胡 建,張馳翔

(浙江理工大學(xué)法政學(xué)院,杭州 310018)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)?！皬?qiáng)國(guó)必先強(qiáng)農(nóng),農(nóng)強(qiáng)方能?chē)?guó)強(qiáng)。”(1)2022年12月23日至24日,中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行,習(xí)近平總書(shū)記出席會(huì)議并發(fā)表重要講話(huà)。長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手段較為單一,流轉(zhuǎn)規(guī)模有限,且土地流轉(zhuǎn)效率偏低。為提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率,釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力,國(guó)家制定了相關(guān)政策,允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”,即將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。2021年生效的《中華人民共和國(guó)民法典》亦將農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”予以立法肯定,賦予新設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”自由轉(zhuǎn)讓或抵押的權(quán)利?！叭龣?quán)分置”時(shí)代的到來(lái)為創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度提供了更多可能性。為了因應(yīng)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要,國(guó)內(nèi)各試點(diǎn)地區(qū)不斷涌現(xiàn)出一種土地流轉(zhuǎn)的新形式——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)。其乃委托人在一定期限內(nèi)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給受托人,受托人在堅(jiān)持土地集體所有和保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下,按照土地運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化需求,以自己的名義對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理和處分,并將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的收益分配給受益人的行為[1]。雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托未被《中華人民共和國(guó)信托法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《信托法》)等法律法規(guī)所承認(rèn),但是作為一種得到改革實(shí)踐驗(yàn)證的全新流轉(zhuǎn)形式,其日益成為當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的重要選擇[2]。

我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái),土地碎片化以及大片土地撂荒一直是難以解決的問(wèn)題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托對(duì)于解決上述難題以及提高土地流轉(zhuǎn)效率而言是極為有益的探索。學(xué)術(shù)界的主流觀(guān)點(diǎn)也肯定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的可行性,并認(rèn)為其乃公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,能夠充分地適應(yīng)“三權(quán)分置”理論,推進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制和農(nóng)村土地公有制的契合[3]。然而,近年來(lái),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的運(yùn)用與推廣遭遇瓶頸。其對(duì)實(shí)行土地用途管控和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提出較高的要求;同時(shí)受商業(yè)利益驅(qū)動(dòng),其極容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的非農(nóng)化和非糧化[4]。當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)困境是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定難題和《信托法》的立法罅漏綜合造成的。一方面,既往的研究未能從信托法理出發(fā),探尋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債屬性以及信托主體的權(quán)利配置等具體問(wèn)題;大多受限于三農(nóng)視角,并未充分考量信托財(cái)產(chǎn)歸屬這一問(wèn)題在土地流轉(zhuǎn)制度中的特殊性,信托的金融功能亦未被完全挖掘。另一方面,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托不僅是一種土地流轉(zhuǎn)形式,本質(zhì)上更是一種信托商行為,其運(yùn)行的基礎(chǔ)——《信托法》本是英美法系特有的制度。土地信托作為信托法律體系的源起,英美法系國(guó)家對(duì)其有著極為詳盡的規(guī)定,信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”理論更是土地信托實(shí)施的根本。而法律移植于域外的我國(guó)《信托法》,自頒行二十余年以來(lái),尚未有過(guò)任何形式的修訂,細(xì)節(jié)性操作規(guī)定的缺位更讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的法律適用尤顯尷尬。本文從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā),結(jié)合信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”理論,提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)困境紓解的對(duì)策,以期為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托制度的完善提供參考。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)困境

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托在我國(guó)已有十余年的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),其中最具有代表性的是湖南益陽(yáng)、安徽宿州、江蘇無(wú)錫等試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐。上述地區(qū)的具體操作模式大同小異,主要差異在于信托中受托人不同。根據(jù)受托人的種類(lèi),可以分為政府主導(dǎo)模式和商業(yè)信托模式兩類(lèi),而實(shí)踐中以前者為主流。相較于其他傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)形式,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托引入了信托公司以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理,規(guī)模生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)較為顯著。但是,隨著農(nóng)村土地改革實(shí)踐步入深水區(qū),阻滯土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的各類(lèi)問(wèn)題也日益凸顯。

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)困境之表現(xiàn)

1.信托公司參與意愿較低

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托存在相關(guān)主體積極性不高的問(wèn)題,主要是商業(yè)信托公司參與不充分,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)效率低下。盡管當(dāng)前已經(jīng)有北京信托、中建投信托和中信信托等商業(yè)信托公司參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn),但是更多的商業(yè)信托公司對(duì)進(jìn)入這一市場(chǎng)仍持觀(guān)望態(tài)度,即便開(kāi)展信托業(yè)務(wù)較多的中信信托也放緩了擴(kuò)張的腳步[5]。目前導(dǎo)致信托公司參與動(dòng)力不足有多方面的原因,具體而言:第一,從信托公司本身出發(fā),大部分信托機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)和管理水平又直接決定了信托收益的大小。同時(shí),農(nóng)戶(hù)的小農(nóng)意識(shí)深厚、戀土情節(jié)嚴(yán)重,信托公司能簽訂合同的信托農(nóng)地范圍有限,信托公司對(duì)此的預(yù)期利益不高。第二,保障機(jī)制的缺失也會(huì)讓信托公司處于相對(duì)不利的地位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)周期性決定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托不具備短期獲得大量收益的前景,而且長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中難免遇到自然災(zāi)害等問(wèn)題,減產(chǎn)所帶來(lái)的收益風(fēng)險(xiǎn)該如何分擔(dān)也是當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托制度設(shè)計(jì)所欠缺的。第三,信托公司在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中的權(quán)利配置不清晰。我國(guó)《信托法》并未直接規(guī)定受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán),而農(nóng)村承包土地也有“三權(quán)分置”的背景,如此一來(lái),相關(guān)權(quán)利人之間的權(quán)利配置就顯得極為混亂。我國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐尚缺乏明確且細(xì)致的法律規(guī)定作為依據(jù),如何合理配置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托各方主體的權(quán)利義務(wù)是激勵(lì)商業(yè)信托公司進(jìn)入這一市場(chǎng)的前提,也是促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的合法性根基。

2.信托農(nóng)地用途的非農(nóng)化傾向嚴(yán)重

我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托已經(jīng)出現(xiàn)近十余年,大量實(shí)踐印證了其在提高土地流轉(zhuǎn)效率以及經(jīng)濟(jì)效益方面的優(yōu)勢(shì),但是長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)并未獲得立法上的認(rèn)可,究其原因可能是其農(nóng)地非農(nóng)化、耕地非糧化的經(jīng)營(yíng)方式觸碰了農(nóng)地用途管制的底線(xiàn)。為了追求經(jīng)濟(jì)效益,已經(jīng)開(kāi)展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐多將信托農(nóng)地用于建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)園、發(fā)展旅游觀(guān)光農(nóng)業(yè)等[6]。在“安徽宿州模式”中,5400畝信托農(nóng)地被規(guī)劃為構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園[7];在“湖南益陽(yáng)模式”中,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在信托農(nóng)地上挖塘進(jìn)行湖藕養(yǎng)殖[8];信托合同直接規(guī)定將農(nóng)地信托用于經(jīng)濟(jì)作物種植的情況更是屢見(jiàn)不鮮。在我國(guó),國(guó)家糧食戰(zhàn)略安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全日益受到重視,倘若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的農(nóng)地用途不受到合理限制,糧食產(chǎn)量必定受到影響,其獲得立法上的承認(rèn)亦將遙遙無(wú)期。

3.部分地區(qū)存在公權(quán)力越權(quán)現(xiàn)象

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利市場(chǎng)化、資本化的運(yùn)作形式,更是農(nóng)戶(hù)與信托公司之間基于公平、效率原則的自主市場(chǎng)選擇行為[9]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托在實(shí)踐萌芽階段恰逢“三權(quán)分置”改革初期,農(nóng)戶(hù)、信托公司以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司都缺乏參與信托流轉(zhuǎn)的直接動(dòng)力,而政府的介入在很大程度上提高了相關(guān)主體的參與度。一方面,農(nóng)戶(hù)對(duì)政府的信任讓農(nóng)戶(hù)對(duì)“失土”的擔(dān)憂(yōu)大大減小,這也讓土地整合有了可能;另一方面,政府出于對(duì)土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的考量,也樂(lè)意直接代表農(nóng)戶(hù)與信托公司進(jìn)行談判并直接參與相關(guān)細(xì)節(jié)條款的制定。但這種大包大攬式的參與,也不可避免地存在政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。在“湖南益陽(yáng)模式”中,參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的信托公司由當(dāng)?shù)卣~出資設(shè)立,但該信托公司的人員和辦公場(chǎng)所與當(dāng)?shù)卣呁?實(shí)質(zhì)已經(jīng)淪為政府的辦事機(jī)構(gòu),這些人員是否具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)信托管理能力存疑[10]。在“安徽宿州模式”中,當(dāng)?shù)卣苯右孕磐胸?cái)產(chǎn)委托人的身份與信托公司訂立合同,政府本身甚至單獨(dú)作為受益人參與信托收益分配,農(nóng)戶(hù)在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被排除于信托關(guān)系之外。公權(quán)力越權(quán)現(xiàn)象在個(gè)別地區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮,而這類(lèi)行為的合法性有待商榷。首先,當(dāng)政府直接扮演委托人的角色時(shí),作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)戶(hù)被排除在信托法律關(guān)系之外,撤銷(xiāo)權(quán)的行使將完全依賴(lài)于政府,救濟(jì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)將會(huì)受到極大影響。其次,當(dāng)政府直接扮演委托人的角色時(shí),流轉(zhuǎn)效率和政府公信力都會(huì)受到考驗(yàn)。在“安徽宿州模式”中,一共有三級(jí)政府層層委托,自上而下傳達(dá)土地流轉(zhuǎn)指令,如此一來(lái),農(nóng)戶(hù)真實(shí)意愿非常容易受到忽視。最后,當(dāng)政府直接扮演受托人的角色時(shí),剝奪了其他市場(chǎng)主體參與信托流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì),違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體平等和機(jī)會(huì)平等的要義。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度下,地方政府原則上不能從事經(jīng)營(yíng)行為。此類(lèi)越權(quán)現(xiàn)象也構(gòu)成了事實(shí)上的行政壟斷行為,不利于多元化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體市場(chǎng)的構(gòu)建。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)困境之根源

考察土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托發(fā)展的現(xiàn)狀,所出現(xiàn)的信托公司參與意愿低下、農(nóng)地用途的非農(nóng)化傾向嚴(yán)重以及個(gè)別地區(qū)公權(quán)力越權(quán)等問(wèn)題,其根源在于信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬模糊,缺乏適格的權(quán)利主體對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管控與收益。

其一,在信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬問(wèn)題上,我國(guó)《信托法》并未承認(rèn)“雙重所有權(quán)”理論。英美法系國(guó)家根據(jù)“雙重所有權(quán)”理論確定信托財(cái)產(chǎn)的歸屬確立,而我國(guó)的信托立法對(duì)此問(wèn)題規(guī)定較為模糊?？v觀(guān)我國(guó)《信托法》,涉及信托財(cái)產(chǎn)歸屬的條文僅有第2條,即:委托人將財(cái)產(chǎn)權(quán)“委托”給受托人。立法者對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬采取了極為模糊的態(tài)度,“委托”一詞并未直接說(shuō)明信托關(guān)系成立之時(shí)信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移,更沒(méi)有明確規(guī)定“雙重所有權(quán)”。換言之,法律移植于域外的我國(guó)《信托法》,其最大的立法缺憾在于未明示規(guī)定“雙重所有權(quán)”,使得信托這一精巧、靈活的法律制度失去了核心與靈魂。

其二,信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬不明確,將衍生出一系列不利的法律后果。首先,不符合信托委托人設(shè)立信托的財(cái)產(chǎn)安全要求。委托人勢(shì)必會(huì)憂(yōu)慮信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)到底歸屬于誰(shuí)?若完全屬于受托人所有,信托財(cái)產(chǎn)已經(jīng)于己毫無(wú)關(guān)涉,委托人還會(huì)選擇信托么?其次,假設(shè)信托財(cái)產(chǎn)完全歸屬于委托人所有,于受托人毫無(wú)利益牽涉,那其與代理制度有何差異?在受托人不存在所有權(quán)的情形下,交易第三人如何信賴(lài)受托人,如何保證雙方的交易安全?再者,假設(shè)受益人與信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)毫無(wú)關(guān)聯(lián),受益人的正當(dāng)利益如何保障?在委托人作為法律主體消亡(如死亡)之后,信托仍然存續(xù),既往以委托人為核心的權(quán)利架構(gòu),又如何持續(xù)性延續(xù)?最后,在信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬不明的情形下,受益人的權(quán)利主要基于債權(quán)性質(zhì)的信托合同。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,信托受托人的受益權(quán)不可能是一類(lèi)物權(quán),而更傾向于債權(quán)屬性。受益人其對(duì)受托人如何監(jiān)督,受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)如何管控?

其三,信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬模糊,無(wú)法從信托法理出發(fā)確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性,加劇了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性。首先,傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)歸屬問(wèn)題是物權(quán)法律制度的重心所在,但隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展,動(dòng)態(tài)的財(cái)產(chǎn)利用問(wèn)題漸趨成為物權(quán)法律制度的核心,農(nóng)村土地權(quán)利體系也逐步分離、細(xì)化[11]。自從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”確立以來(lái),實(shí)踐中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容較不明確。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利邊界也不甚清晰,在個(gè)別地區(qū)更存在集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)土地流轉(zhuǎn),侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。此外,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中,部分地區(qū)政府公共服務(wù)功能缺乏。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,公權(quán)力應(yīng)當(dāng)扮演促成者的角色,積極促成土地流轉(zhuǎn),但是個(gè)別地方政府仍未充分發(fā)揮提供公共服務(wù)與糾正市場(chǎng)失靈的職能[12]。其次,關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性,目前學(xué)術(shù)界尚存在爭(zhēng)議,主要存在“物權(quán)說(shuō)”“債權(quán)說(shuō)”以及“二元說(shuō)”等學(xué)說(shuō)。這些學(xué)說(shuō)主要基于三農(nóng)的視角,較少有學(xué)者從信托法理出發(fā)探究與論證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性問(wèn)題?！拔餀?quán)說(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán),是經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)集體所有土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利,在“三權(quán)分置”的法律實(shí)踐中,特別需要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法確定為物權(quán),因?yàn)橹醒胝呶募淹恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)確定為“可轉(zhuǎn)讓”“可抵押”的權(quán)利,只有將這種權(quán)利依法確定為物權(quán),才能滿(mǎn)足這樣的要求?！皞鶛?quán)說(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的本權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生的,為意定本權(quán)不是物權(quán),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同,是一種獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán),具有債權(quán)的請(qǐng)求性和相對(duì)性?！岸f(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具物權(quán)性和債權(quán)性的二元法律屬性,若經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)(五年或以上)且需要登記公示的將其定性為物權(quán),反之經(jīng)營(yíng)期限較短(少于五年)且不需要登記公示的將其定性為債權(quán)。最后,從信托法理分析,信托的本質(zhì)是所有權(quán)重置,其將大陸法系的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能,分別拆分給了受托人與受益人,以此實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的重置。簡(jiǎn)言之,信托具有相當(dāng)?shù)姆瑟?dú)立性,信托財(cái)產(chǎn)不屬于委托人、不實(shí)質(zhì)屬于受托人、不名義上屬于受益人。信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)究竟在哪個(gè)信托角色手里?一方面,受托人取得名義上信托的“所有權(quán)”,信托財(cái)產(chǎn)也應(yīng)登記在受托人名下,這個(gè)登記區(qū)別于所有權(quán)下交易的登記,而是沒(méi)有完整所有權(quán)下的信托登記。名義上信托財(cái)產(chǎn)在受托人,受托人按照信托合同約定和法律規(guī)定行使占有、使用和處分的權(quán)能。另一方面,把信托財(cái)產(chǎn)的控制管理權(quán)、交易處分權(quán)給了受托人,受托人不享有受益權(quán);同時(shí)信托財(cái)產(chǎn)的最重要的財(cái)產(chǎn)屬性受益功能給了受益人。實(shí)質(zhì)上信托的收益權(quán)能在受益,受益權(quán)應(yīng)當(dāng)是一類(lèi)物權(quán),受益人擁有實(shí)質(zhì)的“所有權(quán)”,但又不具備完整的“所有權(quán)”?？傊?信托財(cái)產(chǎn)必須與受托人個(gè)人財(cái)產(chǎn)相隔離,受益人不能任意支配信托財(cái)產(chǎn)也是信托運(yùn)行的內(nèi)在邏輯。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債屬性模糊以及我國(guó)《信托法》對(duì)信托財(cái)產(chǎn)歸屬界定不清等問(wèn)題,產(chǎn)生了信托公司參與意愿低以及信托農(nóng)地非農(nóng)化突出的現(xiàn)象;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利界定不清以及公權(quán)力未能發(fā)揮適當(dāng)職能的問(wèn)題,又讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托出現(xiàn)了角色越權(quán)以及配套制度不完善等弊端。在這一系列的問(wèn)題中,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債屬性和信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬問(wèn)題至關(guān)重要,這直接關(guān)涉土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的合法性。故而,有必要回溯信托制度的理論源頭,從信托背后的法理出發(fā),為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)尋找合適的紓解對(duì)策。

二、信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”理論的本土化

(一)信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”的內(nèi)涵及其演化

所謂信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”,是指就信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬而言,信托財(cái)產(chǎn)的具體權(quán)能被重置分配,在信托關(guān)系的委托人、受托人和收益人三方法律構(gòu)造中,名義上信托財(cái)產(chǎn)“所有權(quán)”歸屬于受托人,受托人可以依法或依契約規(guī)定行使對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的占有、收益、使用和處分的權(quán)能;實(shí)質(zhì)上信托的核心權(quán)能在受益,按照英美法系衡平法的規(guī)定,受益權(quán)應(yīng)當(dāng)是一類(lèi)債權(quán),擁有實(shí)質(zhì)的“所有權(quán)”,但又不具備完整的“所有權(quán)”[13]?！半p重所有權(quán)”是信托法律制度中一個(gè)極為重要的概念,是普通法和衡平法分野的必然產(chǎn)物,也是實(shí)現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)流轉(zhuǎn)的核心規(guī)定。從英美法系的視角來(lái)看,它是理解整個(gè)信托制度的法理基礎(chǔ);而從大陸法系角度來(lái)看,它更是信托法移植時(shí)兩大法系融合的焦點(diǎn)。也正是因?yàn)椤半p重所有權(quán)”如此關(guān)鍵,在解決我國(guó)的信托業(yè)務(wù)出現(xiàn)的核心法律障礙時(shí),它也是繞不開(kāi)的話(huà)題?！半p重所有權(quán)”具體是指在設(shè)立信托時(shí),為保障信托目的實(shí)現(xiàn),委托人將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人使其獲得普通法上的所有權(quán),衡平法院則出于“刮擦當(dāng)事人良心”的原因承認(rèn)受益人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有衡平法上的所有權(quán)。受托人和受益人享有的權(quán)利皆稱(chēng)為“所有權(quán)”,在二者發(fā)生沖突時(shí),衡平法所有權(quán)優(yōu)于普通法[14]。

美國(guó)和英國(guó)的信托法都綜合了成文法與判例法。衡平法在信托法的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用,信托法的基本原理以及各類(lèi)信托實(shí)務(wù)的基本規(guī)則都是由衡平法所確立的[15]。信托由用益制度發(fā)展而來(lái),用益是最初為了規(guī)避英國(guó)某些封建土地義務(wù)而產(chǎn)生的,但是沒(méi)有衡平法保護(hù)的受益人難以在訴訟中對(duì)抗沒(méi)有履行義務(wù)的受托人。后來(lái)衡平法院注意到了用益這種民間廣泛使用的制度,并承認(rèn)受益人的所有權(quán),信托也因此誕生?？梢哉f(shuō),失去衡平法的信托法將寸步難行。包括我國(guó)在內(nèi)的一眾大陸法系國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的“一物一權(quán)”的所有權(quán)制度,強(qiáng)調(diào)所有權(quán)是一種對(duì)物直接的、排他的、絕對(duì)的支配性權(quán)利,這與“雙重所有權(quán)”理論似乎有著不可調(diào)和的矛盾。這種立法上的沖突在土地制度中更為明顯,我國(guó)實(shí)行土地公有制,這與英美國(guó)家的土地私有制有著根本性區(qū)別,如何在不破壞現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上安排信托農(nóng)地的歸屬將是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托面臨的最大挑戰(zhàn)?？v觀(guān)英美法系國(guó)家,英國(guó)的信托制度恰恰起源于土地信托,從土地信托肇啟的“雙重所有權(quán)”理論也是其自身運(yùn)行的精髓。如此看來(lái),從“雙重所有權(quán)”理論入手,探討信托財(cái)產(chǎn)在信托當(dāng)事人之間的具體權(quán)能分配,將對(duì)解決我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)問(wèn)題產(chǎn)生積極作用。

(二)“雙重所有權(quán)”本土化的理論證成

在部分大陸法系國(guó)家試圖移植信托法時(shí),國(guó)內(nèi)外學(xué)者就試圖探討“雙重所有權(quán)”與“一物一權(quán)”的耦合之處,以期在不同國(guó)家推廣信托法的適用。英美法系國(guó)家“雙重所有權(quán)”的運(yùn)行離不開(kāi)衡平法,但上文已經(jīng)提到,“雙重所有權(quán)”是普通法與衡平法并存的司法體制下的產(chǎn)物,有著極為特殊的歷史背景,而并非立法直接選擇,這兩種所有權(quán)在司法適用時(shí)也不是完全平行的。事實(shí)上,信托的最典型特征并不是普通法所有權(quán)和衡平法所有權(quán)的分野,而在于信托財(cái)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)控制權(quán)和受益權(quán)的分離。因此,即便一個(gè)國(guó)家的法律體系中沒(méi)有衡平法,也不直接承認(rèn)“雙重所有權(quán)”,并不影響對(duì)信托基本理念的繼受,這也是“雙重所有權(quán)”本土化的前提。

在明確信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”的核心理念之后,實(shí)現(xiàn)本土化就需要找到其與大陸法系的相通之處。“雙重所有權(quán)”中的兩大“所有權(quán)”都不是大陸法系中所說(shuō)的所有權(quán),之所以將它們都稱(chēng)作“所有權(quán)”,只是因?yàn)樗鼈兇_實(shí)有著大陸法系語(yǔ)境下所有權(quán)的某些屬性或特質(zhì)[16]。將英美法系中的“雙重所有權(quán)”理解成大陸法意義上兩個(gè)效力完全一致的所有權(quán)是一種觀(guān)念上的誤解[17]。以大陸法的視角來(lái)看,“雙重所有權(quán)”中的受托人和受益人只不過(guò)都對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有不同的權(quán)益,若能將這些權(quán)益在大陸法中找到合適的定位,那么實(shí)現(xiàn)“雙重所有權(quán)”的本土化也并非不可能。而實(shí)現(xiàn)“雙重所有權(quán)”的本土化的前提是為信托財(cái)產(chǎn)找到合適定位,但是我國(guó)立法者面對(duì)這一問(wèn)題時(shí)采取了“知難而退”的策略,既沒(méi)有采取“雙重所有權(quán)”理論,也沒(méi)有確定單一所有權(quán)的歸屬。誠(chéng)然,我國(guó)不可能為了信托而全盤(pán)否定單一所有權(quán)的立法傳統(tǒng),但《信托法》立法已成,也不應(yīng)讓其成為我國(guó)法律體系中的“異物”。換言之,為信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”尋找合適定位時(shí)必須以我國(guó)單一所有權(quán)傳統(tǒng)為背景,突破形式立法的束縛,從信托的核心功能出發(fā),實(shí)現(xiàn)具體制度的落實(shí)。

在我國(guó)單一所有權(quán)的體系下,若想實(shí)現(xiàn)與“雙重所有權(quán)”相同或相似的功能,必須借助物債二元的運(yùn)行機(jī)制,以物權(quán)和債權(quán)的角度對(duì)受益人和受托人享有的權(quán)利進(jìn)行區(qū)分。從《信托法》對(duì)受托人權(quán)利安排來(lái)看,受托人的“所有權(quán)”限于對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的處分與管理,受益人的權(quán)利則限于財(cái)產(chǎn)的收益與救濟(jì)[18]。在這里必須明確“收益”與“受益”的區(qū)別,從信托運(yùn)作的具體流程不難得出,收益具體是指受托人直接獲取信托財(cái)產(chǎn)獲利的行為,信托受益人最終獲取信托獲利的行為則是受益,因?yàn)橛行磐泄芾肀匾M(fèi)用的存在,收益一般大于受益的部分。同時(shí),受托人的正常信托業(yè)務(wù)顯然離不開(kāi)占有、使用與處分。如此看來(lái),受托人享有大陸法系語(yǔ)境下單一所有權(quán)的全部權(quán)能,即受托人的所有權(quán)完全可以定位為符合大陸法特征的、完全的、唯一的所有權(quán)。另外,從英美法系“雙重所有權(quán)”的視角來(lái)看,“用益”發(fā)展為信托的關(guān)鍵是衡平法介入保護(hù)了受益人的受益權(quán)。因此,衡平所有權(quán)的定位是“雙重所有權(quán)”本土化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

受益人所有權(quán)究竟是物權(quán)抑或是債權(quán)一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)者探討的問(wèn)題。有學(xué)者從受益人的“受益權(quán)”出發(fā)提出“物權(quán)說(shuō)”,認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)最終流向受益人,那么也應(yīng)當(dāng)把信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)賦予受益人,即受益人是真正的所有權(quán)人[19]。這種學(xué)說(shuō)面臨較大的挑戰(zhàn):首先,受托人享有大陸法意義上的所有權(quán)是確定的,如果再將受益人的權(quán)利認(rèn)定為所有權(quán),事實(shí)上又突破了我國(guó)單一所有權(quán)的體系,這是沒(méi)有必要的。其次,“物權(quán)說(shuō)”最大的問(wèn)題在于沒(méi)有理清信托運(yùn)行的基本規(guī)則,即受益人已經(jīng)失去了對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的直接控制,那么這種失去占有權(quán)能的權(quán)利也當(dāng)然不可能是物權(quán)。探討信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”的本土化路徑必須堅(jiān)持從制度功能出發(fā),這也是“物權(quán)說(shuō)”所欠缺的,如果從制度功能的角度出發(fā)再進(jìn)行深入分析,不難得出受益人享有的權(quán)利在大陸法中定位為債權(quán)是較為合適的:一是請(qǐng)求受益權(quán)。受益人的最主要權(quán)利表現(xiàn)為根據(jù)信托合同向受托人請(qǐng)求相關(guān)權(quán)利,這種權(quán)利屬于債權(quán)并無(wú)爭(zhēng)議。二是對(duì)信托事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。受益人作為信托利益的享有者,擁有對(duì)受托人進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利,以此保障自身的權(quán)益,這種權(quán)利又能與收益請(qǐng)求權(quán)形成主債權(quán)與從債權(quán)的關(guān)系[20]。三是第三人在明知受托人違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)時(shí),仍然受讓該財(cái)產(chǎn)的,受益人有權(quán)申請(qǐng)人民法院撤銷(xiāo)該行為,這種權(quán)利也可以歸納為債權(quán)人的撤銷(xiāo)權(quán)。由此可見(jiàn),衡平法所有權(quán)(受益權(quán))應(yīng)當(dāng)在大陸法意義下定義為債權(quán)。

“雙重所有權(quán)”理論的本土化是建立在傳統(tǒng)物債二分體系之上的。而在物債二分體系內(nèi),債權(quán)具有相對(duì)性,無(wú)法作為財(cái)產(chǎn)歸屬的客體。質(zhì)言之,“債權(quán)所有權(quán)”無(wú)法被“處分”所評(píng)價(jià),其也失去了作為信托財(cái)產(chǎn)的可能性。因此,信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”理論的本土化不僅包括將受托人、受益人的權(quán)利類(lèi)型分別定位至所有權(quán)、債權(quán),債權(quán)被排除在信托財(cái)產(chǎn)之外也是該理論的應(yīng)有之義。

綜上所述,從信托制度功能出發(fā)實(shí)現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”的本土化是完全可行的。信托受托人享有對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的使用、收益、占有以及處分權(quán)能,可以作為我國(guó)法律體系下的單一所有權(quán)人,而信托受益人的權(quán)利也可以被債權(quán)所定義。如此一來(lái),信托關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利配置就可以物債二分為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì),如果再輔以具體法律條文以及信托目的對(duì)當(dāng)事人范圍進(jìn)行明確劃分,那么任何一類(lèi)信托的流轉(zhuǎn)優(yōu)化方案就都能呼之欲出了。

(三)“雙重所有權(quán)”與物債二分在制度功能上具有相通性

將“雙重所有權(quán)”中的普通法所有權(quán)和衡平法所有權(quán)分別認(rèn)定為大陸法語(yǔ)境下的物權(quán)和債權(quán),既保留了立法傳統(tǒng)又能實(shí)現(xiàn)制度功能的基本一致。下面以信托主體的權(quán)利義務(wù)情況進(jìn)一步說(shuō)明。就委托人而言,在信托關(guān)系成立時(shí),其就喪失了對(duì)信托財(cái)產(chǎn)直接的支配權(quán)。而無(wú)論是英美法制度設(shè)計(jì)還是物債二元設(shè)計(jì),委托人都保有一定的干預(yù)權(quán),這種干預(yù)權(quán)的大小由信托文件所決定。從受托人出發(fā),英美法的普通法所有權(quán)和大陸法的所有權(quán)都能讓受托人有足夠的權(quán)利進(jìn)行正常的信托業(yè)務(wù)。與此同時(shí),衡平法所有權(quán)和債法上的義務(wù)也都能實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的約束,以此保證受托人履行信托義務(wù)。再來(lái)看受益人,衡平法所有權(quán)和債權(quán)都實(shí)現(xiàn)了受益人在請(qǐng)求支付利益、監(jiān)督信托實(shí)務(wù)等方面的權(quán)利。最后,無(wú)論是何種制度設(shè)計(jì),善意第三人應(yīng)受保護(hù),惡意第三人皆不會(huì)受到法院的青睞。綜上所述,以物債二分的制度設(shè)計(jì)為“雙重所有權(quán)”尋找合適的定位完全能夠保障信托核心功能的實(shí)現(xiàn),“雙重所有權(quán)”的本土化具有可行性。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)困境之紓解

(一)明確農(nóng)地信托中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性

基于“雙重所有權(quán)”理論的本土化解決土地信托中信托財(cái)產(chǎn)的歸屬問(wèn)題,并在此基礎(chǔ)上明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性。首先,若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)存在巨大的缺陷,最大的原因在于債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有不穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長(zhǎng)且風(fēng)險(xiǎn)大,需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系與之相匹配,而在債權(quán)關(guān)系下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則維系于脆弱的信托合同關(guān)系。其次,債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)容易引發(fā)權(quán)屬不清晰的問(wèn)題。債權(quán)的任意性導(dǎo)致當(dāng)事人之間對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容約定不明,而物權(quán)法定可以明確其具體權(quán)利內(nèi)容,且需要登記生效產(chǎn)生一定的公信力,債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成立自合同生效開(kāi)始,缺乏物權(quán)公示的公信力。再次,債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)將導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足、市場(chǎng)價(jià)值容易被低估,最終損害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。最后,物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)滿(mǎn)足信托實(shí)踐的需求。根據(jù)“雙重所有權(quán)”理論,我國(guó)傳統(tǒng)的民法體系難以接納債權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn),以債權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的債權(quán)信托在我國(guó)的實(shí)踐中也尚處于理論層次的摸索階段,僅有少數(shù)金融機(jī)構(gòu)和工商企業(yè)是債權(quán)信托的委托人;債權(quán)信托的運(yùn)作方式往往是有償折價(jià)出售、債轉(zhuǎn)股和抵債財(cái)產(chǎn)變現(xiàn),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然不是這類(lèi)運(yùn)行方式的操作對(duì)象;債權(quán)信托的信托財(cái)產(chǎn)往往表現(xiàn)為定期存款單、票據(jù)以及保險(xiǎn)證書(shū)等等,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然也不在這些范圍內(nèi);絕大多數(shù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的信托合同出于實(shí)際經(jīng)營(yíng)需要,期限大多會(huì)超過(guò)五年,這也避免了所謂“二元說(shuō)”中關(guān)于登記效力的問(wèn)題。可見(jiàn),根據(jù)我國(guó)信托業(yè)的實(shí)際和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托運(yùn)作實(shí)踐,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中應(yīng)界定為物權(quán)。

步入“三權(quán)分置”時(shí)代以來(lái),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中最主要的客體,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托也不例外。而論及土地權(quán)利時(shí),會(huì)涉及占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能,即受托人的具體權(quán)利表現(xiàn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用、收益和處分權(quán)能。從表面看,農(nóng)地集體所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)人和承包權(quán)人都享有上述四大權(quán)能,這似乎會(huì)產(chǎn)生權(quán)能重疊的問(wèn)題。事實(shí)上,雖然農(nóng)地集體所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)享有權(quán)能的名稱(chēng)相同,但是每項(xiàng)權(quán)能的具體內(nèi)涵以及存續(xù)期間都有差異,不會(huì)有重疊的問(wèn)題[21]。而我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中存在的公權(quán)力越權(quán)現(xiàn)象往往就打破了這一平衡關(guān)系。在鄉(xiāng)村振興視閾下,如何劃分適格的信托當(dāng)事人范圍更是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托法律構(gòu)造的焦點(diǎn)問(wèn)題[22]?！半p重所有權(quán)”理論的本土化清晰界定了受托人和受益人的權(quán)利,而這些權(quán)利內(nèi)容正是劃分適格主體的關(guān)鍵。

(二)主體認(rèn)定與權(quán)能配置

1.受托人范圍與具體權(quán)利

我國(guó)《信托法》第24條規(guī)定,受托人必須是具有完全民事行為能力的自然人或者法人。之所以強(qiáng)調(diào)受托人必須有完全民事行為能力,主要是因?yàn)橹挥芯邆渫耆袷滦袨槟芰Φ氖芡腥瞬庞心芰θス芾硇磐胸?cái)產(chǎn)。同時(shí),如果涉及特別的財(cái)產(chǎn),受托人則必須具有管理該種資產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。常見(jiàn)的信托財(cái)產(chǎn)為股票、房產(chǎn)以及現(xiàn)金等,而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的財(cái)產(chǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán),一般的自然人不宜作為受托人。但在排除自然人后,法人的范圍仍然相當(dāng)廣泛,政府作為機(jī)關(guān)法人充當(dāng)受托人似乎又是可行的。其實(shí)不然,我國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托尚處初級(jí)階段,僅僅實(shí)現(xiàn)了土地整合、土地流轉(zhuǎn)以及土地經(jīng)營(yíng)等基本目的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托相較于其他土地流轉(zhuǎn)形式,最特殊的優(yōu)勢(shì)在于能實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)的資本化以及市場(chǎng)化,這也是未來(lái)土地改革的必然方向。同時(shí),實(shí)現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)的資本化以及市場(chǎng)化更是信托業(yè)的內(nèi)在要求:在《信托法》之外,還存在專(zhuān)門(mén)規(guī)制營(yíng)業(yè)信托的“兩規(guī)”——《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》。土地信托的信托財(cái)產(chǎn)為用益物權(quán),并不是我國(guó)《民法典》物權(quán)編上的“有體物”,而“兩規(guī)”規(guī)定信托財(cái)產(chǎn)損益獨(dú)立,管理信托事務(wù)產(chǎn)生的收益、負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及債務(wù)由信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān),不得用其他財(cái)產(chǎn)墊付。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)然無(wú)法直接用來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及償還債務(wù)等結(jié)算業(yè)務(wù),為了使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托能夠符合“兩規(guī)”規(guī)定,必須借助一定的金融手段。我國(guó)的重慶江津以及南海等地區(qū)已經(jīng)成功開(kāi)展了土地抵押貸款、土地折價(jià)入股等土地證券化實(shí)踐并取得了良好的成效,而我國(guó)信托業(yè)自發(fā)展以來(lái)便與證券業(yè)有著密切的聯(lián)系,可見(jiàn)土地證券化是頗為理想的金融化途徑。土地證券化的核心在于面向金融市場(chǎng)發(fā)行土地收益憑證,以此籌措資金,并為后續(xù)的各種融資業(yè)務(wù)提供基礎(chǔ)。這些業(yè)務(wù)顯然是超越政府的能力范圍的,以政府作為受托人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托也難以實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化與資本化。換言之,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的受托人應(yīng)當(dāng)限于專(zhuān)業(yè)的商事信托公司,只有專(zhuān)業(yè)的信托公司才能在符合受托人身份資格的基礎(chǔ)上不斷吸納社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目,以此實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期信托目的[23]。

受托人可以作為我國(guó)法律語(yǔ)境下的所有權(quán)人,并可從物權(quán)的四大權(quán)能(占有、使用、收益和處分)出發(fā)確定受托人的權(quán)利。根據(jù)“占有”這一權(quán)能,受托人可以在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)自建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施,還可以在同等條件下優(yōu)先續(xù)租。根據(jù)“使用”這一權(quán)能,受托人可以在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以及對(duì)土壤進(jìn)行改良。根據(jù)“收益”這一權(quán)能,受托人可以獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、補(bǔ)貼收益(不論實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人是否是信托公司)。根據(jù)“處分”這一權(quán)能,受托人可以將承包地再轉(zhuǎn)租給專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司,還可以面向金融市場(chǎng)發(fā)行土地收益憑證、發(fā)展信托投資、信托基金投資等業(yè)務(wù),以此實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的證券化。

此外,根據(jù)信托法的一般原理,為了實(shí)現(xiàn)信托的一般目的,信托公司作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托受托人還享有信托事務(wù)處理權(quán)、給付報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)、優(yōu)先受償權(quán)等基礎(chǔ)性權(quán)利[24]。同時(shí),受托人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)給付信托利益義務(wù)、履行忠實(shí)和注意義務(wù)等,以此實(shí)現(xiàn)信托業(yè)務(wù)的正常運(yùn)作。另外,作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法享有主體,信托公司的義務(wù)還包括滿(mǎn)足一定的糧食生產(chǎn)指標(biāo),在滿(mǎn)足指標(biāo)之后可以自行安排經(jīng)濟(jì)作物的種植以及發(fā)展旅游觀(guān)光等高效益業(yè)務(wù)。

2.委托人與受益人的范圍與權(quán)利

我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托存在公權(quán)力越權(quán)的現(xiàn)象,其中的一個(gè)表現(xiàn)在于個(gè)別地區(qū)的政府成為了事實(shí)上的受托人和受益人,意味著政府享有了土地經(jīng)營(yíng)權(quán),這從《中華人民共和國(guó)土地承包法》的角度來(lái)看是不合法的。為了保證農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益與信托的正常流轉(zhuǎn),農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)作為委托人參與制定信托合同并作為受益人享有流轉(zhuǎn)利益。作為委托人,農(nóng)戶(hù)最主要的權(quán)利表現(xiàn)在可以自主選擇受托人、隨時(shí)了解信托財(cái)產(chǎn)的管理情況,并在管理方式不合適時(shí)要求受托人作出調(diào)整。受益人的“所有權(quán)”相當(dāng)于我國(guó)法律語(yǔ)境下的債權(quán),受益權(quán)是主債權(quán),對(duì)信托事務(wù)的監(jiān)督權(quán)是從債權(quán)。所以說(shuō),農(nóng)戶(hù)可以要求信托公司給付信托利益并對(duì)受托事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí),根據(jù)債權(quán)撤銷(xiāo)權(quán),在信托公司違反信托目的行使處分權(quán)時(shí),農(nóng)戶(hù)可以申請(qǐng)人民法院撤銷(xiāo)該處分行為。監(jiān)督權(quán)和撤銷(xiāo)權(quán)的存在對(duì)農(nóng)戶(hù)權(quán)益保障有著至關(guān)重要的意義,兩權(quán)的同時(shí)存在能在最大程度上減少農(nóng)戶(hù)“失土”的擔(dān)憂(yōu),提高農(nóng)戶(hù)參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的積極性。

3.其他主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制

我國(guó)的農(nóng)村土地制度中,集體所有權(quán)存在一定程度虛化、弱化的情況。而在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中,集體所有權(quán)的存在可以促進(jìn)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。為實(shí)現(xiàn)這一目的,可適當(dāng)動(dòng)用集體所有權(quán)中的處分權(quán)能。根據(jù)處分權(quán)能,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)在法律規(guī)定的情況下收回承包地、調(diào)整承包地以及將承包地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地等。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的大規(guī)模流轉(zhuǎn)離不開(kāi)連續(xù)的、成片的土地,若一個(gè)地區(qū)內(nèi)的大部分農(nóng)戶(hù)簽訂了信托合同,而有少部分農(nóng)戶(hù)愿意自己經(jīng)營(yíng),則會(huì)造成非信托土地夾雜在信托農(nóng)地之間的情況,給規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成障礙。因此,在這種情況下,集體經(jīng)濟(jì)組織可以行使置換權(quán),對(duì)已承包的土地進(jìn)行置換,以達(dá)到土地連片的目的[25]。大片土地的集中或連片也會(huì)降低信托公司的前期工作成本,吸引信托公司的參與。

另外,政府在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中該扮演何種角色也是一個(gè)值得考慮的問(wèn)題,政府參與程度直接影響了土地信托配套制度的成色。政府不宜作為信托法律關(guān)系的直接參與主體,但可以憑借其在農(nóng)戶(hù)中的威信扮演一種促成者和監(jiān)督者的角色。具體來(lái)看,政府可以成立中介機(jī)構(gòu),為農(nóng)戶(hù)和信托公司提供信息流通的途徑與交流談判的場(chǎng)所,并為處于相對(duì)弱勢(shì)地位的農(nóng)戶(hù)主張更多合法權(quán)益,以促成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的成立。此外,政府可以依據(jù)其天然的監(jiān)管職能對(duì)信托農(nóng)地的用途進(jìn)行監(jiān)管。政府以促成者和監(jiān)督者的角色參與土地信托,不僅可以避免越權(quán)的問(wèn)題,還可以為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

四、結(jié) 語(yǔ)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托在我國(guó)具有較大的發(fā)展?jié)摿?其在實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本化等方面具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。然而,囿于信托財(cái)產(chǎn)法律屬性存在爭(zhēng)議、主體認(rèn)定與權(quán)能配置不清晰等問(wèn)題,我國(guó)目前業(yè)已開(kāi)展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)踐規(guī)模有限,且進(jìn)一步發(fā)展面臨較大的挑戰(zhàn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)困境紓解對(duì)策,須從信托財(cái)產(chǎn)“雙重所有權(quán)”理論入手,探求受托人和受益人權(quán)利在我國(guó)法律語(yǔ)境下的物權(quán)屬性,而受托人和受益人的權(quán)利分別可以認(rèn)定為所有權(quán)和債權(quán),并以物債二分的內(nèi)涵為基礎(chǔ)對(duì)相關(guān)權(quán)利進(jìn)行設(shè)計(jì):受托人的“所有權(quán)”體現(xiàn)于對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的處分與管理,信托公司可以根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用、收益和處分這四大職能實(shí)現(xiàn)對(duì)信托農(nóng)地充分的經(jīng)營(yíng)管理權(quán),包括但不限于自建基礎(chǔ)設(shè)施、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、再轉(zhuǎn)租以及發(fā)展金融業(yè)務(wù)等,受托人享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán);受益人的權(quán)利則限于財(cái)產(chǎn)的收益與救濟(jì),農(nóng)戶(hù)不再直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),而享有對(duì)信托事務(wù)的監(jiān)督權(quán)、信托受益請(qǐng)求權(quán)以及撤銷(xiāo)權(quán)。同時(shí),根據(jù)其他法律規(guī)定劃分適格的信托主體范圍:政府無(wú)法成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)享有主體,也不適宜直接從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)排除在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的主體范圍之外;根據(jù)信托法原理,適格的委托人及受益人應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶(hù),適格的受托人應(yīng)當(dāng)為商業(yè)信托公司。除了信托法律關(guān)系主體之外,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府也應(yīng)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中扮演重要的角色,為信托的高效流轉(zhuǎn)起到服務(wù)保障作用。