摘 要：提升公共政策過程中公民參與的有序性是實現(xiàn)全過程人民民主的基本內(nèi)容。公民政策參與有序性主要指政策參與的合法性、合規(guī)則性與合情境性。當(dāng)前，公民政策參與實踐中仍然存在弱合法性、輕規(guī)則性和悖情境性等有序性不足的問題，主要可以從社會情境、社會資本、政策過程和意見表達等層面加以歸因。加強參與秩序的引控、用技術(shù)賦能政策參與量增和推動公共決策范式創(chuàng)新，是提升公民政策參與有序性的可行策略。

關(guān)鍵詞：公民政策參與；有序性；政策過程；意見表達

中圖分類號：D630? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

黨的二十大報告明確提出，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，確保人民在日常政治生活中享有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。[1]公共政策參與作為公民政治參與的基本內(nèi)容，是公民政治生活的主要體現(xiàn)，是公民參與公共治理、維護自身權(quán)益、表達利益訴求的重要途徑。經(jīng)過多年探索和實踐，我國從根本制度、基本制度和具體制度等不同層面，不斷健全和豐富人民當(dāng)家作主制度體系，為公民參與政策過程提供了廣泛渠道和充分土壤。然而，實踐中一些公民參與的制度性安排并沒有得到很好的遵循，非理性、非制度化的政策參與現(xiàn)象時有發(fā)生，引發(fā)公民政策參與失序現(xiàn)象，凸顯時下公民政策參與有序性不足的短板。

由揚州大學(xué)政府治理與公共政策研究中心張宇教授所著、中國社會科學(xué)出版社2021年6月出版的《提升公民政策參與有序性的路徑研究》一書，首次專門、系統(tǒng)地回答了如何提升公民政策參與有序性的問題，拓展了國內(nèi)學(xué)術(shù)界在公民政策參與議題上的研究論域，為增強公民政策參與水平，推動高質(zhì)量公共政策的產(chǎn)出與落地提供了現(xiàn)實指引，實為一次有益的開創(chuàng)性嘗試。

一、公民政策參與有序性的理論構(gòu)成

提升公民政策參與的有序性，首先需要充分把握“有序性”的學(xué)理特質(zhì)和實踐指向。該書從合法性、合規(guī)則性和合情境性三個維度加以解構(gòu)，共同支撐起公民政策參與有序性的完整內(nèi)涵。

（一）政策參與的合法性

合法性維度下的三個要素包括制度設(shè)計內(nèi)的參與途徑、公眾認(rèn)同的參與行動以及公共倫理底線上的參與過程。制度設(shè)計內(nèi)的參與途徑是合法律性的一個體現(xiàn)，它通過元治理確立了全體共同體成員合法的中心地位，能夠讓每個參與者都有可能在合法性層面體驗到自己的主體地位。公眾認(rèn)同的參與行動對公民形成一種激勵，建構(gòu)起有序參與的情感基礎(chǔ)，從內(nèi)部改變公民的信念，規(guī)范他們的政治行為。倫理底線上的參與過程為公民政策參與的行為設(shè)定了一個最低底線和一套倫理共識，形成了一種公民參與行動通約，為公民政策參與提供了合法性保證。

（二）政策參與的合規(guī)則性

合規(guī)則性維度包括設(shè)定參與行動邊界與議題討論中對論辯規(guī)則的遵從兩個要素。前者主要指公民政策參與以《憲法》為行動的元準(zhǔn)則，以參與者的角色認(rèn)知為行動前提，以政策議題場域為行動范圍。這種規(guī)則的設(shè)計主要是避免“多數(shù)人暴政”或“沉默的螺旋”造成的公共偏好的偽裝，使所有的政策參與者都能夠通過公平公正的平臺進行表達。后者主要包括協(xié)商對話原則與相互承認(rèn)原則。公民參與公共政策活動的過程通常需要協(xié)商對話來實現(xiàn)，相互承認(rèn)則通過秩序構(gòu)建降低個體行動風(fēng)險，它派生出了平等承認(rèn)政治與差異政治，對人的潛能和人的尊嚴(yán)具有巨大的認(rèn)同。

（三）政策參與的合情境性

政策參與的合情境性維度包括社會主義協(xié)商民主理論論閾與共識性的公共價值基礎(chǔ)兩個要素。中國特色的公民參與實踐要在社會主義協(xié)商民主理論的指導(dǎo)下，以在社會公眾間達成共識的公共價值作為行動基礎(chǔ)。在中國語境中，公民政策參與行動必須要以社會主義協(xié)商民主理論為指導(dǎo)，以在全社會達成共識的價值基礎(chǔ)為內(nèi)在信念。這種合情境性也構(gòu)成公民政策參與有序性的外部規(guī)范機制。由此，公民政策參與有序性在一定的社會情境中，從宏觀、中觀、微觀不同公民政策參與過程一定要符合中國特色社會主義發(fā)展的理論語境與實踐情境。

二、公民政策參與有序性缺失的表現(xiàn)

無序的公民政策參與不僅不會使民意真正體現(xiàn)在政策過程中，還會影響社會問題向公共政策問題的轉(zhuǎn)化，原有政策平衡被打破后無法建立新的政策平衡，從而難以形成合理的備選方案。

（一）弱合法性的政策參與

公民政策參與的合法性要素是公民政策參與不可或缺的。那些選擇制度外或非制度化參與途徑、缺乏公眾認(rèn)同而草率采取的集體行動都屬于合法性不足的參與行動，會造成有序性的缺失，進而影響參與的有效性。近些年，我國在社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一系列群體性行動如“上海磁懸浮事件”，正是因為對政府缺乏信任，在對環(huán)評報告和拆遷公告出現(xiàn)質(zhì)疑的時候，居民的對抗心理加重，將自己變成了一個制度外的抗?fàn)幷?。重慶“小南海水電站”事件也表明，由于相關(guān)部門未秉持人與自然和諧共生的生態(tài)理念，突破了生態(tài)倫理底線，造成項目被抵制直至被擱置。

（二）輕規(guī)則性的政策參與

公民政策參與的合規(guī)則性要求參與行動按照設(shè)定好的行動邊界進行，也要求公民在進行政策議題討論的時候遵從協(xié)商論辯的基本規(guī)則。但是，在公民政策參與實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些忽視規(guī)則或輕視規(guī)則的情況。例如，“遼寧氧化鋁事件”啟發(fā)我們，公共場所聚集形成的社會壓力可以推動問題進程的加速，但是并不會找到更好的解決方案。一般情況下，公眾聚集后參與者常常會忘記了大家是為什么聚集在一起，行動會超越政策議題的話語和活動場域，轉(zhuǎn)化為對抗性的斗爭，影響社會治安和穩(wěn)定。

（三）悖情境性的政策參與

公民政策參與活動應(yīng)該符合中國特色社會主義的理論語境和實踐情境，因為國情是政策出臺的根本依據(jù)。如“天津濱海新區(qū)反對開建化工廠游行”案例中，盡管市民訴求是正當(dāng)?shù)?，但卻沒有取得良好的結(jié)果，因為政策參與者忽略了在現(xiàn)有制度體系下示威游行的合法性是不充分的。另外，公民政策參與行動必須建立在契合社會主義制度和達成共識的公共價值之上，否則在參與中遇到任何爭議性問題，都會發(fā)生行為的偏差。在“海南?？谌录卑咐?，康樂花園項目各參與方共識最終無法達成就是因為缺乏公共價值基礎(chǔ)所導(dǎo)致的。

三、公民政策參與有序性缺失的深層誘因

書中，作者從公民參與公共政策的過程視角對失序參與問題進行分析，并提出情境-資本-過程-表達這一分析框架，以此透視公民政策參與有序性缺失的深層次原因。[2]。

（一）社會情境層面的原因

隨著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和社會階層進一步分化，社會情境的復(fù)雜性到達一種從未有過的狀態(tài)。歷史地看，沖突性集體記憶模糊了公眾身份認(rèn)同，傳統(tǒng)戶籍制度離散了公民政策共識，從而削減了政策意見的聚合?，F(xiàn)如今，社會發(fā)展與急劇轉(zhuǎn)型催生的多元社會思潮，造成了民意的碎片化。網(wǎng)絡(luò)發(fā)展帶來的泛娛樂化媒體環(huán)境的出現(xiàn)，又弱化了公共理性，加之多元文化對峙生成的反智化思維，更是破壞了共識性的價值基礎(chǔ)。正因如此，在公民政策參與實踐中出現(xiàn)了各種無序的情況，且經(jīng)過政府等政策主體反復(fù)解釋和溝通都無法達成共識。

（二）社會資本層面的原因

社會資本用以指代諸如規(guī)范、信任和網(wǎng)絡(luò)之類的社會組織的特征。[3]社會資本與公民參與之間互為因果，有序的公民參與能夠孕育出更多的社會資本，社會資本的豐盈反哺公民政策參與。一是公民自我概念認(rèn)知的缺陷和個體間合作規(guī)范的不足，影響了政策參與的理性自覺，造成集體決策的非理性。二是由于我國社會信息透明度還不夠高，個體間的相互信任度較低，人們不愿將決策建立在未知或知之甚少的他者決策之上。三是目前個體間的參與網(wǎng)絡(luò)是一種弱聯(lián)系，任何參與或交易行動依然存在被欺騙的可能，從而很難促成公民間的深層次交往。

（三）政策過程層面的原因

雖然公共政策活動并不是一個線性過程，其隨機性和隨意性較為常見，但過程論能夠反映公共政策發(fā)展的一般邏輯機理。一是由于公共政策過程的內(nèi)生性問題，如政策子系統(tǒng)沒有對參與者的力量均衡性進行控制，導(dǎo)致聚合后的民意無法全面代表各方利益訴求。二是政策對話中缺乏包容性的文化特質(zhì)，阻礙不同的公眾意見進入政策議程。三是政策規(guī)劃階段對備選方案的多樣性要求不高，過于單質(zhì)的情況使公眾無法選擇。四是政策效果評估不完善，影響政策參與者對參與效能的感知度，進而減弱了公眾持續(xù)參與的動機。

（四）意見表達層面的原因

公民意見表達的問題也會在一定程度上降低政策參與的有序性。一是公民參與動機的利己主義傾向，容易造成他們沖動化、情緒性的參與，在政策溝通中不愿做出利益讓步，難以形成政策認(rèn)同。二是參與者在選擇參與途徑的時候，過分青睞虛擬網(wǎng)絡(luò)中的匿名表達會形成“數(shù)字鴻溝”，弱化參與者的責(zé)任感，影響政策意見的理性程度。三是公民表達意見時的言說能力偏弱，容易造成群體極化現(xiàn)象，無法使多樣化的利益訴求真正地、充分地得到顯現(xiàn)[4]，使得一些社會問題“不得不”通過非理性、對抗性的方式進入政策議程。

四、公民政策參與有序性的提升策略

如何提升公民政策參與的有序性是該著研究的基本初衷與目標(biāo)指向，書中提出的行為引控、技術(shù)嵌入和治理革新等路徑，形成了一個結(jié)構(gòu)完整、邏輯嚴(yán)密的策略體系，有力回應(yīng)了復(fù)雜治理情境下公民政策參與有序性提升的現(xiàn)實需求。[5]

（一）加強參與秩序的引導(dǎo)和控制

提升公民政策參與的有序性，需要基于內(nèi)部引導(dǎo)和外部控制進行雙向路徑設(shè)計，將有序的理念內(nèi)化于公民之心，以致外顯于公民參與之行動。一方面，通過促成共識、強化責(zé)任、培育互信等內(nèi)部引導(dǎo)路徑，將有序的理念內(nèi)化于普通民眾之心。另一方面，借助過程性、渠道性、懲戒性等制度安排的完善，為公共政策過程中的公民參與提供制度保障，從而有效設(shè)定公民參與的行為邊界，約束與矯正人們的行為選擇。

（二）技術(shù)賦能政策參與量的積累

當(dāng)前，大眾傳媒和大數(shù)據(jù)技術(shù)對公民政策參與的影響越發(fā)深入，不斷刷新著人們參與公共政策的理念、形式和途徑。鑒此，作者基于大量理論與實證素材分析了這些技術(shù)舉措的現(xiàn)實效度、作用機理和著力方向。一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展，大眾傳媒能夠有力塑造公民政策參與的政治品格與公共精神，從而推動民意有效聚合并賦能公民政策參與行動。另一方面，大數(shù)據(jù)與云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)成果的彼此交融，又能使公共信息變得容易獲取，公眾認(rèn)知得到持續(xù)突破，政策參與過程得到系統(tǒng)重塑。

（三）推動公共決策模式變革和創(chuàng)新

新舉措和新技術(shù)呼喚新理念。作者認(rèn)為，治理范式創(chuàng)新和治理理念變革能夠為公民政策參與有效性的提升提供新的思路。一方面，“全景式理性決策”將元治理理論、全域治理模式與現(xiàn)代技術(shù)相融合，力圖通過整合不同的政策主體，搜集全面的信息，多角度觀察、診斷政策問題，從而理性設(shè)定政策議程，制定備選方案。另一方面，公共價值的共同生產(chǎn)能將所有參與政策的公民視為政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者，通過政策網(wǎng)絡(luò)中行動者之間的協(xié)商、互動和合作生成公共價值。

五、結(jié)語

將普通民眾廣泛納入政治與政策體系是我國國家治理的一項制度優(yōu)勢，如何推動這一制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，需要持續(xù)不斷地提升公民政策參與的有序性，增強公民政策參與的質(zhì)量和水平?！短嵘裾邊⑴c有序性的路徑研究》一書在敘事進路上，充分考慮公共政策參與的過程性特征，著眼于公共政策如何高質(zhì)量產(chǎn)出、何以有效落地，圍繞公民政策參與的議題和時空場域，全面呈現(xiàn)了公民參與政策制定與對話、參與政策執(zhí)行與監(jiān)督、參與政策評估與反饋等環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀及存在的問題，并從秩序引控、技術(shù)嵌入和治理變革等角度提出了提升公民政策參與有序性的對策和建議。不難看出，該書契合了對構(gòu)建多樣、暢通、有序民主渠道，擴大各層次各領(lǐng)域人民有序政治參與的頂層謀劃[6]，其出版恰逢其時，意義重大不言自明，對于實現(xiàn)新時代有序公民政策參與，推動公共政策更好地契合民意、改善民生提供了新思路和新策略。

參考文獻：

[1]習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗[N].人民日報，2022-10-26（1）.

[2]張宇.提升公民政策參與有序性的路徑研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社， 2021： 120-162.

[3][美]羅伯特·D.帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕.譯， 南昌： 江西人民出版社， 2001：195.

[4]沈榮華，曹勝.政府治理現(xiàn)代化[M].杭州：浙江大學(xué)出版社， 2015： 70-72

[5]張宇.提升公民政策參與有序性的路徑研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社， 2021： 163.

[6]中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議[N].人民日報，2021-11-17（1）.

作者簡介：

王杰（1990—），男，揚州大學(xué)商學(xué)院講師，主要從事公共政策過程研究