占善剛, 張夢智

(武漢大學 法學院, 湖北 武漢 430000)

引言

自黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”以來,得益于政策的持續(xù)推進和試點工作經(jīng)驗的總結(jié),檢察公益訴訟制度進入快速發(fā)展階段。(1)《最高人民檢察院工作報告》披露的數(shù)據(jù)顯示,近5年檢察機關(guān)共計辦理公益訴訟案件75.6萬件,年均增長14.6%。參見https://www.spp.gov.cn//tt/202303/t20230317_608765.shtml,2023年3月7日,2023年5月31日。一方面,檢察機關(guān)獲得了充分的立法資源供給,通過修正程序基本法和組織法確認其訴訟實施資格,并以頒布司法解釋具象化其制度內(nèi)核;另一方面,檢察機關(guān)在調(diào)整內(nèi)部業(yè)務分工時,將公益訴訟檢察作為獨立的檢察職能納入了“四大檢察”的系統(tǒng)框架。在頂層設計上,黨的二十大報告強調(diào)“完善公益訴訟制度”;《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》對檢察公益訴訟制度運轉(zhuǎn)的基本要求是“積極穩(wěn)妥推進”;最高人民檢察院應勇檢察長在檢委會擴大會議上強調(diào),檢察業(yè)務開展要從重視數(shù)量規(guī)模到注重辦案質(zhì)效,標志著檢察公益訴訟由高速增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段,“提質(zhì)增效”成為工作重心。作為檢察系統(tǒng)職能改革進程中的一項重要制度創(chuàng)新,檢察公益訴訟制度在實踐中卻呈現(xiàn)出一種有違常規(guī)司法規(guī)律的“行政化”傾向,可以將這種“行政化”傾向看作制度自身的初創(chuàng)階段或須經(jīng)歷的現(xiàn)象,但在邁入高質(zhì)量發(fā)展階段后,檢察公益訴訟應更加重視基礎理論的嵌入和適配。因此,夯實法理基礎、疏解既有模式的邏輯困境是理性建構(gòu)檢察公益訴訟制度的重要步驟,有助于推動檢察公益訴訟制度的良性發(fā)展。鑒于環(huán)境檢察公益訴訟的代表性(2)《最高人民檢察院工作報告》披露的數(shù)據(jù)顯示,近5年檢察機關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟案件39.5萬件,占全部公益訴訟案件的52.2%。參見https://www.spp.gov.cn//tt/202303/t20230317_608765.shtml,2023年3月7日,2023年5月31日。,本文以此為樣本對相關(guān)問題展開分析和討論。

一、檢察公益訴訟“行政化”之表證

(一)檢察公益訴訟“行政化”之詮釋

敘述此類事物“彼類化”的前提在于明確兩類事物的特征。因此,討論環(huán)境檢察公益訴訟行政化的意涵,須辨明檢察機關(guān)的公益訴訟職權(quán)與行政權(quán)力運作。

關(guān)于行政權(quán)力運作的特征,域內(nèi)外學者眾說紛紜,而“‘行政’本身也沒有一個絕對的和在任何時空均普適的疆域”[1](P.5)。行政行為(Verwaltungsakt)是行政在法律領域的特有表現(xiàn)形式[2](P.552),在行政法學上,行政行為通常被認為具有公益性、能動性、強制性、先定性、單方性、裁量性、整體性、專屬性等特征[3](PP.241～242)[4](P.114)[5](PP.108～112)。其中公益性被認為是行政行為有別于私人合意行為的主要特征[6](PP.34～35),在現(xiàn)代國家負有“生存照顧”任務的理念影響下[7](PP.41～49),能動性被理解為行政權(quán)相異于司法權(quán)與立法權(quán)的顯著特征。

德國、法國、日本和美國的檢察機構(gòu)在編制上歸屬于政府行政系統(tǒng),檢察職權(quán)的運作相應地被理解為兼具司法權(quán)與行政權(quán)色彩的權(quán)力。[8](PP.77～86)盡管英美法系國家檢察機構(gòu)的設置較之于大陸法系而言略為松散,但英國總檢察長作為政府的法律顧問與行政機關(guān)亦保持著緊密的聯(lián)系。[9](PP.361～370)

有別于資本主義法制國家,我國作為人民民主專政的社會主義國家,檢察制度的建構(gòu)深受蘇聯(lián)法律監(jiān)督思想的影響。列寧指出檢察機關(guān)的唯一職權(quán)乃監(jiān)督“整個共和國對法制的理解絕對一致”[10](P.200),結(jié)合《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第134條與《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第2條,我國檢察機關(guān)系作為獨立于行政機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)而存在,是立法機關(guān)統(tǒng)領下“一府一委兩院”權(quán)力架構(gòu)中的一部分。不同于資本主義國家的行政化檢察體制,基于法律監(jiān)督機關(guān)的定位,我國檢察機關(guān)與行政機關(guān)的運作存在明顯的權(quán)屬界限。

綜上可知,檢察公益訴訟的“行政化”是指檢察機關(guān)在履行公益訴訟檢察職責的過程中,超越其作為法律監(jiān)督機關(guān)所具備的職權(quán)、逾違《憲法》及相關(guān)基本法確立的權(quán)屬界限,做出具有行政權(quán)力運作特性的行為的現(xiàn)象。

(二)直接行政化:檢察機關(guān)與行政機關(guān)協(xié)同執(zhí)法

環(huán)境檢察公益訴訟賦予了檢察機關(guān)基于公共利益立場以行政訴訟程序督促行政機關(guān)嚴格執(zhí)法、以民事訴訟程序要求環(huán)境損害主體承擔民事責任的權(quán)能,由此將環(huán)境保護議題與檢察機關(guān)深度綁定。依據(jù)《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定的職權(quán)范疇,檢察機關(guān)干預生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)應圍繞“提起公益訴訟”的職權(quán)展開,然而實踐中不乏檢察院與地方環(huán)境行政機關(guān)協(xié)同執(zhí)法的現(xiàn)象。例如:2018年4月,內(nèi)蒙古自治區(qū)固陽縣檢察院聯(lián)合縣環(huán)保局對當?shù)毓I(yè)企業(yè)進行現(xiàn)場檢查,并會同環(huán)保局就企業(yè)污染防治工作提出明確要求,雙方計劃建立常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法巡查機制(3)參見《檢察、環(huán)保雙聯(lián)動,保障縣域空氣質(zhì)量》,固陽生態(tài)環(huán)境微信公眾平臺,2018年4月5日,2023年3月18日。;與此同期,杭州市余杭區(qū)檢察院設立駐區(qū)環(huán)保局檢察官辦公室,后期將會同環(huán)保部門開展環(huán)境執(zhí)法專項行動(4)參見《檢察藍+環(huán)保藍:共同守護綠水青山》,杭州檢察微信公眾平臺,2018年4月28日,2023年3月19日。;2019年3月,湖北竹溪縣檢察院會同當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局開展污水亂排巡查活動,并明確指出此舉意在履行檢察公益訴訟職責(5)參見《竹溪縣檢察院聯(lián)合生態(tài)環(huán)境局開展污水亂排巡查活動》,竹溪檢察微信公眾平臺,2019年3月29日,2023年3月19日。;2022年9月,湖北洪湖市檢察院會同當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局等九部門會簽文件,明確將開展聯(lián)合執(zhí)法活動(6)參見《湖北洪湖:檢法聯(lián)合8部門共同推進建立生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法司法工作機制》,http://hh.jz.hbjc.gov.cn/jcxw_70280/hjdt_70283/202209/t20220920_1747485.shtml,2022年9月20日,2023年5月31日。;2023年3月,湖北省恩施州建始縣生態(tài)環(huán)境局發(fā)文宣布將會同縣檢察院建立聯(lián)合執(zhí)法機制(7)參見《多措并舉·提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能》,恩施州生態(tài)環(huán)境局微信公眾平臺,2023年3月31日,2023年5月8日。;類似的協(xié)同執(zhí)法情況不止于環(huán)境案件而普遍存在于檢察機關(guān)履行公益訴訟檢察職責的各類型案件中(8)參見《武昌區(qū)檢察院與區(qū)食藥監(jiān)局開展聯(lián)合執(zhí)法檢查,保障舌尖上的安全》,武昌檢察微信公眾平臺,2018年9月21日,2023年5月8日。。

檢察機關(guān)在履職實踐中常依托于公益訴訟檢察職能與環(huán)境行政機關(guān)協(xié)作行動,深度參與甚至牽頭組織行政執(zhí)法活動,更有不少地方檢察院會同生態(tài)環(huán)境部門建立了常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機制。就行為外觀和行政相對人的主觀認知而言,檢察機關(guān)依托行政機關(guān)主動干預環(huán)境事務的協(xié)同行動具備突出的能動特性和管理屬性,且與行政行為無異。

然而,現(xiàn)行法律及相關(guān)司法解釋并未有明文規(guī)定授權(quán)檢察機關(guān)進行行政性干預活動,依文義解釋可知,公益訴訟檢察職能也無法妥適地容納此協(xié)同行為。此外,行政檢察職能雖旨在督促行政機關(guān)糾正其執(zhí)法不力或不法行為,但必須圍繞檢察建議等法定方式展開(9)結(jié)合《人民檢察院組織法》第21條與《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條第4款來理解,人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位或部門不依法及時履行職責,致使個人或者組織的合法權(quán)益受到損害或存在損害危險,需要及時整改消除的,可以向有關(guān)單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。,且協(xié)同行動并非以督促為目的,而是以基于行政管理立場的能動干預為動因。概言之,上述實踐中,檢察機關(guān)履行環(huán)境公益訴訟檢察職責的現(xiàn)象已經(jīng)逾越了《人民檢察院組織法》中規(guī)定的檢察職權(quán),其并非基于法律監(jiān)督的理念,而是純粹、直接的“行政化”現(xiàn)象。

(三)間接行政化:訴前檢察建議的指令化

目前,有觀點認為檢察機關(guān)直接提起行政公益訴訟會使檢察機關(guān)與行政部門的關(guān)系趨于緊張,且如此行事會耗費巨大的訴訟資源。有鑒于此,《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第25條規(guī)定,要將發(fā)出檢察建議作為檢察院提起公益訴訟的前備程序。依據(jù)行政訴訟法理可知,公益訴訟檢察建議不具有剛性拘束力,是以“建議”的形式向特定機關(guān)、單位提出糾正、改進、完善意見的監(jiān)督方式。[11](P.6)審思檢察工作實踐,檢察建議業(yè)已成為公益訴訟檢察的重要手段,最高人民檢察院指出“絕大多數(shù)案件在訴前解決了公益損害問題”。(10)參見《最高人民檢察院工作報告》,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202303/t20230317_608767.shtml,2023年3月7日,2023年5月31日。

然而,檢察建議作為前置程序不具備適用的獨立性,其依托于行政公益訴訟作為最后手段并與之絕對綁定。加之現(xiàn)行規(guī)范缺乏對檢察院承擔公益訴訟敗訴后果的規(guī)定[12](PP.110～112),且實踐中檢察機關(guān)在此類訴訟中獲得了極高的勝訴率(11)《最高人民檢察院工作報告》(2023年3月7日)披露的數(shù)據(jù)顯示,檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后提起的檢察公益訴訟獲裁判支持率為99.8%,檢察院幾乎無敗訴可能。作為參照,德國環(huán)境組織針對環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的非法決定或不作為情況依《環(huán)境申訴法》(UmwRG)向行政法院提起的團體訴訟(Verbandsklage,類似于我國行政公益訴訟)勝訴率僅為52%,(Umwelt Bundesamt)https://www.umweltbundesamt.de/themen/nachhaltigkeit-strategien-internationales/umweltrecht/rechtsschutz-verbandsklage/faqs-rechtsschutzverbandsklage#warum-eine-umweltverbandsklage,2022年9月1日,2023年5月31日。,因此,此種制度對于行政機關(guān)而言有著潛在的約束性與威懾力。實際上,行政機關(guān)會在檢察建議與行政訴訟二者之間進行權(quán)衡,其理性選擇必然是全盤接受并配合檢察建議對具體行政行為進行調(diào)整。

在檢察公益訴訟中設置訴前程序的制度價值在于督促行政機關(guān)履行行政職責,且訴前程序兼顧了司法權(quán)的謙抑性與對行政權(quán)專業(yè)性的尊重。[13]而在具體規(guī)則的內(nèi)容和實踐運行中,作為訴前程序的檢察建議以結(jié)果為審查導向且僅配置較短的程序期限,另外,實踐中,檢察院在發(fā)出檢察建議時通常并未充分評估行政機關(guān)作出行政行為時所作判斷的專業(yè)性。[13]凡此種種皆引致檢察建議對行政執(zhí)法發(fā)揮了決定性的作用。

由此可見,“建議”的屬性導致賦予行政機關(guān)的選擇空間被不斷壓縮,檢察建議可能會演化為以提起公益訴訟為威懾、用以指揮特定機關(guān)的行政指令行為。質(zhì)言之,作為訴前程序的檢察建議的指令化間接揭示了整體意義上檢察公益訴訟程序運轉(zhuǎn)的行政化趨向,可將此現(xiàn)象稱為“間接行政化”。

二、檢察公益訴訟“行政化”之省思

實際上,在檢察公益訴訟制度建構(gòu)伊始便可發(fā)覺其“行政化”的端倪。在檢察公益訴訟試點階段,最高人民檢察院即提出“三步走”的檢察公益訴訟全面試點的“破冰計劃”(12)“三步走”是指2016年上半年,各試點地區(qū)均實現(xiàn)起訴案件零的突破;2016年底,所有試點市級檢察院均有案件起訴到法院;2017年上半年,所有試點基層檢察院消滅起訴案件空白。參見《檢察機關(guān)公益訴訟試點全面“破冰”:13個試點地區(qū)均提起公益訴訟》,https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201607/t20160718_152659.shtml#1,2016年7月18日,2023年5月31日。,依托檢察機關(guān)內(nèi)部領導體制以行政性手段推進公益訴訟制度。以行政性的指令手段強制要求試點檢察院提起公益訴訟的做法顯然背離了司法運行的基本規(guī)律,基于政策需要人為制造出的公益訴訟需求亦會干擾環(huán)境行政執(zhí)法的正常開展。以內(nèi)部指令推進檢察公益訴訟的行政式工作理念不免會對后續(xù)檢察公益訴訟制度的探索產(chǎn)生接續(xù)影響,由此形成的制度改革慣性能夠為環(huán)境檢察公益訴訟的“行政化”提供土壤。因為,“環(huán)境檢察公益訴訟‘行政化’”是一種客觀存在的權(quán)力運作異類化現(xiàn)象,所以,有必要省察、揭示其癥結(jié)以重構(gòu)制度運轉(zhuǎn)邏輯。

第一,環(huán)境檢察公益訴訟的“行政化”構(gòu)成了對行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的僭越。維護公共利益是行政機關(guān)的法定職責,在所有公共利益的代表中,行政機關(guān)被置于最優(yōu)先的地位,以至于其只需在憲法與一般行政法中作為基本原則予以附帶規(guī)定便可申明其核心地位。[14](P.324)通過公益訴訟維護公共利益是“行政機構(gòu)不作為”的補充設置。[15]如政府針對碳排放行為所形成的周嚴規(guī)制機制,即是行政機關(guān)行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)的表現(xiàn)。[16]檢察機關(guān)通過監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管權(quán)的合法運作履行法律監(jiān)督職責,檢察公益訴訟是補足行政執(zhí)法欠缺的司法手段。公益訴訟相對于行政執(zhí)法而言具有謙抑性,因而不能把公益訴訟看作訴訟的常態(tài)。公益訴訟的謙抑性決定其與行政權(quán)力運作的能動性無法兼容,最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第3條指出,檢察公益訴訟須遵循檢察權(quán)的運行規(guī)律。盡管近年來興起了“能動檢察”的理念,但其意在強調(diào)檢察機關(guān)在檢察職權(quán)框架內(nèi)的自我激活[17],其目的在于追求現(xiàn)行法律規(guī)則的良性解釋、釋放法律善意,而不應成為檢察權(quán)行政異質(zhì)化的托辭。列寧的法律監(jiān)督思想強調(diào)法律監(jiān)督權(quán)的行使限于程序性控制而非實體處分[18],“檢察長的唯一職權(quán)就是把案件提交法院去判決”[19](PP.166～167),對行政執(zhí)法不力和不法的認定須提交訴訟程序由法院作出司法判斷,在履行環(huán)境公益檢察職能的訴前階段(13)此處的訴前階段意指檢察院正式提起公益訴訟之前的全部行為,非僅限于訴前程序意義上的磋商與檢察建議。,檢察機關(guān)對行政行為作出的、對行政行為產(chǎn)生實質(zhì)性影響的直接或間接干預,均有僭越行政權(quán)之嫌,構(gòu)成憲法組織法層面上的侵權(quán)錯誤(14)盡管有學者指出不應以傳統(tǒng)的法律監(jiān)督權(quán)來理解檢察公益訴訟的職能,但就訴前檢察建議而言,其性質(zhì)仍得理解為行政檢察監(jiān)督。一方面,檢察建議作為提起公益訴訟的前置程序發(fā)揮功能,從而限于產(chǎn)生程序性的控制效果;另一方面,其作為檢察權(quán)的具體行使方式對行政行為發(fā)揮無拘束力準實體功能,其作為行政檢察監(jiān)督的表現(xiàn)形式,須遵循法律監(jiān)督的謙抑原則,尊重行政機關(guān)的初次判斷。關(guān)于訴前檢察建議性質(zhì)的理解,參見張彬、張一博《行政公益訴訟訴前程序基本理論探析》,載《人民檢察》2017年第4期。。[20](P.209)

第二,環(huán)境檢察公益訴訟的“行政化”將減損行政訴訟應有的監(jiān)督及問責功能。依托于行政訴訟程序展開的環(huán)境檢察行政公益訴訟應遵循行政訴訟程序固有的邏輯。依據(jù)《行政訴訟法》第1條的規(guī)定,行政訴訟兼具救濟與監(jiān)督功能。[21](P.5)盡管訴前階段的部分行政化措施可能補救執(zhí)法行為不法或不力帶來的公共利益損失,但依據(jù)《憲法》第134條和《人民檢察院組織法》第2條的規(guī)定,檢察機關(guān)是作為法律監(jiān)督機關(guān)而存在的,由其提起行政公益訴訟得順承解讀為檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)法行為行使法律監(jiān)督權(quán)的重要途徑。列寧的檢察監(jiān)督思想要求檢察機關(guān)須“對一切不合法律的決定提出異議”[10](P.200),即檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時,須在救濟公共利益的同時借助法院審判權(quán)的行使實現(xiàn)對行政權(quán)力運作的監(jiān)督。監(jiān)督是確保行政行為合法有效的必要手段,而明確的問責機制則是監(jiān)督有效展開的重要依托。問責需要依據(jù)《中華人民共和國公務員法》等法律法規(guī)以行政處分和政務處分的形式具體實施,而行政訴訟程序中的確認違法判決作為對行政行為的否定性評價是適用行政處分和政務處分的前提[22](PP.277～278),此即體現(xiàn)了行政訴訟程序所具備的問責功能。參考域外集團訴訟與公民訴訟的經(jīng)驗,行政公益訴訟應注重對政府行為的問責,并將其作為訴訟追求的效果之一。[23]

檢察機關(guān)與行政機關(guān)的協(xié)同執(zhí)法行為因主體混同而模糊了行為責任的歸屬。檢察機關(guān)對于日常環(huán)境監(jiān)管事務的行政化干預將直接影響后續(xù)訴訟程序中法院對行政機關(guān)行為責任的司法審查與評價,從固有控制司法成本的實用主義考慮,訴前磋商及檢察建議機制將絕大部分案件終結(jié)于訴前程序,但從一定意義上講,如此行事使行政機關(guān)逃避其應受之問責,有違依法行政對權(quán)責統(tǒng)一的基本要求。

三、檢察公益訴訟“行政化”之克服

檢察公益訴訟在權(quán)屬關(guān)系與行為表現(xiàn)上的“行政化”揭示了既有制度運轉(zhuǎn)的邏輯困境。然而,若堅持以檢察機關(guān)提起公益訴訟為主導的公益訴訟運轉(zhuǎn)模式,個中問題仍將受縛于檢察機關(guān)內(nèi)部的行政式工作理念。此外,檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)負有訴訟監(jiān)督職責,其作為公益訴訟起訴人提起訴訟時具有訴訟主體和訴訟監(jiān)督主體的雙重身份,難以保持其中立性和超然性。法律監(jiān)督是單向、具有某種潛在強制力的行為[24],自身角色的沖突會進一步影響訴訟程序中司法判斷的公正性。有鑒于此,檢察公益訴訟的“行政化”須從參與主體及程序法理的角度著手予以解決,而非期冀在既有主體格局下對具體程序運轉(zhuǎn)細則進行有限修補。

(一)強化公眾參與:公益訴訟國家化與社會化之再平衡

《中華人民共和國民事訴訟法》第58條在賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟直接起訴資格的同時也確定了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的次順位性。此舉標志著立法層面對于公益訴訟發(fā)展模式仍以公民參與的社會化模式為優(yōu)先考慮。惟公益訴訟實踐并未朝著立法既定的社會化模式前進,檢察機關(guān)儼然成為提起環(huán)境公益訴訟的“絕對主力”(15)參見《中國環(huán)境司法發(fā)展報告(2020)》,https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307461.html,2020年6月4日,2023年5月31日。,結(jié)合后續(xù)相關(guān)司法解釋的精神,檢察機關(guān)主導的公益訴訟國家化方案幾成定局。[25]立法理念與司法實踐上的錯位意味著社會組織這一主體在公益訴訟制度建設中的應有價值并未被充分激活。

檢察公益訴訟依賴于監(jiān)察體制改革、檢察機關(guān)反貪職能以及職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會后釋放出的充分檢察履職資源,局部政策試點的合法性和穩(wěn)定性隨著國家意志的明確而改變,形成了根本性的制度安排,這是全能主義政治理念在檢察體制中的鮮明體現(xiàn)。[26]基于“經(jīng)濟基礎決定上層建筑”這一歷史唯物主義的核心觀點,隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,我國的社會結(jié)構(gòu)不斷分化,利益結(jié)構(gòu)日趨復雜、公民理念漸趨多元。

傳統(tǒng)的全能型國家治理模式使國家肩負著社會治理的無限責任,這勢必會給國家資源造成巨大的負擔?，F(xiàn)階段的檢察資源尚能夠應對行政化的能動履職、“案”一發(fā)而動全身的一體化辦案、特權(quán)化的調(diào)取證據(jù)等問題,但若檢察機關(guān)主導公益訴訟的格局固化甚至法定化,那么,隨著公益訴訟法定授權(quán)范圍的擴張,在可預見的未來,以如今的模式開展檢察公益訴訟必然會大量占用有限的檢察資源,公益訴訟的辦案質(zhì)量將會在可持續(xù)性上面臨挑戰(zhàn)。

我國仍處于社會主義初級階段,是世界上最大的發(fā)展中國家,合理、高效地配置國家治理資源具有極其重要的意義。一旦檢察公益訴訟的資源“泡沫”破裂,以訴前能動干預為特點的“行政化”工作模式將力所不勝,中國檢察公益訴訟可能會面臨淪為運動式改革的風險。

參考域外公益保護的司法制度,社會力量(公民及有關(guān)組織)主導的模式亦具有相當?shù)慕梃b價值,德國《環(huán)境申訴法》(UmwRG)首次將團體訴訟引入德國行政訴訟法,其嚴格限制德國《行政法院程序法》(VwGO)所遵循的個人法律保護原則。公認的環(huán)境組織有權(quán)對環(huán)保部門的行政行為(主要是決定與許可)采取行動,并可以向行政法院訴告相關(guān)行政決定的非法性。(16)參見§2 Abs.1 UmwRG。環(huán)境協(xié)會在采取相關(guān)行動時并不受限于自身協(xié)會的利益且?guī)в泄鎸傩?這類似于我國目前的環(huán)境行政公益訴訟。借由2011年歐洲法院“Trianel案”的裁定,2013年修訂的《環(huán)境申訴法》第2條進一步解除了對環(huán)境協(xié)會起訴權(quán)利的限制。[27]不僅如此,《環(huán)境申訴法》對環(huán)境協(xié)會訴訟資格的保障進一步影響了實體法的變動,進而由此孕育出了《聯(lián)邦自然保護法》中的參與權(quán)(Mitwirkungsrechte)(17)參見§63 BNatSchG。,環(huán)境保護協(xié)會獲得評估和檢查環(huán)境影響評估報告的權(quán)力,從而能夠在實體法與程序法層面實現(xiàn)環(huán)境公益協(xié)同保護的效果。此外,在民事訴訟層面,20世紀80年代,德國州法院即承認環(huán)境保護領域的團體訴訟,該類型的訴訟于2002年亦被聯(lián)邦法院所認可,而檢察官亦逐漸退出了民事訴訟程序。[28](P.77)

在美國,國會基于私人檢察總長理論(private attorney-general theory)[29](P.463)授予公民個人和團體對行政機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法不法或不力時提起公民訴訟的資格。雖然檢察總長可以基于公共利益和國會授權(quán)提起有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的司法審查,但在實踐中其更多的是扮演了“支持起訴”的訴訟顧問的角色[30],而以公民訴訟為代表的公眾參與方案仍然是環(huán)境法律實施的主要司法補充渠道[31](P.255)。

在公益訴訟制度建構(gòu)進程中強化公眾參與與推進檢察機關(guān)履行公益訴訟檢察職能之間并無矛盾,依《公益訴訟辦案規(guī)則》第4條的規(guī)定,人民檢察院可通過支持起訴的方式履行公益訴訟的檢察職能,支持起訴的對象即為社會力量。鑒于中國環(huán)保組織力量的欠缺和檢察機關(guān)主導公益訴訟的現(xiàn)狀,強化公益訴訟的公眾參與須以公益訴訟檢察支持起訴的職能作為樞紐,以實現(xiàn)公益訴訟國家化與社會化的再平衡,同時確保公益訴訟檢察的三項職能,即提起訴訟、支持起訴與檢察建議的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)引入非訟法理:推進由法官主導公益司法的新格局

1.法官主導公益司法的探討與實踐 “一個真正現(xiàn)代的司法裁判制度的基本特征之一必須是司法能有效地為所有人接近?！盵32](P.40)強化公眾參與、強調(diào)檢察機關(guān)支持起訴的公益訴訟檢察新模式也應如此。然而,社會力量常常因為欠缺利益代表的廣泛性而被詬病,盡管依據(jù)域外經(jīng)驗可以通過開放成員資格和給予組織成員充分的投票權(quán)來解決此類問題,但其全權(quán)負責公益保障的實效是否優(yōu)于現(xiàn)行公權(quán)力機關(guān)主導的模式仍需要進一步探討。為求妥當,需要在訴訟推進過程中另尋具有廣泛代表性的主體以確保程序運轉(zhuǎn)符合公益立場。公益訴訟有賴于民事訴訟程序與行政訴訟程序而展開,程序主體上無外乎是對立的訴訟兩造及中立的法官?，F(xiàn)代社會糾紛可以由法官進行司法判斷而得到最終的解決,因此,若將公益保障的任務交于法官,其保障效力應當是毋庸置疑的。

塞繆爾·約翰遜說過:“法律是人類為了公共利益,而由人類智慧遵循人類經(jīng)驗所做出最后的成果?！惫司唧w地闡述了法律與公共利益之間的關(guān)系。他指出:“作為政府組織之法律的公法要求其適用主體以刻意的方式為公共利益服務,而私法則允許個人去追求其各自的目的,并通過限定個人行動的方式而使他們最終都有助益于普遍的利益。”[33](P.271)馬克思也曾指出,“法官除了法律就沒有別的上司”[34](PP.180～181),即奉法律為圭臬的法官具有堅定的公共利益立場。

訴訟程序中法院的訴訟行為具有國家行為的性質(zhì),訴訟活動在反映當事人個人意志的同時也通過法院的訴訟行為反映出公益立場的國家意志。結(jié)合環(huán)境公益訴訟的相關(guān)司法解釋,法官在訴訟中的公益保護立場體現(xiàn)為在請求發(fā)布禁令的公益訴訟中,原則上法院不宜主動進行調(diào)解;對于原被告之間達成的調(diào)解與和解協(xié)議,法院須基于公益保護目的主動審查并有權(quán)批準或不予批準;對于提起公益訴訟的原告,法院原則上不應收取訴訟費用,只在原告提起損害賠償請求時考慮允許原告緩交訴訟費且在原告敗訴時予以免除。

綜上所述,法官具有明確的公益立場且在訴訟程序中發(fā)揮公益保護的功能,因此,基于完善公益訴訟程序運轉(zhuǎn)的視角,當前的要務不在于對法官有無公益保護功能進行論證,而在于強化法院的公益保護功能。

觀察域外公益訴訟制度的建構(gòu),例如,在印度法官主導被認為是其公益訴訟的最大特點,法官被認為是受歧視者和集體行動受到阻礙者爭取公益的盟友(ally)。[35]印度最高法院的大法官們通過對印度憲法第21條“生命權(quán)”(Right to life)的擴展解釋明確了司法審查在保障這些權(quán)利上的范圍。通過打通生命權(quán)與清潔環(huán)境權(quán)之間的關(guān)系,法院作為“生者的哨兵”獲得了在平衡發(fā)展與環(huán)保、促進可持續(xù)發(fā)展方面能動司法的權(quán)限。[36]印度法官主導環(huán)境公益保護的司法模式為南亞各國所借鑒,以印度為代表的南亞國家憲法中包含了環(huán)境義務,憲法授權(quán)形式的環(huán)境憲政理念為南亞形成環(huán)境司法能動主義區(qū)域化格局提供了指引。[37]在美國,對于特定類藥物濫用造成的公共損害應如何管控,法官主導的訴訟手段也開始被注意和討論,盡管相較于行政執(zhí)法而言,法院的積極介入和干預并非是最高效的,但確實是很有價值的補充措施,法院的影響力不僅存在于訴訟進程中,還存在于訴前證據(jù)調(diào)查環(huán)節(jié)對藥物企業(yè)及其游說集團的威懾。這種威懾作用可以促使這些企業(yè)更加謹慎地處理藥品生產(chǎn)和銷售過程中可能出現(xiàn)的法律問題,以減少藥物濫用現(xiàn)象的發(fā)生,保護公共利益。[38]

2.非訟法理與環(huán)境公益保護需求的適配性 法官主導的公益保護司法模式需要對應理論的支持,在當事人主義被現(xiàn)代司法確認為主流意識形態(tài)的背景下,確認法官的強力地位需要引入新的程序法理。

在大陸法系國家,德國和日本將司法裁判程序二元化為訴訟程序與非訟程序,相應地承認裁判權(quán)被二分為訴訟裁判權(quán)與非訟裁判權(quán)[28](P.20)[39](P.3),由此演繹出訴訟和非訟兩套相對應的程序法理。所謂非訟程序,傳統(tǒng)的理解是指解決非訟事件而設的司法程序,至于非訟事件,學界一般將其理解為區(qū)別于爭訟性的訴訟事件,是由法官主導處理的非爭訟性事務[40](P.5),而對非訟事件更廣義的理解不限于由法院處理的范疇,還包括一般行政機關(guān),即國家機關(guān)對私權(quán)關(guān)系的形成所實施的干預行為。[41](P.11)有無對實質(zhì)事項(實體私權(quán)的存否)的爭執(zhí)一度成為區(qū)分非訟事件與訴訟事件的核心標準,并由此形成了訴訟程序與非訟程序、訴訟法理與非訟法理嚴格分離適用的傳統(tǒng)。

然而隨著真正訟爭事件的提出,訴訟程序與非訟程序的區(qū)分界限再度歸于模糊。所謂真正訟爭事件是指立法上基于合目的性考量適用非訟程序?qū)徖淼脑V訟案件。[42](P.14)真正訟爭事件的提出突破了傳統(tǒng)程序法理二元分離適用的形式邏輯,學界逐漸認識到非訟法理交錯適用于訴訟程序的可行性與潛在價值(18)邱聯(lián)恭教授曾指出:“面對各式各樣的紛爭形態(tài),如果依然墨守向來的訴訟及非訟兩種程序完全隔開的態(tài)度,而一味固執(zhí)徹底的民事程序法理二元分離適用論的話,能否充分顧慮各紛爭的個性、特征,是否有助于達成追求紛爭解決之具體妥當性,均屬有待檢討?！眳⒁娗衤?lián)恭等《訴訟法理與非訟法理之交錯適用:從民事事件之非訟化審理及訴訟化審理論程序保障之機能》,三民書局,1990年,第435頁。,有學者將其概括為非訟程序的拓展功能[43]。前述內(nèi)容表明,將非訟法理引入訴訟程序并不存在理論障礙。且非訟法理與法官主導的環(huán)境公益保護司法模式呈現(xiàn)出了高度的適配性。

第一,非訟法理主要應用于處理沒有爭議或爭議不明顯的非對抗性事件。[44](P.8)在環(huán)境檢察公益訴訟,尤其是環(huán)境行政公益訴訟程序的實踐中,由于訴訟兩造與法院均為國家機關(guān),訴訟推進的樣態(tài)類似于由檢察機關(guān)或法院牽頭組織的機關(guān)聯(lián)席會議,訴訟過程中各方致力于通過協(xié)商形成環(huán)境執(zhí)法的妥當方案,弱化了程序的對抗性與紛爭性。域外的公益訴訟實踐也呈現(xiàn)出了這樣的特點,即“公益訴訟常被人們看作是申訴方、法院和政府之間的一種合作式的努力”[35]。

第二,非訟法理強調(diào)職權(quán)主義與公益立場。環(huán)視現(xiàn)階段非訟法理的適用場域,集中于公益色彩明顯的人身、家事事件,同時出于對公益的確認和保護,非訟程序要求法官依職權(quán)探明公益侵害事實的真相,同時限制當事人處分權(quán)的任意行使以免對公益造成損害。這契合了法官主導的環(huán)境公益司法模式對強化法官程序權(quán)能的需求。

第三,非訟法理具有高度的合目的性考量。非訟法理高度親近實體法,非訟事件法是純粹實體法的助法。凡是有利于保護權(quán)利人的利益、實現(xiàn)實體法目的的程序設計皆可被非訟程序所容納,從而使非訟程序區(qū)別于訴訟程序的體系化特征而呈現(xiàn)出程序集群的樣態(tài)。基于不同環(huán)境公益侵害事件的具體特點,非訟法理允許靈活調(diào)整程序細節(jié),形成基于類案特征的個別化程序安排,此亦符合訴訟程序類型化、專門化發(fā)展的現(xiàn)實趨勢,實現(xiàn)程序供給與事件類型相適應的程序保障功能。

第四,非訟法理奉行簡易主義,追求事件快速、經(jīng)濟的解決方式。[41](P.5)環(huán)境公益損害事件往往發(fā)展迅速且波及范圍較廣,無論是行政管治抑或司法規(guī)制均需充分考慮公益救濟的急迫性。標準訴訟程序往往程式固定且繁雜,不利于環(huán)境公益得到及時且有效的填補,因此,精簡程序規(guī)模、提高程序效率才能夠迅速制止環(huán)境公害行為,而貫徹公益訴訟則是保護公益的根本宗旨。

在環(huán)境公益訴訟程序中引入非訟法理(抑或稱為環(huán)境公益訴訟非訟化)并不等同于將環(huán)境公益訴訟事件徹底地進行非訟事件化,進而完全按照非訟程序予以審理。并非所有非訟法理均能夠契合環(huán)境公益司法保護的需求,例如,非訟程序以不公開審理為原則[45](P.10),但公益訴訟仍有必要依托傳統(tǒng)民事、行政訴訟程序展開從而確保其通過法院的公開審理發(fā)揮政策形成的功能[46](PP.73～75)[47](P.79)。

結(jié)語

檢察機關(guān)履行公益訴訟檢察職能應充分尊重國家機關(guān)權(quán)屬分隸的界限并遵循民事、行政訴訟程序的基本原理。在檢察公益訴訟運作實踐中,檢察機關(guān)的權(quán)力行為往往帶有“行政化”的特征,這凸顯了既有制度運轉(zhuǎn)的邏輯困境。檢察機關(guān)尋求與執(zhí)法部門協(xié)同行動、檢察建議的類指令化等實務現(xiàn)象集中體現(xiàn)了檢察機關(guān)對于主導公益訴訟的強烈意愿,然而,此種格局是否具有可持續(xù)性,以及檢察機關(guān)采取的具體行動方式能否有效達成公益訴訟制度設計中及時妥當保護公共利益的初衷和目標,均有待于進一步的研討。

“在開放性和忠于現(xiàn)行程序法律之間存在一種緊張關(guān)系,這種緊張關(guān)系構(gòu)成了法律發(fā)展的一個主要問題?！盵48](P.84)隨著公益訴訟制度的逐步完善和深化,檢察公益訴訟實踐的積極擴張導向與現(xiàn)行程序基本法對公益訴訟相對克制的規(guī)則安排之間的出入也日益顯現(xiàn)。理論界愈發(fā)認可公益訴訟有必要獨立于傳統(tǒng)三大訴訟程序進行規(guī)范建構(gòu)。

我國社會組織獨立提起并有效參與公益訴訟能力較弱的現(xiàn)實在邏輯上并不構(gòu)成檢察機關(guān)主導公益訴訟的適正理由。社會組織構(gòu)成了社會利益表達網(wǎng)絡的多元主體,檢察機關(guān)為實現(xiàn)環(huán)境公共利益的有效保護,務須以強化支持起訴的方式確保社會組織利益表達的實質(zhì)化。

與檢察機關(guān)相比,法院在公益訴訟制度中的主體潛質(zhì)長期以來被忽視,有鑒于法官超然中立地位而造就的權(quán)威性以及其所奉行的公共利益保護的堅定立場,確立法官主導的公益訴訟審判架構(gòu)殊為必要。

此外,引入非訟法理將有助于在葆有公益訴訟程序法治化底色的同時,實現(xiàn)對公益訴訟程序特殊性切實而周全的解釋。至此可使檢察公益訴訟擺脫現(xiàn)有的“行政化”邏輯困境,更為新階段下檢察公益訴訟的高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的保障。