郭肖娟 卜明玉 王保東

建設(shè)征地移民安置工作是水利工程建設(shè)的重要組成部分，也是工程建設(shè)的重點和難點。做好征遷工作，對保障征地移民群眾的合法權(quán)益，確保工程建設(shè)順利推進和沿線社會穩(wěn)定等具有十分重要的意義。

1 河道工程征遷工作特點

1.1 工程項目類型多、區(qū)域整體影響程度小

河道治理工程作為線性工程，涉及的工程類型較多，主要建設(shè)內(nèi)容通常包括新建堤防、堤防加高培厚、堤防加戧、新建水閘（堰）、河道主槽清淤擴挖、險工治理、生產(chǎn)橋重建、穿堤建筑物整治、堤防防汛道路等。河道治理工程的占地特點是呈帶狀分布，涉及的每個村莊被占耕地面積比例較小，涉及移民搬遷量較少，對移民生產(chǎn)生活的整體影響程度較小。

1.2 臨時用地面積大、占用耕地面積多

河道治理工程為滿足堤防加高加戧填筑土方要求，需要設(shè)置多個土料場，而河道清淤土方除堤防工程再利用外，仍需設(shè)置多個棄土場，土料場及棄土場的臨時用地數(shù)量較大，占地類型主要為耕地，且大多為基本農(nóng)田。這些臨時使用的土地，需要按規(guī)定及時進行復墾。在后續(xù)工程建設(shè)中，需要對土料場、棄土場選址等進行多方案比選，盡量減少占用基本農(nóng)田。

1.3 涉及行政區(qū)域多、專項設(shè)施交叉分布

大型河道治理工程通常涉及數(shù)個省級、地級、縣級行政區(qū)，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊數(shù)以十計，工程線長面廣，征地影響涉及專業(yè)項目種類多，包括交通、輸變電、通信、有線電視、水利、管道、軍事設(shè)施、文物古跡、礦產(chǎn)資源等，專項設(shè)施與線性工程交叉影響，錯綜復雜，處理方式不一，涉及部門多、涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜、專項設(shè)施遷建任務(wù)較重。

1.4 補償標準差異化、工作模式有不同

對于跨省際、地市工程項目而言，各省征地補償政策和標準如社保政策、耕地開墾費政策、區(qū)片地價等具有一定差異性，同時，省市內(nèi)各地市的青苗及地面附著物補償標準也不盡相同。邊界區(qū)域省市之間相鄰耕地不同價、青苗及地面附著物不同價方面皆存在社會穩(wěn)定風險。地方政府作為水利工程移民安置實施主體，實施階段通常是縣級人民政府與項目法人簽訂建設(shè)征地補償安置協(xié)議；個別情況下，縣級人民政府可能會委托縣水利局或農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與項目法人簽訂補償安置協(xié)議并組織開展征地補償安置工作；部分不涉及永久征地且補償安置任務(wù)較小的縣，有時不再與項目法人簽訂補償安置協(xié)議，會直接安排涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體組織征地工作實施。

2 征遷工作存在問題

2.1 地方政府實施主體責任壓實不夠

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，移民安置工作實行政府領(lǐng)導、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制。在征遷實施時，各級領(lǐng)導高度重視是確保工程實施的重要前提，縣級人民政府的擔當盡責是工程建設(shè)的重要保證。就總體而言，各流域機構(gòu)管理的河道治理項目一般為防洪減災(zāi)的公益性項目，征遷工作尚未引起當?shù)馗骷夘I(lǐng)導的高度重視，具體表現(xiàn)在：地方政府和有關(guān)部門在組織領(lǐng)導上存在一定程度的機制不順、方法不多、工作不到位的問題；市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級征遷機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)不健全、不完善，地方各職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)動方面亦有待加強；縣級政府委托實施征遷工作的職能部門編制有限，工作人員日常事務(wù)繁雜，不能專心負責項目的征遷實施。因此，地方政府實施主體責任壓實不夠制約征遷工作的有序推進。

2.2 土地權(quán)屬歷史遺留問題制約工程建設(shè)

土地權(quán)屬爭議主要存在2個方面：

一是對于河道清淤擴挖范圍內(nèi)的土地現(xiàn)狀為農(nóng)村居民長期耕種的河灘耕地，雖河道主槽已確權(quán)并頒發(fā)國有土地使用證，但大部分縣河道主槽確權(quán)時無矢量坐標；而自然資源部門土地權(quán)屬庫中該部分土地權(quán)屬為集體土地，且縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和權(quán)屬單位均未對農(nóng)民常年耕種的行為提出異議。河灘土地收益已成為當?shù)剞r(nóng)村居民口糧和家庭收入構(gòu)成的重要組成部分，現(xiàn)因清淤擴挖工程建設(shè)對其永久占用后，將會對當?shù)剞r(nóng)民造成事實上的生活影響和利益損失，若不采取措施，將無法確?！笆挂泼裆钸_到或者超過原有水平”目標的實現(xiàn)[1]，影響社會穩(wěn)定和工程建設(shè)。

二是前期設(shè)計階段實物調(diào)查時依據(jù)行業(yè)規(guī)范按實測的1∶2 000地類地形圖結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查地類界和行政界為準，河流水面通常歸類為國有土地，亦不進行補償；而實施階段土地勘測定界過程中通常以自然資源部門的土地權(quán)屬數(shù)據(jù)庫為準，存在著將原屬于國家所有的未利用地范疇的河流水面、內(nèi)陸灘涂劃為集體所有的情況[2]，根據(jù)各省征地補償政策，集體土地通常需要按綜合區(qū)片地價給予補償并繳納相關(guān)費用。

2.3 設(shè)計變更與建設(shè)用地報批銜接不暢

河道治理工程實施階段地方訴求發(fā)生變化、設(shè)計邊界條件發(fā)生變化、征占地糾紛無法協(xié)調(diào)等多種因素會導致施工圖階段出現(xiàn)設(shè)計變更，征地紅線范圍調(diào)整較大。編制的設(shè)計變更報告又不能及時取得批復文件導致實施階段永久征地范圍不確定，勘測定界工作未能按期完成，前期已完成部分專題如使用林地可行性報告、基本農(nóng)田補劃、土地預審等又面臨著重新編制和報批，嚴重制約建設(shè)用地報批手續(xù)的辦理。在這種情況下，設(shè)計變更如何與手續(xù)辦理合理銜接是值得思考的理論和現(xiàn)實問題。

2.4 臨時用地管理面臨挑戰(zhàn)

河道工程治理范圍長，涉及工程類型多，導致施工標段劃分多。這樣雖有利于綜合利用各投標人的技術(shù)特長，但實施過程中施工現(xiàn)場由多個獨立的施工單位同時作業(yè)，增加的施工生產(chǎn)生活區(qū)、材料堆場占地遠遠超出批復的臨時用地面積。此外，標段劃分多，以致同一個縣域內(nèi)涉及多家施工單位。建設(shè)單位在招標階段規(guī)定施工圖階段臨時用地設(shè)計由承包人負責，而各施工單位一方面施工組織設(shè)計水平參差不齊，另一方面由于施工工期安排原因，通常在規(guī)定時限內(nèi)不能同時提出其全部的合理臨時用地需求，相應(yīng)增加了建設(shè)單位的管理難度，亦不利于建設(shè)單位及時辦理臨時用地審批手續(xù)。

3 有關(guān)建議

3.1 加強領(lǐng)導、健全機構(gòu)、強化地方政府實施主體責任

按照省級統(tǒng)籌、各市縣實施的原則，征地拆遷工作由省政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，項目涉及的縣（市）政府負責具體實施。對于跨省市縣的河道工程，為切實加強對征地補償工作的領(lǐng)導，建議項目法人與當?shù)厥〖壢嗣裾蛘呤屑壢嗣裾炗喴泼癜仓脜f(xié)議，由涉及行政區(qū)的上級政府對項目征遷工作統(tǒng)一領(lǐng)導，對建設(shè)征地移民安置工作進行指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理。

縣級地方人民政府是移民工作的實施主體，要充分發(fā)揮其在社會動員、資源調(diào)配、行政執(zhí)法、維護社會穩(wěn)定等方面的政府作用[3]，不僅要加強組織機構(gòu)建設(shè)，成立縣級工作領(lǐng)導小組，且需成立縣級征遷實體機構(gòu)。征遷工作整個過程中做到責任明晰、任務(wù)明確、督查到位、按時完成，并自覺接受各有關(guān)職能部門、群眾及社會輿論監(jiān)督。征地拆遷是一項系統(tǒng)性工程，縣內(nèi)各相關(guān)職能部門亦應(yīng)加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，充分發(fā)揮部門職能作用，相互配合，形成工作合力，加快征遷速度。

3.2 依法遵規(guī)，以人為本，兼顧國家、建設(shè)單位和群眾各方利益

3.2.1 實施認真核實土地權(quán)屬，妥善處理土地確權(quán)爭議問題

根據(jù)《中華人民共和國民法典》，水域、河流屬于國家所有，對于未進行確權(quán)發(fā)證的河流，實施階段縣級征遷實施機構(gòu)及時組織當?shù)刈匀毁Y源管理部門、河道主管部門、涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、建設(shè)單位、勘界單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位等多方現(xiàn)場指界，確定土地權(quán)屬，在自然資源局的協(xié)調(diào)下開展爭議土地處理流程，再行調(diào)整勘界報告。對集體與國有土地權(quán)屬爭議，應(yīng)謹慎對待非收益的未利用土地的確權(quán)問題，在當?shù)刈匀毁Y源管理部門的參與下確認，避免損害國家利益[3]。

3.2.2 明確爭議土地征收補償標準，注重對弱勢群體的保護

對于有權(quán)屬爭議的清淤擴挖土地，首先同樣應(yīng)在自然資源管理部門的組織下，涉及利益各方共同現(xiàn)場指界，簽署土地權(quán)屬協(xié)議。明確土地權(quán)屬性質(zhì)后，可按照國家及涉及省內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)及政策文件，確定該部分河道灘涂的征收補償標準。河道灘涂征收時，要協(xié)調(diào)好公共利益與個人利益的沖突，要注重對弱勢群體的保護，維護原使用權(quán)人的權(quán)益，給予公正合理的補償[4]。

3.3 規(guī)范、高效推進設(shè)計變更審批，有效保障項目建設(shè)合法用地

3.3.1 設(shè)計單位加強協(xié)同配合

線性工程實施階段外部邊界條件變化、局部線路調(diào)整、工程措施調(diào)整等不可避免地會引起一定程度的設(shè)計變更，設(shè)計單位應(yīng)組織規(guī)劃、地質(zhì)、水工、施工、水保、環(huán)保、移民等專業(yè)間加強協(xié)同，在工程布置及施工組織設(shè)計等方面應(yīng)始終把征地移民作為一個重要的決策因素，盡快確定合理的永久征地紅線，高質(zhì)量按期完成設(shè)計變更報告編制。

3.3.2 建設(shè)單位加強變更管理

建設(shè)單位應(yīng)提升管理水平，嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序和批復的初步設(shè)計文件，加強設(shè)計變更管理，規(guī)范、高效推進設(shè)計變更審批，為項目用地組卷報批留有工作周期。建設(shè)單位根據(jù)最新項目用地需求，及時向征遷機構(gòu)提出紅線范圍，以便征遷機構(gòu)能夠加速推進土地分解到戶、房屋及附屬物補償兌付等工作。

3.3.3 征遷機構(gòu)高速有效推進

縣級征遷機構(gòu)加強協(xié)調(diào)縣內(nèi)相關(guān)職能部門，各有關(guān)單位要加強溝通和銜接，上下一心、鼎力協(xié)作，抓好用地組卷環(huán)節(jié)的基本農(nóng)田補劃、社會穩(wěn)定風險評估、耕地占補平衡指標、社保費繳納等工作，各部門各科室要站在講政治的高度，統(tǒng)一思想、提高認識、壓茬推進，指定專門責任人，在依法依歸的前提下，加快推進用地組卷報批工作。

3.4 超前謀劃、準備充分，建設(shè)單位強化臨時用地管理

建設(shè)單位應(yīng)超前謀劃，加強臨時用地管理，工程開工后即要求各施工單位在規(guī)定期限內(nèi)提出其標段內(nèi)全部工程的合理用地需求，提前為臨時用地手續(xù)辦理做好充分準備。

3.4.1 建設(shè)單位提出臨時用地申請

建設(shè)單位可組織施工單位根據(jù)自身實際用地需求，按不超過初設(shè)批復臨時用地面積進行控制，對臨時用地進行放線測量，并分縣繪制臨時用地范圍圖，報工程監(jiān)理單位審核同意后，再由建設(shè)單位統(tǒng)一向縣自然資源局提出臨時用地申請，辦理臨時用地手續(xù)。如超初設(shè)面積，則應(yīng)由施工單位提出申請，說明超過的具體數(shù)量和原因，建設(shè)單位組織工程監(jiān)理單位、設(shè)計單位對工程臨時占地的合理性進行論證和會審，再由建設(shè)單位向各縣自然資源局提出用地申請，辦理臨時用地手續(xù)，同時設(shè)計單位將臨時用地增加部分納入移民安置實施調(diào)整規(guī)劃。

3.4.2 施工單位提出臨時用地申請

根據(jù)部分地區(qū)臨時用地管理實施辦法，受建設(shè)單位委托的生產(chǎn)建設(shè)項目施工單位亦可以申請臨時用地，這種靈活報地方式更加適用于施工標段多的河道治理項目，建設(shè)單位只需居中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好組織領(lǐng)導及監(jiān)督工作，大大提高了工作效率。為防止臨時用地變成違法用地，建設(shè)單位應(yīng)高度重視臨時用地審批，做好臨時用地管理。

4 結(jié) 語

由于江河流域非常容易發(fā)生洪澇災(zāi)害，對河道進行系統(tǒng)治理，是有效控制洪水、完善防洪體系的需要，是保護河道兩岸人民生命財產(chǎn)安全、發(fā)展當?shù)厣鐣?jīng)濟的需要?！笆奈濉逼陂g，按照有關(guān)規(guī)劃，我國要繼續(xù)加強防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，提高流域防洪減災(zāi)能力，河道治理工程迎來了政策利好。在未來的河道治理工程建設(shè)征地工作中，建議強化領(lǐng)導、明確責任，強化機構(gòu)、增強力量，強化部門協(xié)作和配合；因地制宜，以人為本，妥善處理土地權(quán)屬爭議問題，避免損害國家利益。此外，線性工程點多線長，應(yīng)加強前期設(shè)計管理，盡量減少設(shè)計變更；建設(shè)單位應(yīng)超前謀劃、主動作為，保障建設(shè)項目依法合規(guī)用地。