錢昌夫　沈梅

一、基本案情

2022年3月3日20時(shí)許，尹某駕駛重型自卸貨車裝載石頭行至某路段，因涉嫌超限超載被當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸綜合行政執(zhí)法人員查獲。經(jīng)檢測，車貨總質(zhì)量為64噸，而該車最大允許總質(zhì)量為31噸，超限33噸，超限率為106%，超載率亦是106%。執(zhí)法人員經(jīng)貨運(yùn)司機(jī)選擇，將該超限超載違法案件移送至當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)交警部門處理。后交警部門以當(dāng)事人駕駛貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車載物超過核定載質(zhì)量100%以上未達(dá)200%的違法行為，違反了《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第48條第1款、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡稱《道路交通安全法實(shí)施條例》）第54條第1款的規(guī)定，根據(jù)《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》（以下簡稱《浙江省實(shí)施〈道交法〉辦法》）第81條第1款第（三）項(xiàng)的規(guī)定，作出罰款1000元的處罰。但若此案未移送，依據(jù)《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》《浙江省公路條例》的規(guī)定，則尹某將被處以罰款11540元。

無獨(dú)有偶，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，交通運(yùn)輸部門經(jīng)行政相對人選擇移送交警部門處理并非個(gè)案。僅在2021年7月16日至2022年3月31日期間，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸綜合行政執(zhí)法大隊(duì)共查獲貨車超限超載行政違法案2336件。其中，2085件（非現(xiàn)場1159件、現(xiàn)場926件）由交通運(yùn)輸局自行作出罰款的行政處罰，另有251件均以上述方式，在自行查獲后責(zé)令行政相對人消除違法行為，而后依行政相對人選擇移送當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)交警部門接受處罰。

根據(jù)《公路法》規(guī)定，交通主管部門對限定標(biāo)準(zhǔn)的公路上行駛的超限（限載、限高、限寬、限長）車輛具有行政管轄權(quán)，具體表現(xiàn)為：由交通主管部門責(zé)令停止違法行為，可以處3萬元以下的罰款。而根據(jù)《道路交通安全法》規(guī)定，交警部門對貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車超過核定載質(zhì)量的具有行政管轄權(quán)，具體表現(xiàn)為：貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車超過核定載質(zhì)量的，處200元以上2000元以下罰款。另《浙江省公路條例》《浙江省實(shí)施〈道交法〉辦法》對超限超載的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)作了細(xì)化。上述由交通主管部門移送交警部門處理的既超限又超載的違法案件，無疑使行政相對人得以少繳罰款。

二、分歧意見

本案執(zhí)法人員依行政相對人選擇作為執(zhí)法處理結(jié)果，既違反了職權(quán)法定原則、公平原則，又有悖于行政管理權(quán)單向性的特征，還給職務(wù)犯罪留下了隱患，無疑屬于行政違法行為。但是否違反了《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第29條“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的規(guī)定則存在以下分歧意見：

第一種意見認(rèn)為，《行政處罰法》第29條擇一重的規(guī)定是針對想象競合的處罰規(guī)則，而《公路法》規(guī)定的“超限”與《道路交通安全法》規(guī)定的“超載”是一種法條競合關(guān)系。因?yàn)椤豆贩ā芬?guī)定的“超限”包括超載、超高、超長、超寬，而《道路交通安全法》規(guī)定的“超載”只是“超限”的一種。故既超限又超載的適用特別法《道路交通安全法》，不適用《行政處罰法》第29條的規(guī)定。

第二種意見認(rèn)為，《公路法》和《道路交通安全法》所謂的“超載”并非相同規(guī)范意義?！豆贩ā返摹俺d”是超過道路、橋梁、公路設(shè)施所能承載的限度，實(shí)質(zhì)上是超過“路限”。《道路交通安全法》的“超載”是超過車輛的核定載質(zhì)量，實(shí)質(zhì)是超過“車限”。因此，兩者的保護(hù)對象和違法構(gòu)成不同。對既超過“路限”又超過“車限”的違法行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為兩個(gè)違法行為分別處罰，而非《行政處罰法》第29條規(guī)定的“同一個(gè)違法行為”。

第三種意見認(rèn)為，《公路法》和《道路交通安全法》關(guān)于“超載”的規(guī)范意義不同，法益保護(hù)不同。《公路法》保護(hù)的法益是公眾公產(chǎn)的合理高效利用，而《道路交通安全法》保護(hù)的法益則是道路交通安全。當(dāng)一輛貨車既超限又超載行駛在公路上，屬于一個(gè)行為同時(shí)違反公路行政管理規(guī)范和交通安全行政管理規(guī)范，借用刑法上的理論就是想象競合，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》第29條的規(guī)定，擇一重罰款。

第四種意見認(rèn)為，《交通運(yùn)輸部、公安部關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實(shí)施意見（試行）》（以下簡稱《實(shí)施意見》）等部門規(guī)范性文件中規(guī)定，在治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法過程中，由公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢測車輛裝載情況并監(jiān)督消除違法行為，交警部門單獨(dú)實(shí)施處罰和記分。該規(guī)定是對超限超載處罰的具體、特殊規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。本案雖不屬于聯(lián)合執(zhí)法，但亦可借鑒適用，因此并未違反《行政處罰法》第29條的規(guī)定。

三、評(píng)析意見

筆者同意第三種意見，具體分析如下：

（一）超限超載侵犯了兩個(gè)不同的法益

1.超限與超載違法行為構(gòu)成要件不同

首先，違法的內(nèi)容不同。根據(jù)《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》，《公路法》語境下超過“限載”是指車貨總質(zhì)量超過限定標(biāo)準(zhǔn)；而根據(jù)《道路交通安全法實(shí)施條例》，《道路交通安全法》語境下的貨車“超載”是指貨物質(zhì)量超過行駛證上的核定載質(zhì)量。換言之，就質(zhì)量而言，超限的規(guī)范對象是車貨總質(zhì)量，超載的規(guī)范對象是貨物的核定載質(zhì)量，二者的違法內(nèi)容不同。在一般情況下，凡是超過車貨總質(zhì)量的總是超過貨物核定載質(zhì)量，即超限就超載。但也不必然，如“寧波市江北宏發(fā)運(yùn)輸有限公司訴婺源縣公安局案”［1］就存在超限但不超載的例外情形。

其次，規(guī)范的客體不同?！豆贩ā芬?guī)范的是公路行政管理秩序，禁止“超限”的目的是為了保護(hù)公路，防止公路被壓壞、路基被壓塌。而《道路交通安全法》規(guī)范的是道路交通安全管理秩序，禁止“超載”的目的則是為了維護(hù)交通安全。這亦與《道路交通安全法》關(guān)注的是車上貨物的質(zhì)量，不關(guān)注貨車本身的質(zhì)量相關(guān)。因?yàn)樨浳锶绻^核定載質(zhì)量容易降低車輛的制動(dòng)性能導(dǎo)致剎車失靈，產(chǎn)生安全隱患造成交通事故。質(zhì)言之，《公路法》保護(hù)的法益是公眾路產(chǎn)的合理高效利用，而《道路交通安全法》保護(hù)的法益則是道路交通安全。

再次，違法主體不同。從行政處罰決定文書看，超限的處罰對象是運(yùn)輸企業(yè)，而超載的處罰對象是駕駛?cè)恕ｋm然在實(shí)際操作中由于風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁等因素，二者實(shí)質(zhì)相同，但處罰對象的不同意味著規(guī)范主體的差異。

2.《公路法》語境下的“超限”與《道路交通安全法》語境下的“超載”不存在包含關(guān)系

《公路法》第50條規(guī)定的“超限”包括“限載、限高、限寬、限長”與《道路交通安全法》第48條規(guī)定的“嚴(yán)禁超載”從形式上看貌似是一種包含關(guān)系，故有觀點(diǎn)認(rèn)為《道路交通安全法》規(guī)定的“超載”相較于《公路法》規(guī)定的“超限”屬于特別規(guī)定，二者屬于法條競合關(guān)系。然而，實(shí)質(zhì)上并非如此。

第一，從違法性評(píng)價(jià)的法理分析。在法條競合的情況下，只適用其中一個(gè)法條就能夠充分、全面評(píng)價(jià)行為的所有不法內(nèi)容。如詐騙罪與票據(jù)詐騙罪，在適用特別法條票據(jù)詐騙罪時(shí)，就能完全、充分評(píng)價(jià)詐騙罪的內(nèi)容，只是多了一個(gè)利用票據(jù)的手段行為。［2］而在超限超載的情況下，如果認(rèn)為《道路交通安全法》是特別法，那么適用《道路交通安全法》只能評(píng)價(jià)超載的違法行為，并不能評(píng)價(jià)超限的內(nèi)容，出現(xiàn)了違法行為溢出的現(xiàn)象。但倘若將《公路法》語境下的“超限”與《道路交通安全法》語境下的“超載”理解為想象競合就能很好地處理這個(gè)問題，因?yàn)橄胂蟾偤暇哂忻魇緳C(jī)能。當(dāng)違法行為既超限又超載的，可以直接用“超限超載”來評(píng)價(jià)行為的違法內(nèi)容，但因?yàn)橄胂蟾偤系倪m用規(guī)則是擇一重處，所以適用《公路法》。這樣，既解決了違法內(nèi)容的全面、充分評(píng)價(jià)問題，也體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”原則，與《行政處罰法》第29條的規(guī)定相契合。

第二，從競合法條間的邏輯分析。一方面，根據(jù)《公路法》第50條規(guī)定可以解讀出兩層含義：一是“不得在有限定標(biāo)準(zhǔn)的公路、公路橋梁上或者公路隧道內(nèi)行駛”，意味著在沒有限定標(biāo)準(zhǔn)的公路或者其他道路上超限行駛是可以的，這也是“法無禁止即自由”的應(yīng)有之意；二是“超過公路或者公路橋梁限載標(biāo)準(zhǔn)確需行使的，必須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門批準(zhǔn)，并按要求采取有效的防護(hù)措施”，意味著不是絕對不能超限，經(jīng)批準(zhǔn)且有效防護(hù)后是可以超限行駛的，這也符合《公路法》保護(hù)路產(chǎn)的目的。而根據(jù)《道路交通安全法》第48條規(guī)定的“嚴(yán)禁超載”意味著超載是絕對禁止的。那么，根據(jù)上述條文分析就會(huì)得出違反《道路交通安全法》“超載”的行為不一定違反《公路法》“超限”的規(guī)定，這與第一種觀點(diǎn)認(rèn)為超限超載屬于法條競合的邏輯得出“超載”一定“超限”的結(jié)論相悖。

第三，從《道路交通安全法》和《公路法》的體系分析。根據(jù)《道路交通安全法》第48條第1款后半部分規(guī)定“載物的長、寬、高不得違反裝載要求”以及第2款規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車運(yùn)載超限的不可解體的物品，影響交通安全的，應(yīng)當(dāng)按照公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定的時(shí)間、路線、速度行駛，懸掛明顯標(biāo)志。在公路上運(yùn)載超限的不可解體的物品，并應(yīng)當(dāng)依照公路法的規(guī)定執(zhí)行?！痹摋l可以解讀出以下兩層含義：一方面，《道路交通安全法》不只對載物的質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范，對載物的長、寬、高也是有規(guī)范要求的；另一方面，運(yùn)載超限的不可解體物品，影響交通安全的，也要遵守其規(guī)范要求。換言之，凡是影響交通安全的超限行為也屬于《道路交通安全法》的規(guī)范內(nèi)容。

此外，《道路交通安全法》第119條規(guī)定的“道路”，是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。顯然，道路的范圍大于公路。易言之，從《道路交通安全法》的規(guī)范目的分析，除公路以外的超限行為，影響交通安全的，亦屬于其規(guī)范范圍。因此，不能得出《道路交通安全法》規(guī)范的“超載”相較于《公路法》是特別法的結(jié)論。

（二）超限超載屬于“一個(gè)違法行為”

第二種意見將《公路法》保護(hù)的“路限”與《道路交通安全法》保護(hù)的“車限”相區(qū)別，對于理解二者的規(guī)范目的以及法益保護(hù)的差異具有一定意義。但將一個(gè)超限超載“違法行使”行為硬生生拆分成兩個(gè)違法行為：即運(yùn)輸行為和駕駛行為，則對行政相對人過于不利，有重復(fù)評(píng)價(jià)之嫌。誠然，從充分評(píng)價(jià)的理解角度而言，超限是對違反“路限”的評(píng)價(jià)，超載是對違反“車限”的評(píng)價(jià)，但對超限超載違法結(jié)果的全面評(píng)價(jià)，不能倒推違法行為的復(fù)數(shù)。事實(shí)上，無論是運(yùn)輸行為還是駕駛行為，從規(guī)范的角度理解，都是違法行駛的行為。之所以會(huì)人為地將一個(gè)行駛行為拆分成運(yùn)輸行為和駕駛行為，主要原因是前者處罰對象是運(yùn)輸企業(yè)，后者處罰對象是駕駛員。但處罰對象的差異正是因?yàn)橐?guī)范目的不同，保護(hù)法益不同，也恰恰反駁了第一種觀點(diǎn)。事實(shí)上，貨車超限超載的違法事實(shí)，是由“行使”這一個(gè)行為導(dǎo)致的。退言之，即使貨車客觀上超限超載了，但靜止在原地不動(dòng)，也不能將其評(píng)價(jià)為違法行為。而將“行駛”行為說成是運(yùn)輸行為抑或駕駛行為實(shí)質(zhì)是相同的，只是評(píng)價(jià)的角度不同導(dǎo)致的形式差異而已，實(shí)質(zhì)上就只有一個(gè)違法行為。

此外，若將一個(gè)超限超載行為強(qiáng)行從語義上拆分評(píng)價(jià)為兩個(gè)違法行為分別處罰，也有違一般人的“法感覺”。特別是在個(gè)體戶的情況下，駕駛員也是運(yùn)輸企業(yè)的老板，僅因一個(gè)“行駛”的行為，既要承擔(dān)超限運(yùn)輸?shù)倪`法后果又要承擔(dān)超載駕駛的違法責(zé)任，有違法理情理。因此，充分評(píng)價(jià)違法行為的同時(shí)，必須堅(jiān)持“禁止重復(fù)評(píng)價(jià)”的法治理念，將超限超載評(píng)價(jià)為一個(gè)違法行為，既尊重客觀事實(shí)，也符合社會(huì)大眾的理解與期待。

（三）違法超限超載應(yīng)擇一重處罰

誠然，在《行政處罰法》修改以前，為避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等亂象，交通運(yùn)輸部和公安部通過聯(lián)合執(zhí)法的模式，商定由公安交通管理部門單獨(dú)實(shí)施處罰并不存在法理上的障礙。但在2021年修改的《行政處罰法》增加了“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，就應(yīng)當(dāng)依法適用，否則不利于法秩序的和諧統(tǒng)一。

首先，根據(jù)法律位階原則，《行政處罰法》的效力高于部門規(guī)范性文件。《行政處罰法》作為行政處罰領(lǐng)域的通用性規(guī)范，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循［3］，凸顯了《行政處罰法》在行政處罰領(lǐng)域的基本法地位。而《實(shí)施意見》屬于部門工作文件，其效力級(jí)別自然不及《行政處罰法》。所以目前來看，《公路法》體系的處罰標(biāo)準(zhǔn)總體更高，根據(jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定，實(shí)際上就應(yīng)當(dāng)依據(jù)《公路法》進(jìn)行處罰。這是法律適用規(guī)則對于行政處罰規(guī)則的一種反射性要求，也是對執(zhí)法規(guī)范進(jìn)一步提出變革的訴求。

其次，從法律效果看，也應(yīng)當(dāng)擇一重處罰。一方面，從行為的實(shí)質(zhì)危害性考慮，單純超限不超載的，由公路執(zhí)法部門依據(jù)《公路法》進(jìn)行處罰；單純超載不超限的，由公安交警部門依據(jù)《道路交通安全法》進(jìn)行處罰。而既超限又超載侵犯兩個(gè)法益的反而由公安交警部門適用處罰更輕的《道路交通安全法》，明顯違反過罰相當(dāng)原則，有悖于公平正義的理解。另一方面，從法秩序的統(tǒng)一和諧考慮，在《行政處罰法》明確規(guī)定罰款處罰規(guī)則的情況下，棄《行政處罰法》不用，而擇《實(shí)施意見》的規(guī)定，相當(dāng)于“架空”了新修訂的《行政處罰法》第29條的規(guī)定，不利于法律的權(quán)威和法秩序的統(tǒng)一。

再次，從《實(shí)施意見》的文義理解，并不排除擇一重處罰的空間?！秾?shí)施意見》規(guī)定：在治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法過程中，由公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢測車輛裝載情況并監(jiān)督消除違法行為，公安交通管理部門單獨(dú)實(shí)施處罰和記分。但并沒有規(guī)定公安交通管理部門必須依據(jù)《道路交通安全法》單獨(dú)實(shí)施處罰和記分。換言之，《實(shí)施意見》只是規(guī)定了處罰部門，并沒有規(guī)定處罰依據(jù)，即在《行政處罰法》第29條規(guī)定的罰款適用規(guī)則下，違法行為相對應(yīng)的情況若適用《公路法》的罰款金額高于《道路交通安全法》，那么，公安交通管理部門亦可依據(jù)《公路法》對聯(lián)合執(zhí)法中的超限超載違法行為進(jìn)行處罰。如此，既尊重了《行政處罰法》在行政處罰領(lǐng)域基本遵循的地位，實(shí)現(xiàn)法律體系的內(nèi)部自洽；亦與打破部門藩籬，重塑執(zhí)法體系，推進(jìn)“大綜合一體化”的執(zhí)法改革思路相契合。

正確適用法律，依法行政，是行政機(jī)關(guān)履職的基本前提。在新修訂的《行政處罰法》第29條明確罰款適用規(guī)則的前提下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。這既是推進(jìn)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，也是維護(hù)法秩序統(tǒng)一的保障。而對于實(shí)際執(zhí)法過程中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，雖難且行，則行將必至，這也是行政違法行為法律監(jiān)督的意義所在。

*浙江省紹興市柯橋區(qū)人民檢察院檢察長、三級(jí)高級(jí)檢察官［312030］

**浙江省紹興市柯橋區(qū)人民檢察院第四檢察部五級(jí)檢察官助理［312030］

［1］ 參見江西省上饒市中級(jí)人民法院行政裁定書，（2017）贛11行終77號(hào)。

［2］ 參見張明楷：《法條競合與想象競合的區(qū)分》，《法學(xué)研究》2016年第1期。

［3］ 參見許安標(biāo)：《關(guān)于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉的說明——2020年6月28日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后訪問日期：2023年2月13日。