張 震

（安徽省水利水電勘測設計研究總院有限公司，合肥 230088）

行蓄洪區(qū)是區(qū)內居民賴以生存發(fā)展的基地，安徽省淮河行蓄洪區(qū)居住人口多，根據2007 年《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》統(tǒng)計，安徽省濛洼、南潤段、邱家湖、姜唐湖、城西湖、城東湖、壽西湖、瓦埠湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、石姚段、洛河洼、湯漁湖、荊山湖、方邱湖、臨北段、花園湖、香浮段、潘村洼和老汪湖21 處行蓄洪區(qū)內居住總人口126萬人。石姚段、洛河洼2處行蓄洪區(qū)經調整工程建設為保護區(qū)后，據2016 年《安徽省淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建規(guī)劃（修編）》統(tǒng)計，安徽省濛洼等19 處行蓄洪區(qū)內2009年居住總人口126萬人，其中設計洪水位以下不安全人口67.3 萬人。方邱湖、臨北段、香浮段3 處行洪區(qū)經調整工程建設為保護區(qū)后，據2018 年《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃》統(tǒng)計，安徽省濛洼等16 處行蓄洪區(qū)內居住總人口99.1萬人，其中設計洪水位以下不安全人口49.9萬人，主要集中在城西湖、瓦埠湖、壽西湖、湯漁湖、花園湖和潘村洼[1]。

行蓄洪區(qū)是蓄滯洪水的場所，也是防洪工程體系的重要組成部分，淮河干流濛洼、南潤段、邱家湖、城西湖、城東湖、瓦埠湖6 處蓄洪區(qū)總蓄洪庫容65.4 億m3，可滯蓄洪量約占淮河干流正陽關100 年一遇30 d 洪量的17%。1950—2020 年，運用行蓄洪區(qū)的年份有30 年，現有的16 處行蓄洪區(qū)共啟用140 次。在1950 年、1954 年、1956 年、1968年、1975年、1982年、1991年、2003年、2007年和2020年等較大洪水年份，每年都有多處行蓄洪區(qū)運用[2]。其中濛洼、南潤段、邱家湖、姜唐湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、荊山湖8處低標準行蓄洪區(qū)運用機遇在10年一遇以下。

行蓄洪區(qū)地位特殊，由于蓄滯洪水的影響，行蓄洪區(qū)內居民生產、生活極不安定，屬社會經濟發(fā)展的低洼地區(qū)，“人水爭地”的根本矛盾是淮河干流河道治理的核心難題，也是淮河防洪減災一直以來的重要研究課題[3]。經多年摸索實踐，安徽省淮河行蓄洪區(qū)治理的專家們提出了結合河道整治及堤防加固、行蓄洪區(qū)建設與管理、行洪區(qū)調整和建設等工程措施，逐步實施淮河行蓄洪區(qū)居民遷建的頂層設計；在多方的共同努力下，現今已逐步解決安徽省淮河行蓄洪區(qū)低洼地不安全、莊臺超容量人口等問題，已經看到解決淮河中游行蓄洪區(qū)“人水爭地”問題的曙光，將從根本上改變安徽省淮河行蓄洪區(qū)的面貌?；诖?，筆者結合安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建的具體實踐經驗，提出了幾點思考，以期為其他地區(qū)的居民遷建工作提供參考。

1 遷建工作的經驗要點

1.1 規(guī)劃方案

2016 年5 月，安徽省人民政府批復了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建規(guī)劃（修編）》，提出了行蓄洪區(qū)分年度實施計劃。根據規(guī)劃，2016—2018 年僅實施了濛洼蓄洪區(qū)內莊臺超容量人口1 149戶4 573人、潘村洼行洪區(qū)內低洼地不安全人口300戶1 028人。

鑒于行蓄洪區(qū)居民遷建實施進度不理想，為全面加快推進淮河行蓄洪區(qū)居民遷建工作，2018 年9 月，安徽省人民政府印發(fā)了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃（2018—2025年）》，提出了結合淮河干流正陽關至峽山口段行洪區(qū)、淮河干流峽山口至渦河口段行洪區(qū)、淮河干流浮山以下段行洪區(qū)調整和建設，淮河流域行蓄洪區(qū)、新建瓦埠湖九里保莊圩等工程建設，通過居民遷建、新建保莊圩、新建莊臺、調整為防洪保護區(qū)等措施，安置莊臺超容量及低洼地不安全人口共64.5 萬人。2019 年1 月，省政府制定實施《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，明確了按照貧困人口、安全保障狀況、與治淮工程關系、工程前期工作進展、行洪概率、空間位置等先后順序，分年度完成低洼地居住人口和莊臺超容量居住人口的安置。

此外，為指導居民遷建集中安置小區(qū)公共服務設施配套建設以及控制行蓄洪區(qū)人口等，2018年以來安徽省人民政府、安徽省發(fā)展和改革委員會、安徽省交通廳等陸續(xù)印發(fā)了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)基本公共服務功能建設總體方案（2018—2020 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)基礎設施建設總體規(guī)劃（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)人口控制規(guī)劃（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)道路建設項目庫建設方案》《關于加強淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷用地保障的通知》等，確保安置點配套基礎設施和公共服務設施的完善。

1.2 組織分工

成立了安徽省淮河流域行蓄洪區(qū)安全建設發(fā)展領導小組，由省政府主要領導擔任組長、副組長，21個職能部門主要負責人、7個沿淮市市長為成員。

由水利部淮河水利委員會負責技術指導和居民遷建年度實施方案的審查，安徽省發(fā)展和改革委員會負責統(tǒng)籌協(xié)調推進建設、居民遷建年度實施方案審批、日常調度、督促檢查等，省水利廳負責推進治淮工程前期工作、匯總編制居民遷建分類（年度）實施方案等，省教育廳、省交通運輸廳、省文化旅游廳、省體育局、省廣電局、省衛(wèi)生健康委等負責教育、交通、公共文化、體育、通信、衛(wèi)生等功能建設及協(xié)調指導居民遷建集中安置小區(qū)相應公共服務設施配套建設，省財政廳負責制定居民遷建資金安排方案、籌措省級資金，省自然資源廳負責方案項目建設用地保障及協(xié)調指導地方用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，省住房城鄉(xiāng)建設廳負責主干街道展寬和路面硬化、農村危房改造及協(xié)調指導地方規(guī)劃部門做好遷建安置小區(qū)規(guī)劃和房型設計等，省農業(yè)農村廳負責支持適應性產業(yè)及龍頭企業(yè)發(fā)展等。

沿淮有關市政府負責抓好相關規(guī)劃、方案的落實，做好進度安排、項目落地、中央和省級資金使用、地方投資籌措、推進實施等工作，負責做好群眾宣傳和發(fā)動工作，具體組織居民遷建工程的實施。

1.3 資金籌措

居民遷建按成本測算，包括安置征地、建房、公共設施等費用，經測算集中安置建房成本3.6 萬元/人、基礎設施1.1 萬元/人、安置區(qū)用地119.1 萬元/hm2，綜合居民遷建安置成本費用為5.6萬元/人[4]。

經爭取中央補助資金，統(tǒng)籌省級補助資金，確定了本次居民遷建補助如下：行蓄洪區(qū)直接建房外遷安置中央補助標準為平均每戶7萬元；根據《安徽省人民政府關于進一步加強行蓄洪區(qū)脫貧攻堅工作的若干意見》（皖政〔2017〕108 號），行蓄洪區(qū)居民遷建省級配套補助標準由每戶1.32 萬元提高到每戶2.32 萬元，即直接建房外遷安置的中央及省級補助標準9.32 萬元。遷入新建莊臺和保莊圩的，新建莊臺和保莊圩工程部分中央、省級分別按總投資70%、20%補助；遷建部分投資中央按3.3 萬元/戶補助，省級按2.32 萬元/戶補助，即遷入新建莊臺和保莊圩安置的中央及省級補助標準5.62 萬元/戶，不足部分由市（縣）及群眾自籌解決。

1.4 落實細化

依據《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，主要縣（區(qū)）結合各行蓄洪區(qū)實際情況和群眾意愿，均落實細化制定了“行蓄洪區(qū)居民遷建安置方案”等，如阜南縣人民政府印發(fā)了《阜南縣濛洼蓄洪區(qū)居民遷建安置方案》，霍邱縣人民政府印發(fā)了《霍邱縣淮河行蓄洪區(qū)居民遷建安置方案》，壽縣人民政府、壽縣水利局分別印發(fā)了《壽縣淮河行蓄洪區(qū)安全建設工作實施意見》《壽縣行蓄洪區(qū)居民遷建房屋搬遷補償安置實施方案》等。

細化的遷建安置方案包括各縣（區(qū)）遷建范圍、遷建時間、遷建政策、遷建安置對象、遷建安置方式、安置和補助標準、遷建程序步驟等，具體程序步驟包括宣傳發(fā)動、登記（建檔立卡）、公示、復核、簽訂協(xié)議、分年度實施方案審批、工程實施、選房安置、搬遷結算、后續(xù)管理等，全方位確保遷建工作按規(guī)定時間節(jié)點穩(wěn)妥有序推進。

2 遷建工作的成效進展

2009年啟動安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建工程以來，2010—2018年共實施了濛洼、城西湖、壽西湖、瓦埠湖、荊山湖、花園湖、潘村洼7處行蓄洪區(qū)內低洼地不安全、莊臺超容量人口共計1.8萬戶5.9萬人的遷建，遷建效果不理想。

《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》實施以來，安徽省分年度批復了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建直接建房外遷安置2019年實施方案》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建直接建房外遷安置2020年實施方案》《壽縣淮河行蓄洪區(qū)居民遷建新建保莊圩遷入安置2021 年實施方案》，共實施完成了濛洼、南潤段、邱家湖、姜唐湖、城西湖、城東湖、壽西湖、瓦埠湖、董峰湖、荊山湖、花園湖11 處行蓄洪區(qū)內低洼地不安全、莊臺超容量人口共計5.5 萬戶18.7 萬人的遷建；同時結合淮河干流正陽關至峽山口段行洪區(qū)調整和建設、淮河流域重要行蓄洪區(qū)建設、新建瓦埠湖九里保莊圩等工程，工程移民1.0 萬人，新建城西、菱角、澗溝、陳郢、王截流、九里6 座保莊圩就地保護15.1 萬人。近期《安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建霍邱縣城西湖蓄洪區(qū)外遷安置與新建保莊圩遷入安置2023 年實施方案》獲批，正在實施城西湖蓄洪區(qū)內低洼地不安全人口1.8萬戶5.5萬人的遷建。

近幾年的居民遷建工程實施完成后，僅有湯漁湖、潘村洼2 處行洪區(qū)內有低洼地不安全人口10.5 萬人，濛洼蓄洪區(qū)內有莊臺超容量人口2.4萬人。下一步，將通過正在推進前期工作的淮河干流峽山口至渦河口段、淮河干流浮山以下段2 項行洪區(qū)調整和建設工程的實施，新建湯漁湖內高皇保莊圩、潘村洼調整為防洪保護區(qū)，可解決湯漁湖、潘村洼2 處行洪區(qū)內低洼地不安全人口問題；結合在建的淮河流域重要行蓄洪區(qū)建設工程中，完成濛洼內安崗西保莊圩以及老觀西、老觀北、郜臺南、郜臺北4座莊臺后，通過行蓄洪區(qū)居民遷建工程可落實安置濛洼蓄洪區(qū)內全部莊臺超容量人口。

3 遷建的顯著效益

3.1 保障群眾生命財產安全

遷建工程實施前，淮河行蓄洪區(qū)內有近50萬人居住在低洼地，行蓄洪區(qū)一旦啟用，不僅群眾大量房屋及財產遭受損失，社會成本高，運用前還需大規(guī)模臨時轉移群眾，社會不穩(wěn)定風險大[5]。結合行洪區(qū)調整建設等工程實施居民遷建后，低洼地50萬不安全人口將遷移至安全區(qū)或建設保莊圩就地保護，遠離洪水威脅，群眾生命財產安全得到有力保障，從根本上解決區(qū)內群眾的安居問題。

3.2 防汛轉移由被動到主動

遷建工程實施前，行蓄洪區(qū)運用前群眾需大規(guī)模臨時轉移，存在人員轉移安全隱患大，臨時安置難度大，防汛管理壓力大，社會資源消耗大等系列問題。工程實施后，行蓄洪區(qū)按計劃運用時，不會再出現“水進人退”等大規(guī)模緊急撤退轉移情況，顯著減少臨時轉移安置費用，大幅降低防汛搶險成本，極大地減輕各級政府和群眾的防汛轉移壓力，有利于實現“有序、從容、科學、合理”的防洪新格局。

3.3 實現行蓄洪區(qū)及時有效運用

安徽省淮河流域行蓄洪區(qū)地理位置特殊，分洪使用頻率高，在淮河流域防洪體系中具有不可替代的作用；隨著社會經濟的發(fā)展和居民財富的積累，行蓄洪區(qū)運用造成的經濟損失及社會影響逐漸增大，對行蓄洪區(qū)運用決策難，人水矛盾突出。通過遷建工程的實施，群眾生命財產不再遭受洪水威脅，實現行蓄洪區(qū)安全蓄泄洪水，緩和了人水矛盾，從而保證行蓄洪區(qū)及時、有效、安全運用和行蓄洪水，有利于淮河流域防洪工程的系統(tǒng)作用發(fā)揮[6]。

3.4 群眾生產生活條件明顯改善

安徽省淮河行蓄洪區(qū)使用頻繁，一直存在基礎設施薄弱、公共服務功能保障程度不高等問題，如行蓄洪區(qū)莊臺存在居住擁擠，行蓄洪時人畜擠在莊臺上、生活環(huán)境差，無建設發(fā)展空間，難以興建學校、衛(wèi)生所及文化娛樂等公共設施的問題[7]。遷建工程實施后，群眾遠離洪水威脅，無論選擇集中安置還是貨幣化安置，都遷移到了生產生活便利、發(fā)展條件相對優(yōu)越的地區(qū)，住房、交通、就醫(yī)、上學等條件明顯改善，群眾幸福感獲得感得到增強，同時也有助于促進區(qū)內土地流轉，實現集約化經營，為提高區(qū)域經濟發(fā)展水平創(chuàng)造有利條件。

4 工作思考

4.1 高位推進銜接

妥善遷建安置行蓄洪區(qū)的居民，確保群眾搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展，需要技術方案、補助安置政策、資金籌措、用地保障、投資計劃、適應性產業(yè)就業(yè)、公共服務設施配套等多方面要素的保障，涉及國家、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等各層級，以及發(fā)改、水利、財政、自然資源、住建、農業(yè)等多個部門。安徽省委、省政府高度重視淮河行蓄洪區(qū)居民遷建系列工作，成立了由省政府主要領導擔任組長的工作小組，成員由省級發(fā)改、水利等21個職能部門主要負責人、涉及各市市長組成，專班推進行蓄洪區(qū)居民遷建安置工作，形成“高位推動、合力推進”的工作局面。同時，省委、省政府專題向國務院報告了淮河行蓄洪區(qū)安全建設工作，爭取國家政策、資金、用地等要素保障支持；黨政主要負責同志親自部署、親自推動、親自協(xié)調、親自督辦，省政府主要領導、有關廳局分管負責同志多次赴國家發(fā)展改革委、水利部等部委銜接匯報，請求幫助和指導加快推進行蓄洪區(qū)居民遷建、行洪區(qū)調整和建設、行蓄洪區(qū)建設與管理等工程建設。

4.2 做好頂層規(guī)劃

安徽省沿淮各行蓄洪區(qū)進洪概率、空間位置、人口數量與分布、安全設施狀況、城集鎮(zhèn)輻射均有所不同，如濛洼蓄洪區(qū)為莊臺超容量人口約9 萬人需安置，城西湖蓄洪區(qū)主要是低洼地不安全人口約15萬人需安置，上六坊堤行洪區(qū)內無人居住，需針對各行蓄洪區(qū)具體情況因地施策。安徽省根據“減總量、優(yōu)存量、建新村、分步走”和“一區(qū)一策”的原則，聚焦安全、因地制宜、分區(qū)施策、遠近結合，組織省級有關廳局編制了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃（2018—2025 年）》初稿，初稿在征求了沿淮有關市人民政府和省有關部門意見后，邀請水利部淮委等有關方面專家進行評估論證，并同時征求社會公眾意見，在吸收各方意見修改后報省人民政府審定印發(fā)，提出了結合行洪區(qū)調整和建設等工程，通過外遷安置、新建莊臺和保莊圩遷入安置、保莊圩就地保護與行蓄洪區(qū)調整等方式，妥善安置區(qū)內居民。并經與國家發(fā)展改革委、水利部等反復匯報銜接，形成了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，用于指導各地安置設計蓄洪線以下低洼地、莊臺超容量居住人口超60萬人。

4.3 強化要素保障

2010—2018年，在安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建工程中，僅是由省發(fā)展和改革委員會組織實施，受政策支持力度、補助資金、生產半徑、就業(yè)發(fā)展、設施配套等因素限制，9年僅完成了5.9萬人的遷建安置，甚至各地在2014—2017年未申報遷建計劃安排，遷建進展較為緩慢。針對2010 年以來居民遷建各方面工作的不足，安徽省首次聯(lián)動了省級21個職能部門，落實了政策宣傳、年度實施方案報批、資金計劃下達、補助資金籌措、用地計劃與保障、配套水利工程建設、舊房拆除、環(huán)境整治、配套基礎設施建設、公共服務設施建設、適應性農業(yè)產業(yè)發(fā)展、績效考核、日常調度、督促檢查等方面的要素保障，推動要素配置、資金投入、公共服務向安置區(qū)傾斜，確定了省級職能部門協(xié)調指導地方各部門的工作方法，如協(xié)調指導地方用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、做好遷建安置小區(qū)規(guī)劃和房型設計、整合涉農資金、發(fā)行地方政府專項債券等，形成了由各級、各部門協(xié)同發(fā)力、協(xié)調聯(lián)動、一體化推進的要素保障機制。

4.4 壓實地方責任

地方作為居民遷建具體實施的第一責任主體，安徽省要求各地依據《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，結合各行蓄洪區(qū)實際情況和群眾意愿，從落實建設用地、加強遷建項目建設管理、規(guī)范資金使用管理、確保工程建設質量、強化督促檢查等方面出臺相關政策和措施，因地制宜制定行蓄洪區(qū)居民遷建安置方案、行蓄洪區(qū)居民遷建房屋搬遷補償安置實施方案、行蓄洪區(qū)居民遷建年度實施方案等，做好群眾宣傳和發(fā)動、進度安排、資金使用、推進實施等工作，將集中安置點配套基礎設施升級需求項目化、清單化，達到“五通”（路、水、電、訊、網）、“五化”（硬化、凈化、亮化、綠化、美化）和“五有”（有學校、有衛(wèi)生室、有公共活動場所、有文化體育設施、有商業(yè)服務網點）要求。省級有關部門采取“四不兩直”方式，多次組織開展暗訪、調研和督查，對發(fā)現的問題，及時督促整改。

4.5 堅持群眾主體

在具體的遷建工作中，安徽省各地堅持群眾自愿原則，充分尊重遷建居民知情權、參與權和監(jiān)督權，注重因勢利導，不搞強迫命令和“一刀切”，尊重群眾意愿實行土地流轉，讓群眾自主選擇安置意向和貨幣化補貼、外遷縣城或集鎮(zhèn)、遷入保莊圩或保護區(qū)等安置方式；在遷建過程中，注重提高遷建居民參與度，成立遷建理事會，全程參與遷建工作。群眾無論選擇集中安置還是貨幣化安置，各地都確保遷移到了生產生活便利、發(fā)展條件相對優(yōu)越的地區(qū)，住房、交通、就醫(yī)、上學等條件明顯改善，并按照群眾意愿落實農機集中停放點、提供電動車安全充電服務、調劑分配菜園地等，增強群眾幸福感，保證群眾不返遷。

5 結 語

由于行蓄洪區(qū)地位特殊，行蓄洪區(qū)內居民生產、生活極不安定，“人水爭地”的根本矛盾突出。安徽省結合多年居民遷建工作方面的不足與經驗，在2018年成立了安徽省淮河流域行蓄洪區(qū)安全建設發(fā)展領導小組高位推進居民遷建系列工作，制定了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021 年）分類推進方案》等頂層規(guī)劃設計方案，聯(lián)動了省級21個職能部門強化要素保障，細化落實地方為具體實施的第一責任主體，尊重群眾的安置意向和意愿，使得近幾年的居民遷建工作成效進展顯著，從根本上改變了安徽省淮河行蓄洪區(qū)的面貌，可為其他流域、其他省的居民遷建工作提供借鑒和參考。