程子龍

關(guān)鍵詞：瀾湄地區(qū)；“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”；基礎(chǔ)設(shè)施；“一帶一路”

中圖分類號(hào)：Ｄ８１ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２３）１２－００４６－１２

大國(guó)間對(duì)于東南亞，特別是中國(guó)周邊的湄公河國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投資競(jìng)合，引發(fā)了對(duì)地區(qū)內(nèi)發(fā)展與安全秩序的再思考。基礎(chǔ)設(shè)施兼具的公共產(chǎn)品和戰(zhàn)略屬性，使其自然嵌入了傳統(tǒng)的“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”，而衍生成為新的“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”，① 從而進(jìn)一步加劇了地區(qū)內(nèi)相關(guān)議題設(shè)置、決策制定以及秩序演變的復(fù)雜性。在“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”框架下，中國(guó)西南周邊地區(qū)的發(fā)展、安全秩序走向如何？ 既有的“一帶一路”倡議和瀾湄合作機(jī)制如何進(jìn)一步運(yùn)作？ 本文將借由對(duì)新型關(guān)聯(lián)的分析做進(jìn)一步思考。

一、“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的生成

１．１“發(fā)展”與“安全”的關(guān)聯(lián)

“發(fā)展”和“安全”是社會(huì)科學(xué)中的兩個(gè)元概念，也是政策制定領(lǐng)域最為根本的兩項(xiàng)議題。冷戰(zhàn)結(jié)束之前，“發(fā)展”和“安全”還是彼此較為隔絕的兩項(xiàng)議題?！埃埂ぃ保薄笔录?，兩者開始逐漸相互滲透和融合， 實(shí)現(xiàn)了某種關(guān)聯(lián)（Ｎｅｘｕｓ），① “發(fā)展” 開始從低政治領(lǐng)域向上躍升。而發(fā)現(xiàn)“發(fā)展”與“安全”之間的關(guān)聯(lián)性，不僅在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中呈現(xiàn)出發(fā)展政策安全化和安全政策發(fā)展化的趨勢(shì)，②甚至被一些學(xué)者認(rèn)為是一場(chǎng)范式的革命。③

其實(shí)發(fā)現(xiàn)“發(fā)展”與“安全”之間的關(guān)聯(lián)更多是一種認(rèn)知的變化，“發(fā)展”與“安全”自始至終都處于一種糾纏的狀態(tài)。而之前從孤立的視角看，兩者之間要么是平行的，要么是存在時(shí)間上的差序性，并且難以研判“發(fā)展”與“安全”之間的因果關(guān)系（往往是循環(huán)論證的），存在“發(fā)展”與“安全”孰輕孰重、孰先孰后的問題。隨著政策制定者發(fā)現(xiàn)發(fā)展政策經(jīng)常會(huì)因安全因素的干擾而失效，安全政策往往會(huì)因加入發(fā)展因素而變得更為有效，從而開始將兩者進(jìn)行關(guān)聯(lián)。

從關(guān)聯(lián)的視角看，“發(fā)展”與“安全”開始被視為是你中有我，我中有你的關(guān)聯(lián)體。兩者開始被視為是相互構(gòu)建的關(guān)系。而由于“發(fā)展”和“安全”兩者各自又都是寬泛和綜合化的概念，兩者內(nèi)涵的多維度和多層次性就如同生長(zhǎng)出了多個(gè)觸角，彼此觸及就形成了一個(gè)有助于議題嵌入的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，使得“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”具有豐富的內(nèi)涵。因此，“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”可以被理解為發(fā)展與安全之間的各種聯(lián)動(dòng)與關(guān)系集合，這個(gè)集合不僅包括各種實(shí)踐活動(dòng)，更囊括實(shí)踐所帶來的各種制度、規(guī)范以及觀念。④

不過，“發(fā)展”與“安全”之間的關(guān)聯(lián)性并不意味著兩者之間總是正向互動(dòng)的。一方面，“發(fā)展”與“安全”可以成為彼此的保障條件。另一方面，兩者還存在發(fā)展之于安全以及安全之于發(fā)展的機(jī)會(huì)成本、資源競(jìng)爭(zhēng)、負(fù)外溢性的消極互動(dòng)。因此，“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”的正向性互動(dòng)是需要主觀建構(gòu)引導(dǎo)的過程。

１．２基礎(chǔ)設(shè)施與“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”

基礎(chǔ)設(shè)施兼具公共產(chǎn)品與戰(zhàn)略工具的雙重功能屬性，具有明確的發(fā)展與安全含義。這決定了基礎(chǔ)設(shè)施可以嵌入“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”，形成“發(fā)展—基建—安全”的新型聯(lián)結(jié)關(guān)系。這一互動(dòng)關(guān)系推動(dòng)著安全與發(fā)展兩大議題領(lǐng)域在不同層次上展開更為復(fù)雜化的聚合，擴(kuò)展了當(dāng)前“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”在國(guó)際政治中的適用范圍，也強(qiáng)化了基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)安全與發(fā)展的依賴程度。靜態(tài)化的基礎(chǔ)設(shè)施，如港口、鐵路等，支持和塑造著人、物和信息的交互模式，是“發(fā)展”的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。借此又衍生出潛在的空間政治權(quán)力，通過影響社會(huì)元素的流動(dòng)、借助其象征符號(hào)植入某種觀念等形式來影響政治和社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，⑤成為“安全”的運(yùn)行場(chǎng)域。

（１）“發(fā)展—基建關(guān)聯(lián)”

基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是一類基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平本身就是發(fā)展的重要指標(biāo)。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施是影響其他發(fā)展因素的關(guān)鍵變量。作為發(fā)展指標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施，在比較不同國(guó)家間的發(fā)展程度時(shí)，鐵路公路公里數(shù)、機(jī)場(chǎng)港口數(shù)量、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，通常是除國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（ＧＤＰ）之外，最基本的衡量指標(biāo)。而像大型水壩、核電站、摩天大樓、跨海大橋等一類的超大工程，更是大國(guó)入門級(jí)的標(biāo)配。在比較同一國(guó)家不同時(shí)期的發(fā)展程度時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量擴(kuò)大，質(zhì)量提升，門類擴(kuò)展，更是衡量比較的一類基礎(chǔ)性指標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善，可以給人以最為直觀的感受，最能直觀體現(xiàn)政府為改善民眾生活質(zhì)量、促進(jìn)發(fā)展所進(jìn)行的投入。這也是為什么很多國(guó)家將最具有代表性的基礎(chǔ)設(shè)施印在貨幣上，作為自身發(fā)展成就的積極宣示。

基礎(chǔ)設(shè)施作為發(fā)展的先行因素的同時(shí)，還通常被認(rèn)為與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減貧、經(jīng)貿(mào)乃至地區(qū)一體化等其他發(fā)展因素之間存在一定的正向因果關(guān)系。① 世界銀行早在１９９４ 年的年度發(fā)展報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于發(fā)展的多重功能。②基礎(chǔ)設(shè)施可以在創(chuàng)造就業(yè)、提高生產(chǎn)力、提高貨物流通性等方面為其他的發(fā)展因素產(chǎn)生正向傳導(dǎo)。例如，跨國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及互聯(lián)互通就是地區(qū)內(nèi)國(guó)家間合作、聯(lián)通的基礎(chǔ)條件。

因此，改善基礎(chǔ)設(shè)施情況成為實(shí)現(xiàn)發(fā)展的基本突破口。２０１０ 年，二十國(guó)集團(tuán)韓國(guó)首爾峰會(huì)達(dá)成的《關(guān)于共享增長(zhǎng)的首爾發(fā)展共識(shí)》（ Ｓｅｏｕｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ ｆｏｒ ＳｈａｒｅｄＧｒｏｗｔｈ）便呼吁通過改善發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“瓶頸”的突破。③ 聯(lián)合國(guó)在從“千年發(fā)展目標(biāo)” （ＭＤＧｓ） 向“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（ＳＤＧｓ）轉(zhuǎn)型后，基礎(chǔ)設(shè)施更是明確成為一項(xiàng)目標(biāo)，并且被認(rèn)為是順利實(shí)現(xiàn)其他發(fā)展目標(biāo)的前提。④

（２）“基建—安全關(guān)聯(lián)”

基礎(chǔ)設(shè)施還具有戰(zhàn)略重要性，是國(guó)內(nèi)安全和國(guó)際戰(zhàn)略中的重要考量因素。這里的安全指代的是社會(huì)視角的安全，其中安全的主體是基于社區(qū)、群落的“個(gè)體”，安全的范圍以非傳統(tǒng)安全為主。但這并不意味著不重視國(guó)家的安全，而是因?yàn)榛ɑ菁暗耐ǔＪ巧鐓^(qū)為單位的基層受眾，并且“個(gè)體”的不安全會(huì)波及國(guó)家和地區(qū)，成為國(guó)際不安全的根源。⑤

對(duì)國(guó)內(nèi)安全而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以同時(shí)扮演社會(huì)矛盾的“穩(wěn)定器”和“催化劑”?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往同時(shí)承載著土地產(chǎn)權(quán)、民意征集、社會(huì)動(dòng)員、社群紐帶、央地關(guān)系等多項(xiàng)議題，因此，基礎(chǔ)設(shè)施與“結(jié)構(gòu)性暴力”之間存在潛在的互動(dòng)關(guān)系。⑥ 當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程能夠捋順這些議題時(shí)，自然可以增加民眾福祉，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力，成為緩解社會(huì)矛盾的“穩(wěn)定器”。而一但項(xiàng)目落實(shí)的過程中充滿產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染、瓦解社群、滋生腐敗等問題，基礎(chǔ)設(shè)施顯然就會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)矛盾的“催化劑”。世界銀行在菲律賓開展的基礎(chǔ)設(shè)施改善項(xiàng)目就曾激化當(dāng)?shù)氐臎_突，制造了人員傷亡事件。⑦ 基礎(chǔ)設(shè)施還是極端氣候天氣與安全之間的中間變量，一些基礎(chǔ)設(shè)施可以通過抑制極端天氣的沖擊而避免沖突。從反方向來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極易受到安全風(fēng)險(xiǎn)的影響，安全為基礎(chǔ)設(shè)施提供了基本的運(yùn)行環(huán)境。

對(duì)國(guó)際安全而言，國(guó)外援助的基建項(xiàng)目往往出于安全、政治和利益的動(dòng)機(jī)，是一種戰(zhàn)略工具，存在著加劇受援方對(duì)援助方的依附，侵害東道國(guó)主權(quán)的可能性。基建更是成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的一枚“楔子”。所謂“楔子”，其本意是一種填充空隙的機(jī)械工具，起到加固的作用。被用作戰(zhàn)略術(shù)語的“楔子”，則是指“聯(lián)盟（超國(guó)家行為體）、國(guó)家行為體或次國(guó)家行為體基于阻止?jié)撛诘臄硨?duì)聯(lián)盟形成或分化、破壞、瓦解已經(jīng)形成的敵對(duì)聯(lián)盟的目標(biāo)，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等資源，采取對(duì)抗或調(diào)適等戰(zhàn)略手段來實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的藝術(shù)與科學(xué)?！雹儆纱丝梢?，基建一方面是一種戰(zhàn)略資源，為競(jìng)爭(zhēng)雙方提供對(duì)抗的資本。另一方面，基建是介入的機(jī)遇和對(duì)抗的平臺(tái)，大國(guó)可以借此獲取地區(qū)影響力甚至國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位。

自中國(guó)提出“一帶一路”倡議，加大了海外基建合作的力度以來，美國(guó)及其同盟國(guó)家出于獲取地區(qū)戰(zhàn)略利益、塑造地區(qū)秩序的目的，以及對(duì)自身地區(qū)影響力下降的擔(dān)憂，圍繞基建領(lǐng)域同中國(guó)展開競(jìng)爭(zhēng)的勢(shì)頭開始凸顯。２０１８ 年７月，在由美國(guó)商會(huì)主辦的“印度—太平洋商業(yè)論壇”上，日本國(guó)際協(xié)力銀行（ＪＢＩＣ）與美國(guó)海外私人投資公司（ＯＰＩＣ）和澳大利亞外交和貿(mào)易部（ＤＦＡＴ）宣布建立三方伙伴關(guān)系，重點(diǎn)投資印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在此之后，美國(guó)與盟友間構(gòu)建排他性的基建聯(lián)盟趨勢(shì)明顯。但由于美國(guó)等基建資金投入能力減弱，聯(lián)盟便轉(zhuǎn)向了建立基建領(lǐng)域的全球標(biāo)準(zhǔn)方向，并欲借基建合作推廣西方所謂的“民主價(jià)值觀”。基于全球基建展開的競(jìng)爭(zhēng)，儼然成為大國(guó)間綜合國(guó)力之爭(zhēng)、意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)、全球秩序之爭(zhēng)的縮影。但是，面對(duì)大國(guó)間的基建競(jìng)爭(zhēng)，東道國(guó)并非完全被動(dòng)，面對(duì)各方的爭(zhēng)相拉攏，反而增加其議價(jià)能力和自主權(quán)。

正是基于基礎(chǔ)設(shè)施自身具備的這些復(fù)合屬性，國(guó)際社會(huì)已然將其視為一個(gè)綜合影響沖突、安全和發(fā)展的重要變量，“發(fā)展—基建—安全”實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)性地關(guān)聯(lián)。聯(lián)合國(guó)、亞洲開發(fā)銀行、二十國(guó)集團(tuán)等國(guó)際組織陸續(xù)將基礎(chǔ)設(shè)施嵌入各項(xiàng)議題，提供制度支撐。例如，聯(lián)合國(guó)建設(shè)和平行動(dòng)中就強(qiáng)調(diào)對(duì)于完善基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。②同時(shí)，“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”則加劇了議題的復(fù)雜化程度，并且深入地嵌入到了內(nèi)政外交政策的制定中。

東南亞地區(qū)存在著嚴(yán)峻的發(fā)展鴻溝、基礎(chǔ)設(shè)施赤字，是大國(guó)基建競(jìng)爭(zhēng)的主要場(chǎng)域。特別是瀾湄地區(qū)，不僅處于基建投資的高位，而且項(xiàng)目的跨國(guó)性、地區(qū)聯(lián)通性和域外干預(yù)性明顯。地區(qū)內(nèi)的“發(fā)展”“安全”圍繞著“基建”已然形成了緊密的關(guān)聯(lián)體系，深刻塑造著地區(qū)內(nèi)的發(fā)展、安全秩序。一方面，作為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施與“發(fā)展”形成關(guān)聯(lián)，為地區(qū)內(nèi)的國(guó)別發(fā)展，乃至地區(qū)一體化進(jìn)程創(chuàng)造機(jī)遇，但同時(shí)也增加了發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大的可能性。另一方面，作為戰(zhàn)略工具的基礎(chǔ)設(shè)施與“安全”形成關(guān)聯(lián)，不僅為國(guó)內(nèi)及國(guó)家間的沖突矛盾制造了機(jī)會(huì)窗口，而且為域外大國(guó)干擾、塑造地區(qū)秩序提供了“楔子”。

二、瀾湄地區(qū)的“發(fā)展—基建關(guān)聯(lián)”

瀾湄地區(qū)存在著嚴(yán)峻的基礎(chǔ)設(shè)施赤字，是域外大國(guó)基建投資的重點(diǎn)爭(zhēng)奪區(qū)域。東南亞國(guó)家（除新加坡外）普遍因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施底子薄弱，③需求旺盛，而為基建投資創(chuàng)造了極大的需求空間。據(jù)亞洲開發(fā)銀行估計(jì)，地區(qū)內(nèi)在２０１６ 年至２０３０ 年間，需要２．７ 萬億美元的基建投資來滿足迅速增長(zhǎng)的基建需求。④ 而湄公河五國(guó)格外需要基礎(chǔ)設(shè)施投入，各國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中都將基礎(chǔ)設(shè)施作為發(fā)展重點(diǎn)。⑤ 除了一些國(guó)家自身的發(fā)展水平本身就較為落后外，瀾湄地區(qū)作為東盟的重要組成部分，還面臨缺乏政策偏向的問題。東盟本身的基建規(guī)劃更偏向沿海國(guó)家傾斜。２０２０ 年４ 月末，東盟發(fā)布了涵蓋交通、能源、信息通信等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通１９ 個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目清單，這些項(xiàng)目中，屬于瀾湄地區(qū)的幾乎沒有。但瀾湄地區(qū)國(guó)家積極主動(dòng)地尋求互聯(lián)互通。瀾湄地區(qū)早在２０１４ 年就編制“瀾湄國(guó)家互聯(lián)互通規(guī)劃”，對(duì)接《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃２０２５》（Ｍａｓｔｅｒ Ｐｌａｎ ｏｎ ＡＳＥＡＮ Ｃｏｎｎｅｃｔｉｖｉｔｙ２０２５）和其他次區(qū)域規(guī)劃，促進(jìn)瀾湄國(guó)家全面互聯(lián)互通，探索建立瀾湄合作走廊。

２．１瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建”的正向關(guān)聯(lián)

瀾湄地區(qū)的基建投資與地區(qū)內(nèi)的發(fā)展形成了一定的正向互動(dòng)關(guān)系。首先，基建成為撬動(dòng)地區(qū)內(nèi)發(fā)展的重要路徑。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是瀾湄地區(qū)工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的基石。落后的基礎(chǔ)設(shè)施通常被認(rèn)為會(huì)影響現(xiàn)代制造業(yè)部門的生產(chǎn)能力，從而抑制了工業(yè)化進(jìn)程。① 湄公河國(guó)家制造業(yè)的快速發(fā)展有很大一部分原因得益于交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。東盟和東亞經(jīng)濟(jì)研究所（ＥＲＩＡ）于２０２０ 年９ 月發(fā)布的《亞洲綜合發(fā)展規(guī)劃３．０》（Ｔｈｅ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ＡｓｉａＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｐｌａｎ ３．０）就認(rèn)為，湄公河地區(qū)即將開展的４０２ 個(gè)基建項(xiàng)目（占總數(shù)的５２％）是工業(yè)化和創(chuàng)新所必須的，被推薦為優(yōu)先執(zhí)行項(xiàng)目。②其中很大一部分是水電開發(fā)項(xiàng)目。這是因?yàn)殇毓訃?guó)家高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后需要可持續(xù)的電力供應(yīng)。據(jù)估算，至２０５０ 年間，地區(qū)內(nèi)的電力需求將以每年４．５％的速度增長(zhǎng)。③ 與此同時(shí)，地區(qū)內(nèi)存在著巨大的電力供給赤字，而且清潔能源、可再生能源使用率較低，嚴(yán)重違背地區(qū)內(nèi)可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃。但地區(qū)內(nèi)具有豐富的水資源，開發(fā)水力發(fā)電項(xiàng)目成為平衡用電需求和擴(kuò)大清潔能源比重間矛盾的重要手段。水電站成為推動(dòng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托。

第二，基建促進(jìn)了地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧任務(wù)。早于２０１０ 年的一項(xiàng)研究就指出基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和貿(mào)易便利化極大地緩解了大湄公河次區(qū)域國(guó)家的貧困狀況。這主要是因?yàn)榈貐^(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口比重大，農(nóng)業(yè)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)普遍有較高的貢獻(xiàn)率。改善交通基礎(chǔ)設(shè)施，會(huì)使農(nóng)村地區(qū)能夠進(jìn)入出口市場(chǎng)，可對(duì)農(nóng)業(yè)貿(mào)易和農(nóng)村減貧作出重要貢獻(xiàn)。④ 而且借助項(xiàng)目帶來的搬遷機(jī)會(huì)，是一次改變生活質(zhì)量的重要機(jī)遇。多數(shù)基建項(xiàng)目涉及的是貧窮落后地區(qū)，這些地區(qū)生活的民眾通常難以通過自身努力改變生活境遇，那么搬遷就相當(dāng)于對(duì)他們生活的徹底改造。當(dāng)然這取決于公正、合理的補(bǔ)償措施。此外，基建還被作為危機(jī)后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的重要措施。特別是被視為后疫情時(shí)期，助推經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要領(lǐng)域。⑤ 泰國(guó)就于新冠肺炎疫情之際實(shí)施四項(xiàng)涉及公路和鐵路、總價(jià)值５ 億美元的大型基建項(xiàng)目，旨在國(guó)家基建的升級(jí)，并通過這些項(xiàng)目來創(chuàng)造就業(yè)和投資機(jī)會(huì)，以便在新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球貿(mào)易下滑之際刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。⑥

第三，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通促進(jìn)了地區(qū)內(nèi)的一體化水平。隨著地區(qū)內(nèi)大量的跨境鐵路和跨河“友誼橋”的建設(shè)，推動(dòng)了地區(qū)內(nèi)國(guó)家間的聯(lián)通水平，減少了貨物、人員運(yùn)輸?shù)臅r(shí)間和成本，從而提升了經(jīng)貿(mào)發(fā)展水平。地區(qū)內(nèi)各國(guó)憑借自身的稟賦差異會(huì)在一體化的進(jìn)程中獲得差異性的受益。例如，泰國(guó)憑借中泰鐵路項(xiàng)目，能夠提升泰國(guó)在中南半島的交通樞紐地位。中泰鐵路、中老鐵路以及中國(guó)鐵路網(wǎng)一旦實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，能夠形成中國(guó)、老撾和泰國(guó)跨國(guó)的經(jīng)濟(jì)走廊，從而為泰國(guó)成為中南半島綜合運(yùn)輸樞紐中心創(chuàng)造基礎(chǔ)。中泰鐵路還能夠推動(dòng)泰國(guó)東南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和東北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，加速南部的優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素通過鐵路向泰國(guó)中部和東北部轉(zhuǎn)移，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)泰國(guó)南北部之間的產(chǎn)業(yè)分工合作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還具有改變一國(guó)稟賦的可能性。中老鐵路項(xiàng)目就使得老撾從一個(gè)“陸鎖國(guó)”轉(zhuǎn)變成了“陸聯(lián)國(guó)”，在中南半島腹部打造一條輻射緬甸、泰國(guó)、柬埔寨、越南等國(guó)的新通道，使其深度融入到地區(qū)一體化的進(jìn)程中。

其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又會(huì)反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，湄公河地區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)普遍保持較高速的增長(zhǎng)，成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一抹亮色。經(jīng)濟(jì)保持高增速的同時(shí)，城市化水平提升，人類發(fā)展指數(shù)有所改善。① 一方面，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了更多的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。同時(shí)，湄公河國(guó)家開始引入多方競(jìng)相參與地區(qū)內(nèi)的基建項(xiàng)目競(jìng)投，儼然形成了買方市場(chǎng)，擴(kuò)大了地區(qū)內(nèi)國(guó)家的話語權(quán)和自主性。典型案例有泰國(guó)當(dāng)局對(duì)于修建中泰鐵路的態(tài)度變化。原本是促進(jìn)泰國(guó)進(jìn)一步融入地區(qū)互聯(lián)互通以及大為改善其國(guó)內(nèi)基建水平的重要發(fā)展項(xiàng)目，卻被泰國(guó)當(dāng)局頻繁地當(dāng)作政治工具。最初雙方達(dá)成合作意向正處于２０１４ 年泰國(guó)軍事政變之際。當(dāng)時(shí)泰國(guó)正面臨西方民主國(guó)家和日本的批評(píng)浪潮，為了抵御來自西方的壓力，泰國(guó)邀請(qǐng)中國(guó)幫助其擴(kuò)大鐵路網(wǎng)絡(luò)。但事態(tài)緩和之后，泰國(guó)于２０１６ 年隨即提出異議，導(dǎo)致項(xiàng)目一度擱淺，使中國(guó)處于被動(dòng)。該事件也從某種程度上駁斥了“中國(guó)借基建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)事國(guó)施加地緣政治影響力”的論調(diào)，事實(shí)上是中國(guó)頻繁地面臨東道國(guó)修訂項(xiàng)目協(xié)議或叫停項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，提高了對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的要求。新的基建項(xiàng)目要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的可持續(xù)性?；ǜ脑觳粌H是解決眼下的民生問題，更應(yīng)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)，著眼于城市化進(jìn)程和氣候減排目標(biāo)等綜合性目標(biāo)。尤其是湄公河地區(qū)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，對(duì)于電力，特別是清潔電力的需求大幅上升。從１９９０ 年到２０１５ 年，湄公河次區(qū)域的發(fā)電量以年均８．２％的速度增長(zhǎng)。這大約是東盟成員國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的兩倍，是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的三倍。② 據(jù)估計(jì)，這一趨勢(shì)將繼續(xù)持續(xù)下去。那么，如何確保水電項(xiàng)目的綠色可持續(xù)性，以及城市、工業(yè)電網(wǎng)的智能減排性，是新興項(xiàng)目所面臨的挑戰(zhàn)。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)在與湄公河地區(qū)國(guó)家的基建合作中就普遍都以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為指導(dǎo)原則，基建成為地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要依托。在實(shí)際行動(dòng)上，國(guó)家開發(fā)銀行在瀾湄地區(qū)的項(xiàng)目評(píng)估中需要包含對(duì)擬建項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，要求貸款申請(qǐng)中必須包含環(huán)境影響評(píng)估，并有權(quán)利基于環(huán)保理由拒絕貸款。而中國(guó)正與湄公河國(guó)家共同開展工業(yè)園區(qū)綠色化行動(dòng)，積極將工業(yè)園向生態(tài)與綠色化轉(zhuǎn)型，確保實(shí)現(xiàn)循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展和低碳發(fā)展。

２．２瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建”的反向關(guān)聯(lián)

基建是發(fā)展的“助推器”。不過，如果規(guī)劃不善，反倒會(huì)阻礙發(fā)展，甚至造成“不發(fā)展”“不均衡發(fā)展”等一些反向效果。

第一，最主要的一個(gè)反向作用是投入不均衡的基建發(fā)展或?qū)⒊蔀閿U(kuò)大發(fā)展差距的助因。湄公河地區(qū)國(guó)家之間本身就存在較大的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展差距，其中泰國(guó)、越南的基建水平較高，而緬甸、柬埔寨、老撾的水平相對(duì)落后。國(guó)家間的基建落差嚴(yán)重阻礙著地區(qū)內(nèi)的互聯(lián)互通水平，是拉開國(guó)家間發(fā)展差距的重要因素，拖累地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。從國(guó)家內(nèi)部來看，湄公河地區(qū)的城市，尤其是具有戰(zhàn)略意義的港口城市，通常獲得了更多的基建偏好。地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)，雖然基建有了很大的改善，但普遍還面臨著老舊和維護(hù)不力的問題，卻很難吸引到合適的投資項(xiàng)目。地區(qū)內(nèi)的城市中產(chǎn)階級(jí)成為互聯(lián)互通中獲益的主要群體，但廣大農(nóng)村并沒有被納入?yún)^(qū)域互聯(lián)互通的想象之中。① 而當(dāng)前的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃２０２５》，反而可能會(huì)擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異。

第二，不可持續(xù)的基建發(fā)展會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定威脅。湄公河地區(qū)的環(huán)境具有土壤肥沃、水源豐富、植被茂盛、生物多樣性豐富等特點(diǎn)，同時(shí)湄公河區(qū)域還是最易受氣候變化影響的地區(qū)，其依水而生的經(jīng)濟(jì)形態(tài)具有很大的脆弱性。地區(qū)在氣候、水、能源和糧食之間形成了一種彼此影響、制約并極具敏感性的紐帶關(guān)系。其負(fù)向的聯(lián)動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)在，氣候變化加劇洪水、干旱以及蟲害威脅，從而導(dǎo)致糧食的減產(chǎn)。而大壩的不當(dāng)建設(shè)和過度采砂會(huì)影響沉積物沉淀并破壞漁業(yè)和生物多樣性。過度采砂使有營(yíng)養(yǎng)的土壤流失，致使農(nóng)田失去養(yǎng)分，生產(chǎn)力下降。沉淀物減少還會(huì)導(dǎo)致地面下沉，導(dǎo)致海水倒灌農(nóng)田。特別是三角洲地區(qū)紅樹林的采伐，加劇了這片土地發(fā)生海水入侵的威脅。此外，不可持續(xù)的捕魚方式和森林砍伐還加劇了生物多樣性的喪失。這些都增加了糧食安全遭受不可逆轉(zhuǎn)損害的風(fēng)險(xiǎn)。理想的狀態(tài)下，地區(qū)內(nèi)的灌溉、水資源管理和水壩等水利基礎(chǔ)設(shè)施最好能夠具有環(huán)境韌性，能夠調(diào)節(jié)極端天氣造成的劇烈水文波動(dòng)，最大化經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效益的同時(shí)又對(duì)自然生態(tài)造成最小化的損害。不過由于技術(shù)的局限或規(guī)劃不善，一些項(xiàng)目的作用往往適得其反。例如，越南主導(dǎo)在老撾柬埔寨跨境河流上建造的水壩就被質(zhì)疑減少了支流水量，切斷一些魚類的遷徙路線，其造成的環(huán)境損害遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)效益。② 而韓國(guó)企業(yè)參與建設(shè)的老撾“桑片—桑南內(nèi)”（Ｘｅ?ｐｉａｎ－Ｘｅ Ｎａｍ Ｎｏｙ）水電站，因建造質(zhì)量不過關(guān)發(fā)生坍塌事件，反而引發(fā)了老撾最為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。

第三，為了償還基建債務(wù)，存在擠壓其他發(fā)展議程預(yù)算的可能。吸引外部融資是湄公河國(guó)家促進(jìn)自身發(fā)展的一個(gè)重要渠道，但是債務(wù)比重過高的話，又會(huì)產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。湄公河國(guó)家普遍債務(wù)水平較高，老撾、泰國(guó)、越南、柬埔寨、緬甸在２０１９ 年政府一般性債務(wù)占ＧＤＰ 比例分別為６１．１％、４１％、４３．６％、２８．６％和３８．８％。③而且新冠肺炎疫情期間，這些國(guó)家的債務(wù)占比都有所增加，陷入危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)較大。并且湄公河國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)占整體債務(wù)的比重又比較大。不但加劇了債務(wù)可持續(xù)性的問題，而且為償還基建債務(wù)或?qū)D占用于其他發(fā)展議程的投資。世界銀行曾強(qiáng)調(diào)，投資基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本對(duì)于提高生產(chǎn)率和增長(zhǎng)的作用同等重要。因此，不應(yīng)偏頗地將推動(dòng)發(fā)展過度地依賴于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資。

當(dāng)然，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)設(shè)施的外溢福利性作用，特別是高鐵等戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施的整體效用。雖然高鐵一類大型投資項(xiàng)目債務(wù)占比高，短期成本回收率低，但會(huì)在沿線工貿(mào)、就業(yè)等領(lǐng)域起到配套作用，會(huì)從多方面促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。因此，基建投資規(guī)劃及其成本收益核算應(yīng)置于更宏觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)視角和政策框架下。

三、瀾湄地區(qū)的“基建—安全關(guān)聯(lián)”

和平與穩(wěn)定是基建項(xiàng)目大興建設(shè)的發(fā)展前提，基礎(chǔ)設(shè)施則是延續(xù)和平與安全或是制造矛盾事端的“雙刃劍”。

３．１瀾湄地區(qū)“基建—安全”的正向關(guān)聯(lián)

第一，基礎(chǔ)設(shè)施可以是政府績(jī)效合法性的重要來源，通過基礎(chǔ)設(shè)施提升健康和教育等方面的社會(huì)福利水平，繼而社會(huì)對(duì)國(guó)家控制的允許也都得到提升。不僅基建的效能對(duì)合法性有影響，而且基建的決策和建造過程也會(huì)作用于政府的短期合法性。同時(shí)，高鐵、大型水電站等高新基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃可以為社會(huì)注入現(xiàn)代化和發(fā)展的想象，增強(qiáng)國(guó)民對(duì)國(guó)家治理能力的信任。在泰國(guó)，中泰鐵路項(xiàng)目一度成為影響選舉結(jié)果的重要變量。英拉競(jìng)選總理期間將中泰高鐵計(jì)劃作為競(jìng)選承諾之一，深得選民支持并使為泰黨贏得２０１１ 年選舉。而近期，在中泰鐵路進(jìn)展趨緩之際，泰國(guó)又再次承諾按計(jì)劃落實(shí)項(xiàng)目，很大一部分原因是巴育政府想借助中泰鐵路項(xiàng)目為２０２３ 年的總理大選造勢(shì)。２０２２ 年泰國(guó)的多項(xiàng)民意調(diào)查顯示，巴育的支持率處于其執(zhí)政以來的最低點(diǎn)，為爭(zhēng)取繼續(xù)執(zhí)政，巴育寄希望于一些務(wù)實(shí)的政績(jī)?yōu)樽约杭臃?。?/p>

第二，基建被用來緩解不同民族和群體間的矛盾?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程時(shí)常伴隨著產(chǎn)權(quán)的再明晰過程，而產(chǎn)權(quán)不清通常是矛盾的根源。世界銀行開展的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展土地劃撥項(xiàng)目”（Ｌａｎｄ Ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｄｅｖｅｌ?ｏｐｍｅｎｔ Ｐｒｏｊｅｃｔ）是一個(gè)集土地規(guī)劃、基建和技能培訓(xùn)為一體的發(fā)展方案，在２０１１ 年至２０２１ 年間，為柬埔寨的７７９ 戶家庭解決了土地所有權(quán)的問題，②不僅改善了民生，而且極大地緩解了產(chǎn)權(quán)不清所導(dǎo)致的沖突隱患。

第三，基建還被用來縮減地區(qū)間的發(fā)展差距。一些基礎(chǔ)設(shè)施在修建和運(yùn)營(yíng)的過程中可以創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，在貧困地區(qū)修建的基礎(chǔ)設(shè)施通常還會(huì)增加當(dāng)?shù)鼐用竦馁Y產(chǎn)價(jià)值，如地鐵和工業(yè)園區(qū)的修建會(huì)促使周邊房?jī)r(jià)增長(zhǎng)。③ 泰國(guó)的勿洞機(jī)場(chǎng)，被巴育政府宣傳為“不僅僅是座機(jī)場(chǎng)”（ｍｏｒｅ ｔｈａｎ ｊｕｓｔ ａｎ ａｉｒｐｏｒｔ）。勿洞位于泰國(guó)南部地區(qū)，地處偏僻，卻有豐富的旅游資源。泰國(guó)政府意圖通過修建機(jī)場(chǎng)拉動(dòng)旅游業(yè)，以此來提升北大年、也拉、那拉提瓦這三個(gè)南部貧困省份的經(jīng)濟(jì)水平。更重要的是，這三個(gè)省份是泰國(guó)民族矛盾和沖突最為嚴(yán)峻的地區(qū)，近百年的矛盾沖突造成地區(qū)內(nèi)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)停滯。泰國(guó)政府更希望借由旅游業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的撬動(dòng)作用，來減少民族間的發(fā)展差距，增強(qiáng)邊緣群體的認(rèn)同感和滿足感，進(jìn)而緩解民族矛盾。

３．２瀾湄地區(qū)“基建—安全”的反向關(guān)聯(lián)

沖突、政局不穩(wěn)定等因素造成的不安全環(huán)境會(huì)阻礙基建項(xiàng)目的進(jìn)展，或是使已建成的基礎(chǔ)設(shè)施無法使用。柬埔寨在２０ 世紀(jì)７０ 年代經(jīng)歷的內(nèi)亂嚴(yán)重阻礙了國(guó)內(nèi)基建的發(fā)展。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之前，柬埔寨的基礎(chǔ)設(shè)施水平還與鄰國(guó)相當(dāng)，內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后大量規(guī)劃項(xiàng)目不得不擱淺。原本于２０ 世紀(jì)６０ 年代計(jì)劃在上丁省內(nèi)建造的幾座大型水壩，僅有特諾河大壩得以落實(shí)，而很多基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)戰(zhàn)中遭到破壞。加之戰(zhàn)亂對(duì)于國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境的長(zhǎng)期影響，柬埔寨長(zhǎng)期以來仍處于戰(zhàn)前的基建水平。除柬埔寨外，緬甸也時(shí)常因?yàn)閮?nèi)亂阻礙國(guó)內(nèi)基建發(fā)展進(jìn)程。例如，２０１９ 年８ 月中旬，緬甸尋求自治的北方聯(lián)盟少數(shù)民族武裝組織發(fā)動(dòng)襲擊，封鎖了政府控制的欽什韋霍貿(mào)易路線。而２０２１ 年緬甸再次發(fā)生政變以來，許多援助方終止了對(duì)緬援助，使得大量進(jìn)行中的基建項(xiàng)目被迫擱置，預(yù)計(jì)總價(jià)值超２００ 億美元。①

基建項(xiàng)目因涉及到復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)、移民、環(huán)境保護(hù)等問題，其規(guī)劃和建造過程極易誘發(fā)族群間、民眾與政府間的矛盾。一些項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)引發(fā)所在地資源的重新分配，從而引發(fā)矛盾。泰國(guó)的“東部經(jīng)濟(jì)走廊”（ＥＥＣ）計(jì)劃，被認(rèn)為會(huì)加劇原本水資源不足的東部三省的水矛盾。②在“東部經(jīng)濟(jì)走廊”框架下，泰國(guó)東部的羅勇府、春武里府和北柳府三省被視為是泰國(guó)落實(shí)“工業(yè)４．０”規(guī)劃的先行區(qū)，屆時(shí)將有大量的農(nóng)業(yè)用地被用于建造工廠和公路、港口等設(shè)施。同時(shí)人們預(yù)期一些項(xiàng)目會(huì)加大海水倒灌淡水資源的風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)了當(dāng)?shù)孛癖姡貏e是農(nóng)民，極大的恐慌和不滿。當(dāng)?shù)卣敲癖姾晚?xiàng)目方之間的重要溝通中介，也是協(xié)助項(xiàng)目順利落地的關(guān)鍵推動(dòng)方。不過，有時(shí)湄公河國(guó)家的地方政府也會(huì)有尋租、貪腐或執(zhí)行不力的弊端，反而會(huì)在民眾與政府，民眾與項(xiàng)目方間制造矛盾。比如，緬甸薩爾溫江上的孟東水電站和伊洛瓦底江上的密松水電站曾因?yàn)檎恼`導(dǎo)而遭到了所在地附近居民的抵制。中方在柬埔寨承建的柴阿潤(rùn)水電項(xiàng)目，盡管項(xiàng)目方書面提供的環(huán)境政策和社會(huì)政策都很完備，但因政府與當(dāng)?shù)鼐用駵贤ú簧?，以及?guó)際非政府組織的蠱惑，而引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于政府的抗議活動(dòng)。迫于壓力，柬政府不得不終止項(xiàng)目。而在老撾瑯勃拉邦，韓國(guó)人建造高爾夫球場(chǎng)造成一些居民的遷移，而拒絕遷移的居民遭到逮捕入獄。

基建項(xiàng)目成為大國(guó)主要競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，產(chǎn)生了威脅地區(qū)安全的負(fù)外部性。湄公河國(guó)家普遍存在的基建融資赤字本應(yīng)為國(guó)際社會(huì)參與地區(qū)的發(fā)展合作創(chuàng)造空間，卻成為大國(guó)間地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，圍堵中國(guó)崛起的一個(gè)戰(zhàn)略“楔子”，一時(shí)間，湄公河地區(qū)成為大國(guó)間的“競(jìng)技場(chǎng)”。首先，作為戰(zhàn)略資源，域外各國(guó)紛紛借助基建投資拉攏地區(qū)內(nèi)國(guó)家。例如，印度主導(dǎo)的“湄公河恒河合作倡議”（Ｍｅｋｏｎｇ Ｇａｎｇａ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ）通過的２０１９ 年至２０２２ 年行動(dòng)計(jì)劃提議投資１０ 億美元用于互聯(lián)互通項(xiàng)目；日本提出“東京戰(zhàn)略２０１８”，為湄公河五國(guó)資助１５０ 個(gè)以基建為主的發(fā)展項(xiàng)目；美國(guó)主導(dǎo)的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)” 計(jì)劃、“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計(jì)劃以及歐盟主導(dǎo)的“全球門戶”計(jì)劃也都不約而同地將東南亞地區(qū)作為投資重點(diǎn)，湄公河國(guó)家更是成為焦點(diǎn)地帶。

其次，作為戰(zhàn)略平臺(tái)，大國(guó)間圍繞地區(qū)內(nèi)基建發(fā)展展開了制度、標(biāo)準(zhǔn)和話語等方面的競(jìng)爭(zhēng)。③ 西方大國(guó)因?yàn)橘Y源投入有限，于是開始圍繞基于基建的人權(quán)、環(huán)境、善治、透明度等所謂的“軟基建”問題大做文章。特別是自２０１３ 年中國(guó)發(fā)起“一帶一路”倡議，推進(jìn)中南半島經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)以來，美西方國(guó)家不斷將中方承建項(xiàng)目與人權(quán)、環(huán)境等議題掛鉤，進(jìn)行抹黑，還試圖將湄公河打造成下一個(gè)“南海問題”。④ 顯然，美國(guó)對(duì)于湄公河地區(qū)的關(guān)注是為了配合其“印太戰(zhàn)略”。尤其是在２０２０ 年，隨著與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)加劇，美國(guó)介入湄公河地區(qū)事務(wù)達(dá)到了一個(gè)高潮，美國(guó)不僅將“湄公河下游倡議”（ＬＭＩ）升級(jí)為“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”，還加大了對(duì)中國(guó)上游行為的批評(píng)力度。⑤ 美國(guó)同時(shí)加大與盟友在湄公河地區(qū)的合作力度。美國(guó)和澳大利亞共同提出的“湄公河保障計(jì)劃”，更是明確指明是為了實(shí)現(xiàn)美國(guó)的“印太愿景”。①

最后，作為戰(zhàn)略的結(jié)果，這一系列動(dòng)作阻礙了地區(qū)內(nèi)國(guó)家的合作發(fā)展進(jìn)程，誘發(fā)國(guó)家間的相互誤解。大國(guó)之間的基建競(jìng)爭(zhēng)具有重塑地區(qū)安全關(guān)系的可能性。柬埔寨國(guó)家媒體《高棉時(shí)代》就針對(duì)人權(quán)觀察于２０２１ 年８ 月１０ 日發(fā)布的題為《水下：中國(guó)“一帶一路”項(xiàng)目對(duì)柬埔寨的人權(quán)影響》（Ｕｎｄｅｒｗａｔｅｒ： Ｈｕｍａｎ Ｒｉｇｈｔｓ Ｉｍｐａｃｔｓ ｏｆ ａＣｈｉｎａ Ｂｅｌｔ ａｎｄ Ｒｏａｄ Ｐｒｏｊｅｃｔ ｉｎ Ｃａｍｂｏｄｉａ）的報(bào)告批評(píng)指出，此報(bào)告是作為其長(zhǎng)達(dá)十年的詆毀柬埔寨聲譽(yù)和破壞柬埔寨王國(guó)政府引導(dǎo)國(guó)家走向和平、穩(wěn)定與繁榮的堅(jiān)定努力的一部分。② 美國(guó)史汀生中心和“地球之眼”所共同推動(dòng)的“湄公河大壩監(jiān)測(cè)”作為“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”的重要項(xiàng)目，對(duì)瀾滄江干流上的１１ 座中國(guó)大壩的水文和氣候信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)。但中國(guó)清華大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，“湄公河大壩監(jiān)測(cè)”發(fā)布的水庫水位讀數(shù)存在嚴(yán)重誤差，與實(shí)際水位相去甚遠(yuǎn)。這些錯(cuò)誤數(shù)據(jù)已被用于炒作針對(duì)中國(guó)的不實(shí)言論，制造下游國(guó)家對(duì)中國(guó)的抵觸情緒。雖然“湄公河大壩監(jiān)測(cè)”小組承認(rèn)他們的研究結(jié)果存在錯(cuò)誤，但修改后的數(shù)據(jù)仍不正確。③ 顯然，美國(guó)主導(dǎo)的湄公河地區(qū)的基建競(jìng)爭(zhēng)，表面上是為形塑地區(qū)內(nèi)更高水平的基建發(fā)展，實(shí)際上卻是為制造地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)與中國(guó)基建“脫鉤”、分化地區(qū)內(nèi)與中國(guó)的合作關(guān)系、友好關(guān)系打入“楔子”，從而使地區(qū)出現(xiàn)陣營(yíng)化和對(duì)抗化的趨勢(shì)。

四、實(shí)現(xiàn)瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建—安全”的正向關(guān)聯(lián)

從上述的討論可以發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施展現(xiàn)出重構(gòu)發(fā)展與安全之間互動(dòng)關(guān)系的潛力，推動(dòng)“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”在不同主體、層次和議題領(lǐng)域中展現(xiàn)出顯著的能動(dòng)性，能夠在特定時(shí)空的復(fù)合環(huán)境下主導(dǎo)發(fā)展與安全的演變。而這種演變具有雙向性，一方面是基建聯(lián)結(jié)發(fā)展和安全形成正向的互動(dòng)，例如，基建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展又帶動(dòng)基建項(xiàng)目的拓展，基建增強(qiáng)政府績(jī)效，從而又促進(jìn)安全，而安全又進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)展，以此類推的正向螺旋。另一方面是基建聯(lián)結(jié)發(fā)展和安全形成反向的互動(dòng)。在這一互動(dòng)中，基建成為不發(fā)展、不安全的因素，形成的是一種反向螺旋?；m然處于聯(lián)動(dòng)關(guān)系中的核心，但基建本身是中性的，實(shí)際上是議題設(shè)定和政策導(dǎo)向賦予了基建價(jià)值屬性，從而為聯(lián)動(dòng)的方向產(chǎn)生動(dòng)力機(jī)制。

也就是說，合理、科學(xué)和可持續(xù)的基建規(guī)劃是產(chǎn)生“發(fā)展—基建—安全”正向螺旋關(guān)聯(lián)的動(dòng)力機(jī)制。合理是指基建規(guī)劃應(yīng)注重利益有關(guān)各方的協(xié)調(diào)性；科學(xué)是指規(guī)劃應(yīng)尊重自然規(guī)律，城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，以及基建各子系統(tǒng)間的適配性；可持續(xù)則是指規(guī)劃應(yīng)以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，基建最終應(yīng)服務(wù)于發(fā)展的可持續(xù)性。為確保實(shí)現(xiàn)合理、科學(xué)和可持續(xù)的基建規(guī)劃，從而促進(jìn)“發(fā)展—基建—安全”的正向螺旋聯(lián)動(dòng)，首先應(yīng)具備議題聚合式的決策模式，應(yīng)注重圍繞基建，積聚起的相關(guān)發(fā)展、安全議題之間的聚合能動(dòng)性和系統(tǒng)性。其次，應(yīng)以新型制度的建設(shè)應(yīng)對(duì)新興的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。一方面，當(dāng)前國(guó)際制度并未產(chǎn)生一套覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施全過程、各方面的詳細(xì)規(guī)制。另一方面，圍繞基建聚合式的議題設(shè)定提出了更為復(fù)雜性的制度挑戰(zhàn)。再者，正向的聯(lián)動(dòng)關(guān)系更加地需要共同體意識(shí)。這意味著將基建作為戰(zhàn)略工具，將其“政治化”和過度“安全化”，是因?yàn)闆]有意識(shí)到起反噬性和產(chǎn)生反向螺旋的可能性。

瀾湄地區(qū)是中國(guó)周邊外交重點(diǎn)經(jīng)略地區(qū)，是“一帶一路”建設(shè)示范區(qū)，是我國(guó)邊境安全威脅的關(guān)鍵來源。因此，中國(guó)積極構(gòu)建地區(qū)內(nèi)的“發(fā)展—基建—安全”的正向關(guān)聯(lián)互動(dòng)，避免地區(qū)出現(xiàn)“發(fā)展—不安全關(guān)聯(lián)”或“安全—不發(fā)展關(guān)聯(lián)”，就顯得尤為重要。

４．１加強(qiáng)關(guān)注議題設(shè)定的關(guān)聯(lián)聚合性

“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”最直接的影響是加劇了議題的聚合性和議題設(shè)定的復(fù)雜性?；ū旧砭完P(guān)聯(lián)集聚了土地產(chǎn)權(quán)、融資、人口遷移、環(huán)境等一系列問題，打破了原本孤立式的議題設(shè)定思維，轉(zhuǎn)化為了立體配置式的思維。隨著基建內(nèi)涵從發(fā)展向社會(huì)、政治、安全乃至戰(zhàn)略領(lǐng)域不斷拓展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不再是基建的決定性承諾，“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”如同一座天平，安全成為天平的另一端，一系列議題因素的集聚不斷沖擊著天平的穩(wěn)定性，因此關(guān)聯(lián)性的互動(dòng)實(shí)質(zhì)就是確保這座天平處于一個(gè)平衡狀態(tài)。在關(guān)聯(lián)性思維下，瀾湄地區(qū)任何領(lǐng)域的議題設(shè)定都應(yīng)以“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”為指導(dǎo)，注意到基礎(chǔ)設(shè)施吸納多種新型議題的潛在趨勢(shì)，確?！鞍l(fā)展—基建—安全”的關(guān)聯(lián)韌性，強(qiáng)化發(fā)展與安全之間的張力。

４．２促進(jìn)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)

“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的進(jìn)程需要進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制支撐，以應(yīng)對(duì)“發(fā)展—不安全”的問題。瀾湄合作機(jī)制的創(chuàng)立填補(bǔ)了地區(qū)內(nèi)非傳統(tǒng)安全機(jī)制的空白，推動(dòng)了非傳統(tǒng)安全治理逐步從“碎片化” 向“平臺(tái)化” 演進(jìn)和發(fā)展，①也遏制了“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”的失衡。不過還需為應(yīng)對(duì)“發(fā)展—不安全關(guān)聯(lián)”的預(yù)防性工作加強(qiáng)制度性建設(shè)。當(dāng)前的預(yù)警工作過于碎片化，要么是基于企業(yè)自身的行為，存在信息難以互通的問題，要么是以境外民間組織為主體，存在易被操控而污名化中國(guó)的問題。因此，新的預(yù)警機(jī)制需要注重總體化的伙伴關(guān)系，需要在政府、企業(yè)、社會(huì)組織、學(xué)界和社區(qū)之間形成合力。新的預(yù)警機(jī)制應(yīng)該具有平臺(tái)效應(yīng)，應(yīng)有利于風(fēng)險(xiǎn)信息的共享?？梢陨鐓^(qū)單位為橫向坐標(biāo)，以具體項(xiàng)目為縱向坐標(biāo)，建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，以便各方時(shí)時(shí)檢索、分析。具體的信息內(nèi)容可以包括：對(duì)項(xiàng)目開展前的風(fēng)險(xiǎn)排查、調(diào)研摸底的情況；項(xiàng)目進(jìn)行中的風(fēng)險(xiǎn)追蹤情況；對(duì)項(xiàng)目后期的滿意度統(tǒng)計(jì)，以及新興問題的調(diào)查信息。在此基礎(chǔ)上，可以借助數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、預(yù)警。

４．３ 積極掌握基建發(fā)展“安全化”的主動(dòng)權(quán)

大國(guó)間圍繞基建的競(jìng)爭(zhēng)加劇了“安全化”的進(jìn)程，沖擊著“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的天平向“安全”一端傾斜，易出現(xiàn)“安全—不發(fā)展”問題。更嚴(yán)峻的是，域外大國(guó)的介入及對(duì)安全話語的壟斷，剝奪了域內(nèi)國(guó)家的安全主體地位，將其降格成為安全受眾，反而形成了域外大國(guó)成為安全主體的扭曲關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”的正向互動(dòng)，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是重新奪回地區(qū)內(nèi)基建發(fā)展“安全化”的主動(dòng)權(quán)。

為此，首先要以地區(qū)內(nèi)國(guó)家的安全偏好為依據(jù)，制定安全標(biāo)準(zhǔn)。特別是要尊重基建項(xiàng)目的直接受眾和弱勢(shì)群體、脆弱群體的偏好，通過制度設(shè)計(jì)來確保他們表達(dá)偏好的權(quán)利。其次，在安全實(shí)踐過程中盡量遵從“對(duì)話” 而非“對(duì)抗”的邏輯。應(yīng)使安全施動(dòng)者意識(shí)到其與安全受眾之間并非敵對(duì)的關(guān)系，而是互利共贏的安全共同體。最后，“安全化”的同時(shí)還應(yīng)兼具“去安全化”的過程。地區(qū)內(nèi)國(guó)家應(yīng)具備判斷安全議題輕重緩急的意識(shí)和權(quán)利，對(duì)不同區(qū)間的議題投入相應(yīng)的差別資源與關(guān)注度?？傊?，通過基礎(chǔ)設(shè)施改善民生是中國(guó)推動(dòng)相關(guān)國(guó)家和平締造的核心要素，“安全”應(yīng)為基建發(fā)展保駕護(hù)航，應(yīng)極力避免在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的態(tài)勢(shì)下，基建因素嵌合導(dǎo)致其他議題的“泛安全化”。中國(guó)可以積極利用話語資源，運(yùn)用身份塑造和話語框定等策略，積極推動(dòng)瀾湄安全規(guī)范的建設(shè)。

結(jié)語

當(dāng)前，瀾湄地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施問題已經(jīng)展現(xiàn)出嵌入“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)” 的顯著趨勢(shì)，一個(gè)“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”正在浮現(xiàn)。全新的關(guān)聯(lián)重新塑造安全與發(fā)展兩大議題，使得地區(qū)內(nèi)的發(fā)展、安全內(nèi)部的自循環(huán)互動(dòng)，走向圍繞基建的相互反饋、相互依賴的復(fù)合系統(tǒng)，地區(qū)的發(fā)展、安全、基建的關(guān)聯(lián)變得日益緊密，其影響也更加復(fù)雜深遠(yuǎn)，需要通過構(gòu)建引動(dòng)“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)” 的正向性互動(dòng)。合理、科學(xué)和可持續(xù)的基建規(guī)劃是產(chǎn)生正向螺旋關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵。

瀾湄地區(qū)是中國(guó)周邊外交重點(diǎn)經(jīng)略地區(qū)，自中國(guó)提出“一帶一路”倡議，加大了海外基建合作的力度以來，美國(guó)及其同盟國(guó)家出于獲取地區(qū)戰(zhàn)略利益、塑造地區(qū)秩序的目的以及對(duì)自身地區(qū)影響力下降的擔(dān)憂，圍繞基建領(lǐng)域同中國(guó)在地區(qū)內(nèi)展開競(jìng)爭(zhēng)的勢(shì)頭開始凸顯。為在瀾湄地區(qū)建設(shè)和平、穩(wěn)定、繁榮的周邊環(huán)境，中國(guó)應(yīng)以瀾湄合作機(jī)制為重點(diǎn)平臺(tái)，以“一帶一路”建設(shè)為動(dòng)力源，以“三大倡議”為指導(dǎo)，通過加強(qiáng)關(guān)注議題設(shè)定的關(guān)聯(lián)聚合性、促進(jìn)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)、積極掌握地區(qū)基建發(fā)展“安全化”的主動(dòng)權(quán)三個(gè)方面，積極構(gòu)建瀾湄地區(qū)“發(fā)展—基建—安全關(guān)聯(lián)”正向互動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制。

編輯 邵雯婧