周書宇

(貴州省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，貴州 貴陽(yáng) 550003)

生態(tài)公益林是以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、森林旅游、國(guó)土安全等為主要經(jīng)營(yíng)目的林地，包括特種用途林和防護(hù)林[1]。近年來(lái)，銅仁市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)同步發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重作為生態(tài)建設(shè)之一的生態(tài)公益林的保護(hù)與建設(shè)，進(jìn)而充分發(fā)揮生態(tài)公益林的效益和作用。本文對(duì)貴州省銅仁市生態(tài)公益林的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出發(fā)展對(duì)策，以期為類似地區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)提供參考和借鑒。

1 研究區(qū)概況

銅仁市位于貴州省的東北部，國(guó)土面積為180.03萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土面積10.2%。全市轄2個(gè)區(qū)、4個(gè)縣、4個(gè)自治縣，共172個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦事處)，下轄2955個(gè)村(居委會(huì))[2]。全市地形多山地和丘陵，土壤大部分為微酸性、酸性。銅仁市屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候區(qū)，氣候的垂直差異顯著，溫暖濕潤(rùn)，雨量充沛，熱量豐富。銅仁市水文條件較好，境內(nèi)以梵凈山至佛頂山山脈為分水嶺，東部為沅江水系，西部為烏江水系[3]。2021年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值1480億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增加12189元、4700元，萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降22.7%，其中綠色經(jīng)濟(jì)占地區(qū)生產(chǎn)總值的45%[4]。根據(jù)貴州省2021年森林資源管理“一張圖”年度更新結(jié)果可知，銅仁市林地面積為140.75萬(wàn)hm2，其中林業(yè)部門管理的為117.32萬(wàn)hm2，非林業(yè)部門管理的為23.43萬(wàn)hm2[5]。

2 生態(tài)公益林現(xiàn)狀

2.1 生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀

根據(jù)貴州省2021年森林資源管理“一張圖”年度更新成果可知，截至2020年12月31日，銅仁市林地面積為140.75萬(wàn)hm2，林業(yè)部門管理的為117.32萬(wàn)hm2，其中生態(tài)公益林總面積為62.92 hm2，占全市國(guó)土面積34.95%，占全市林地面積44.7%，占全市林業(yè)部門管理的面積53.63%。按事權(quán)等級(jí)劃分：國(guó)家級(jí)公益林(重點(diǎn)公益林)面積為46.15萬(wàn)hm2(其中一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林面積為7.68萬(wàn)hm2，二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林面積為38.47 萬(wàn)hm2)，占比為73.34%；地方公益林(一般公益林)面積為16.77萬(wàn)hm2，占比為26.66%。按林種劃分：防護(hù)林面積為53.18萬(wàn)hm2，占比為84.51%；特種用途林面積為9.72萬(wàn)hm2，占比為15.44%；其他不計(jì)林種面積為283.46 hm2，占比為0.05%。按林地保護(hù)等級(jí)劃分：保護(hù)等級(jí)為I級(jí)的面積為7.84萬(wàn)hm2，占比為12.46%；保護(hù)等級(jí)為Ⅱ級(jí)的面積為38.89萬(wàn)hm2，占比為61.81%；保護(hù)等級(jí)為Ⅲ級(jí)的面積為16.19萬(wàn)hm2，占比為25.73 %[5]。

2.2 生態(tài)公益林管護(hù)現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年度銅仁市獲得中央財(cái)政林業(yè)改革發(fā)展資金(森林生態(tài)效益補(bǔ)償)近10000萬(wàn)元用于國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)補(bǔ)償，獲得省級(jí)財(cái)政地方公益林森林生態(tài)補(bǔ)償資金近4000萬(wàn)元用于地方公益林生態(tài)補(bǔ)償，獲得生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助資金18863萬(wàn)元。2020年銅仁市林業(yè)主管部門、扶貧部門結(jié)合前期生態(tài)護(hù)林員聘用實(shí)際，綜合考慮森林管護(hù)需要、聘請(qǐng)了18863名符合生態(tài)護(hù)林員選聘條件的人員成為生態(tài)護(hù)林員。

3 存在的問(wèn)題

3.1 資源總量不大，生態(tài)效益不高

銅仁市生態(tài)公益林總面積占全市國(guó)土面積的34.95%，占全市林地面積的44.7%，生態(tài)公益林總量不大，占比較小。銅仁市因喀斯特地貌具有分布較為集中、發(fā)育極為典型、面積較大等特征，境內(nèi)有長(zhǎng)江上游的重要支流烏江水系、世界自然遺產(chǎn)地梵凈山等，生態(tài)區(qū)位十分重要，生態(tài)環(huán)境極為敏感。目前的生態(tài)公益林總量不能滿足其生態(tài)功能，不能形成完好的生態(tài)屏障。部分地區(qū)存在林下植被稀疏、郁閉度低等問(wèn)題，不能充分發(fā)揮涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、增加碳匯、抵御自然災(zāi)害的生態(tài)功能。

3.2 生態(tài)公益林保護(hù)壓力較大

近年來(lái)，在銅仁市黨委、政府的高度重視和大力支持下，特別是開(kāi)展森林保護(hù)“六個(gè)嚴(yán)禁”執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)以來(lái)，生態(tài)公益林的保護(hù)有一定成效，違規(guī)利用生態(tài)公益林的案件有所減少，但依然存在。一是由于部分重點(diǎn)工程項(xiàng)目，特別是高速公路、鐵路等線狀工程項(xiàng)目以及采石采砂項(xiàng)目，由于疫情影響、建設(shè)周期長(zhǎng)、任務(wù)重、工期緊，用地單位往往采取“邊報(bào)批邊動(dòng)工”的措施，容易發(fā)生未批先用之類的違法違規(guī)使用林地行為[6]。二是蠶食林地的現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)民蠶食林地作為農(nóng)地或在林地上建房等現(xiàn)象嚴(yán)重，加重了林地管理難度。三是一部分征占用林地項(xiàng)目存在超范圍使用的行為，少數(shù)項(xiàng)目未按批準(zhǔn)使用林地面積和范圍施工建設(shè)，實(shí)際使用林地超出審批面積和范圍。生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)建設(shè)之間的矛盾一直存在并不斷加劇，導(dǎo)致銅仁市生態(tài)公益林保護(hù)的壓力較大，公益林也很難得到快速而有效的保護(hù)。

3.3 資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，護(hù)林積極性不高

目前，銅仁市生態(tài)公益林的管理模式還是處于傳統(tǒng)的管理階段，生態(tài)公益林還沒(méi)有直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低?，F(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)有的每年150元·hm-2，集體與個(gè)人所有的每年240元·hm-2，其中公共管護(hù)支出3.75元·hm-2，其余為管護(hù)補(bǔ)助支出[7]；地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年 240元·hm-2，資金按4∶3∶3的比例分級(jí)由省、市(州)、縣(市、區(qū))安排補(bǔ)償，其中3.75元用于公共管護(hù)支出，其余的作為管護(hù)補(bǔ)助支出全額兌現(xiàn)給林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)管理者；生態(tài)護(hù)林員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每人每年1萬(wàn)元，其中9600元用于對(duì)建檔立卡生態(tài)護(hù)林員的勞務(wù)補(bǔ)貼及400元管護(hù)績(jī)效補(bǔ)貼。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，林農(nóng)從公益林中獲得的生態(tài)補(bǔ)償少，不能激發(fā)其保護(hù)和管理生態(tài)公益林的積極性與自覺(jué)性[8]。加之部分地區(qū)財(cái)政存在困難，很難滿足其中的經(jīng)費(fèi)要求，嚴(yán)重影響到了生態(tài)公益林建設(shè)和發(fā)展工作的正常開(kāi)展。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且資金缺乏，影響生態(tài)護(hù)林員的積極性又造成管理的落后，不利于生態(tài)公益林的有效保護(hù)和管理。

3.4 護(hù)林員文化水平偏低，專業(yè)管理成效低

生態(tài)護(hù)林員的專業(yè)素質(zhì)、文化水平和工作方法直接決定了生態(tài)公益林的管理效果[4]。目前銅仁市聘用的生態(tài)護(hù)林員為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村貧困人員，平均文化水平只是基本達(dá)到義務(wù)教育水平，文化水平和專業(yè)技術(shù)水平都較低。而生態(tài)公益林管護(hù)是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的工作，對(duì)管護(hù)人員在林業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、公益林政策法規(guī)上的熟悉度要求較高。并且一些管護(hù)員存在不認(rèn)真履職履責(zé)，部分地區(qū)亂砍濫伐、偷伐盜伐等造成生態(tài)公益林的破壞[9]。因此，要想有效地做好生態(tài)公益林的管理工作，必須加強(qiáng)對(duì)護(hù)林員的綜合素質(zhì)培養(yǎng)，這樣才能有效地保證對(duì)生態(tài)公益林的安全保護(hù)和管理。

4 發(fā)展對(duì)策

4.1 強(qiáng)化管理，提高森林質(zhì)量

強(qiáng)化規(guī)劃管理，建立既有分工又有聯(lián)系的“全市生態(tài)公益林建設(shè)一盤棋”的管理體系。將符合生態(tài)公益林區(qū)劃的林地納入生態(tài)公益林管理，可以將非林地上符合生態(tài)區(qū)位的森林流轉(zhuǎn)為林地，納入生態(tài)公益林管理；強(qiáng)化退耕還林等工程，將符合生態(tài)區(qū)劃的耕地流轉(zhuǎn)為生態(tài)公益林。對(duì)減少的公益林進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，達(dá)到對(duì)生態(tài)公益林的實(shí)際變化情況進(jìn)行實(shí)時(shí)掌控。對(duì)生態(tài)公益林前期區(qū)劃不準(zhǔn)確、建設(shè)項(xiàng)目征占用林地的情況及時(shí)開(kāi)展復(fù)核調(diào)查，及時(shí)補(bǔ)進(jìn)更新。認(rèn)真落實(shí)簽訂區(qū)劃界定書，實(shí)現(xiàn)公益林的“占一補(bǔ)一”政策，從而保證生態(tài)公益林的總量。還可以通過(guò)實(shí)施森林質(zhì)量提升工程，提高森林質(zhì)量，以保護(hù)豐富生物多樣性、增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，充分發(fā)揮其涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、增加碳匯、抵御自然災(zāi)害的生態(tài)功能。

4.2 宣法普法，提升執(zhí)法人員執(zhí)法能力

多元化宣法普法，提高民眾法律意識(shí)。廣泛利用官媒、官網(wǎng)、新媒體，加大宣傳林業(yè)法律和林業(yè)知識(shí)的力度，將林業(yè)系統(tǒng)的宣傳欄發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，讓民眾深刻認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的重要性，特別是生態(tài)公益林對(duì)于人們生活的重要性。還要提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，經(jīng)常性地召開(kāi)工作培訓(xùn)和交流活動(dòng)，對(duì)于工作中遇到的疑難雜癥進(jìn)行探討分析，進(jìn)行有效的預(yù)防性的工作宣傳；對(duì)于執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力要開(kāi)展常態(tài)化的考核，不斷更新執(zhí)法手段，鼓勵(lì)在實(shí)踐中提升自我能力。通過(guò)多元化宣法普法提升民眾的法律意識(shí)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，緩解生態(tài)公益林保護(hù)的壓力。

4.3 利用科技手段，提高監(jiān)管水平

在貴州大數(shù)據(jù)技術(shù)快速發(fā)展的前提下，應(yīng)進(jìn)一步深入挖掘大數(shù)據(jù)技術(shù)在生態(tài)公益林資源監(jiān)管中的應(yīng)用。充分利用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用森林資源智慧管理平臺(tái)及大數(shù)據(jù)進(jìn)行森林監(jiān)測(cè)，建設(shè)和完善生態(tài)公益林管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的生態(tài)公益林全網(wǎng)絡(luò)化管理，加強(qiáng)森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和林木資源信息監(jiān)測(cè)，全面準(zhǔn)確地做好生態(tài)公益林森林資源檔案管理工作。利用現(xiàn)代化的科技手段分析以往管理中存在的問(wèn)題，提高監(jiān)管水平。

4.4 合理補(bǔ)償，健全資金保障機(jī)制

針對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題，要加大在資金方面的投入?？梢酝ㄟ^(guò)不同的渠道將社會(huì)資金進(jìn)行有效融合，為生態(tài)公益林的保護(hù)提供良好的資金支持。一是在生態(tài)極其敏感和脆弱的地區(qū)可以進(jìn)行試點(diǎn)，適當(dāng)提高現(xiàn)有生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是依據(jù)生態(tài)區(qū)位的脆弱和重要程度，從林木質(zhì)量、管護(hù)難度等綜合指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重分析，對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償。三是在加大中央財(cái)政對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，積極督促地方財(cái)政，完善補(bǔ)償制度，保障地方財(cái)政補(bǔ)償?shù)轿籟10]。四是可以形成“誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的補(bǔ)償體系，如以烏江等河流下游補(bǔ)償上游的生態(tài)公益林。

4.5 加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)

針對(duì)當(dāng)前生態(tài)護(hù)林員文化水平較低的問(wèn)題，需要加強(qiáng)護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)[11]?？梢远ㄆ趯?duì)選聘的生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)、工作職責(zé)、操作流程等方面的培訓(xùn)，使其掌握相關(guān)技能、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、提高服務(wù)水平[12]。通過(guò)科學(xué)合理的培訓(xùn)，以確保護(hù)林員在正式走上護(hù)林工作崗位后，對(duì)工作有全面、清晰的認(rèn)知，充分了解工作的目的和意義，推進(jìn)生態(tài)公益林管護(hù)取得實(shí)效[13]。