魏 華

（北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 北京 100083）

草畜平衡管理作為我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)的重要措施，需要堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和規(guī)范的管理依據(jù)，為此我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(原農(nóng)業(yè)部) 2005 年頒布《草畜平衡管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，為草畜平衡管理工作提供指導(dǎo)方針和規(guī)范依據(jù)，但該規(guī)章于2020 年被廢止。鑒于草畜平衡管理工作具有現(xiàn)實(shí)性與長(zhǎng)期性，為適應(yīng)新形勢(shì)下草畜平衡管理的需要，制定新的管理規(guī)范迫在眉睫。為此，本文力圖從草畜平衡制度的規(guī)范梳理入手，分析草畜平衡管理存在的制度困境，希望以此引起學(xué)界對(duì)于草畜平衡制度的重視與討論。

1 草畜平衡管理的立法概況

1.1 草畜平衡管理制度的發(fā)展沿革

草畜平衡管理的立法在20 世紀(jì)80 年代初即已開(kāi)始，1983 年《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例(試行)》和1984 年《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》以法規(guī)的形式明確規(guī)定：草原必須以草定畜，實(shí)行草畜平衡制度。1985 年制定的《草原法》雖然沒(méi)有明確草畜平衡的概念，但在第12 條規(guī)定 “合理使用草原，防止過(guò)量放牧”，貫徹了草畜平衡管理理念。鑒于草原持續(xù)嚴(yán)重退化的現(xiàn)實(shí)威脅，2002 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2002〕19 號(hào))，將草畜平衡列為草原保護(hù)三大措施(基本草地保護(hù)制度；草畜平衡制度；劃區(qū)輪牧、休牧、禁牧制度)之一。

2002 年修訂的《草原法》將草畜平衡作為一項(xiàng)法律制度，2005 年我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(原農(nóng)業(yè)部)發(fā)布《草畜平衡管理辦法》，成為此后15 年草畜平衡管理的基本規(guī)范依據(jù)；2020 年原《辦法》被廢止后，至今尚未制定相應(yīng)的替代規(guī)則。

1.2 草畜平衡管理制度的基本內(nèi)容

草畜平衡管理的中央立法集中在《草原法》和原《草畜平衡管理辦法》?！恫菰ā芬?guī)定國(guó)家對(duì)草原實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度，并授權(quán)國(guó)務(wù)院草原行政主管部門制定草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和草畜平衡管理辦法(第33 條)，授權(quán)省級(jí)人大制定超載過(guò)牧的糾正和處罰措施(第73 條)；另外在第45 條規(guī)定草原載畜量的核定主體。原《草畜平衡管理辦法》共18 條，包含了草畜平衡管理的主要制度內(nèi)容：草畜平衡的界定、草原載畜量的確定程序、草畜平衡管理的具體措施、各主體的權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任等。

1.3 草畜平衡管理的地方性規(guī)范

在中央層面頒布的法律規(guī)章之外，各省的《草原法》實(shí)施細(xì)則或是地方性法規(guī)規(guī)章中也都包含了部分草畜平衡管理內(nèi)容。內(nèi)蒙古、甘肅頒布了專門的規(guī)章-《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》(2021 年)和《甘肅省草畜平衡管理辦法》(2012年)；此外還有省級(jí)規(guī)范性文件，包括2011 年的《云南省草畜平衡管理辦法(試行)》和2012 年的《新疆維吾爾自治區(qū)草原禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理辦法》。重點(diǎn)草原省份地方性規(guī)定具體如表1 所列。

相比較原《草畜平衡管理辦法》和草原法地方性實(shí)施規(guī)范，地方性專門規(guī)范規(guī)定較為全面，增加了部分地方特色規(guī)則。如甘肅、新疆、內(nèi)蒙古、云南都增加了草原管護(hù)員、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等規(guī)則。甘肅增加了草畜平衡區(qū)的范圍和劃定主體、目標(biāo)管理責(zé)任制等內(nèi)容。新疆規(guī)定了草畜平衡區(qū)的范圍；3 年完成的時(shí)限；建立草畜平衡卡制度，制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)場(chǎng)時(shí)間和各季節(jié)放牧草地利用期限；將草畜平衡規(guī)定納入村規(guī)民約，建立自我監(jiān)督與相互監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)蒙古增加了各級(jí)政府和各部門職權(quán)和具體職責(zé)；納入規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)保障；實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理等制度。地方性法規(guī)、規(guī)章或文件中，反映了地方草原保護(hù)工作中對(duì)于草畜平衡規(guī)范的強(qiáng)烈需求，對(duì)國(guó)家層面的規(guī)則制定也具有一定借鑒意義。

2 草畜平衡管理立法存在的不足

制定新的草畜平衡管理規(guī)范，需要立基于既有規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)與不足進(jìn)行制度完善。本文以中央層面的《草原法》和原《辦法》的內(nèi)容為基礎(chǔ)，并結(jié)合各省的地方性規(guī)定展開(kāi)論證。筆者認(rèn)為目前草畜平衡管理的制度內(nèi)容，總體來(lái)說(shuō)在以下方面存在不足。

2.1 草畜平衡管理的制度依據(jù)缺位

《草原法》中雖然對(duì)草畜平衡有原則性規(guī)定，但具體規(guī)則是授權(quán)國(guó)務(wù)院草原行政主管部門制定，所以草畜平衡管理的具體規(guī)范主要集中在原《辦法》中。甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、云南等省份制訂了專門的草畜平衡管理地方性規(guī)范，制度內(nèi)容較為豐富，原《辦法》被廢止后影響相對(duì)較小，但新疆和云南的專門規(guī)范均為政策性文件，規(guī)范效力較低。西藏、黑龍江、四川、陜西、寧夏、吉林、遼寧等省份只是在《草原法》實(shí)施辦法或地方草原條例中有部分規(guī)定，制度內(nèi)容難以全面覆蓋，如載畜量標(biāo)準(zhǔn)制訂中的民主程序、草原經(jīng)營(yíng)者對(duì)于載畜量核定的異議制度、草畜平衡責(zé)任書、草畜平衡抽查制度等在上述省份存在空白；此外遼寧、云南還缺乏對(duì)超載放牧的糾正或處罰措施[1]。在原《辦法》被廢止之后，地方規(guī)范制度供給不足，相關(guān)權(quán)利行使和管理行為都面臨法律依據(jù)缺位的問(wèn)題。

2.2 草畜平衡內(nèi)涵界定不清

草畜平衡管理的目的旨在維護(hù)草原，尤其是天然草原的生態(tài)狀況，而核心措施是確定草原載畜量，保證草原上放牧的牲畜數(shù)量不超過(guò)合理載畜量，避免超載過(guò)牧造成草原生態(tài)惡化。但是原《辦法》將草畜平衡界定為：為保持草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，在一定時(shí)間內(nèi)，草原使用者或承包經(jīng)營(yíng)者通過(guò)草原和其他途徑獲取的可利用飼草飼料總量與其飼養(yǎng)的牲畜所需的飼草飼料量保持動(dòng)態(tài)平衡。但是對(duì)照地方性法規(guī)，除了云南省的政策與原《辦法》保持一致外①《云南省草畜平衡管理辦法(試行)》(云農(nóng)牧〔2011〕4 號(hào))：此辦法所稱草畜平衡，是指為保持草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，在一定時(shí)間內(nèi)，草原使用者或承包經(jīng)營(yíng)者通過(guò)草原和其他途徑獲取的可利用飼草飼料總量與其飼養(yǎng)的牲畜所需的飼草飼料量保持動(dòng)態(tài)平衡。，其他各省份都與原《辦法》存有一定差異?！陡拭C省草畜平衡管理辦法》“草”的范圍限于通過(guò)草原獲取的可利用飼草飼料，“畜”的范圍定為飼養(yǎng)草食牲畜②《甘肅省草畜平衡管理辦法》(2012 年)：此辦法所稱草畜平衡，是指為保持草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，在一定時(shí)間內(nèi)，草原使用者或者承包經(jīng)營(yíng)者通過(guò)草原獲取的可利用飼草飼料總量，與其飼養(yǎng)草食牲畜所需要的飼草飼料總量保持動(dòng)態(tài)平衡。?！缎陆S吾爾自治區(qū)草原禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理辦法》中“草”限于天然草原牧草產(chǎn)量，排除了栽培草地(即“人工草地”)產(chǎn)草和外部來(lái)源的飼草飼料；“畜”限于“放牧牲畜”，不包括舍飼圈養(yǎng)的牲畜③《新疆維吾爾自治區(qū)草原禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理辦法》(2012 年)：此辦法所稱草畜平衡，是指天然草原牧草產(chǎn)量與放牧飼養(yǎng)牲畜數(shù)量所需牧草量保持動(dòng)態(tài)平衡。?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》規(guī)范的天然草原的經(jīng)營(yíng)利用，對(duì)于草畜平衡的界定是“草原生產(chǎn)可供合理使用的牧草”與“放牧牲畜”之間的平衡④《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》(2021 年)第2 條：在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)利用天然草原從事畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，開(kāi)展相關(guān)監(jiān)督管理工作，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。第8 條規(guī)定：此條例所稱草畜平衡是指草原上生產(chǎn)的、可供合理利用的飼草量與放牧牲畜所需的飼草量保持動(dòng)態(tài)平衡。。但是該條例第22 條也規(guī)定：具備種養(yǎng)結(jié)合和舍飼養(yǎng)殖條件的半農(nóng)半牧區(qū)，在保證草畜平衡的前提下，可以根據(jù)人工飼草料供給情況，適當(dāng)增加牲畜飼養(yǎng)量。

由此可知，原《辦法》和各省規(guī)范對(duì)于“草畜平衡”的界定有所不同，這也對(duì)應(yīng)了“草畜平衡”概念的廣義和狹義之分。原《辦法》中規(guī)定的“草”和“畜”的范圍最為廣泛，意指草原經(jīng)營(yíng)者可以獲得的飼草料與飼養(yǎng)牲畜之間的平衡。而狹義的“草畜平衡”是草原經(jīng)營(yíng)者從天然草原或者栽培草地所獲得的飼草飼料與其放牧的牲畜所需的飼草飼料的平衡[2]。筆者認(rèn)為，“草畜平衡”是草原生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，而草畜平衡管理是為了達(dá)到目標(biāo)實(shí)施的措施，是限制利用草原的一種手段，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是草原載畜量管理。廣義的“草畜平衡”定義，包含了草原以外的其他來(lái)源飼草料，以及舍飼圈養(yǎng)的牲畜，雖然闡明了核定牧戶草原載畜量的具體技術(shù)要素，但無(wú)法建立草原生態(tài)保護(hù)與牲畜控制之間的直接聯(lián)系，無(wú)法突出表現(xiàn)草畜平衡制度作為草原生態(tài)保護(hù)措施的基本功能。

2.3 草畜平衡規(guī)范層級(jí)不足效力受限

草原禁牧休牧、草畜平衡是國(guó)家保護(hù)草原的系列制度，休牧是在草畜平衡區(qū)進(jìn)行季節(jié)性禁牧；禁牧區(qū)是禁止放牧的期限達(dá)1 年以上的區(qū)域，禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)可以根據(jù)草原情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化。禁牧休牧、草畜平衡制度應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)配合，但由于《草原法》對(duì)草畜平衡管理授權(quán)國(guó)務(wù)院草原行政主管部門制定部門規(guī)章(第33 條第2 款)，對(duì)超載放牧行為的處罰授權(quán)各省級(jí)人大或常委會(huì)制定規(guī)則(第73 條)，對(duì)禁牧休牧制度授權(quán)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定行政法規(guī)或地方條例(第48 條)；導(dǎo)致禁牧休牧和草畜平衡制度無(wú)法一體立法，草畜平衡處罰措施各省差異極大，缺乏統(tǒng)一性，割裂了草原管理各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。且草畜平衡管理只能制定部門規(guī)章，法律位階較低，規(guī)范效力不足，難以統(tǒng)一規(guī)定草原主管部門之外的各級(jí)政府、其他部門之間的協(xié)作配合，無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的管理效果。

2.4 草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)制定的公眾參與度不足

依據(jù)《草原法》和原《辦法》的規(guī)定，由國(guó)家草原行政主管部門制定草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)或地(市)級(jí)制定本區(qū)域不同草原類型的具體載畜量標(biāo)準(zhǔn)；縣級(jí)草原部門負(fù)責(zé)核定草原載畜量，明確草原經(jīng)營(yíng)者的牲畜飼養(yǎng)量。原《辦法》要求草原行政主管部門制定標(biāo)準(zhǔn)或者核定草原載畜量時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取草原經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)，組織專家進(jìn)行論證(第11 條)；草原使用者對(duì)核定的草原載畜量有異議的，可以申請(qǐng)復(fù)核一次(第10 條第3 款)，但從實(shí)際效果來(lái)看，草原經(jīng)營(yíng)者的參與非常有限，即便對(duì)結(jié)果不服，也難以找到相應(yīng)的救濟(jì)程序。總體來(lái)說(shuō)依舊是按照傳統(tǒng)的政府強(qiáng)制管制社會(huì)的模式運(yùn)作，缺乏平等對(duì)話、協(xié)商溝通、合作管理的制度機(jī)制[3]。

確定草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)是抽象行政行為，而核定草原載畜量為具體行政行為，作為行政相對(duì)人的草原經(jīng)營(yíng)者對(duì)核定結(jié)果有異議的，按照原《辦法》規(guī)定只能提請(qǐng)核定機(jī)關(guān)內(nèi)部復(fù)核。行政復(fù)核僅僅是一種內(nèi)部糾錯(cuò)制度，對(duì)于核定結(jié)果，法律沒(méi)有規(guī)定行政復(fù)議或行政訴訟的救濟(jì)程序⑤目前可以查詢到云南省德宏州林業(yè)和草原局的權(quán)責(zé)清單中包括“定期核定載畜量”，并規(guī)定了相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，但該項(xiàng)權(quán)力設(shè)定依據(jù)為《草原法》第45 條：“國(guó)家對(duì)草原實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度?？h級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院草原行政主管部門制定的草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，定期核定草原載畜量。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止超載過(guò)牧”。從法律依據(jù)可知，該項(xiàng)權(quán)力的重點(diǎn)在于定期核定載畜量，而非核定結(jié)果的科學(xué)性和滿意度。該條賦予行政相對(duì)人提起復(fù)議或訴訟的指向應(yīng)為未定期核定載畜量的情況，與載畜量核定中的民主程序無(wú)關(guān)。。同時(shí)大量研究都對(duì)草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性提出了質(zhì)疑，而標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程又缺乏行政相對(duì)人的參與機(jī)制，勢(shì)必導(dǎo)致各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法與草原經(jīng)營(yíng)者的心理載畜率[4]對(duì)接，草畜平衡管理難以得到真正認(rèn)同和遵守執(zhí)行。

2.5 草畜平衡行政處罰方式和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

《草原法》和原《辦法》中都沒(méi)有規(guī)定草畜平衡管理的執(zhí)法手段和執(zhí)法措施，只是原《辦法》授權(quán)省級(jí)人大或常委會(huì)制定規(guī)則。各省對(duì)于違反草畜平衡管理的行為的規(guī)定、行政處罰方式和標(biāo)準(zhǔn)差異均較大[5]。內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)拒不簽訂草畜平衡責(zé)任書作了專門處罰規(guī)定。對(duì)于超載行為，遼寧、云南兩省沒(méi)有設(shè)置處罰，西藏僅僅規(guī)定了警告和限期改正，多數(shù)省份規(guī)定限期改正，逾期施以罰款。罰款數(shù)額有單一制和階梯式兩種方式，罰款數(shù)額最低為每超載1 羊單位罰款1 元，最高罰款為300 元，罰款數(shù)額差距過(guò)大。雖然針對(duì)違反草畜平衡管理的違法行為，難以設(shè)置全國(guó)統(tǒng)一適用的處罰標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于處罰方式應(yīng)當(dāng)有原則性規(guī)定，處罰標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)劃定幅度，給地方立法一定的指導(dǎo)和規(guī)范作用。

3 草畜平衡管理規(guī)則的修訂原則

3.1 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，兼顧牧民生產(chǎn)生活的原則

草畜平衡制度的必要性毋庸置疑，“是解決目前草畜失衡、畜多草少矛盾的唯一方法，也是實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的根本出路”[6]。不可否認(rèn)的是，草畜平衡制度推行的效果并不理想，主要是因?yàn)檩d畜量標(biāo)準(zhǔn)難以獲得草原經(jīng)營(yíng)者真心認(rèn)同和遵守執(zhí)行。確定草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和核定載畜量，事關(guān)草原經(jīng)營(yíng)者的切身利益和草原生態(tài)的持續(xù)發(fā)展，需要保障標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的公眾參與機(jī)制，確保載畜量標(biāo)準(zhǔn)制定和核定過(guò)程中充分吸收草原經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)和地方性知識(shí)，達(dá)成草原保護(hù)的有效措施并真正得到遵守。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃禁牧休牧、草畜平衡和生態(tài)補(bǔ)償制度

禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)可以根據(jù)草原生態(tài)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。由于禁牧休牧和草畜平衡均是為了草原生態(tài)限制草原經(jīng)營(yíng)者的利用，由草原經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的成本，因此需要對(duì)草原經(jīng)營(yíng)者給予生態(tài)效益補(bǔ)償，即目前草原管理中的生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)措施。完善立法應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌制定關(guān)于禁牧休牧制度、草畜平衡制度的指導(dǎo)規(guī)范，效力及于全國(guó)，各級(jí)地方政府及自治地方能夠據(jù)此因地制宜完善地方立法[7]，建立禁牧休牧、草畜平衡的執(zhí)行情況與生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)措施聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度激勵(lì)草原保護(hù)制度的貫徹落實(shí)。

3.3 轉(zhuǎn)變草畜平衡管理理念

草原是否存在一個(gè)科學(xué)的載畜量閾值，是否存在動(dòng)態(tài)平衡，甚至草地產(chǎn)量、草地利用率等主要技術(shù)參數(shù)，目前學(xué)術(shù)界仍然沒(méi)有定論[8]。在實(shí)際管理中所執(zhí)行的草畜平衡制度實(shí)際上是一種“草地面積與家畜的平衡”[9]。現(xiàn)在的草畜平衡管理主要關(guān)注草原的“量”，缺乏對(duì)草原時(shí)空異質(zhì)性的充分認(rèn)知[10]；對(duì)于草原的“質(zhì)”，包括植物種類的控制關(guān)注較少[11]，難以適應(yīng)生態(tài)文明時(shí)代對(duì)草原生物多樣性保護(hù)的需要。對(duì)照美國(guó)的草原管理思想，從20 世紀(jì)60—70 年代就開(kāi)始由側(cè)重畜產(chǎn)品產(chǎn)量最大化向草原生態(tài)系統(tǒng)多功能最優(yōu)化的科學(xué)性管理轉(zhuǎn)變；目前，傳統(tǒng)的放牧管理已經(jīng)被生態(tài)系統(tǒng)管理所取代[12]。筆者認(rèn)為，當(dāng)前這種建立在草原面積與牲畜數(shù)量之間線性關(guān)系上的草畜平衡管理模式只是受限于技術(shù)手段的權(quán)宜之計(jì)，草原管理的生態(tài)轉(zhuǎn)向是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，精準(zhǔn)、科學(xué)的草原的生態(tài)績(jī)效評(píng)估未來(lái)必將取代單純的面積測(cè)算，建立以草原生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的草畜平衡管理模式[13]。但當(dāng)前因缺乏科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，單純依據(jù)草原生態(tài)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)的管理模式難以一步到位實(shí)現(xiàn)，因此我國(guó)的草畜平衡管理只能逐步作出改變。原《辦法》對(duì)草畜平衡的定義是立基于畜牧業(yè)生產(chǎn)的視角，在草原生態(tài)條件不惡化的條件下，如何實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)生產(chǎn)效益最大化的表述方式，無(wú)法凸現(xiàn)草原保護(hù)的制度目的。草原管理的生態(tài)化轉(zhuǎn)向體現(xiàn)在對(duì)草畜平衡的界定上，應(yīng)當(dāng)展示從草原保護(hù)視角，根據(jù)草原最大承載能力限制對(duì)草原的直接利用的概念內(nèi)涵，因此“草畜平衡”定義中的“草”和“畜”的范圍都需要進(jìn)行限縮，排除草原利用之外的因素干擾。

4 草畜平衡管理規(guī)則的完善建議

4.1 提升規(guī)范層級(jí)，制定《草原禁牧休牧和草畜平衡管理?xiàng)l例》

禁牧休牧與草畜平衡管理是草原保護(hù)的兩大管制性措施，而且禁牧與草畜平衡區(qū)是互為邊界，可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化，將禁牧休牧與草畜平衡統(tǒng)一規(guī)定在一部法規(guī)或規(guī)章中，可以節(jié)省立法資源，統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法，確定管理邊界。筆者建議未來(lái)修訂草原法，對(duì)草原禁牧休牧和草畜平衡立法統(tǒng)一授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，提高立法層級(jí)，強(qiáng)化規(guī)則的效力。對(duì)于草畜平衡、禁牧休牧和生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)現(xiàn)制度的銜接與配合。具體而言，《草原法》對(duì)禁牧休牧、草畜平衡和生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行原則性規(guī)定，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體規(guī)范和處罰措施；《草原禁牧休牧和草畜平衡管理?xiàng)l例》中除了原《辦法》的規(guī)范內(nèi)容之外，還應(yīng)當(dāng)增加禁牧休牧區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)以及禁牧休牧區(qū)與草畜平衡區(qū)的轉(zhuǎn)化條件，超載過(guò)牧的處罰措施，并授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化。

4.2 界定管理對(duì)象，明確草畜平衡管理范圍

草畜平衡就是在草原上保持合理的載畜量，合理地利用草地，實(shí)現(xiàn)草地畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此“草畜平衡”中的“草”應(yīng)當(dāng)限于草原產(chǎn)出的可利用牧草，排除其他來(lái)源飼草料。是否將草原限定在天然草原？筆者認(rèn)為《草原法》明確規(guī)范“天然草原和人工草地”(《草原法》第2 條第2 款)，而且栽培(人工)草地在南方省份占有較大比例，也屬于鼓勵(lì)發(fā)展方向，草畜平衡制度也應(yīng)當(dāng)適用于栽培草地。草畜平衡中的“畜”應(yīng)當(dāng)限于在草原上放牧的牲畜，排除舍飼圈養(yǎng)的牲畜，因?yàn)閷?dǎo)致草原退化的主要原因?yàn)槌d過(guò)牧，故限制放牧牲畜的數(shù)量是草畜平衡的關(guān)鍵要素。至于其他來(lái)源飼草料，實(shí)踐中難以確定確切數(shù)量，無(wú)法作為草畜平衡管理的客觀科學(xué)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)成為“草畜平衡”界定的題中應(yīng)有之義。未來(lái)隨著草原生態(tài)監(jiān)測(cè)手段提高，應(yīng)當(dāng)逐步過(guò)渡到以草原的生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)作為確定載畜量的標(biāo)準(zhǔn)，真正做到草原利用與草原生態(tài)保護(hù)的平衡。筆者建議應(yīng)當(dāng)“草畜平衡”的界定應(yīng)當(dāng)立足于草原生態(tài)保護(hù)的角度，建立草原和使用草原的牲畜之間單純平衡，采用狹義草畜平衡概念，確定為“草原可利用牧草與放牧牲畜之間的平衡”，確立草原生態(tài)與草原利用之間的直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，排除“其他來(lái)源飼草料”與“舍飼圈養(yǎng)牲畜”等其他要素的干擾。

4.3 增加聽(tīng)證制度，保障標(biāo)準(zhǔn)制定和核定程序中的公眾參與

草畜平衡作為自上而下的管理制度，未充分考慮家畜存欄是受牧民生計(jì)、市場(chǎng)和生產(chǎn)等因素制約的綜合決策，只有保障草原經(jīng)營(yíng)者充分參與決策過(guò)程，才能形成對(duì)政府錯(cuò)誤決策的糾錯(cuò)機(jī)制[14]。雖然原《草畜平衡管理辦法》中規(guī)定了核定載畜量應(yīng)聽(tīng)取草原經(jīng)營(yíng)者意見(jiàn)，以及異議復(fù)核程序，但缺乏具體的制度保障，異議復(fù)核也僅僅是內(nèi)部復(fù)核程序，并無(wú)外部監(jiān)督功能。草畜平衡變成是國(guó)家通過(guò)外部壓力和資金誘導(dǎo)強(qiáng)加給社區(qū)的管理模式[15]，草原經(jīng)營(yíng)者被排斥在決策過(guò)程之外，只是作為被動(dòng)的接受者和被監(jiān)督者，政策勢(shì)必缺乏可持續(xù)性。筆者建議，在核定載畜量的程序中應(yīng)當(dāng)加入聽(tīng)證制度。國(guó)家制定的草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)僅僅作為參考性技術(shù)指標(biāo)，將載畜量標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放到縣級(jí)。制定載畜量標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，由草原經(jīng)營(yíng)者、集體經(jīng)濟(jì)組織作為利益相關(guān)方參與標(biāo)準(zhǔn)制定，充分聽(tīng)取牧民長(zhǎng)期積累的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)等地方性知識(shí)，以保證制定的標(biāo)準(zhǔn)符合科學(xué)目標(biāo)，也能滿足牧民最低生產(chǎn)生活需求，真正化解人—畜—草之間的矛盾。

4.4 明確補(bǔ)償和處罰制度，優(yōu)化激勵(lì)和制裁措施

中央政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是草畜平衡區(qū)域內(nèi)承包草原并履行草畜平衡義務(wù)的牧民”；2022 年10 月修訂的《畜牧法》第58 條規(guī)定：國(guó)家完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)采取禁牧和草畜平衡措施的農(nóng)牧民按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》第5 條也明確：“自治區(qū)建立草畜平衡和禁牧休牧多元化補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)效果與補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金分配掛鉤激勵(lì)約束政策”，并在第29 條規(guī)定“在草畜平衡區(qū)放牧超載率超過(guò)百分之十或者在禁牧區(qū)放牧兩次以上的，可以扣發(fā)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

但實(shí)踐中仍有一些省份依然是按照草原面積發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金，無(wú)法激勵(lì)超載主體進(jìn)行有效減畜[16]，資金生態(tài)導(dǎo)向性發(fā)揮不充分。未來(lái)需要在法律法規(guī)層面應(yīng)當(dāng)借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，明確草原生態(tài)補(bǔ)償制度，以草畜平衡義務(wù)履行結(jié)果作為生態(tài)補(bǔ)助發(fā)放的依據(jù)，充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)助的激勵(lì)作用。

對(duì)于違反草畜平衡管理的行政處罰，建議由中央層面立法做出原則性規(guī)定，為地方立法和執(zhí)法提供方向性指引。對(duì)于超載過(guò)牧行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正，逾期不改正的，停發(fā)草原生態(tài)補(bǔ)助，并實(shí)施階梯式處罰，逐步加大對(duì)于超載行為的懲罰力度。中央立法應(yīng)規(guī)定罰款幅度，避免各地出現(xiàn)過(guò)于懸殊的差異化標(biāo)準(zhǔn)，損害法律的權(quán)威性。

對(duì)于不簽署草畜平衡責(zé)任書的行為，筆者建議不予行政處罰。草畜平衡責(zé)任書在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)要求行政相對(duì)人簽署的行政守法目標(biāo)責(zé)任書，性質(zhì)是行政命令[17]抑或行政合同[18]，有不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為如果認(rèn)定為行政合同，更加注重協(xié)議雙方的自愿性，無(wú)法強(qiáng)制簽署，更不應(yīng)對(duì)拒不簽署的行為進(jìn)行行政處罰。即便認(rèn)定為行政命令，而不管是否簽署行政守法責(zé)任書，行政機(jī)關(guān)基于對(duì)相對(duì)人行為的管理權(quán)限，行政命令的效力都會(huì)發(fā)揮作用，因此，簽署行政守法責(zé)任書對(duì)于行政命令的效力并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響，故簽署草畜平衡責(zé)任書不能成為行政處罰的根據(jù)，不應(yīng)對(duì)于拒不簽署草畜平衡責(zé)任書設(shè)定處罰。

綜上，草畜平衡制度作為草原保護(hù)的重要制度之一，應(yīng)當(dāng)在立法層級(jí)、制度效力、內(nèi)容設(shè)計(jì)、執(zhí)行措施上加以完善，以求發(fā)揮應(yīng)有作用，真正達(dá)到保護(hù)草原的制度目的。