周源

摘要：地方政府投融資平臺(tái)是具備承擔(dān)公益項(xiàng)目投融資功能的法人單位，其對(duì)促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著十分重要的作用。近年來(lái)，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)數(shù)目不斷增多，融資規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，但在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方政府投融資平臺(tái)過多，導(dǎo)致政府債務(wù)壓力加劇，造成了一定的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了保障地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展及城市化進(jìn)程的有序推進(jìn)，地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。本文對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述，簡(jiǎn)要分析了轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性與重要性，并對(duì)轉(zhuǎn)型策略進(jìn)行了探究。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺(tái)

一、地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展歷程及困境

地方政府投融資平臺(tái)，是地方財(cái)政體制與投融資體制結(jié)合的產(chǎn)物，是政府作為出資機(jī)構(gòu)以財(cái)政撥款、股權(quán)、土地等資產(chǎn)出資組建的、具有獨(dú)立法人資格的平臺(tái)。地方政府投融資平臺(tái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善及經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有十分重要的推動(dòng)作用。我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)萌芽于二十世紀(jì)九十年代，歷經(jīng)初步發(fā)展階段、繁榮發(fā)展階段和轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。

在萌芽階段，地方政府投融資平臺(tái)是為了解決融資問題而產(chǎn)生，并取得了良好的成效，政府開始逐步認(rèn)可利用投融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的方式。在初步發(fā)展階段，地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)得到廣泛的建立與發(fā)展，平臺(tái)數(shù)量迅速增加，2004年，我國(guó)開始推行穩(wěn)健的貨幣政策，投融資平臺(tái)發(fā)展開始放緩。到了繁榮發(fā)展階段，受國(guó)家政策的影響，地方政府投融資平臺(tái)獲得了繁榮發(fā)展，但并未建立完善的投融資平臺(tái)管理制度，投融資渠道相對(duì)單一，平臺(tái)資金來(lái)源主要依靠銀行信貸，雖然地方的重點(diǎn)項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有資金保障，但地方政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)了債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過快、制度建設(shè)落后、過度依賴地方財(cái)政等問題，這為政府的信用與財(cái)政帶來(lái)了隱患。目前，國(guó)家對(duì)地方政府投融資平臺(tái)嚴(yán)格監(jiān)管，投融資渠道也被拓寬，在一定程度上規(guī)范了平臺(tái)的運(yùn)作，但平臺(tái)并未完成轉(zhuǎn)型，無(wú)法發(fā)揮其市場(chǎng)主體的作用，依舊無(wú)法改善債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)趨勢(shì)，政府仍面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性

（一）地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性

1.經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需求

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐步平穩(wěn)，地方政府投融資平臺(tái)難以通過“借新還舊”肅清債務(wù)，再加上平臺(tái)開始進(jìn)入債務(wù)到期的高峰，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷，問題開始顯露。為了順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需求，需要對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，只有這樣才能順應(yīng)債務(wù)肅清及監(jiān)管趨緊的潮流，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展，使平臺(tái)通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的方式為城市的建設(shè)與發(fā)展注入活力。

2. 改善投融資平臺(tái)的問題

目前，平臺(tái)存在融資渠道相對(duì)單一、債務(wù)總量持續(xù)上升等問題，平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅有利于拓寬融資渠道，提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力，還能促進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)收益平衡的高效益項(xiàng)目，提升平臺(tái)收入，形成經(jīng)營(yíng)新業(yè)態(tài)。除此之外，平臺(tái)市場(chǎng)主體作用的發(fā)揮還有利于形成一定的城市建設(shè)品牌，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)投資主體多元化，改善投資平臺(tái)現(xiàn)存的問題。

（二）地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要性

1.有利于規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展有利于減少政府的控制，一方面，有利于平臺(tái)充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，拓寬融資渠道，使平臺(tái)通過多種方式融資，例如，私募資金、股權(quán)資金及銀行貸款，這些方式有利于分散金融風(fēng)險(xiǎn)，提升平臺(tái)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力；另一方面，還有利于進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)，使平臺(tái)在市場(chǎng)中發(fā)揮自身的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提升自身項(xiàng)目建設(shè)能力與造血能力，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使平臺(tái)具備規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.為政府項(xiàng)目建設(shè)提供支持

地方政府投融資平臺(tái)是城市建設(shè)及市場(chǎng)化融資的主要渠道，作為地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體，其轉(zhuǎn)型升級(jí)有利于平臺(tái)從源頭上落實(shí)量入為出的原則，實(shí)現(xiàn)投融資的良性循環(huán)，確保公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)有主體與資金支持，可有效促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中存在的問題

（一）治理結(jié)構(gòu)不完善

我國(guó)地方政府雖然有較多的融資平臺(tái)，但缺乏相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，未形成科學(xué)、完善、有序的管理制度。首先，現(xiàn)有的制度無(wú)法很好地解決實(shí)際發(fā)展中遇到的市場(chǎng)決策權(quán)、政府融資權(quán)限等問題，這在一定程度上降低金融市場(chǎng)的靈活程度。其次，對(duì)于整體的市場(chǎng)發(fā)展來(lái)說，規(guī)劃是十分重要的，政府在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，需要綜合分析城市發(fā)展走向、經(jīng)濟(jì)建設(shè)成本等，以此更好地推動(dòng)投融資平臺(tái)的規(guī)范化、有序化發(fā)展。

（二）經(jīng)營(yíng)管理不合理

經(jīng)營(yíng)管理情況關(guān)乎整體的市場(chǎng)運(yùn)作水平。在經(jīng)營(yíng)管理過程中，與管理效果相關(guān)的因素很多，其中最重要的因素便是“人員”。人員是具有積極性和主動(dòng)性的群體，要綜合時(shí)間、政策、經(jīng)濟(jì)等多方面開展經(jīng)營(yíng)管理。企業(yè)人員則更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，尤其是在平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，更要充分了解債務(wù)的各項(xiàng)情況，進(jìn)行良好的賬務(wù)結(jié)算，以此實(shí)現(xiàn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）盈利能力不足

目前，政府投融資平臺(tái)的盈利能力相對(duì)不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，平臺(tái)注重基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、觀景改善工程等公益性項(xiàng)目的建設(shè)，缺少盈利項(xiàng)目，致使缺乏一定的盈利渠道。第二，平臺(tái)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率較低，資產(chǎn)多為收益低和周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，平臺(tái)造血能力較弱。

（四）融資渠道單一化

單一的融資方式會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，信貸政策與貨幣政策的調(diào)整都會(huì)影響融資進(jìn)度。當(dāng)前形勢(shì)下單一的融資渠道無(wú)法滿足當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求，地方政府投融資平臺(tái)必須轉(zhuǎn)型，從而降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

（五）資產(chǎn)整合存在風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)可為城市發(fā)展提供必要的資金，但平臺(tái)在整合發(fā)展中也存在著未知的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，投資項(xiàng)目與貸款資金錯(cuò)配；另一方面，借貸雙方信息不透明，導(dǎo)致資金整合存在一定的糾紛和風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化地方政府投融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)

雖然地方政府投融資平臺(tái)的規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，但在實(shí)際運(yùn)行中卻缺乏相應(yīng)的約束和管理，需要優(yōu)化平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)，明晰政企關(guān)系，同時(shí)也要對(duì)平臺(tái)的融資活動(dòng)進(jìn)行有效的管理規(guī)劃。

優(yōu)化平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)，首先需明晰政企關(guān)系，政府應(yīng)積極促進(jìn)平臺(tái)市場(chǎng)發(fā)揮主體作用。政企關(guān)系的明晰需要對(duì)平臺(tái)與政府的利益邊界進(jìn)行界定，減少政府對(duì)平臺(tái)的干預(yù)，促使平臺(tái)積極拓寬融資渠道、建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，提升在市場(chǎng)中的反應(yīng)能力，使平臺(tái)根據(jù)市場(chǎng)及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，優(yōu)化業(yè)務(wù)水平，不斷提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還要不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理，拓寬融資方式，促進(jìn)人事改革，推進(jìn)透明化運(yùn)營(yíng)，提升平臺(tái)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。平臺(tái)需要對(duì)融資活動(dòng)有效管理，地方政府投融資平臺(tái)在進(jìn)行業(yè)務(wù)承接時(shí)需從實(shí)際出發(fā)，明確項(xiàng)目的還款規(guī)劃及可行性，在確保項(xiàng)目在有資金來(lái)源的基礎(chǔ)上簽訂合同，理清與政府的關(guān)系。

（二）轉(zhuǎn)變地方政府投融資平臺(tái)的職能

地方政府投融資平臺(tái)的職能轉(zhuǎn)變，需要平臺(tái)在立足自身實(shí)際、總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對(duì)未來(lái)合理預(yù)判的情況下，制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，平臺(tái)應(yīng)轉(zhuǎn)變用人機(jī)制，改善原有政企人員不分家的狀況，減少政府對(duì)平臺(tái)的干預(yù)與影響。與此同時(shí)，建立相應(yīng)的激勵(lì)制度、考核制度與監(jiān)督制度，督促相關(guān)人員盡職盡責(zé)，充分發(fā)揮自身的工作積極性。另一方面，地方政府應(yīng)明確平臺(tái)的獨(dú)立法人地位，注重平臺(tái)職能的轉(zhuǎn)變，完善公司章程，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。在企業(yè)債務(wù)化解方面，由于平臺(tái)主要為政府的公益性項(xiàng)目建設(shè)，一方面，政府應(yīng)幫助投融資平臺(tái)化解債務(wù)，確保項(xiàng)目建設(shè)所需資金在財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)。對(duì)于正在建設(shè)的項(xiàng)目，政府及時(shí)撥付資金，并積極與政策性銀行進(jìn)行對(duì)接，為平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資金支持。另一方面，企業(yè)也要為債務(wù)化解采取有效的措施，融資平臺(tái)要轉(zhuǎn)變理念，擺脫對(duì)政府的依賴，努力拓寬資金來(lái)源渠道，提高資金的使用效率，并做好債務(wù)償還計(jì)劃，嚴(yán)格控制債務(wù)增量，降低債務(wù)還款壓力，以順利度過債務(wù)到期高峰，完成平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

（三）提高市場(chǎng)化盈利能力

目前，平臺(tái)存在著盈利能力不足的問題，導(dǎo)致難以在離開政府扶持的狀況下運(yùn)營(yíng)。因此，平臺(tái)必須提升自身的市場(chǎng)化盈利能力，不斷擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模、提升資產(chǎn)質(zhì)量，確保有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入，促進(jìn)平臺(tái)的實(shí)體化、產(chǎn)業(yè)化，積極推進(jìn)營(yíng)利性項(xiàng)目的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多元化的運(yùn)營(yíng)發(fā)展，將平臺(tái)打造為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的主體。

盈利項(xiàng)目的建設(shè)有利于提升平臺(tái)的造血能力，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，有利于維持平臺(tái)的穩(wěn)定性，提升平臺(tái)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。由于平臺(tái)長(zhǎng)期承擔(dān)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，已經(jīng)累積一定的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，可以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中充分利用自身的經(jīng)驗(yàn)與口碑優(yōu)勢(shì)積極搶占市場(chǎng)份額，建設(shè)營(yíng)利性項(xiàng)目。

（四）逐步構(gòu)建多元化的融資體系

為了促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的化解，平臺(tái)應(yīng)構(gòu)建多元化的融資體系。目前，地方政府投融資平臺(tái)主要通過銀行融資，單一的融資方式加大了平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，平臺(tái)應(yīng)構(gòu)建多元化融資體系。首先，平臺(tái)應(yīng)擺脫以銀行融資、土地?fù)?dān)保為主的融資方式，改善投融資渠道單一的現(xiàn)象，積極拓寬融資渠道，分散風(fēng)險(xiǎn)。其次，平臺(tái)應(yīng)積極探索直接融資與社會(huì)融資的方式，促進(jìn)融資向全方位、多元化發(fā)展，例如，以發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品吸引社會(huì)資本，或以PPP、BOT等形式吸引投資。以PPP的模式為例，PPP模式不僅有政府的參與和擔(dān)保，還可控制項(xiàng)目的支出額度，通過社會(huì)資金的引入拓寬融資渠道。最后，平臺(tái)還可以充分利用金融機(jī)構(gòu)便捷、快速等特征直接融資。

（五）做好風(fēng)險(xiǎn)管控

平臺(tái)在轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中要開展相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)，在資金運(yùn)轉(zhuǎn)等方面面臨著風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要切實(shí)做好平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管控工作，積極建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，立足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行投資，確保投資的科學(xué)性、謹(jǐn)慎性與合理性，充分發(fā)揮預(yù)算的作用，公開預(yù)算報(bào)告，排查資金鏈的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對(duì)方案，及時(shí)處理投資過程中的風(fēng)險(xiǎn)，保障政府與企業(yè)雙方的共同利益。除此之外，還要積極拓寬融資渠道，并充分發(fā)揮審計(jì)部門與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)平臺(tái)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督、控制與管理，公開資產(chǎn)的整合程序與內(nèi)容，確保資金鏈安全。

五、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，地方政府投融資平臺(tái)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)與發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但隨著平臺(tái)的不斷發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)與問題也在不斷顯現(xiàn)，平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。在這種形勢(shì)下，平臺(tái)要積極轉(zhuǎn)變職能，拓寬投融資渠道，加強(qiáng)多元化投資體系的構(gòu)建，積極做好風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以適應(yīng)政府監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)化解的需求，促進(jìn)平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展。

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