工程項目存在一些漏項、錯項，再加上對工程項目認識不足，施工工藝經常有變更，導致高校在合同簽訂后還需頻繁簽訂工程變更聯(lián)系單、簽證單等。此外，重大的基本建設項目合同一般都會約定在合同簽訂之前由施工單位繳納一定比例的履約保證金以及學校按工程進度分期撥付工程進度款。但結合實際看，有些施工單位并沒有嚴格按照合同的約定按時繳納履約保證金，而是項目完工后直至付款環(huán)節(jié)才由學?？巯逻@部分款項，學校也沒有履行合同約定按工程進度及時撥付工程進度款，而是等到工程全部完工后一次性支付全部工程款。這些合同內容變更是基本建設項目的常態(tài)，高校應給與足夠重視。

4.缺乏全過程審計跟蹤。內審人員配備不足是廣西多數高校的共同特點。資金量較大的高校一般會配備有5～6名內審人員，其中1～2名專職負責基本建設項目工程審計，而資金量較小的一般高校通常只配備有1～2名內審人員，并且他們當中有些既非審計專業(yè)出身，也非工程相關專業(yè)出身。內審人員在業(yè)務如此繁重和專業(yè)知識受限的情況下，對于基本建設項目工程審計他們更多注重的是事前審計以及事后審計，缺乏對項目中間過程的跟蹤監(jiān)督。很多高校也會選擇將基本建設項目工程審計外包給第三方造價咨詢公司，但由于資金受限，他們不可能全程參與到項目中來，因而實施的主要是事后審計。事后審計難以監(jiān)督到位，尤其是對于一些隱蔽工程，很難取證。而且，即使在事后審計發(fā)現了問題，此時項目已經建設完成，風險漏洞已無法有效規(guī)避。

5.資金使用混亂。隨著高?；窘ㄔO項目逐年增加，資金需求隨之加大，資金使用混亂的問題日益凸顯。由于高校自身財力有限，一些大型的基本建設項目往往需要通過銀行貸款、發(fā)行政府專項債券來解決資金問題，但是這部分資金的使用是有嚴格規(guī)定的，比如資金的使用范圍、使用進度要求等。一些高校在存在多個項目的情況下，各個項目的資金使用范圍不明確，會出現交叉使用的現象。還有部分高校為了加快資金使用進度，會把一部分資金挪用到其他項目，避免年底因達不到規(guī)定的進度要求而被收回。除了一些大型的基本建設項目，高校還有一些規(guī)模較小的修繕項目，這些項目通常具有突發(fā)性、較難精準預測的特點，如果不及時維修會嚴重影響師生的正常教學、生活，一旦維修資金預算不足，就會出現拆東墻補西墻的現象，不利于高校各項業(yè)務的有序開展。

6.竣工驗收不規(guī)范。竣工驗收是基本建設項目的收尾環(huán)節(jié)，竣工驗收結論則是財務部門付款的重要參考依據。目前，竣工驗收不規(guī)范仍然是廣西高?；窘ㄔO內部控制存在的一個普遍問題，大體有以下幾種表現形式：一是驗收過程不規(guī)范。驗收時只有基建后勤部門和施工單位參與，大多數采用抽樣驗收的方式，且抽樣比例過低。二是驗收流于形式。參與驗收人員在驗收過程中不認真驗收，對項目各項工程量是否按照要求完成、完成得如何沒有仔細查驗，而是象征性地走一走、看一看，最后簽字走人。三是驗收不及時。有些項目竣工多月甚至都已經使用了也沒有組織驗收，一直拖至年底才匆忙驗收付款，這極大地影響了項目的完成進度，對高校的健康發(fā)展極為不利。

三、廣西高?；窘ㄔO內部控制問題產生的原因

1.內部控制意識薄弱。廣西高校的內部控制建設起步較晚，財政部雖然在2012年和2015年相繼出臺了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》等指導性較強的文件，并隨即在財會人員中展開一系列的培訓，使得財會人員的內控意識顯著提升，但由于缺乏針對高校領導、審計、資產、基建后勤等重點部門相關人員的培訓，使得他們的內控意識較為薄弱。內部控制沒有在高校領導層面引起足夠的重視和支持，內部控制的建設也只能是紙上談兵，難以在高校中有效開展。而審計、資產、基建后勤等部門由于對內部控制認識不足，在開展基本建設項目相關工作時不能準確把控風險點，從而給不法分子有了可乘之機。

2.缺乏有效的內部溝通機制。高校內部溝通機制的缺失，致使各部門相互獨立、各自為政，制定的制度相互矛盾或者不能有效銜接，在執(zhí)行中難以兼顧到位，制定的制度不能嚴格有效執(zhí)行，內部控制難以發(fā)揮出應有的作用。此外，基建后勤等部門也沒有及時將基本建設相關的業(yè)務流程進行全面、系統(tǒng)的梳理，業(yè)務流程的不規(guī)范或者不能有效銜接，在一些重點環(huán)節(jié)上存在漏洞就不可避免。高校內部控制建設是一項系統(tǒng)、繁雜、耗時的工程，需要校內各部門通力合作，從制度、業(yè)務流程方面入手，把風險點阻擋在制度、流程之外，使腐敗分子無空子可鉆、無擦邊球可打。

3.內部監(jiān)督沒有發(fā)揮實效。目前，高校的內部監(jiān)督形式主要有審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督等。審計部門由于人員及專業(yè)知識受限，往往難以對所有的基本建設項目進行全過程跟蹤監(jiān)督，事后監(jiān)督成為主要的方式，而高校審計部門獨立性較差，容易受制于上級領導的約束，即使事后監(jiān)督發(fā)現問題，也會大事化小，小事化無。紀檢部門在專門的監(jiān)督中，由于并非是專業(yè)的工程技術人員，即使全程監(jiān)督項目建設，也難以發(fā)現其中貓膩，因而只能從制度上進行監(jiān)督，監(jiān)督效力也因此大打折扣。而教代會、工代會等形式的民主監(jiān)督一般都是以公開的結果為依據，而且公開面和公開的內容有一定限制，難以監(jiān)督項目進行的過程，監(jiān)督力度可想而知。此外，高校的監(jiān)督體制不完善，監(jiān)督責任主體沒有落實，群眾監(jiān)督也變得有名無實。

四、完善廣西高校基本建設內部控制的相應措施

1.單獨設置內部控制職能部門。內部控制工作是一項長期的工作，獨立的內部控制職能部門是確保高校內部控制平穩(wěn)落地、有效推進的重要組織保障。高校要嚴格按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的要求單獨設置內部控制職能部門，全面負責組織協(xié)調內部控制工作，確保內部控制職能部門的統(tǒng)一領導地位。同時，高校要充分調動審計、紀檢監(jiān)察、基建后勤、財務和資產管理等部門積極參與內部控制的建設與實施，重點關注關鍵領域、關鍵流程的風險點，及時進行有效防范，切實發(fā)揮重點部門在內部控制中的作用。

2.規(guī)范招標行為。基本建設項目招標行為規(guī)范與否離不開制度的保障，高校應以完善招標相關制度為抓手，從制度上明確規(guī)定招標方式、招標流程、招標相關人員責任等具體條款，從而確保招標行為有據可依、有章可循。然而，再完美的制度最終都需要經過有效執(zhí)行才能防范漏洞，避免不規(guī)范行為發(fā)生。高?？梢詮囊韵氯齻€方面繼續(xù)加大努力，確保招標行為合法合規(guī)。第一，從嚴把關投標施工單位的資質、信譽等相關情況，重點關注投標施工單位過往有無承建類似項目以及承建的質量、建設單位評價如何等。第二，強化招標相關人員的責任意識和保密意識，引導招標相關人員自覺按照招標制度的要求嚴格開展招標行為。第三，加大招標全過程的監(jiān)督力度，比如單獨設立一間安裝有攝像頭的招標室，營造一個公開、透明的招標環(huán)境，確保招標過程公平公正。

3.把好合同簽訂關。為避免在合同簽訂后隨意變更合同內容，高校在簽訂合同前應組織相關部門仔細審查合同及施工方案等相關材料?；ê笄诓块T要重點審查工程清單是否有漏項、錯項，避免后期頻繁簽訂工程變更聯(lián)系單、簽證單；財務部門重點審查合同約定的履約保證金是否按時轉入學校指定賬戶以及工程款結算方式、支付方式的合理性和可行性；審計部門重點審查履行合同資金來源是否已經落實，以及合同條款的真實性、合法性和合規(guī)性等。重大合同除了一般審查外，還需聘請法律顧問協(xié)同審查，重點審查合同的合法合規(guī)性、合同內容及簽訂手續(xù)是否完備以及爭議的解決等相關內容。合同簽訂后雙方均應嚴格履行合同義務，非必要不能變更合同內容，確需變更雙方應該協(xié)商一致簽訂補充協(xié)議，以保證雙方的合法權益。

4.審計監(jiān)督貫穿全過程。高校每年都會有一些基本建設項目，加強對基本建設項目的全過程審計監(jiān)督對高校的健康發(fā)展意義重大。針對目前存在的問題，高校應該堅持多措并舉，確保審計監(jiān)督貫穿于項目的全過程。首先，高校內審部門要配備至少一名熟練掌握審計、工程等相關專業(yè)知識的復合型人才，并安排其每年參加一定次數的專業(yè)知識培訓。其次，內審人員要深入一線施工現場加強監(jiān)督，對發(fā)現的的問題要求限期整改，對可能存在的風險漏洞提供合理的建議，及時進行有效防范。同時，對于隱蔽工程的施工，內審人員要詳細記錄施工過程相關數據，收集相關的施工圖片，為后期審計提供參考依據。最后，高校要強化監(jiān)理單位的責任，確保監(jiān)理單位在項目施工過程尤其在關鍵施工點能進行有效監(jiān)理，充分發(fā)揮監(jiān)理單位的監(jiān)督作用。

5.項目資金?？顚Ｓ?。高校在做學校發(fā)展規(guī)劃時，應結合自身的財力狀況，量力而行，不能隨波逐流，盲目擴張。擴建、改建師生必要的教學環(huán)境、生活場所等大型基本建設項目要逐一論證、詳細規(guī)劃，明確各個項目的資金來源，并根據資金來源的要求?？顚Ｓ?，不能在各個項目中調劑使用，更不能為了完成資金使用進度而挪作他用。同時，高校在做年初部門預算時，應根據往年基本建設維修資金使用情況，科學合理安排預算，避免突發(fā)情況出現時，沒有足夠的資金及時維修，導致各項目之間調劑頻繁，嚴重影響高校各項業(yè)務的正常開展。此外，審計部門要加大對項目資金使用過程的跟蹤監(jiān)督，確保項目資金按進度使用、專款專用。

6.規(guī)范項目竣工驗收?？⒐を炇帐腔窘ㄔO的重要環(huán)節(jié)，高校應當高度重視，不能以走走過場的形式敷衍了事，而要從驗收的組織、方式等方面加以規(guī)范，確保項目保質保量如期完成。首先，高校要明確規(guī)定驗收必須組織施工單位和校內如基建后勤、資產、審計、財務等相關單位參與，并且參與驗收人員須對項目有一定的了解，必要時聘請校外專家參與驗收。其次，驗收應盡量覆蓋全部工程量，如工程量實在太多，可分批次組織驗收或者抽取代表性的部分工程量進行驗收，但應加大抽樣比例。再次，強調參與驗收人員的工作紀律和責任，驗收過程必須認真對待，切忌走馬觀花。最后，項目竣工后應及時組織驗收，對于驗收中發(fā)現的問題要求施工單位限期整改，整改完成后如有必要可再次組織驗收，直至項目所有工程全部驗收合格方可付款。

五、結語

基本建設是高校發(fā)展進程的重要組成部分，基本建設內部控制的有效實施對于高校防范財務風險、堵塞經濟管理漏洞、避免貪污腐敗等方面都有直接的關系。在此過程中，高校不僅需要單獨設置內部控制職能部門，建立內部控制統(tǒng)一領導組織，還要通過規(guī)范招標行為、把好合同簽訂關、讓審計監(jiān)督貫穿全過程、確保項目資金?？顚Ｓ?、規(guī)范項目竣工驗收等具體措施把內部控制落到實處，從而促使廣西高校不斷提升治理水平和治理能力。

[基金項目：廣西教育科學“十四五”規(guī)劃2021年度專項課題“廣西高?；窘ㄔO內控制度研究”（課題編號：2021ZJY1984）]

參考文獻：

[1] 陳燕.高?；窘ㄔO內部控制存在的問題及對策探討[J].貴州農機化，2019（01）：58-61.

[2] 萬珍珍.高?；窘ㄔO管理現狀及措施研究[J].項目管理技術，2019，17（03）：143-148.

（作者單位：桂林理工大學南寧分校 廣西南寧 530000）

[作者簡介：包志芬，桂林理工大學南寧分校會計師、審計師；莊承平，桂林理工大學南寧分校經濟師；葉玉瓊，桂林理工大學南寧分校會計師、審計師。]

（責編：賈偉）