[摘要] 背街小巷整治提升是城市更新的具體舉措和民生治理的重要抓手。經(jīng)過多年實(shí)踐探索，北京背街小巷整治提升實(shí)現(xiàn)了由走技術(shù)路線到從居民生活出發(fā)、由環(huán)境治理到街區(qū)更新、由單向管理到共商共治共享的轉(zhuǎn)向，并在制度機(jī)制層面與首都精神文明建設(shè)、超大城市精細(xì)化治理、接訴即辦改革形成聯(lián)動(dòng)合力。深化治理、提質(zhì)增效，還需從空間功能優(yōu)化、人居環(huán)境改善、筑牢安全底線三個(gè)方面持續(xù)用力，以提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

[關(guān)鍵詞] 首都治理；? 街巷整治；? 城市更新行動(dòng)；? 民生福祉

[中圖分類號(hào)] D616； C916.2? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2023）03-0059-04

讓人民生活幸福是“國之大者”。背街小巷是城市煙火氣和民生福祉的重要空間載體，關(guān)系城市形象塑造、居民生活品質(zhì)和社會(huì)運(yùn)行安全，是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感最直接的小切口，也是首都的“大民生”。2017年以來，北京市委市政府持續(xù)6年開展背街小巷環(huán)境整治提升和深化文明創(chuàng)建工作，全市4000余條背街小巷環(huán)境面貌和景觀品質(zhì)得到整體改善，21個(gè)以街區(qū)為單元的整治片區(qū)實(shí)現(xiàn)一體化和集約式治理，一批具有首都風(fēng)范、古都風(fēng)韻、時(shí)代風(fēng)貌的最美街巷和文明街巷成為精品宜居的典型樣本，城市現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展成果更多更好惠及全體市民。

首都背街小巷整治提升始終堅(jiān)持城市更新民生優(yōu)先原則，緊扣“七有”要求和“五性”需求，解決群眾急難愁盼問題，將聽民聲、體民情、解民憂融入每一個(gè)整治提升細(xì)節(jié)，在保住歷史風(fēng)貌、留住百姓煙火、延續(xù)鄉(xiāng)愁情懷、創(chuàng)造安全環(huán)境中彰顯人文關(guān)懷，在小尺度、漸進(jìn)式、微更新實(shí)踐中擦亮人民底色，撬動(dòng)了一場以新時(shí)代民生觀為統(tǒng)領(lǐng)、以民生訴求為支點(diǎn)的超大城市現(xiàn)代化空間治理革命。而對(duì)人民性的聚焦不僅是馬克思主義最鮮明的品格，也是城市管理者以胸懷“國之大者”站穩(wěn)人民立場、踐行初心使命的現(xiàn)實(shí)表達(dá)。

背街小巷整治提升實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)向”

北京市遵循“人民城市”理念，積極落實(shí)中央及有關(guān)部委“實(shí)施城市更新行動(dòng)”部署，以重點(diǎn)街巷和重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境秩序治理、中心城區(qū)疏解提質(zhì)等專項(xiàng)任務(wù)為牽引，通過精準(zhǔn)的政策設(shè)計(jì)、科學(xué)的機(jī)制保障、具體的整治行動(dòng)，大力探索創(chuàng)新減量發(fā)展背景下城市更新和民生治理的有效路徑。背街小巷整治提升作為首都特色更新實(shí)踐中的重要范疇，取得一系列重要成果，呈現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)向”特征。

由技術(shù)路線轉(zhuǎn)向從居民生活出發(fā)。作為技術(shù)治理的實(shí)踐，背街小巷整治有三重維度：一是強(qiáng)調(diào)利用專項(xiàng)規(guī)劃方案、更新導(dǎo)則等技術(shù)成果治理空間。二是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃專家的治理主體地位。三是將技術(shù)邏輯與技術(shù)效率作為治理決策的唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但技術(shù)的工具理性在解決城市舊問題的同時(shí)，也容易在某種程度上忽視社會(huì)治理中的人文關(guān)懷以及人的多樣化需求、生活感受等價(jià)值目標(biāo)。從居民生活出發(fā)將人作為技術(shù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，旨在使街區(qū)功能回歸到滿足人的居住、生產(chǎn)、生活，即為“人的自由全面發(fā)展”（詩意棲息和審美化生存）創(chuàng)造美好生活。以此為邏輯起點(diǎn)，背街小巷整治提升體現(xiàn)了以藝術(shù)之治為內(nèi)核的現(xiàn)代城市空間塑造對(duì)美好生活圖式的建構(gòu)，通過規(guī)劃賦能的高效和智慧、藝術(shù)營造的溫情和品質(zhì)、循法而治的可靠和有序，使人民群眾在末端細(xì)微處獲得可知可感的新變化，從而增加對(duì)美好生活的感性經(jīng)驗(yàn)，彰顯人作為個(gè)體生命的意義。

由街巷環(huán)境治理轉(zhuǎn)向綜合性街區(qū)更新。環(huán)境整治是在充分保護(hù)歷史建筑、保留街巷肌理、保持風(fēng)貌尺度的前提下，通過動(dòng)態(tài)化小規(guī)模綜合整治、品質(zhì)提升和功能優(yōu)化，使城市生態(tài)更具自生性和自我完善能力。但在具體實(shí)施過程中，各屬地街道和項(xiàng)目實(shí)施主體對(duì)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知程度、操作思路、任務(wù)進(jìn)度不盡相同，亟須探索一種高效、低成本、更具可持續(xù)性的新路徑。街區(qū)更新立足空間的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，突破傳統(tǒng)街道、小區(qū)或項(xiàng)目單元的邊界治理思維，轉(zhuǎn)向在街區(qū)層面重新整合有限資源，以大片區(qū)統(tǒng)籌、小單元作戰(zhàn)的方式提升空間治理的有效性，進(jìn)而產(chǎn)生價(jià)值集約和帶動(dòng)效應(yīng)。2017—2020年，北京市第一輪“疏整促”專項(xiàng)行動(dòng)的重點(diǎn)是違法違規(guī)建筑拆除和背街小巷環(huán)境整治。2021年，北京市發(fā)布的《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化推進(jìn)“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施意見》明確提出：“結(jié)合背街小巷環(huán)境精細(xì)化整治提升，綜合提升街區(qū)功能，改善人居環(huán)境?！边@標(biāo)志著第二輪“疏整促”專項(xiàng)行動(dòng)的基本單元從背街小巷轉(zhuǎn)向街區(qū)層面，工作重點(diǎn)從環(huán)境整治提升轉(zhuǎn)向綜合服務(wù)功能完善。

由單向管理轉(zhuǎn)向共商共治共享。相較于傳統(tǒng)政府治理體系中自上而下的單向度、指令化方式，北京市背街小巷整治提升更加注重激發(fā)群眾主體自治活力，形成了在共商中征求民意、在共治中啟發(fā)民智、在共享中滿足民愿的治理新格局。一方面，背街小巷自治共建理事會(huì)、小院議事廳、社區(qū)共治委等都是群眾參與空間更新協(xié)商對(duì)話、提升治理能動(dòng)力的有效途徑，街區(qū)居民圍繞家門口的一路一景抒情達(dá)意、貢獻(xiàn)智慧，并在這種互動(dòng)中不斷產(chǎn)生新感悟、新認(rèn)知，推動(dòng)自身向具備現(xiàn)代公民意識(shí)的成熟自治主體轉(zhuǎn)變。另一方面，街區(qū)居民就關(guān)切的環(huán)境共性問題集體巡視、集體協(xié)商、集體行動(dòng)的過程，讓更多人學(xué)會(huì)把整體利益置于社會(huì)首位，甚至愿意讓渡自己的部分權(quán)益而成就更多人的廣泛利益。這樣的價(jià)值取向，為構(gòu)建人民美好生活共同體、達(dá)成社會(huì)共治機(jī)制奠定重要基礎(chǔ)。

民生訴求導(dǎo)向下的背街小巷整治提升機(jī)制創(chuàng)新

超大城市在社會(huì)構(gòu)成、居民需求、空間結(jié)構(gòu)方面的超常復(fù)雜性，決定了推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化比以往任何時(shí)候更需要政策機(jī)制創(chuàng)新。作為城市更新的具體舉措和回應(yīng)群眾關(guān)切的實(shí)際行動(dòng)，背街小巷整治提升從制度機(jī)制層面為探尋超大城市有機(jī)更新和民生治理融合路徑貢獻(xiàn)了北京經(jīng)驗(yàn)，為探究中國城市治理邏輯變遷提供了首都樣本。

實(shí)現(xiàn)背街小巷環(huán)境整治提升與首都精神文明建設(shè)工作協(xié)同推進(jìn)。文明城市（城區(qū)）創(chuàng)建是把社會(huì)主義精神文明建設(shè)任務(wù)要求落實(shí)到城鄉(xiāng)基層的重要載體，是人民群眾群策群力建設(shè)美好生活的創(chuàng)舉。2017年起北京市每年召開首都精神文明建設(shè)暨背街小巷環(huán)境整治提升動(dòng)員部署大會(huì)，將兩項(xiàng)工作同研究、同部署、同推進(jìn)、同檢查?！妒锥肌笆奈濉睍r(shí)期精神文明建設(shè)規(guī)劃》繼續(xù)將背街小巷整治提升作為文明城區(qū)創(chuàng)建的重要內(nèi)容，提出深化街巷文明創(chuàng)建的目標(biāo)任務(wù)——努力將背街小巷打造成為城市治理的亮點(diǎn)、文脈傳承的載體、和諧宜居的家園。城市文明的高級(jí)形式是活力與秩序的有機(jī)統(tǒng)一。在這個(gè)意義上，背街小巷整治提升的重要任務(wù)就是恢復(fù)街坊里弄的多樣性和活力，讓傳統(tǒng)街巷在形、神交融中實(shí)現(xiàn)歷史與未來的有序協(xié)調(diào)，最終營造出一個(gè)充滿趣味性與豐富性的空間場所，既豐富文明城市的內(nèi)涵，也能為群眾文明素養(yǎng)提升提供潤物無聲的正向激勵(lì)。

推動(dòng)背街小巷“微更新”與超大城市精細(xì)化治理緊密銜接。超大城市是人的生產(chǎn)方式、生活方式、交往方式高度聚集的空間極核，也是各類空間社會(huì)問題頻現(xiàn)的匯聚點(diǎn)，其治理問題歷來是全球性難題。2017年9月中共中央、國務(wù)院關(guān)于對(duì)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的批復(fù)意見明確提出，要“創(chuàng)新城市治理方式，加強(qiáng)精細(xì)化管理，在精治、共治、法治上下功夫”“推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！侗本┦谐鞘懈聴l例》指出，開展城市更新活動(dòng)要“堅(jiān)持先治理、后更新”，與“疏整促”工作相銜接。精細(xì)化治理已成為社會(huì)主義城市治理模式的路徑取向。背街小巷作為城市的“毛細(xì)血管”，最能體現(xiàn)城市精細(xì)化治理水平，是檢驗(yàn)城市末端治理效能的試金石。在操作路徑上，背街小巷“微更新”將首都特色與精細(xì)化治理要求深度融合，通過住區(qū)微整治、空間微改造、景觀微提升打造精品街巷，用繡花功夫補(bǔ)齊民生短板；在機(jī)制創(chuàng)新上，通過建立市、區(qū)兩級(jí)背街小巷環(huán)境整治議事協(xié)調(diào)機(jī)制，廣泛吸納市場主體、專家學(xué)者、居民代表等各類治理力量，定期“會(huì)診開方”，凝聚思想共識(shí)、破解重難點(diǎn)問題、研制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，為“大城善治”賦予了更豐富的時(shí)代內(nèi)涵。

促進(jìn)背街小巷“微治理”與接訴即辦改革融合聯(lián)動(dòng)。社會(huì)治理的基礎(chǔ)在基層、根本在社區(qū)。民生問題在社區(qū)層面高度集中，直接涉及群眾最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問題。城市建設(shè)與治理要留住人心，就必須推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，更快更精準(zhǔn)回應(yīng)民生訴求，做好家門口“最后一米”的服務(wù)。背街小巷“微治理”見諸于以社區(qū)為核心單元的城市基層社會(huì)治理。接訴即辦改革樹立了大抓基層的鮮明導(dǎo)向，以12345市民服務(wù)熱線反映的街巷環(huán)境問題作為重要靶向，推動(dòng)治理力量向街巷、社區(qū)延伸，把群眾的訴求清單轉(zhuǎn)化為黨員干部的實(shí)情清單、履職清單，真正做到“事事有回音、件件有落實(shí)”。從這個(gè)層面看，背街小巷整治提升與接訴即辦改革在理念、目標(biāo)和組織模式上實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)協(xié)同、步調(diào)一致。

對(duì)標(biāo)民生“三感”深化背街小巷治理

社會(huì)主義的城市發(fā)展始終堅(jiān)持人民至上，不斷為人民的生存和發(fā)展創(chuàng)造更好的條件，滿足人民的多樣性需求，其得失成敗歸根結(jié)底要以人民評(píng)判為標(biāo)尺。不論采用何種路徑、機(jī)制、方法，人民群眾是城市更新行動(dòng)成效的最好感知者。將人民是否得到實(shí)惠、人民生活是否得到改善作為檢驗(yàn)背街小巷治理成效的“金標(biāo)準(zhǔn)”，是對(duì)人民城市理念時(shí)代內(nèi)涵的深刻把握和生動(dòng)踐行。

提升獲得感，以堅(jiān)持民生需求導(dǎo)向的空間功能優(yōu)化營造普惠利民的生活體驗(yàn)。一是突出便民利民惠民導(dǎo)向，科學(xué)優(yōu)化街巷功能布局。著眼于街巷形態(tài)功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，精心設(shè)計(jì)好每一條背街小巷，統(tǒng)籌好景觀性和功能性，既要傳承文化、留住記憶，展現(xiàn)街巷的景觀風(fēng)貌，又要完善配套、提升品質(zhì)，解決好群眾的生活需求；堅(jiān)持創(chuàng)新機(jī)制、盤活存量，以更高標(biāo)準(zhǔn)、更大力度推進(jìn)公共空間治理，整合沿街景點(diǎn)、特色文化資源，拓展庭院廣場、共生小院、鄰里空間，為市民提供可休閑游憩、可社會(huì)交往、可健身運(yùn)動(dòng)、可閱讀學(xué)習(xí)的“第三生活空間”；開展“失落空間”調(diào)查，1整合利用街巷零散閑地、邊角碎地、胡同轉(zhuǎn)角、建筑退線空間等打造小尺度游園，使小巷深處能夠移步換景，呈現(xiàn)多層立體空間布局。二是完善街區(qū)綜合服務(wù)功能，推進(jìn)一刻鐘便民生活圈全覆蓋。緊扣“七有”目標(biāo)和“五性”需求，全面診斷街巷功能、風(fēng)貌、環(huán)境、配套設(shè)施，精準(zhǔn)制定問題清單、資源清單、需求清單，分類提出街區(qū)綜合服務(wù)功能完善策略；針對(duì)目前便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局不均、新增難度大等問題，強(qiáng)化規(guī)劃策略指引，對(duì)存量基礎(chǔ)設(shè)施資源進(jìn)行摸底整合，并以產(chǎn)權(quán)為基準(zhǔn)，與原有建筑功能、社區(qū)便民服務(wù)設(shè)施類型進(jìn)行疊合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌布局、整體推進(jìn)；針對(duì)生活性服務(wù)業(yè)品牌化與連鎖化率低的問題，探索公益性服務(wù)和市場化運(yùn)作結(jié)合模式，變“被動(dòng)輸血”為“自主造血”，撬動(dòng)社區(qū)微利業(yè)態(tài)發(fā)展活力，引導(dǎo)開發(fā)運(yùn)營主體更新發(fā)展理念，做好生命周期成本管理，從追求短期經(jīng)濟(jì)效益向通過資產(chǎn)長期運(yùn)營分享城市更新紅利轉(zhuǎn)型。

提升幸福感，以因地制宜的人居環(huán)境改善推動(dòng)“從有到優(yōu)”的福利進(jìn)階。構(gòu)建滿足人民高品質(zhì)生活新期待的城市生態(tài)系統(tǒng)，要求背街小巷的空間表達(dá)不斷自我完善、推陳出新，以彰顯國際范、現(xiàn)代感、煙火氣、人文性、智慧化兼容并蓄的城市氣質(zhì)。一是增加街巷空間豐富度，營造富有活力的生活場景。通過構(gòu)建適宜尺度場所、整合破碎空間、介入媒觸因子、新老文化混搭、單一功能和交混功能并重等要素的營造，讓宜居社區(qū)、活力街區(qū)成為都市生活引力場，促進(jìn)人產(chǎn)城景文深度融合。如圍繞“古都新生”目標(biāo)，打造高連續(xù)性、適宜步行的小尺度街區(qū)，保證人在以5公里/小時(shí)的速度行進(jìn)時(shí)，有充分時(shí)間享受到城市空間的品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人與街區(qū)景觀的親密互動(dòng)。二是拓展后街功能、更新商業(yè)業(yè)態(tài)，營造獨(dú)特靈動(dòng)的服務(wù)場景。立足區(qū)域傳統(tǒng)風(fēng)貌、城廂歷史記憶、在地文化基因，定位于夜間經(jīng)濟(jì)和精致慢生活，實(shí)施區(qū)別于主街的后街發(fā)展路徑，培育聚集與老街古巷相得益彰、量身定制的特色業(yè)態(tài)，將其打造成古典與時(shí)尚、藝術(shù)與功能融于一體的全新體驗(yàn)場景。如傳統(tǒng)特色門店穿廊相連，形成氣質(zhì)統(tǒng)一卻又獨(dú)樹一幟的個(gè)性風(fēng)貌；深巷老房子變身網(wǎng)紅民宿，自家門洞旁就是年輕人熱衷打卡的獨(dú)立小店，以此拓展消費(fèi)新場景、挖掘消費(fèi)新潛力。三是以靈活的管理尺度構(gòu)建健康長效的街巷開放生態(tài)。針對(duì)街巷戶外廣告、牌匾標(biāo)識(shí)、商圈外擺、小修小補(bǔ)攤位，既要“松開繩子”，也要“牽住鼻子”，應(yīng)制定分時(shí)段、分類別、分區(qū)域設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及管理細(xì)則，以告知承諾制、包容審慎柔性執(zhí)法實(shí)現(xiàn)以疏代堵，由此營造開放包容城市治理的“制度溫情”，這種施政藝術(shù)是對(duì)標(biāo)國際一線城市、向現(xiàn)代城市治理邁進(jìn)的重要一步。

提升安全感，以關(guān)注公平正義的安全韌性筑牢宜居宜業(yè)的美好生活底線。背街小巷人口業(yè)態(tài)集聚、空間秩序混亂、綜合配套不足、抗災(zāi)避險(xiǎn)體系薄弱，歷來是安全韌性城市建設(shè)的短板。一是實(shí)施完整街道政策。秉持街道設(shè)計(jì)和運(yùn)行應(yīng)保障所有出行者通行權(quán)的理念，在分析周邊小區(qū)類型、人車流量、居民居住習(xí)慣的基礎(chǔ)上，對(duì)背街小巷進(jìn)行合理規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營和維護(hù)，為全部使用者特別是殘疾人、老年人等弱勢人群順利出行提供無障礙、便利化環(huán)境。二是重塑街巷空間安全格局。加大對(duì)簡易樓、平房院落、拆遷滯留項(xiàng)目騰退改造以及低端住宿業(yè)整治提升的推進(jìn)力度，以降低老城街區(qū)人口倒掛、職住失衡、管線壓占、院落積水、設(shè)施年久失修等潛在安全風(fēng)險(xiǎn)；創(chuàng)新騰退空間和存量空間再利用政策，將應(yīng)急改造條件作為街巷更新設(shè)計(jì)要點(diǎn)之一，為臨時(shí)疏散、隔離防護(hù)、防災(zāi)避難及中長期安置預(yù)留彈性空間，以應(yīng)對(duì)災(zāi)變和疾病危機(jī)管理期實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的特殊治理需求。

（本文是2022年度全國黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題“‘三生’空間協(xié)調(diào)視角下京津冀省際交界地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：2022DXXTZDDYKT003〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉睿，王越.個(gè)人視域中美好生活的基本價(jià)值探析[J].江漢論壇，2019（5）.

（作者簡介：刁琳琳，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）決策咨詢部主任、教授）

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