郭 磊，謝伊佳，牛德強

(1.同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092；2.中國海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 青島 266100)

一、引言

《企業(yè)年金辦法》規(guī)定，企業(yè)年金是“企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，自主建立的補充養(yǎng)老保險制度”，是我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的重要組成部分[1]。2020年黨的十九屆五中全會提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”[2]，2021年十三屆全國人大四次會議通過《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱“十四五”規(guī)劃)，要求“提高企業(yè)年金覆蓋率”[3]。但截至2021年末，全國2875萬人參加企業(yè)年金，僅占目標(biāo)人群的6.8%[4]。企業(yè)年金的重要性與覆蓋率極低的現(xiàn)狀要求學(xué)術(shù)界及時回應(yīng)，識別問題，尋找對策。

現(xiàn)有研究已經(jīng)識別出基本養(yǎng)老保險費率過高[5]、企業(yè)和職工激勵不足[6]、基金治理不完善[7]、投資監(jiān)管僵化[8]、稅收優(yōu)惠不足[9]等阻礙企業(yè)年金發(fā)展的因素，提出降低基本養(yǎng)老保險費率[10]、與住房公積金合并[11]、自動加入、優(yōu)化基金監(jiān)管、擴(kuò)大投資范圍、EET與TEE稅收模式整合等對策[12]。

以上文獻(xiàn)為本研究打下堅實基礎(chǔ)，但它們大都關(guān)注某一項具體政策，很少關(guān)注整個企業(yè)年金政策體系。我國2004年頒布實施《企業(yè)年金試行辦法》[13]，正式建立企業(yè)年金制度，至今已出臺許多政策，迫切需要從整體上把握其政策目標(biāo)、政策工具、利益分配等問題。政策體制框架(Policy Regime Perspective)提供了一個有力的分析工具。政策體制被概念化為解決政策問題的治理安排，包含理念、制度安排和利益三個要素，以及合法性、一致性和持久性三個評價標(biāo)準(zhǔn)[14]。政策體制框架屬于第三代政策過程理論，融合政策科學(xué)與治理理論，將政策制定、政策執(zhí)行和政策結(jié)果更加緊密地聯(lián)系在一起，其概念度、清晰性和解釋力更強[15]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)涉及美國國土安全政策[14]、糧農(nóng)政策[16]、奧巴馬醫(yī)改[17]、波蘭和保加利亞的頁巖氣政策[18]、加拿大氣候政策等[19]，有助于理解這些政策的成敗得失。近年來我國學(xué)者也開始應(yīng)用政策體制框架，如郭磊和沈劭茗分析了降低基本養(yǎng)老保險費率和企業(yè)年金兩個政策，認(rèn)為前者政策制定者、執(zhí)行者和目標(biāo)群體利益、理念一致，制度安排保障了行動者的意愿和能力，后者主要行動者利益、理念分化，政策執(zhí)行和遵從激勵不夠，僅降低基本養(yǎng)老保險費率無法推動企業(yè)年金發(fā)展[20]。岳經(jīng)綸和范昕考察了新時代我國兒童政策體制的轉(zhuǎn)型：兒童養(yǎng)育理念轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁恰凹沂隆庇质恰皣隆?，制度安排上強化了政府?zé)任，建立了兒童政策職能部門，發(fā)展專業(yè)人員、機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)力量[21]。陽義南和高娜考察了我國1949年至今的老年人力資源政策，提出政策理念從“安其身”到“有所為”；制度方面，黨和政府高度重視，簡化機(jī)構(gòu)，明晰職能，加強合作；利益方面，政府、企業(yè)、老年人各方利益訴求結(jié)合，打通社會發(fā)展與積極老齡化之間的邏輯通道[22]。

基于此，本文引入政策體制框架考察我國2004—2021年中央政府的企業(yè)年金政策，首先介紹政策沿革，其次分別依“理念—制度安排—利益”和“合法性—一致性—持久性”分析和評價我國的企業(yè)年金政策，最后構(gòu)建企業(yè)年金政策體制創(chuàng)新路徑，試圖為我國企業(yè)年金發(fā)展提供參考。

二、企業(yè)年金政策歷史沿革

以“企業(yè)年金”為關(guān)鍵詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫搜索2004—2021年中央政府政策，再以國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫和國家政府網(wǎng)站為補充，最終獲得177份企業(yè)年金相關(guān)政策文本。2004年《企業(yè)年金試行辦法》頒布實施，企業(yè)年金制度正式建立，以此為樣本起點。2021年“十四五”規(guī)劃提出“提高企業(yè)年金覆蓋率”[3]，企業(yè)年金進(jìn)入新發(fā)展階段，以此為樣本終點。從發(fā)文時間看，2015年發(fā)布企業(yè)年金相關(guān)政策16項，為歷年最高；2008年發(fā)布3項，歷年最低。從發(fā)文機(jī)構(gòu)看，共涉及20個部門，其中人社部、國務(wù)院和財政部分別發(fā)文57、32和20項，占絕對主體。從內(nèi)容看，我國企業(yè)年金政策主要包括方案設(shè)計、基金管理和稅收優(yōu)惠三部分。

(一)方案設(shè)計

1.一般規(guī)定

2004年《企業(yè)年金試行辦法》實施，我國正式建立企業(yè)年金制度。政策內(nèi)容主要包括企業(yè)年金方案的訂立、變更和終止，基金籌集，賬戶管理，待遇領(lǐng)取和管理監(jiān)督等。企業(yè)和職工必須及時足額繳納基本養(yǎng)老保險費之后，才能協(xié)商建立企業(yè)年金。企業(yè)年金由企業(yè)和職工共同繳費，企業(yè)繳費、企業(yè)和職工個人繳費合計分別不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/12和1/6。雙方繳費計入職工個人賬戶，個人賬戶資金委托專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)市場化運營，在職工退休時領(lǐng)取[13]。

2018年《企業(yè)年金辦法》實施，企業(yè)繳費上限、企業(yè)和職工個人合計繳費上限分別調(diào)整為企業(yè)職工工資總額的8%和12%；允許企業(yè)為職工差異化繳費，最高繳費可達(dá)平均繳費的5倍，還允許企業(yè)繳費在一定時間內(nèi)不歸屬職工個人所有，期限最高可達(dá)8年；明確當(dāng)職工達(dá)到退休年齡、完全喪失勞動能力、死亡、勞動合同期滿企業(yè)不再續(xù)聘時，企業(yè)繳費及其投資收益就完全歸屬個人；設(shè)置按月領(lǐng)取、分期領(lǐng)取、一次性領(lǐng)取、轉(zhuǎn)換商業(yè)養(yǎng)老保險年金產(chǎn)品等四種企業(yè)年金待遇計發(fā)方式[1]。

2.特定對象

國資委負(fù)責(zé)規(guī)范中央企業(yè)的企業(yè)年金制度。企業(yè)年金是唯一合規(guī)的補充養(yǎng)老福利項目，中央企業(yè)建立企業(yè)年金需滿足盈利指標(biāo)和人力成本指標(biāo)，企業(yè)繳費上限為工資總額的4%，繳費及待遇的最高水平和職工平均水平差距不得超過5倍。財政部負(fù)責(zé)規(guī)范國有獨資及國有控股金融企業(yè)的企業(yè)年金制度，具體規(guī)定參照國資委對中央企業(yè)的要求。

還有部分政策針對特定人群。相關(guān)部門先后鼓勵或允許科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、金融機(jī)構(gòu)高管和員工、領(lǐng)軍人才、社會組織、行業(yè)協(xié)會商會、建筑工人、高技能人才等參加企業(yè)年金。

(二)基金管理

1.基本辦法

2004年《企業(yè)年金基金管理試行辦法》實施，政策內(nèi)容主要包括治理模式、各類管理機(jī)構(gòu)的條件和職責(zé)、投資范圍和比例、費用收取、信息披露和監(jiān)督檢查等；企業(yè)年金基金采取信托管理模式，企業(yè)和職工將基金委托給受托人，受托人再委托投資管理人、賬戶管理人和托管人等管理基金；企業(yè)年金基金資產(chǎn)既獨立于以上管理者，也獨立于企業(yè)和職工；擔(dān)任受托人、賬戶管理人、托管人和投資管理人的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)具備一定條件，履行相應(yīng)職責(zé)，按規(guī)定收取費用并披露相關(guān)信息；企業(yè)年金基金投資限于特定范圍并有比例限制，目的是保障資金安全[23]。2011年《企業(yè)年金基金管理辦法》實施，強化理事會受托行為監(jiān)管，引導(dǎo)法人受托模式，提出設(shè)立集合計劃[24]。

2.機(jī)構(gòu)與流程

2004年企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定制度實施。截至2021年，35家機(jī)構(gòu)獲得63個企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格。勞動和社會保障部還出臺一系列政策規(guī)范企業(yè)年金基金管理運作，涉及賬戶管理信息系統(tǒng)、合同備案、管理服務(wù)、信息報告、集合計劃、合同管理、計劃管理、數(shù)據(jù)交換等。

3.投資范圍和比例

《企業(yè)年金基金管理試行辦法》設(shè)置投資范圍，且各類產(chǎn)品投資比例有上限或下限約束。之后，投資范圍不斷擴(kuò)大，高風(fēng)險類資產(chǎn)投資比例上限逐步提高。2020年，人社部進(jìn)一步提高基金治理標(biāo)準(zhǔn)，明確要求嵌套穿透管理，年金基金財產(chǎn)投資比例在計劃層面和組合層面實行雙限。

(三)稅收優(yōu)惠

1.企業(yè)所得稅

2004年國務(wù)院在遼寧省試點企業(yè)繳費在工資總額4%以內(nèi)的部分稅前列支，同時允許各省自行制定政策。截至2007年底，全國29個內(nèi)地省級政府均出臺優(yōu)惠政策，比例介于工資總額的4%—12.5%。2008年優(yōu)惠比例統(tǒng)一至4%，2009年又調(diào)整為5%，沿用至今。

2.個人所得稅

2009年國家稅務(wù)總局首次發(fā)布企業(yè)年金個人所得稅政策，規(guī)定企業(yè)年金繳費即期繳納個人所得稅，但并未明確企業(yè)年金投資收益和待遇發(fā)放是否以及如何繳納個人所得稅。2011年政策調(diào)整，規(guī)定當(dāng)月個人工資薪金所得與計入個人年金賬戶的企業(yè)繳費之和未超過個人所得稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)時，不征收個人所得稅。2013年明確遞延繳納個人所得稅，即單位和個人標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)企業(yè)年金繳費、企業(yè)年金基金投資運營收益分配在計入個人賬戶時，暫不繳納個人所得稅，領(lǐng)取企業(yè)年金時計征個人所得稅。

三、企業(yè)年金政策運行現(xiàn)狀及其審視

(一)企業(yè)年金政策運行現(xiàn)狀

1.理念

根據(jù)2004—2021年政策文本，企業(yè)年金政策直接目標(biāo)是增加企業(yè)職工養(yǎng)老金，間接目標(biāo)是發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。2004年《企業(yè)年金試行辦法》就提出通過多層次養(yǎng)老保險增加企業(yè)職工退休保障，此后，黨中央和國務(wù)院多項政策提出構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，并通過稅收優(yōu)惠促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展。2020年黨的十九屆五中全會首次提出多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的概念，之后2021年出臺的“十四五”規(guī)劃以及各分項規(guī)劃均設(shè)定提高企業(yè)年金覆蓋率的目標(biāo)。

2.制度安排

企業(yè)年金運行首先要設(shè)計方案?！镀髽I(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金辦法》提供了最基礎(chǔ)的制度安排，包括企業(yè)年金計劃的訂立、變更和終止，繳費，賬戶管理，待遇領(lǐng)取等。企業(yè)年金制度建立后，勞動和社會保障部負(fù)責(zé)原有企業(yè)補充養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)型為規(guī)范的企業(yè)年金，國資委和財政部負(fù)責(zé)規(guī)范國有企業(yè)參加企業(yè)年金，中組部、民政部、住建部等鼓勵創(chuàng)新人才、社會組織和建筑工人等特定人群參加企業(yè)年金。

企業(yè)年金基金管理是企業(yè)年金運行的核心內(nèi)容。《企業(yè)年金基金管理試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理辦法》提供了制度基礎(chǔ)，包括基金管理機(jī)構(gòu)的條件和職責(zé)，投資范圍和比例，收費，信息披露和監(jiān)督檢查等。人社部負(fù)責(zé)基金管理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定并規(guī)范運作流程，人社部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門不斷優(yōu)化投資范圍和比例。

稅收優(yōu)惠是推動企業(yè)年金發(fā)展的重要手段。2009年國家稅務(wù)總局明確，工資總額5%以內(nèi)的企業(yè)繳費稅前列支，2013年財政部、國家稅務(wù)總局和人社部明確遞延繳納個人所得稅，沿用至今。

人社部是企業(yè)年金政策的主要制定者，負(fù)責(zé)企業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險銜接、方案設(shè)計和基金管理等。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門配合人社部，監(jiān)管從事企業(yè)年金基金管理業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，國資委、財政部、民政部等部門各自對其管轄的特定群體負(fù)責(zé)，財政部和國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)制定稅收政策。

3.利益

企業(yè)年金主要涉及企業(yè)、職工、政府和金融機(jī)構(gòu)等利益主體。企業(yè)建立企業(yè)年金，有助于吸引新職工、激勵和留住老職工，實現(xiàn)人力資源管理價值。和其他沒有稅收優(yōu)惠的員工福利項目相比，企業(yè)年金繳費可以節(jié)省支出，但企業(yè)年金繳費直接增加成本，稅收優(yōu)惠只能降低而不能免除成本。職工參加企業(yè)年金將獲得企業(yè)配款，且進(jìn)入個人賬戶的企業(yè)和職工繳費免稅，企業(yè)年金基金投資收益也免稅，經(jīng)過積累退休時得到額外的養(yǎng)老金，可以補充基本養(yǎng)老金之不足。但職工也要繳費，可支配收入降低，而且，以企業(yè)年金的形式獲得薪酬與工資相比，職工喪失了一定控制權(quán)，如果企業(yè)設(shè)置了歸屬期，還不利于職工流動。

政府推動企業(yè)年金發(fā)展是建設(shè)多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的內(nèi)在要求，通過企業(yè)年金增加企業(yè)職工養(yǎng)老金，不僅直接提升民生福祉，還有助于減輕基本養(yǎng)老保險的壓力和促進(jìn)社會穩(wěn)定。稅收優(yōu)惠政策將減少政府即期收入，但有助于基金積累，如果未來基金規(guī)模足夠大，領(lǐng)取階段的課稅將彌補即期損失。企業(yè)年金還為資本市場提供了長期穩(wěn)定的資金，不僅企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)直接從中獲利，實體經(jīng)濟(jì)也將獲得更多資金。

(二)企業(yè)年金政策運行現(xiàn)狀審視

1.合法性

(1)政策目標(biāo)

企業(yè)年金政策的直接目標(biāo)是增加企業(yè)職工養(yǎng)老金，合法性較高。我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老金一直較低。2004年《企業(yè)年金試行辦法》實施時，企業(yè)職工年均離退休費8081元，工資替代率52%[25]。2018年《企業(yè)年金辦法》實施時，城鎮(zhèn)職工年均養(yǎng)老金37841元，工資替代率45.92%[26]。2021年“十四五”開局，兩項指標(biāo)分別為42928元和40.18%[4]。而世界銀行認(rèn)為要確保退休后生活水平不降低，工資替代率應(yīng)達(dá)到70%，國際勞工組織則建議最低應(yīng)達(dá)到55%。

我國企業(yè)職工養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金差距不大。20世紀(jì)90年代我國開始企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，其養(yǎng)老金大幅降低，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的差距開始形成。1990年事業(yè)單位和機(jī)關(guān)人均離退休費分別是企業(yè)人均離退休費的1.1和1.2倍，2004年則分別達(dá)到1.8和2.0倍，在此期間，事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和企業(yè)人均離退休費的平均增長率分別為15.8%、16.3%和10.9%[27]。2014年10月我國開始機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度改革，形成“基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金”模式，形式上看，與企業(yè)職工自2004年《企業(yè)年金試行辦法》形成的“基本養(yǎng)老金+企業(yè)年金”模式相當(dāng)。但是，職業(yè)年金100%覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編職工，企業(yè)年金則覆蓋率極低，截至2021年底，2875萬職工參加企業(yè)年金，42228萬企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險，覆蓋率僅6.8%[4]。所以，從結(jié)構(gòu)上看，企業(yè)職工養(yǎng)老金依然低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金。

企業(yè)年金政策的間接目標(biāo)是發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，合法性同樣較高。我國自20世紀(jì)90年代開始企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，就確立了多層次養(yǎng)老保險體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，但目前仍維持基本養(yǎng)老保險獨大，企業(yè)年金和第三支柱孱弱的局面[28]。2020年黨的十九屆五中全會明確提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”[2]，發(fā)展企業(yè)年金與黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略目標(biāo)契合。

由此可見，企業(yè)職工不僅基本養(yǎng)老金絕對水平較低，總養(yǎng)老金相對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工也較低，發(fā)展企業(yè)年金既能增加企業(yè)職工養(yǎng)老金，縮小與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金差距，又能完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，政策合法性較高。

(2)擴(kuò)大收入差距

發(fā)展企業(yè)年金可能擴(kuò)大企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的收入差距，降低政策合法性。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險體系主要覆蓋三類人群：機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民，企業(yè)職工養(yǎng)老金雖然比機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工低，但遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)居民。2012年企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民月均基本養(yǎng)老金分別是1686和82元，前者是后者的20.6倍，2021年則分別是2987元和179元、16.7倍[29]。如果企業(yè)職工再參加企業(yè)年金，養(yǎng)老金差距將進(jìn)一步拉大。

發(fā)展企業(yè)年金雖然有助于建設(shè)多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，但企業(yè)年金與第三支柱如果協(xié)同不力也會擴(kuò)大收入差距。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險體系主要包含三部分：基本養(yǎng)老保險、企業(yè)(職業(yè))年金和第三支柱，發(fā)展非常不均衡。截至2021年，我國10.3億人參加基本養(yǎng)老保險，7200萬人參加企業(yè)(職業(yè))年金[4]，第三支柱才剛剛起步。在基本養(yǎng)老保險絕對主導(dǎo)條件下，企業(yè)年金和第三支柱哪一個優(yōu)先發(fā)展是個新問題。從實踐看，我國企業(yè)年金發(fā)展30多年，效果并不理想。20世紀(jì)90年代開始企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革時，我國就同步試點企業(yè)補充養(yǎng)老保險，2004年建立企業(yè)年金制度，至今效果不佳。2006—2021年，企業(yè)年金參保人數(shù)從964萬增加至2875萬，而企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)從16857萬增加至42228萬，覆蓋率僅從5.7%增加至6.8%[4]。從結(jié)構(gòu)看，企業(yè)職工有基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和第三支柱，城鄉(xiāng)居民則只有基本養(yǎng)老保險和第三支柱，沒有企業(yè)年金對應(yīng)的安排。如果優(yōu)先發(fā)展企業(yè)年金，則城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距將進(jìn)一步拉大，如果優(yōu)先發(fā)展第三支柱，差距可能不會那么大。

由此可以看出，城鄉(xiāng)居民不僅基本養(yǎng)老金比企業(yè)職工低，制度上又缺少企業(yè)年金對應(yīng)的安排，發(fā)展企業(yè)年金可能擴(kuò)大企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民收入差距，不利于共同富裕。

2.一致性

(1)基本制度安排

基本制度安排與政策目標(biāo)一致。方案設(shè)計兼顧企業(yè)和職工雙方利益，利于企業(yè)年金和整個養(yǎng)老保險體系發(fā)展。根據(jù)規(guī)定，企業(yè)和職工必須足額及時繳納基本養(yǎng)老保險費才能參加企業(yè)年金，這有助于夯實第一層次基本養(yǎng)老保險，為企業(yè)職工退休生活提供第一道防線。企業(yè)年金采用個人賬戶制，企業(yè)和職工雙方繳費均進(jìn)入職工個人賬戶，賬戶資金完全積累，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)市場化投資，退休時賬戶余額完全歸屬職工個人所有，增加職工養(yǎng)老金。企業(yè)可以為職工差異化繳費，還允許企業(yè)繳費在一定時間內(nèi)不歸屬職工個人所有，有助于企業(yè)激勵和留住職工，同時限定最高繳費為平均繳費的5倍，最長期限8年，保護(hù)職工利益。

企業(yè)年金基金采用信托制管理，企業(yè)年金基金被委托給受托人全權(quán)管理，受托人再將具體業(yè)務(wù)委托給托管人、投資管理人和賬戶管理人，企業(yè)年金完整的產(chǎn)權(quán)被分配給四個責(zé)任主體，既避免一家獨大實際控制，也增加了合謀的難度。金融機(jī)構(gòu)符合一定條件且經(jīng)過審核才能獲得企業(yè)年金基金管理資格，其具體工作流程也必須符合相關(guān)政策規(guī)定，這有助于提升基金管理質(zhì)量。企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)收取管理費而不分享投資收益，避免投資風(fēng)險過大。企業(yè)年金基金資產(chǎn)獨立于企業(yè)和職工，也獨立于管理機(jī)構(gòu)，一旦這些利益主體出現(xiàn)財務(wù)問題，企業(yè)年金也能保證安全。企業(yè)年金是養(yǎng)老資產(chǎn)，遵循安全第一、追求長期收益的原則。相關(guān)政策一方面剔除不符合養(yǎng)老金投資理念的產(chǎn)品，一方面適度擴(kuò)大產(chǎn)品范圍并輔以投資比例硬約束，平衡投資風(fēng)險與收益。

我國允許企業(yè)在工資總額5%以內(nèi)繳費、職工在社保繳費工資4%以內(nèi)繳費稅前列支，降低了企業(yè)和職工成本。投資收益免稅，既降低職工成本，還有助于基金積累，增加養(yǎng)老金。職工在領(lǐng)取企業(yè)年金時作為工資薪金單獨繳稅，履行納稅義務(wù)。

(2)主要制度缺陷

當(dāng)前企業(yè)年金政策最主要的問題是無法有效激勵企業(yè)和職工參保。首先，企業(yè)所得稅政策與《企業(yè)年金辦法》沖突，不利于激勵企業(yè)參加企業(yè)年金。我國的企業(yè)所得稅優(yōu)惠比例曾經(jīng)是4%，又調(diào)整至5%，而《企業(yè)年金辦法》規(guī)定的企業(yè)繳費上限為上年度職工工資總額的8%，二者并不一致。如果企業(yè)愿意按照上限繳費，則工資總額3%的繳費還將繳納企業(yè)所得稅，企業(yè)成本上升，不利于企業(yè)年金發(fā)展。同時，職業(yè)年金的單位繳費是8%，稅收優(yōu)惠約束下企業(yè)可能最高只愿意繳費5%，人為制造了企業(yè)年金和職業(yè)年金的繳費差距，將拉大企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金差距，與政策目標(biāo)沖突。

其次，個稅遞延政策抑制低收入職工參加企業(yè)年金。對于收入較高的職工，本來收入要繳納個人所得稅，企業(yè)年金繳費則可以免稅，這是一種優(yōu)惠。但對于收入較低的職工，本來收入就無需繳納個稅，這個政策實際上沒有任何優(yōu)惠。當(dāng)進(jìn)入領(lǐng)取階段，企業(yè)年金經(jīng)過長期投資積累數(shù)額較大，此時按照工資薪金納稅，收入較高的職工或許可以接受，而低收入職工基本養(yǎng)老金本來就比較低，好不容易有了補充養(yǎng)老金卻被稅收拿走一塊，負(fù)面作用非常明顯。

再次，企業(yè)和職工捆綁決策不利于職工參加企業(yè)年金。根據(jù)規(guī)定，建立企業(yè)年金，企業(yè)應(yīng)和職工共同繳費。當(dāng)前企業(yè)社會保障繳費負(fù)擔(dān)較重，僅基本養(yǎng)老保險一項就占工資總額的16%，“五險一金”合計達(dá)30%左右，大多數(shù)企業(yè)無力再承擔(dān)企業(yè)年金支出。廣大職工為了補充未來養(yǎng)老金之不足，可能愿意為參加企業(yè)年金額外繳費，但捆綁決策抑制了職工的積極性，只要企業(yè)不愿意參加，職工就無法參加，失去了享受稅收優(yōu)惠和提高養(yǎng)老金的機(jī)會。

最后，企業(yè)年金擴(kuò)大企業(yè)職工內(nèi)部收入差距，一致性較低。企業(yè)年金自愿參加，有的參加有的沒參加，有的繳費多有的繳費少。投資收益和規(guī)定比例的繳費享受免稅待遇，最終基金收入適用較低稅率，繳費越多受益越多。再加上二三十年的長期投資積累，最終會形成較大差距。而且，在企業(yè)年金覆蓋率極低的情況下，國有企業(yè)參保率遠(yuǎn)高于非國有企業(yè)，以A股上市公司為例，2008年國有企業(yè)和非國有企業(yè)參保率分別是19.73%和4.56%，2019年分別上升至59.41%和5.48%[20]，前者從后者的4.3倍上升至10.8倍，又形成了企業(yè)年金所有制差距。

3.持久性

長期以來，我國企業(yè)年金政策既不能調(diào)動企業(yè)的積極性，也無法釋放職工的養(yǎng)老儲蓄意愿，目標(biāo)人群覆蓋率極低，并未實現(xiàn)補充企業(yè)職工養(yǎng)老金的政策目標(biāo)。同時，新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至可能成為未來主流就業(yè)形式，但企業(yè)年金政策并未回應(yīng)此變化。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，新就業(yè)形態(tài)的形式不斷拓展，目前總規(guī)模已達(dá)2億人[30]。他們大都與用人單位簽訂勞務(wù)合同而非勞動合同，用人單位不為其繳納基本養(yǎng)老保險費，也無法參加企業(yè)年金。換言之，2億人明明處于就業(yè)狀態(tài)，現(xiàn)行企業(yè)年金政策卻將其拒之門外，顯然非常不合理。再者，即便實現(xiàn)企業(yè)職工全覆蓋，仍有5.5億城鄉(xiāng)居民缺少企業(yè)年金對應(yīng)的制度安排，占總?cè)丝谥黧w的人群沒有第二層次(支柱)養(yǎng)老保險，顯然不符合共同富裕原則?？梢姡?dāng)前政策既無法有效促進(jìn)目標(biāo)群體參加企業(yè)年金，也不適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)發(fā)展，更不利于共同富裕，無法持久，還有很大調(diào)整空間。

四、企業(yè)年金政策創(chuàng)新路徑

(一)理念

以共同富裕為導(dǎo)向，以普惠為原則，建議企業(yè)年金政策目標(biāo)調(diào)整為增加企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，協(xié)同發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。目前我國已經(jīng)建成全世界規(guī)模最大的養(yǎng)老保險體系，基本養(yǎng)老保險覆蓋4.8億城鎮(zhèn)職工和5.5億城鄉(xiāng)居民[4]。但是，企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金還比較低，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的差距還比較大，城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工的差距也很大。而且，雖然有企業(yè)年金制度，絕大多數(shù)職工卻與企業(yè)年金無緣，城鄉(xiāng)居民則根本沒有第二層次(支柱)的制度安排。因此，未來企業(yè)年金政策應(yīng)以共同富裕為導(dǎo)向，遵循普惠原則，不僅要覆蓋盡可能多的企業(yè)職工，還要吸納更多城鄉(xiāng)居民，讓10.3億城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民在基本養(yǎng)老保險之外都有補充養(yǎng)老金，不僅要提高養(yǎng)老金，還要縮小差距，不僅要發(fā)展企業(yè)年金，還要協(xié)同發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。

(二)制度安排

為了增加企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，協(xié)同發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，推動共同富裕，建議在參保條件、跨層次協(xié)同和稅收優(yōu)惠等方面調(diào)整政策。

1.允許以個人身份參加企業(yè)年金

我國自2004年開始施行企業(yè)年金制度，2021年末目標(biāo)群體覆蓋率僅6.8%[4]，這表明絕大多數(shù)企業(yè)無力或不愿建立企業(yè)年金。同期，我國有5.5億人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，他們沒有用人單位，也就沒有對應(yīng)企業(yè)年金的制度安排。而我國65歲及以上人口2.00億，占全國人口的14.2%，15—64歲勞動人口9.95億，老年撫養(yǎng)比20.8%[31]，當(dāng)年人均預(yù)期壽命78.2歲，出生1062萬人，人口自然增長率0.34‰[32]。老齡化率上升、勞動人口減少、壽命延長和出生人口減少等客觀環(huán)境變化要求廣大企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民必須增加養(yǎng)老儲蓄，但現(xiàn)行企業(yè)年金政策卻成為阻礙?！镀髽I(yè)年金辦法》要求企業(yè)和職工捆綁決策，企業(yè)不愿意職工就無法參加，城鄉(xiāng)居民則根本沒有對應(yīng)企業(yè)年金的制度安排，自然無法參加。

因此，建議允許企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民以個人身份參加企業(yè)年金。由于沒有用人單位參與，個人可以參加法人受托機(jī)構(gòu)發(fā)起的企業(yè)年金集合計劃。企業(yè)職工繳費遵循《企業(yè)年金辦法》，城鄉(xiāng)居民繳費可以根據(jù)其基本養(yǎng)老保險繳費的一定比例來確定。個人繳費計入個人賬戶，沒有用人單位配款，也就不存在歸屬期的問題，個人賬戶資金自始至終都100%屬于個人所有，個人有積極性。在財力允許的前提下，政府可以補貼，形成事實上的配款，但應(yīng)權(quán)衡公平和效率。如果補貼與個人繳費正相關(guān)，有助于增加養(yǎng)老儲蓄但會擴(kuò)大收入差距；如果負(fù)相關(guān)，養(yǎng)老儲蓄增加較少但有助于縮小差距。

2.打通企業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險個人賬戶

目前，我國職工按照繳費工資的8%繳納基本養(yǎng)老保險費，全部計入個人賬戶，享受個稅優(yōu)惠，繳費、投資收益和領(lǐng)取皆免稅?；攫B(yǎng)老保險個人賬戶制度曾經(jīng)發(fā)揮了激勵職工參保的積極作用，但現(xiàn)在一方面與基本養(yǎng)老保險互助共濟(jì)的本質(zhì)相悖，公平性差，另一方面投資收益低，效率不足。

因此，建議默認(rèn)將職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶部分或全部劃轉(zhuǎn)企業(yè)年金，依《企業(yè)年金基金管理辦法》市場化投資，享受基本養(yǎng)老保險稅收優(yōu)惠。此舉既能推動企業(yè)年金走向普惠，優(yōu)化多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)，又不增加企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)。首先，企業(yè)仍按照原定費率繳納基本養(yǎng)老保險費，沒有額外支出。其次，職工也按照原定費率繳納基本養(yǎng)老保險費，沒有額外支出。但有了企業(yè)年金，獲得兩方面收益：一是來自企業(yè)年金市場化投資，其收益率通常比政府給出的基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率高；二是來自基本養(yǎng)老保險稅收優(yōu)惠，企業(yè)年金的個人所得稅優(yōu)惠比例是4%，基本養(yǎng)老保險則是8%，企業(yè)年金的優(yōu)惠模式是繳費、投資收益免稅和領(lǐng)取交稅，基本養(yǎng)老保險則是繳費、投資收益和領(lǐng)取皆免稅。而政府將獲得更加均衡的多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。如果職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金部分或全部劃轉(zhuǎn)企業(yè)年金，則第一層次(支柱)基本養(yǎng)老保險瘦身，部分或完全回歸互助共濟(jì)的公共養(yǎng)老金屬性，第二層次(支柱)企業(yè)年金理論上可以覆蓋全部參加基本養(yǎng)老保險的企業(yè)職工，有助于共同富裕。綜合來看，企業(yè)年金實現(xiàn)普惠，企業(yè)職工退休收入增加，多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)更加均衡。

默認(rèn)劃轉(zhuǎn)也符合行為科學(xué)規(guī)律。行為科學(xué)認(rèn)為可以利用人們的認(rèn)知偏差來矯正認(rèn)知偏差，引導(dǎo)個體決策回歸理性[33]。養(yǎng)老和醫(yī)療保障政策研究表明，合理設(shè)置默認(rèn)選項(default)是一種非常有效的助推手段[34]。“助推”既不強迫政策對象的行為，也不顯著改變政策對象的經(jīng)濟(jì)激勵，而是改變決策情境引導(dǎo)個體做出符合自身福利的決策。本文所提建議并不強制將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金劃轉(zhuǎn)企業(yè)年金，而是給予職工選擇權(quán)，可以留在基本養(yǎng)老保險，也可以轉(zhuǎn)入企業(yè)年金，但將默認(rèn)選項設(shè)置為部分或全部劃轉(zhuǎn)。根據(jù)助推理論，大部分職工將選擇執(zhí)行默認(rèn)選項，則可以實現(xiàn)企業(yè)年金普惠目標(biāo)，提高職工退休收入，推動共同富裕。

3.打通企業(yè)年金與個人養(yǎng)老金

2022年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，允許個人參加基本養(yǎng)老保險之后，自愿繳費不超過每年1.2萬元，建立個人養(yǎng)老金賬戶，投資于符合規(guī)定的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等金融產(chǎn)品，退休時領(lǐng)取[35]。國家給予稅收優(yōu)惠，繳費和投資收益免稅，領(lǐng)取時適用3%的稅率。個人養(yǎng)老金選擇部分城市先試行1年，再逐步推開。個人養(yǎng)老金屬于第三層次(支柱)養(yǎng)老保險，本質(zhì)上也是為了增加個人養(yǎng)老儲蓄，提高未來養(yǎng)老金，補充基本養(yǎng)老金之不足，與企業(yè)年金相通。

因此，建議打通企業(yè)年金與個人養(yǎng)老金。首先，繳費上限合并計算。以個人身份參加企業(yè)年金的企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民，其繳費上限可以再增加每年1.2萬元。參加個人養(yǎng)老金的人，其繳費上限也可以計入未享受的企業(yè)年金繳費。允許個人在企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金之間自由分配繳費總額。其次，稅收優(yōu)惠合并計算。企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民如果以個人身份參加企業(yè)年金且無個人養(yǎng)老金，企業(yè)年金可享受的稅收優(yōu)惠既包括企業(yè)年金部分，也包括個人養(yǎng)老金部分。同理，他們?nèi)绻毁徺I個人養(yǎng)老金而不參加企業(yè)年金，個人養(yǎng)老金也可享受兩部分加總的稅收優(yōu)惠。再次，沿用企業(yè)年金基金管理模式。從《企業(yè)年金基金管理試行辦法》到《企業(yè)年金基金管理辦法》，我國企業(yè)年金基金管理模式基本保持不變，實踐證明此模式不僅保護(hù)資金安全，還有效平衡風(fēng)險與收益，符合職工利益。而我國個人養(yǎng)老金制度才剛剛起步，產(chǎn)品、流程等尚未成熟定型，因此建議打通后的企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金沿用企業(yè)年金基金管理模式，個人養(yǎng)老金可以注入企業(yè)年金個人賬戶，待到個人養(yǎng)老金管理成熟，允許個人在兩個賬戶之間自由切換。

4.優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策

個人所得稅遞延納稅政策也需要調(diào)整。大多數(shù)企業(yè)職工收入較低，達(dá)不到繳納個稅的水平，繳費免稅政策不起作用。城鄉(xiāng)居民收入更低，連參加基本養(yǎng)老保險都需要政府補貼，也無法享受這個優(yōu)惠。當(dāng)進(jìn)入領(lǐng)取階段，經(jīng)過長期投資積累數(shù)額較大的企業(yè)年金或個人養(yǎng)老金又按照工資薪金納稅，負(fù)面作用非常明顯。因此，建議在領(lǐng)取階段降低稅率，可根據(jù)養(yǎng)老金總收入課稅，即合并計算個人的基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金等國家政策支持的養(yǎng)老金收入，設(shè)置累進(jìn)稅率。

(三)利益

如果允許企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民以個人身份參加企業(yè)年金，企業(yè)無需繳費，那么企業(yè)負(fù)擔(dān)沒有增加，而職工和居民則實實在在獲益。企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民根據(jù)個人情況決定是否參加企業(yè)年金，繳費多少，繳費全部計入個人賬戶，100%歸職工個人所有，沒有用人單位的額外限制，享受稅收優(yōu)惠，在基本養(yǎng)老金之外增加一份養(yǎng)老金。政府沒有新增稅收優(yōu)惠，稅收損失基本不用考慮，主要政策不變，政策負(fù)擔(dān)不大。

原本由于企業(yè)無力或不愿參保，約4億企業(yè)職工與企業(yè)年金無緣。如果允許企業(yè)職工以個人身份參加企業(yè)年金，他們都有機(jī)會補充自身養(yǎng)老金之不足。同樣，原本由于制度缺位，約5.5億城鄉(xiāng)居民沒有第二層次(支柱)養(yǎng)老保險，如果允許城鄉(xiāng)居民以個人身份參加企業(yè)年金，他們也有機(jī)會提高養(yǎng)老金。如果再打通基本養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金，則約9.5億人有機(jī)會在基本養(yǎng)老金之外獲得國家政策支持的補充養(yǎng)老金。再加上已經(jīng)有企業(yè)年金或職業(yè)年金的7200萬人，最終覆蓋全部10.3億參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民。如果再優(yōu)化調(diào)整個稅政策，高收入人群企業(yè)年金適當(dāng)繳稅，低收入人群稅率適度降低，既不影響國家稅收，又保障了低收入人群養(yǎng)老金安全。這直接提升了民生福祉，回應(yīng)了廣大人民群眾對美好生活的向往，順應(yīng)了扎實推動全體人民共同富裕的歷史進(jìn)程，與我國政府目標(biāo)一致。資本市場獲得海量資金，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)增加，實體經(jīng)濟(jì)也因此獲益。

五、結(jié)論

基于政策體制框架，分別依“理念—制度安排—利益”和“合法性—一致性—持久性”分析和評價我國企業(yè)年金政策。研究發(fā)現(xiàn)：(1)我國企業(yè)年金政策理念是增加企業(yè)職工養(yǎng)老金，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，回應(yīng)企業(yè)職工養(yǎng)老金低且與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工差距大的現(xiàn)實問題，合法性較高。但考慮到廣大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金低，與企業(yè)職工差距較大，且根本沒有企業(yè)年金對應(yīng)的制度安排，發(fā)展企業(yè)年金將進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民收入差距，政策合法性降低。(2)方案設(shè)計、基金管理和稅收優(yōu)惠等主要制度安排與政策目標(biāo)一致，但企業(yè)所得稅政策與《企業(yè)年金辦法》沖突打擊企業(yè)積極性，個稅遞延政策打擊低收入職工積極性，企業(yè)和職工捆綁決策打擊職工積極性，低覆蓋率擴(kuò)大企業(yè)職工內(nèi)部收入差距，一致性較低。(3)政策效果不佳，不適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)，也不利于共同富裕，無法持久。

提出建議：(1)調(diào)整政策理念，以共同富裕為導(dǎo)向，遵循普惠原則，新增城鄉(xiāng)居民為政策目標(biāo)群體，通過企業(yè)年金增加企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。(2)允許企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民以個人身份參加企業(yè)年金，無需企業(yè)或政府配款，減輕企業(yè)和政府負(fù)擔(dān)，最大限度釋放人民群眾養(yǎng)老儲蓄意愿。默認(rèn)劃轉(zhuǎn)部分或全部基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金至企業(yè)年金，提高普惠性和職工收益，優(yōu)化多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)。打通企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金，繳費上限和稅收優(yōu)惠累加，沿用企業(yè)年金基金管理模式。領(lǐng)取階段稅率與養(yǎng)老金總收入關(guān)聯(lián)，降低稅負(fù)，提高個人養(yǎng)老儲蓄積極性。(3)最終，第二層次(支柱)養(yǎng)老保險覆蓋全部10.3億參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民，適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)，推動共同富裕。

本研究識別出我國企業(yè)年金政策的主要問題并提出政策建議，有助于激勵10.3億城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民參與企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金，實現(xiàn)“十四五”時期提高企業(yè)年金覆蓋率的目標(biāo)。本研究應(yīng)用政策體制框架考察我國企業(yè)年金政策，有助于提升政策體制框架的地區(qū)和政策適用性。未來將進(jìn)一步考察地方政府企業(yè)年金政策，識別地方政策創(chuàng)新，推動我國企業(yè)年金發(fā)展。