張耀方

【摘 要】 文章重點回顧了新時代十年國家科研經費管理政策改革的歷程，歸納了改革的脈絡和精髓；借用經濟人假設、委托代理、博弈論等，總結梳理蘊含的內在規(guī)律和現實邏輯；探尋仍然存在的問題和挑戰(zhàn)，提出政策建議。研究表明，改革始終圍繞調動積極性、激發(fā)創(chuàng)新活力這一主線，既有內在需求和外在驅動，亦有動態(tài)調整的實踐積累和發(fā)展規(guī)律；堅持科研誠信底線，更益于解決現實問題；建議關注基層治理能力的提升和治理體系的建設，更加強調綜合績效評價的公正性和科學性，更加注重大數據和信息系統(tǒng)的支撐作用。

【關鍵詞】 科研經費； 科研績效； 政策改革； 科研誠信

【中圖分類號】 F234.3；G472.5? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）09-0114-06

當今世界科技創(chuàng)新的重要性日益凸顯，科技興則民族興，科技強則國家強。科技創(chuàng)新在我國現代化建設全局中居于核心地位。習近平總書記在2020年9月科學家座談會上提出堅持“四個面向”、不斷向科學技術廣度和深度進軍；在2021年5月兩院院士大會中國科協第十次全國代表大會上再次強調立足“三新一高”（新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局、高質量發(fā)展），加快建設科技強國，實現高水平科技自立自強。羅馬不是一日建成的，高水平科技自立自強也不可能一蹴而就，亟待我們完善國家創(chuàng)新體系建設，加強政策頂層設計，上下聯動、統(tǒng)籌推進，全員參與、形成合力。這是一項長期的系統(tǒng)工程，而科研經費管理政策改革則是其中至關重要的一環(huán)。兵馬未動、糧草先行，缺乏強有力的經費投入和政策保障，重大的原始創(chuàng)新突破也就失去了源頭活水。有學者基于政策文本內容分析，對1985—2007年我國科研經費管理政策的變遷、評介與走向進行研究[1]，對2006—2015年高?？蒲薪涃M管理政策制度改革現狀及未來趨勢進行分析[2]，或對我國1949—2020年科研經費政策發(fā)展歷程及演變邏輯進行回顧與分析[3]，但以上研究對近年新的政策改革形勢分析和未來展望不夠深入，且多囿于對具體改革成效和不足的闡述，缺乏多學科交叉角度深層次原因的辨析。本文通過回顧新時代十年國家科研經費管理政策改革的歷程，總結梳理蘊含其中的內在規(guī)律和現實邏輯，分析尚未解決的重點難點問題，為推進財政科研經費分配使用等機制改革，提出政策建議，以供探討。

一、新時代國家科研經費管理政策改革的歷程回顧

2011年是實施“十二五”規(guī)劃的開局之年，同年9月財政部、教育部聯合印發(fā)了《關于調整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號），奠定了新時代科研經費管理政策改革的開啟之路。十余年來改革歷程中具有里程碑意義的頂層政策文件有四個，即國務院發(fā)布的《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號），國務院發(fā)布的《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號），以及國務院辦公廳發(fā)布的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號），比較其進化之路有助于我們認識改革的脈絡和精髓。

（一）政策出臺的時代背景

就間隔時間而言，每項政策相隔兩到三年，其中2016年、2021年適逢“十三五”“十四五”規(guī)劃開局之年，既是發(fā)展的巧合，更是歷史的必然，與科技創(chuàng)新驅動發(fā)展的戰(zhàn)略地位一脈相承，意味著改革之路持續(xù)性推進和階梯式上升。值得一提的是，2013年12月中共中央全面深化改革領導小組成立，2014年1月首次會議召開，同年圍繞經濟體制和生態(tài)文明體制、民主法制領域、文化體制、社會體制、黨的建設制度、紀律檢查六大專項出臺了系列改革文件，科技創(chuàng)新領域的改革無疑也是其中的重要議題。而2018年更是中美貿易摩擦不斷升級的開端，我們愈發(fā)認識到加強基礎研究和原始創(chuàng)新、解決關鍵核心技術和卡脖子問題的重要性。可見經費管理政策改革背后的推動力既有國家轉型升級的內在需求，更有國際局勢風云變幻、大國競爭博弈的外在驅動，亦有兩到三年實施期后動態(tài)調整的實踐積累和發(fā)展規(guī)律。

（二）政策調整的主線和要義

把握貫穿歷次政策調整的主線，本文發(fā)現調動科研人員的積極性，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力是改革的根本遵循。無論是最初的旨在進一步明確和解決經費管理執(zhí)行過程中存在的問題，還是后續(xù)提出的堅持遵循規(guī)律、改革創(chuàng)新、公正公開、規(guī)范高效、以人為本、“放管服”結合、政策落實落地的若干原則，抑或是逐步出臺的能放盡放、賦予科研人員更大的人財物自主支配權、減輕科研人員負擔的諸多舉措，政策改革主線和要義的具象表現形式不斷變化，但其激發(fā)創(chuàng)新活力的精神內核卻始終如一。正所謂萬變不離其宗，回顧政策改革的進展階段，每一次調整的條文細節(jié)和規(guī)定各不相同，但總的趨勢是明確的，皆在體現信任為先、賦權放活的內在邏輯。表1列示和比較了政策歷次的重大調整和改革進展，清晰地顯示簡政放權、松綁減負、注重績效的發(fā)展趨勢，包括預算編制要求簡化、科目合并，預算調整權限下放、程序簡化，經費撥付時效提升、銜接加強，間接費用比例提高，結余資金留用政策放寬，經費開支范圍擴大、流程優(yōu)化，結題審計財務驗收精簡提效等。

（三）政策體系的架構和完善

新時代科研經費管理政策的改革并不是孤立存在的，而是融合在科技創(chuàng)新體制改革體系中。根據發(fā)布主體地位的不同，可劃分為三個層級，第一層級為中共中央、國務院、全國人大常委會的綱要、法律等，包括《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（2016年），《中華人民共和國科學技術進步法》（2021年第二次修訂），為國家創(chuàng)新體系建設的根本法，地位和效力最高；第二層級為中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的意見、通知等，不僅包括前文提及的經費管理類，還包括科技計劃類、評估改革類、誠信建設類、信息數據類文件，每一類文件既各有側重、相對獨立，又相互補充、彼此支撐，它們共同構成了政策體系的指導性文件；第三層級為財政部、科技部、發(fā)展改革委、教育部等各部委印發(fā)的系列政策文件，它們根據中共中央、國務院指導意見及時修訂調整各類項目原有的管理政策，將政策改革推向落實并具有操作性。值得一提的是，國務院辦公廳《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）于2021年8月印發(fā)，同年國家自然科學基金、重點研發(fā)計劃資金、國家社會科學基金、國家科技重大專項（民口）資金等項目資金管理辦法相應出臺。這是歷次政策改革前所未有的響應速度，也說明了經過初始探索期和成長積累期，國家科研經費管理政策改革已進入躍升成熟期，部門聯動治理效能提升，政策協同銜接效果顯著。

二、國家科研經費管理政策改革的內在規(guī)律和現實邏輯

國家科研經費管理政策改革為何在新時代呈現出圍繞簡政放權和激發(fā)活力這一主線持續(xù)縱深推進的突出特點？改革的內在規(guī)律和現實邏輯是什么？借用經濟學理論，有助于進一步把握其深層次原因。

（一）經濟人假設角度的分析

“經濟人”假設是古典經濟學分析人類行為的邏輯出發(fā)點，認為人都以自身利益的最大滿足為目標，理性的自利動機在客觀上并不危害社會，反而有益于社會[4]。政策是為人而制定，由人來實施，因人而變化，根本目的也是調動人的積極性和活力。人是科技創(chuàng)新的第一要素，同時也是最復雜最不可控的力量。能解決好人的問題，一切難題也就迎刃而解了。我國的經濟領域建設經歷了由計劃經濟向社會主義市場經濟的逐步過渡和改革完善，包括1978—1992年探索確立經濟體制改革目標，1993—2002年初步建立社會主義市場經濟體制框架，2003—2011年初步完善社會主義市場經濟體制，以及2012年至今進入新時代的全面深化改革階段[5]，人所處環(huán)境和內在訴求也在不斷發(fā)展變化。計劃經濟階段科研經費只考慮物的消耗成本而忽視人的智力投入補償，社會主義市場經濟階段必將更加尊重人的價值創(chuàng)造。黨的二十大報告提出“新時代十年，人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”，而良好的經濟基礎是獲得感、幸福感、安全感提升的重要保障?？蒲薪涃M管理改革正是基于正確認識“經濟人”假設的合理性，承認“經濟人”自利性和有限理性的客觀存在，尋找個人利益和社會利益的連接點，也更益于解決現實問題。

（二）委托代理角度的分析

委托代理理論是制度經濟學契約理論的主要內容之一，授權者是委托人，被授權者是代理人，二者之間信息的不對稱將引發(fā)利益沖突，中心任務是研究委托人如何設計最優(yōu)契約激勵代理人[6]。不管是經濟領域還是社會領域都普遍存在委托代理關系，它早已成為現代公司治理的邏輯起點，同樣適用于科技政策制定領域。委托代理衍生出逆向選擇和道德風險，二者都將降低資源配置效率?？蒲薪涃M管理中存在多層委托代理關系，暫且采用最簡化的分析來識別關鍵問題。國家是科研經費的委托人，卻缺乏足夠真實、全面、及時的信息反饋，項目負責人是科研經費的代理人，卻掌握著最全的項目執(zhí)行和資金使用信息。有效解決科研經費委托代理問題，根本上是要實現委托人和代理人之間的利益兼容，包括適當的績效激勵、充分的信息公開、完善的內部控制、科學的評價體系、有效的監(jiān)管機制、良好的創(chuàng)新環(huán)境等?？蒲薪涃M管理政策改革正是基于著力實現規(guī)避風險與提升效益間的平衡，多措并舉以期更好地解決委托代理問題。抓住問題的主要矛盾以及矛盾的主要方面方能事半功倍。

（三）博弈論角度的分析

博弈論考慮游戲中個體的預測行為和實際行為，并研究它們的優(yōu)化策略。它已經成為經濟學的標準分析工具之一，在生物學、經濟學、計算機科學、政治學、軍事戰(zhàn)略學和其他學科都有廣泛的應用，在社會關系中同樣適用[7]。按照博弈進行的次數可分為單次博弈和重復博弈，單次博弈僅涉及一次性策略選擇，博弈雙方無需考慮后續(xù)交易成本，選擇最自利的策略為最佳，而在重復博弈中，當下的選擇會影響到下一次博弈面臨的形勢和結果，雙方需彼此信任、形成契約集合體方為最優(yōu)選擇。項目負責人之間、項目負責人和管理者之間都存在著博弈，學術共同體內部無疑是多次博弈，個人聲望和信譽極為重要，理智的選擇必然是堅守誠信和道德底線。國家賦予項目負責人最大自主權的同時，強調對違反科研誠信的行為零容忍，加大違規(guī)成本和懲戒力度，有助于促使人人恪守規(guī)則，營造風清氣正的科研環(huán)境。國家科研經費管理政策改革中雖給予科研人員充分的信任和自主權，但科研誠信的底線始終未變，一旦違反規(guī)則將被記入個人誠信檔案，影響較大甚至將葬送整個學術生涯，形成了天然的約束和震懾。

總之，新時代國家科研經費管理政策改革取得了成效，解決了以往長期存在的一系列問題，簡而言之就是更加尊重現實邏輯和科研規(guī)律：包括肯定了人的智力成本投入，改變了以往見物不見人的管理模式，通過績效獎勵的補償和激勵來調動科研人員的積極性；認識到科學研究的不確定性，經費預算不可能像數學公式一樣精準無誤，通過簡化預算編制和調整來破除經費管理的剛性制約；認可了科研工作的持續(xù)性，新的項目立項和經費撥付之前，仍然需要資金投入來支撐新研究新發(fā)現，通過新立項資金的預撥制度和結余資金的無限期留用來調節(jié)項目和經費周期的波動性；提升了管理方式的投入產出效益，不再局限于管得多管得細，而是抓大放小、務求實效，通過合并檢查和信息化手段來實現管理成本和效果的平衡?？梢哉f經過十余年經費管理改革的不斷深入推進，科研工作的束縛基本解除了，解放了科技生產力，為高水平科技自立自強奠定了基礎。

三、國家科研經費管理政策改革存在的問題分析

科研經費管理政策改革的根本目的是激發(fā)創(chuàng)新活力，促進高水平科研成果的涌現，保證研究真問題、真研究問題、問題真解決。要想快速提升基礎研究和應用基礎研究能力，不僅要看政策文件，更要靠執(zhí)行落實。目前尚有一些未解決的問題需要我們正視和思考，關系到改革是否能實現終極目標，取得決定性勝利。

（一）關于項目承擔單位承接力

改革強化了科研單位的主體責任和負面清單管理，政府主動放權自我革命，但基層單位的情況參差不齊。大部分單位主動擔當作為，盡快完善和修訂內部管理制度，著力提升治理能力和治理體系建設。但不可否認仍有部分單位還是比較保守的，導致在執(zhí)行層面仍然存在“上面越來越松，下面越來越緊”的隱患。如何防止陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈是未來需要著力關注和解決的。

（二）關于跨部門監(jiān)督協同機制

科研經費管理改革涉及到科技、財政、人社、審計、紀檢、監(jiān)察等多個部門，各部門思維立場和工作方式不同，如何避免各自為政和單向發(fā)力是面臨的考驗。包括建立更高規(guī)格的跨部門協調小組，強化各部門之間的溝通與協同，健全常態(tài)化溝通和信息共享機制，推進科研經費制度與其他各類相關制度的銜接等。亟待政策傳達學習到位和頂層統(tǒng)籌考慮協調。

（三）關于目標治理和權責匹配

經費全面放權為的是科研績效的全面提升，但目前項目績效評價普遍實行同行評審，難免會流于形式、脫離實際，最終表現為很多驗收通過的項目并沒有形成實質性、突破性的創(chuàng)新成果。如何進一步強化績效評價和驗收管理需要繼續(xù)深入研究。承擔單位在選人用人權、經費使用權、科研人員待遇和職稱晉升、科研團隊考核評估等方面更有自主權，但人、財、物資源配置能力夠不夠，能否以提升科研績效目標為導向，是否真正做到公開、公平、公正，尚待歷史和實踐的檢驗。

（四）關于科研財務助理隊伍

讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，科研財務助理是經費管理改革落實的重要支撐?？蒲腥藛T著重解決組建團隊、關鍵路線、攻堅克難等技術層面的問題，經費管理理應借由科研財務助理隊伍來完成。可以說倡導建立專業(yè)化的科研財務助理隊伍是勢在必行和十分必要的。但是薪酬福利如何解決、晉升渠道和發(fā)展路徑如何設計都是面臨的現實問題?？蒲胸攧罩淼呐R時聘用相對容易，但提供長期穩(wěn)定的薪酬和發(fā)展支持是較困難的，這與承擔單位和科研團隊的實力息息相關。目前的政策只是簡單地提及由承擔單位來確保統(tǒng)籌解決，但現實中多由項目團隊自行聘用，出于各種原因，很多課題組或團隊放棄聘用專業(yè)財務人員，而選擇由行政人員或學生等兼職，精細化專業(yè)性難以保證。

（五）關于結余資金留用

項目通過綜合績效評價后允許結余資金留用，時限也進行了調整，但綜合績效評價標準中一些具體指標還不夠明確。以重點研發(fā)計劃為例，科技部辦公廳出臺的《國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）》（國科辦資〔2018〕107號）中，曾規(guī)定了四種結余資金回收的情況，其中資金評議與管理規(guī)范度、撥款及時性、結余比例等掛鉤，部分課題技術評價結論為優(yōu)秀，但由于結余資金比例較高導致資金評議不足80分而被收回，這與鼓勵提升資金使用效益的初衷并不相符。

（六）關于項目負責人與合作者的關系

通常雙方具有長期的合作基礎、彼此間相互信任才能成功申請到項目。但實際執(zhí)行中，二者反目成仇的例子也比比皆是，不僅影響到項目的順利實施，還關系著經費的分配與撥付。雖然項目負責人被賦予了經費管理自主權，但以往項目的執(zhí)行依托于課題，項目負責人沒有充分理由不得不撥、少撥以及緩撥經費，否則均會影響到最終的資金評議得分，因而缺乏必要的控制力和抓手。新的政策模糊了經費及時轉撥至參與單位的強制要求，提出尊重項目負責人意見的前提，是否能夠更好地協調處理二者的關系還未可知。

四、國家科研經費管理政策改革的建議

通過回顧新時代國家科研經費管理政策改革，并從經濟學角度探究內在規(guī)律和現實邏輯，本文認為，未來改革必將更加全面和深入，可從以下方面來繼續(xù)縱深推進。

（一）更加關注基層治理能力的提升和治理體系的建設

自主管理權的下放既是紅利和機會，更是挑戰(zhàn)和考驗，是對基層治理能力和管理智慧的一次歷練。未來項目承擔單位僅僅做到上傳下達、循規(guī)蹈矩、不觸碰政策紅線是不夠的，還需要開拓創(chuàng)新、集思廣益、調查研究，設計出符合自身實際的內部治理體系。比如財務預算控制方式的更新、間接費用和績效獎勵的分配機制、結余資金留用和管理的政策、科研財務助理隊伍的建設、風險防范和內部控制體系的健全、科研管理信息化系統(tǒng)的升級等，都沒有規(guī)定范式和標準答案。項目承擔單位需要真正肩負起主體責任，在實踐探索中不斷調整和完善。同時國家主管部門也要加強指導、激勵和監(jiān)督，包括多創(chuàng)造交流溝通的機會，搭建信息共享的平臺，暢通信息傳遞和反饋的渠道，促進改革紅利不斷釋放；建立容錯糾錯機制，鼓勵基層單位先行先試、勇于創(chuàng)新，項目立項評審、間接費用比例核定、遴選試點單位時可綜合考慮承擔單位的綜合改革落實情況，促使其治理能力的提升；常態(tài)化巡視中把基層是否在擴大自主權方面履職盡責，是否促進政策改革舉措的落實落地等作為重要的評價內容，力求改革到位。

（二）更加強調綜合績效評價的公正性和科學性

進一步強化目標績效導向，在推行分類績效評價和代表性成果評價的基礎上，以研究質量、原創(chuàng)價值和實際貢獻為最高標準，從重過程向重結果轉變，秉持過程從松、驗收從嚴的理念，根除“重立項輕驗收”的痼疾。探索實行績效評價盲評制度和第三方驗收制度，明確將項目的利益相關方均納入評價主體，規(guī)避人情請托等不正之風，除同行專家外尤其需要重點考慮用戶單位的應用評價，部分學術普及面廣、社會關注度高、公益服務性強的項目甚至可以嘗試吸納社會公眾參與評價?？茖W合理地確定評價體系和標準，以技術評價為主、財務評價為輔，只要財務制度健全、經費使用合理、預算管理合規(guī)，財務評價即為優(yōu)秀，對于資金執(zhí)行進度、經費轉撥及時性等不再實行一刀切，讓財務管理真正為項目執(zhí)行服務。強化綜合績效評價結果運用，建立動態(tài)跟蹤和調整機制，健全項目檔案數據庫，項目立項評審時優(yōu)先考慮績效評價優(yōu)秀的項目，甚至可以通過直接委托或單獨評審的方式優(yōu)先給予后續(xù)支持，同時提供人員、經費、軟硬件等配套獎勵政策，充分發(fā)揮績效管理的正向激勵作用。

（三）更加注重大數據和信息系統(tǒng)的支撐作用

正如前文分析提及的，科研經費管理政策改革在簡政放權的同時，逐步建立了配套的激勵約束機制和風險防控體系：包括完善項目信息公開，建立科研誠信檔案，推進檢查結果共享等，這些都離不開大數據和信息技術的支撐。科研治理數字化是完善科技創(chuàng)新治理體系的重要方式，也是提升科技管理效能的迫切要求。盡管國家各層面的科研管理信息系統(tǒng)已初步建立，但還存在著基礎信息不全、互聯互通不足、共享機制不暢等問題，未來需要進一步健全和完善。建議可參照國家層面領導小組的組織模式，成立牽頭統(tǒng)籌推動科研大數據和信息系統(tǒng)的專門機構，整合各部委以及地方相關部門大數據管理職能，統(tǒng)籌創(chuàng)新大數據的收集、存儲和利用。完善科研大數據和信息系統(tǒng)相關規(guī)范標準體系建設，加快研究和建立完善數據信息收集、存儲和交換的統(tǒng)一標準，規(guī)范數據信息的使用和管理，在確保安全的前提下，促進開放共享、自由流動，加速實現互聯互通和融合應用。加強大數據分析挖掘和決策支持功能，匯聚各種大數據和信息資源，集成各種分析方法和工具，為項目主管部門和承擔單位提供堅實的決策支撐，提升我國科技創(chuàng)新資源配置水平，增強國家創(chuàng)新體系整體效能。

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