[摘要]經濟社會的高速發(fā)展不僅帶來了城市的繁榮，也一并滋生了一系列農村宅基地“一戶多宅”“農民住房難”等次生問題。近些年來，在全國實行宅基地“三權分置”的浪潮中，一系列通過機制體制改革從而對宅基地所有權，農戶資格權、宅基地使用權的還權賦能的舉措不斷涌現。浙江諸暨以“集體小區(qū)”為路徑，借農村保障房體系為路徑的宅基地退出機制，既合理遵循了“等價補償”的市場機制，也在優(yōu)化了宅基地退出機制的同時放活“宅基地使用權”，賦予宅基地“三權分置”以新的生命力，激活農村沉睡資產，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的向前邁進。

[關鍵詞]宅基地；三權分置；宅基地使用權；農村保障房體系；集體小區(qū)

引言

農村土地要素作為我國農民安身立命的根本保障，一直以來受到中央的高度重視，有關農村土地的改革也在近些年來如火如荼[1]。在戶均宅基地面積不斷下行的背景下，大量農村住房困難戶正面臨著“沒房住”的困境，對我國農村保障房體系升級、宅基地制度優(yōu)化更新提出了更加迫切的要求。傳統(tǒng)的宅基地制度因城鄉(xiāng)社會結構變化、城鄉(xiāng)空間結構演化和社會體制改革深化等原因面臨著日益突出的挑戰(zhàn)。如何探索建立新的“農村保障房體系”、優(yōu)化升級傳統(tǒng)宅基地使用機制，是我國推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中不得不面臨的問題與挑戰(zhàn)。

在這種雙重困境下，中央政府未曾停止尋求創(chuàng)新農村保障房體系與宅基地優(yōu)化使用制度的新路徑與新方法。2018年1月15日，國家最新提出，針對農村宅基地也將借鑒耕地分權制度實行“三權分置”，但和耕地“三權分置”不同，農村宅基地“三權分置”中的“三權”指的是宅基地的所有權、資格權、使用權，主要目的是活用農村宅基地，實現原有宅基地的財產性轉化與二度賦能。在以上一系列政策指引下，浙江諸暨創(chuàng)新提出的“新型農村集體小區(qū)模式”（下稱諸暨模式）成為探索宅基地優(yōu)化利用，創(chuàng)新農村宅基地退出制度，緩解農村宅基地緊張問題的新路徑與新方法。

一、諸暨模式的制度建構與預設實踐徑向

2018年8月2日，浙江省諸暨市人民政府為進一步貫徹落實《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，探索農村宅基地“三權分置”實施辦法，建立健全科學的農村住房保障體系，正式出臺了《諸暨市人民政府辦公室關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進農村保障性住房建設工作的實施意見》（諸政辦發(fā)【2018】62號，下稱“實施意見”）。從此，諸暨市在全國范圍內率先推行以農村集體小區(qū)為模式的新型農村保障性住房建設工作，逐步解鎖“農村保障房體系”與宅基地“三權分置”模式的新思路與新方法。

作為諸暨市于2018年就著手實施的新型農村保障房項目，集體小區(qū)以“農村住房困難戶”為目標群體，通過“集中建房、統(tǒng)一安置”解決農村居民住房緊張問題，為當今全國戶均宅基地面積呈下行頹勢、農村宅基地極度緊張的時代背景下的“中國之治”提供了新思路與新方法。不同于以往“農村居民進城落戶購置經濟適用房”的主流農村保障房政策，集體小區(qū)在村莊附近騰挪建設用地，運用“國有自建”“代建回購”兩種方式建設集花園、商圈、球場等基礎設施健全的集中式社區(qū)達到集約土地資源，提供適合附近農戶居住的優(yōu)質住房的目的，迎合傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念“安土重遷”的同時也最大程度地維護其原有生活環(huán)境與文化風貌。其具體運行模式可歸結如下。

（一）準入：以戶均宅基地面積為唯一標準

實施意見對集體小區(qū)購買準入條件作出了明確規(guī)定：當地住房特別困難的，經過有關部門計算核實后人均住房面積不足50㎡的農戶；自愿無償拆除部分閑置宅基地后人均住房面積不足50㎡的農戶；原有房屋遭遇自然災害或者遭遇意外事故后，房屋被鑒定為D級危房，戶主自愿拆除房屋受損部分且注銷權證后人均住房面積不足50㎡的農戶；原有房屋遭遇自然災害或者遭遇意外事故后，房屋被鑒定為會影響公共安全的C級危房，戶主自愿拆除房屋受損部分且注銷權證后人均住房面積不足50㎡的農戶。

由此可見，諸暨市集體小區(qū)作為農村保障房項目，其規(guī)劃建設仍圍繞“保障周邊農村住房困難戶有房可住”展開。集體小區(qū)受到了眾多村民的追捧，倘若不對其購房準入資格設置門檻與嚴格的審查制度，大量農戶的集中式申請不僅會使房屋指標難以完全落實到真正的住房困難戶，更會加劇農村土地產權市場的混亂。對此，諸暨市人民政府嚴格制定住房紅線，并同時準許農戶通過多種途徑達到住房紅線，解鎖集體小區(qū)住房購買準入資格。在農戶購房準入資格的審核方面，村集體經濟組織、市自然資源和規(guī)劃局、市人民政府多方主體聯動，協同落實上報、核準、復查、備案等必要工作，確保購房指標分發(fā)無誤，使當地農村住房困難戶“有房可棲”，購房指標真正流向最為需要的人。

（二）擇房：按戶分配隨機搖號

經過農戶申請、資格審批、資格確定等流程，當地住房困難戶在接收到集體小區(qū)購房資格并確認購買后往往會進入擇房階段。在該階段，農戶除可決定相應戶型外并沒有自主選擇權，其購房資格伴隨其他同質指標一并進入數字化系統(tǒng)，通過系統(tǒng)統(tǒng)一搖號分配確定住宅，一戶一宅，隨機分配。搖號結果在確定后通過向村民公示方式予以公布，在這之前相應農戶并未有相關自決權。

（三）置換：原有宅基地使用權與保障房產權的對向流轉

作為諸暨市人民政府迎合國家宅基地“三權分置”舉措所推出的農村保障房項目，集體小區(qū)的產權問題自然應當在三權分置的背景下展開討論，相關實踐也應契合三權分置相關理論意蘊。諸暨市集體小區(qū)主要通過“置換”手段實現宅基地使用權的活化與流轉，其具體運行模式如下文所釋。

農村集體經濟組織成員（下稱農戶）在取得集體小區(qū)購買資格前需要填寫自愿放棄宅基地申請資格申明書，聲明自愿注銷原有宅基地使用權證后，由村集體統(tǒng)一備案，協同當地行政機關核實農戶具體住房面積情況，并對符合住房紅線的農戶發(fā)放購房資格。獲得購房資格的農戶資格將由各村統(tǒng)計，并一并匯總至鎮(zhèn)政府。后經資格審查，搖號選房以及農戶完成款項交付、房屋交付后，農戶原有宅基地所有權證將由村集體回收，原有的宅基地使用權證也將被注銷，再次回歸村集體所有。

作為以“置換”手段活化當地宅基地資源、促進宅基地使用權、深化農村宅基地三權分置改革的試點舉措，諸暨市集體小區(qū)以農村住房困難戶為目標群體，通過建設價格低廉的農村保障房吸引農戶讓渡原有宅基地使用權，并與此同時以較低廉的價格換取質量優(yōu)良的已規(guī)劃建設完成的集體小區(qū)產權。在這個過程中，農戶們原有的宅基地被村集體回收，自己也可通過相應低廉的價格換取集體小區(qū)內一套質量上乘的保障房的產權。通過農戶原有宅基地使用權與集體小區(qū)住房產權的對向置換，宅基地使用權在此過程中也得到了激活與流轉?？偠灾?，諸暨市集體小區(qū)建設通過承襲宅基地三權分置政策，分散宅基地所有權、使用權、資格權，依托現階段農村住房緊張問題的時代背景，通過集體小區(qū)的推行與農戶對向交換原有宅基地使用權與集體小區(qū)住房產權，深化宅基地使用權流轉的同時既幫助了村集體回收整合稀缺宅基地資源，重構鄉(xiāng)村土地格局，也同時保障農村住房困難的農戶的住房安全，切實提升居民幸福感。

二、諸暨模式的法理脈絡與三權分置意蘊

作為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中不可或缺的一環(huán)，大力推行宅基地三權分置既是優(yōu)化我國農村現有土地資源格局、喚醒沉睡土地資源、增加村集體與農民經濟效益之舉，也是保障農民安居樂業(yè)，不至于因土地被侵占而流離失所的民生大計。諸暨市大力推行的集體小區(qū)雖然以農村保障房體系為主干，在運行模式與實效上都與我國現有宅基地三權分置政策底層邏輯相互契合，而其法理脈絡具體體現在以下方面：

（一）確權：明確宅基地所有權歸屬

由于村集體經濟組織法律意蘊的模糊性[2]，一直以來，“農村土地由村集體所有”的法律觀點并未真正深化進廣大農戶的內心。而在集體小區(qū)選址、建設、資格分配、統(tǒng)籌規(guī)劃的過程中，村集體一直以各種姿態(tài)活躍在各個流程中：村委會代表村集體經濟組織統(tǒng)籌相關宣傳、資格審核工作，統(tǒng)一回收管理農戶原有宅基地使用權證，幫助解釋相關政策并對回收的農戶原有宅基地統(tǒng)一管理等工作均由村集體經濟組織開展，在這個過程中，村集體起到的象征意義進一步被顯化，“宅基地是村集體的”這一觀念也伴隨著村莊本位主義進一步植根各個農戶心中，宅基地所有權歸屬也在此過程中被不斷確定。

（二）固權：保障集體經濟組織成員資格權

與村集體經濟組織法律意蘊模糊相似，宅基地資格權作為伴隨宅基地三權分置所衍生并得到廣泛使用的法律用語[3]，其內涵并未得到學術界統(tǒng)一確認。結合當地有關實踐與相關理論學說，筆者認為此處的宅基地資格權應是一種集體經濟組織成員身份的象征，其與宅基地使用權相互分離，同時兼顧交易流通和身份，使得農民更好地對于集體的土地進行利用、收益[4]，享受到更多的福利保障。諸暨市集體小區(qū)試點區(qū)域有關農戶通過原有的、緊張且稀缺、住房條件的宅基地使用權與新生的、質量上乘的、條件優(yōu)渥的集體小區(qū)保障房產權相互交換，實質上正是“農民更好地對集體地土地進行利用獲取福利保障”的一種體現，其運行模式的支撐正是對相應農戶宅基地資格權的確認。值得一提的是，有當地農戶特別提到集體小區(qū)在當地宣傳之時早已聲明，置換集體小區(qū)住房后，相應農戶原有村集體經濟組織成員不變，村民待遇以及身份不變，土地承包權和集體資產分配權不變、計劃生育政策不變等事項，種種對村民身份的確認聲明也可作為當地保障相應農戶宅基地資格權的體現。

（三）活權：促進宅基地使用權的騰挪流轉

正如上文所言，集體小區(qū)以農村保障房建設項目為路徑促進農戶原有宅基地使用權與集體小區(qū)保障房使用權的對向流轉，經流轉后的宅基地回歸村集體所有（但農戶仍可選擇保留或拆除原有房屋）。在回收整合相應盤活的宅基地資源后，此部分宅基地的活化將進一步緩解城市化進程下農村住房緊張的問題，在這些宅基地面積上的經濟建設（如民宿、康養(yǎng)、電商、文旅）與拆遷都將更加順暢無阻，最終實現村民安居樂業(yè)與村落經濟增長的良性循環(huán)，原有的宅基地資源也將得到經濟利益上的活化，在過程中不斷進行騰挪流轉，最終促進集體經濟組織的經濟效益提高。

三、結語

在宅基地日趨緊張的現實困境中，如何實現宅基地供需平衡，緩和人地矛盾成為各地政府應全力推進的民生實業(yè)。此種語境下，宅基地三權分置的改革浪潮提供了解決此矛盾的新型路徑。諸暨市在全國創(chuàng)新提出的以農村保障房為路徑的宅基地三權分置也在實踐中彰顯了其特有的優(yōu)越性。經過分析，諸暨模式與宅基地三權分置底層邏輯相契合，其實現路徑也被實踐印證為可行[5]。未來，我們仍需實時關注其改革成效，為推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力賦能。

參考文獻：

[1]陳卓，卜妍.探索農民視角下宅基地退出路徑[J].中國集體經濟，2022（13）：16-19.

[2]茍正金.我國宅基地制度變革的道路選擇與反思[J].江漢論壇，2017（4）：140-144.

[3]韓文龍，謝璐.宅基地“三權分置”的權能困境與實現[J].農業(yè)經濟問題，2018（5）：60-69.

[4]王京卉.“三權分置”背景下農村宅基地流轉的困境和法律規(guī)制[J].農村實用技術，2022（3）：3-5.

[5]齊杰.“三權分置”視域下農村宅基地制度改革的現實困境與路徑研究——基于浙江省麗水市的實踐[J].鄉(xiāng)村論叢，2021（2）：108-116.

作者簡介：邱昊（2002.7-），男，漢族，河南新縣人，本科在讀，研究方向：憲法與行政法學。