張松濤

摘要：在2019年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃形式，統(tǒng)一融入國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了多規(guī)合一，對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃起到了指導(dǎo)、約束作用。這不僅體現(xiàn)了一個(gè)問題原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的改革思路，也基本建立了多規(guī)合一的國(guó)土空間規(guī)劃體系框架?；诖耍疚闹饕治隽水?dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系的運(yùn)行情況，并有針對(duì)性地提出相應(yīng)的運(yùn)行策略，希望能為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃體系；創(chuàng)建；運(yùn)行策略

規(guī)劃對(duì)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，也是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的一大重要特點(diǎn)。早在2015年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中就明確指出，要建設(shè)空間規(guī)劃體系，結(jié)合國(guó)家省、市、縣劃分為三級(jí)系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一編制的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的全覆蓋。2018年，中共中央頒布了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，提出要構(gòu)建自然資源部，并強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)、約束作用，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，促進(jìn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)融合。

一、我國(guó)空間性規(guī)劃的形成與演進(jìn)

（一）國(guó)土空間規(guī)劃的含義

國(guó)土空間規(guī)劃，是對(duì)某一區(qū)域內(nèi)的國(guó)土空間進(jìn)行開發(fā)保護(hù)，對(duì)其空間、時(shí)間做出安排。專項(xiàng)規(guī)劃則是基于特定區(qū)域、特定流域、特定領(lǐng)域，以特定功能為發(fā)展目標(biāo)，對(duì)空間進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)的專項(xiàng)國(guó)土空間規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃涉及尺度、區(qū)位、邊界三大要素，以及稟賦、活動(dòng)、權(quán)益三大內(nèi)容，且具有明確的空間范圍和規(guī)劃邊界，有更清晰的責(zé)任主體和權(quán)利人。

（二）空間規(guī)劃的改革歷程

新中國(guó)的空間規(guī)劃起步于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，基礎(chǔ)很薄弱，早期主要是為了配合國(guó)家基本建設(shè)開展城市規(guī)劃，這一時(shí)期注重物質(zhì)性空間規(guī)劃。城市規(guī)劃編制工作因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起落而大上大下，既出現(xiàn)過大躍進(jìn)式的“快速規(guī)劃”，也出現(xiàn)過“三年不搞規(guī)劃”以及取消高等院校城市規(guī)劃專業(yè)的倒退。1978年改革開放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間開發(fā)管控的現(xiàn)實(shí)需求，推動(dòng)了規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展和規(guī)劃的法制化進(jìn)程。為適應(yīng)改革開放的新形勢(shì)，1986年，全國(guó)人大制定了《土地管理法》（同時(shí)廢止了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》），將土地利用和保護(hù)問題上升到國(guó)家立法層面，同年設(shè)立了國(guó)家土地管理局。全國(guó)人大于1998年修訂了《土地管理法》，同年組建了國(guó)土資源部，土地管理權(quán)收中央和省級(jí)政府。隨后，還在省以下實(shí)行土地垂直管理等土地管理體制的重大改革。

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的必要性

（一）以往空間規(guī)劃中存在的現(xiàn)實(shí)問題

1.“多規(guī)打架”

我國(guó)在空間規(guī)劃上種類眾多，涉及國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等，也有結(jié)合空間利用的規(guī)劃形式，如交通規(guī)劃，水利規(guī)劃等。豐富多樣的規(guī)劃類型雖然為經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及國(guó)土空間利用提供了一定的推動(dòng)作用，但規(guī)劃類型過多、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，也存在不同規(guī)劃之間內(nèi)容重復(fù)或彼此矛盾的現(xiàn)象，不利于深化改革的持續(xù)推進(jìn)及國(guó)土空間規(guī)劃等的有效落地。

2.規(guī)劃審批周期過長(zhǎng)

在以往的各類、各級(jí)空間規(guī)劃項(xiàng)目中，審批主體過多，審批周期較長(zhǎng)。根據(jù)不同類型的規(guī)劃項(xiàng)目，審查重點(diǎn)也各不相同。在行政審查階段，不同規(guī)劃類型之間協(xié)調(diào)銜接周期較長(zhǎng)，例如，在城市總體規(guī)劃上，需要直接將編制成果作為審批成果，在審批中內(nèi)容繁雜且缺乏層次性，極大增加了協(xié)調(diào)難度。在實(shí)際工作中，審查環(huán)節(jié)多，編制階段的項(xiàng)目技術(shù)審查，既要將上報(bào)的成果以書面形式征求15個(gè)成員單位的意見，還要多次召開部際聯(lián)席會(huì)議，一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，就要反復(fù)多次征求意見，導(dǎo)致審批周期動(dòng)輒數(shù)年，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的效果。

3.規(guī)劃實(shí)施缺乏權(quán)威性

以往，雖然各類空間規(guī)劃類型眾多，但實(shí)施過程中執(zhí)行效果不佳，保障機(jī)制不健全，存在著各類規(guī)劃制度隨意修改的問題。一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃重視不足，權(quán)威性不強(qiáng)，在落實(shí)環(huán)節(jié)存在不尊重規(guī)劃或違反規(guī)劃的行為，極大損傷了規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的實(shí)施邏輯

國(guó)土空間規(guī)劃與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，可更好地治理人居環(huán)境，有利于推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)落地。從我國(guó)空間規(guī)劃的改革發(fā)展歷程來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，中央不斷加強(qiáng)空間領(lǐng)域改革與制度建設(shè)。2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中明確指出，要建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃立法工作的有序落實(shí)。2014年，國(guó)家發(fā)改委等四部委組織開展了市縣多規(guī)合一的試點(diǎn)工作。2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，其中明確指出，要推進(jìn)二圖合一探索。2019年，《意見》的公開發(fā)布，為國(guó)土空間規(guī)劃體系的創(chuàng)建和運(yùn)營(yíng)提供了支撐，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系框架基本明確。

（三）國(guó)土空間規(guī)劃體系的特點(diǎn)

1.實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”

在《意見》中，明確了將土地利用規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間類規(guī)劃，整合形成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，并根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃的編制要求，落實(shí)一級(jí)政府、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的改革目標(biāo)。這意味著，在國(guó)土空間規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，要上下聯(lián)通，秉承一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)體系、一個(gè)接口、一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)數(shù)據(jù)的聯(lián)動(dòng)共享。這種一張圖的國(guó)土空間規(guī)劃，能有效解決以往空間規(guī)劃中存在的多規(guī)打架、內(nèi)容矛盾等問題。

2.貫穿宏觀和微觀兩大領(lǐng)域

國(guó)土空間規(guī)劃本身跨度極大，涵蓋范圍廣，可從橫、縱兩大方面對(duì)我國(guó)國(guó)土空間宏觀、微觀等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行指導(dǎo)。國(guó)土空間規(guī)劃，在自然資源配置和空間布局上，突出了自身的戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)性作用，強(qiáng)調(diào)底線約束，編制了5級(jí)總體規(guī)劃、3條控制線等剛性指標(biāo)。對(duì)于一些市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，則強(qiáng)調(diào)要尊重地方發(fā)展權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型和事權(quán)匹配。在國(guó)土空間規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)以人為本，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部功能布局的優(yōu)化與完善，這對(duì)改善城鄉(xiāng)空間品質(zhì)、優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施具有重要意義。

3.規(guī)劃編制與監(jiān)督實(shí)施兼重

在以往的規(guī)劃工作中，更強(qiáng)調(diào)規(guī)劃審批的程序性，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性，而缺乏明確的監(jiān)管要求和監(jiān)管重點(diǎn)?！兑庖姟返某雠_(tái)，意味著將建立規(guī)劃體系和監(jiān)督實(shí)施作為整體性工作。其中明確提出，規(guī)劃一經(jīng)審批，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)，從而極大保障了規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，真正實(shí)現(xiàn)了從審批立項(xiàng)到實(shí)施環(huán)節(jié)的有效閉環(huán)。

4.先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)為保障

國(guó)土空間規(guī)劃體系的有效落實(shí)，需要技術(shù)支持和發(fā)展保障，國(guó)土空間治理能力的提高，更離不開現(xiàn)代化技術(shù)的輔助。在國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)中，結(jié)合先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位協(xié)調(diào)，從編制到審批、從實(shí)施到監(jiān)測(cè)、從評(píng)估到預(yù)警，可對(duì)規(guī)劃的全周期進(jìn)行監(jiān)管，并有效整合各類空間的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，構(gòu)建國(guó)土空間治理的全生命周期系統(tǒng)。

三、國(guó)土空間規(guī)劃體系的基本框架與運(yùn)作體系

根據(jù)我國(guó)行政管理的縱向治理體系，在國(guó)土空間規(guī)劃體系設(shè)計(jì)上，自上而下編制了國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系，并根據(jù)需要，編制了相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。其中，國(guó)家級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)土空間進(jìn)行全局性安排，是全國(guó)國(guó)土安全保護(hù)與開發(fā)利用的總綱和政策。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家級(jí)規(guī)劃的落實(shí)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性，整體的戰(zhàn)略性也比較強(qiáng)。而市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)土空間規(guī)劃上則更注重規(guī)劃的可實(shí)施性。

（一）國(guó)土空間規(guī)劃體系的基本框架

《意見》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行了設(shè)置，配齊了四梁八柱的基本框架。國(guó)土空間規(guī)劃體系，可以根據(jù)類型和層級(jí)大致劃分為三類五級(jí)。其中，三類包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)則以及專項(xiàng)規(guī)劃。總體規(guī)劃負(fù)責(zé)對(duì)某一區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間開發(fā)和保護(hù)的時(shí)間、空間進(jìn)行總體安排和戰(zhàn)略部署，是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，也是專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；詳細(xì)規(guī)劃根據(jù)具體地塊的用途和開發(fā)強(qiáng)度，對(duì)其進(jìn)行實(shí)施性安排。在實(shí)際工作中，往往根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域的實(shí)際情況實(shí)施差異化管理。例如，對(duì)于以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界的，采用城鄉(xiāng)有別的管理辦法，實(shí)現(xiàn)差別化空間管束。由于我國(guó)幅員遼闊，各市、縣、鎮(zhèn)在規(guī)模上具有較大差異，治理復(fù)雜性較強(qiáng)，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，往往根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置相應(yīng)的分級(jí)體系。對(duì)于一些規(guī)模小的城鎮(zhèn)，可以直接編制地塊控規(guī)，而對(duì)于規(guī)模較大的城鎮(zhèn)，則可以在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界增加街區(qū)控規(guī)和單元控規(guī)；專項(xiàng)規(guī)劃則涉及空間利用的相關(guān)專項(xiàng)內(nèi)容，其特定功能是對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行空間利用和保護(hù)。例如，對(duì)海岸帶自然保護(hù)地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)交通領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、旅游領(lǐng)域等空間利用的某一領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃體系的運(yùn)作體系

對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)說，除了編制體系外，還需要運(yùn)作體系作為支持。運(yùn)作體系包括編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，編制審批體系主要涉及各級(jí)、各類國(guó)土空間規(guī)劃編制主體，審批主體及相應(yīng)的重點(diǎn)內(nèi)容；實(shí)施監(jiān)督體系強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”，秉承“管什么就批什么”的原則，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行約束和監(jiān)督；法規(guī)政策體系是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的支持和保證，在國(guó)土空間規(guī)劃編制和監(jiān)督實(shí)施環(huán)節(jié)，必須以法制為基礎(chǔ)，合法合規(guī)地進(jìn)行；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系則關(guān)系到國(guó)土空間規(guī)劃過程中各方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題。

四、國(guó)土空間規(guī)劃體系的運(yùn)行策略

（一）強(qiáng)化契合新規(guī)劃體系的法制建設(shè)

推動(dòng)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，并做好監(jiān)督實(shí)施，需要結(jié)合法治理念，強(qiáng)化法治的支持和保護(hù)性作用。改革及新設(shè)定的規(guī)劃體系往往具有較強(qiáng)的繼承性，其中一些合理的內(nèi)涵都得到了有效保留。在國(guó)土空間規(guī)劃體系上，要與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等相關(guān)法律的立法精神保持一致。為了更好地促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和落實(shí)，要在法律層面上結(jié)合新規(guī)定，完善法治建設(shè)，使其有法可依。立法時(shí)，要充分結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐要求，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施過程中涉及的問題有序推進(jìn)。

（二）落實(shí)空間規(guī)劃的分級(jí)分類編制和傳導(dǎo)機(jī)制

國(guó)土空間規(guī)劃體系的建設(shè)和監(jiān)督實(shí)施，是完善國(guó)家治理的重要舉措，在總體規(guī)劃上，要實(shí)現(xiàn)上下層的有序傳導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)性約束，構(gòu)建分層分級(jí)編制和傳導(dǎo)機(jī)制，從而更好地克服地方編制規(guī)劃的盲目性。在新的規(guī)劃體系中，分級(jí)分事權(quán)模式仍然被沿用下來(lái)，但同時(shí)也更注重實(shí)施和監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)下級(jí)規(guī)劃要服從上級(jí)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。對(duì)此，要健全相應(yīng)的保障機(jī)制，體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系的整體性、系統(tǒng)性，確保國(guó)土空間規(guī)劃體系順利運(yùn)行。

（三）發(fā)揮、縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用

與國(guó)家級(jí)和省級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃相比，市、縣一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃更注重實(shí)施及實(shí)用性。從發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市、縣層面上的空間規(guī)劃編制，會(huì)對(duì)區(qū)域問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。例如，在城市總體規(guī)劃中，既涉及空間發(fā)展，又包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的眾多內(nèi)涵，不再局限于土地使用規(guī)劃，而是走向綜合規(guī)劃。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)方面，要發(fā)揮市、縣國(guó)土空間總體規(guī)劃在戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線管控中的價(jià)值，真正使地方層面的規(guī)劃在編制內(nèi)容上涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方方面面。

（四）推進(jìn)規(guī)劃行政事權(quán)劃分及規(guī)劃成果體系創(chuàng)新

對(duì)于市、縣層面的國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)說，要落實(shí)多規(guī)合一，在市、縣層面等空間規(guī)劃設(shè)計(jì)上，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。在詳細(xì)規(guī)劃中，要就地塊的用途和開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行實(shí)施性安排。例如，從城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃和開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)兩者有序協(xié)同，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。

五、結(jié)束語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃體系作為系統(tǒng)性工程，不是單一的規(guī)劃或體系規(guī)則，而要建立多級(jí)、多類市、縣綜合條塊整合時(shí)空結(jié)合的系統(tǒng)工程。要通過分級(jí)管控，垂直傳導(dǎo)，構(gòu)建基于行政區(qū)域等級(jí)和不同治理重點(diǎn)的國(guó)土空間體系。對(duì)于國(guó)家級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)說，要把握空間治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化強(qiáng)度管控以及四線落地。對(duì)于省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)說，要重視區(qū)域，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)上下銜接。對(duì)于市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)說，則應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)底線管控的落地及特色功能的布局。通過不同層級(jí)的有效傳導(dǎo)和上下互動(dòng)，真正構(gòu)建起多類規(guī)劃?rùn)M向協(xié)同、空間融合的國(guó)土空間規(guī)劃體系，使其運(yùn)行更加順暢，發(fā)揮出更大的作用。

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