張小余

（廣東警官學院，廣州 510230）

對于謠言，既有廣義層面認定為真假不明信息的說法[1]，又有狹義層面認定為虛構(gòu)信息的觀點[2]。在我國法律語境中，對謠言的界定采用的是后者，認為謠言是捏造的虛假言論信息。在謠言與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合中，網(wǎng)絡謠言隨之而起并快速發(fā)展。面對網(wǎng)絡謠言違法行為的蔓延和泛濫，行政規(guī)制雖存在局限，但卻為必要且有效的治理手段。隨著時代的發(fā)展、違法行為類型的增多，行政規(guī)制也應及時自省并予以完善，從而有效制裁網(wǎng)絡謠言行政違法行為[3]。

一、網(wǎng)絡謠言行政治理的必要性

從造謠者、傳謠者的主觀意志來看，網(wǎng)絡謠言包括故意捏造類謠言和無意謠傳類謠言；從謠言內(nèi)容來看，網(wǎng)絡謠言包括自然類、政治類、軍事類、經(jīng)濟類謠言和社會類謠言；從謠言對象來看，網(wǎng)絡謠言包括針對個人、企業(yè)的謠言和針對社會公眾群體的謠言；從謠言目的來看，網(wǎng)絡謠言包括以營利、惡搞、情緒發(fā)泄為目的的謠言和以信息確認為目的的謠言。相比于傳統(tǒng)謠言，網(wǎng)絡謠言以網(wǎng)絡為工具、手段進行精神誘導、迷惑，在網(wǎng)絡傳播隱蔽性、廣泛性、迅捷性、低廉性和多樣性的特征下，不同類型的網(wǎng)絡謠言均各有側(cè)重地對個人權(quán)利、國家穩(wěn)定和社會秩序產(chǎn)生程度更為嚴重、影響更加惡劣的危害[4]。

1.網(wǎng)絡謠言對個人的危害

于個人而言，網(wǎng)絡謠言不僅有侵害個人人身權(quán)利的可能性，同時也有侵犯個人財產(chǎn)權(quán)利的可能性。從人身權(quán)利角度看，網(wǎng)絡謠言不單單是一條隨意發(fā)布的虛假信息，如果謠言內(nèi)容有損個人形象、信譽、聲望等方面的社會評價，便有侵害名譽權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡謠言不當利用了個人姓名、照片，便有侵害姓名權(quán)、肖像權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡謠言影響了私人生活安寧和私人信息安全，便有侵害隱私權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡謠言讓人誤信毫無科學依據(jù)的健康科普，損害身體機能的正常發(fā)揮或者身體組織的完整，便有侵害健康權(quán)、身體權(quán)的可能；如果網(wǎng)絡謠言影響了個人對榮譽的獲得、保有、利用，便有侵害榮譽權(quán)的可能。例如，2023年4月23日，網(wǎng)絡上便有一則“資江機地下鐵奶茶喝死人”的視頻廣泛傳播，經(jīng)核實該視頻內(nèi)容為謠言。這一謠言的廣泛傳播影響了對他人的社會評價，造謠者不當實施了損害他人名譽權(quán)的行為，需依法承擔相應的法律責任。而從財產(chǎn)權(quán)利角度看，網(wǎng)絡謠言可能會影響民事主體經(jīng)濟利益的獲取，導致經(jīng)濟損失的產(chǎn)生。

2.網(wǎng)絡謠言對國家的危害

于國家而言，網(wǎng)絡謠言不僅會降低國家公信力，而且會影響國家安全。例如，2022 年12 月16 日，由微博賬號“芳茗含露1990”發(fā)布的“由于疫情原因，國家要求快遞業(yè)1 月8 日停業(yè)”的信息，經(jīng)證實為網(wǎng)絡謠言。這一謠言在微博的傳播，導致社會公眾強烈質(zhì)疑國家行為，誘發(fā)了對國家的信任危機。

針對網(wǎng)絡謠言的產(chǎn)生，如果國家以不作為、懶作為、亂作為的姿態(tài)對待，不及時、不理性、不恰當?shù)貙嵤┍僦{、斷謠、治謠措施，特別是專門針對作為國家管理者的公權(quán)力機關自身的貪污腐敗、失職瀆職、庸政懶政怠政等備受關注的焦點謠言，應及時處理、遏制，以防網(wǎng)絡謠言的泛濫，在網(wǎng)絡空間中被無限放大，降低國家公信力[5]。另外，具有顛覆國家政權(quán)、煽動國家內(nèi)亂等分裂國家、推翻統(tǒng)治的網(wǎng)絡謠言，容易挑動民眾的反動情緒、對抗心理，激起民憤、鼓動民怒、慫恿民行，降低民眾對國家的忠誠度、信任度、滿意度，從而危害國家安全，影響國家形象[6]。

3.網(wǎng)絡謠言對社會的危害

于社會而言，網(wǎng)絡謠言不但會擾亂社會經(jīng)濟秩序，也會造成社會恐慌，導致民眾出現(xiàn)認知鴻溝。例如，2023年6月，江蘇的吳某為吸引關注，通過網(wǎng)路平臺編造“某小學四年級學生被老師打死，不幸離世”的虛假信息，造成惡劣的社會影響，擾亂了社會良好秩序。

健康良好的經(jīng)濟秩序是國民經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的前提，網(wǎng)絡謠言往往成為許多不良商家、違規(guī)店鋪囤積居奇、哄抬物價、牟取暴利的慣用伎倆。特別是在突發(fā)公共危機事件時，網(wǎng)絡謠言的產(chǎn)生及廣泛傳播，不僅會損害正常的經(jīng)濟秩序，甚至會危害民眾的生命安全，為社會的健康有序發(fā)展造成阻礙。三人成虎、以訛傳訛、眾口鑠金，網(wǎng)絡謠言使民眾整體產(chǎn)生的心理恐慌往往比對個人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的損害更具破壞性，心理異常、認知失調(diào)不僅會扭曲民眾正常社會行為，打亂社會生活節(jié)奏，而且會危及社會公理、價值、原則的維護[7]。

由此可見，網(wǎng)絡謠言的泛濫、蔓延不僅可能損害個人權(quán)益，同時也會危害國家治理和社會良好秩序的維護。正是因為網(wǎng)絡謠言的重大危害，從行政角度利用行政手段的靈活性和及時性對網(wǎng)絡謠言予以有效治理便成為必要。

二、網(wǎng)絡謠言行政治理的規(guī)制走向

網(wǎng)絡空間并非法外之地，網(wǎng)絡謠言不可能催生社會正義。在網(wǎng)絡平臺肆無忌憚編造、傳播虛假信息，如果產(chǎn)生不良法律后果，便要依法承擔相應的法律責任，接受相應的法律制裁。隨著我國法治進程的加速發(fā)展，有關網(wǎng)絡謠言行政治理的立法規(guī)范愈加豐富，為網(wǎng)絡謠言的法律規(guī)制提供了可能性。但法律的穩(wěn)定性并不能適應時代迅速發(fā)展的需求，對于行政規(guī)制中存在的問題，應予以明晰，并采取具有針對性的完善措施。

1.網(wǎng)絡謠言行政治理的規(guī)制分析

在行政法規(guī)制中，既存在狹義層面的法律規(guī)定，如全國人民代表大會常務委員會制定的《治安管理處罰法》第二十五條規(guī)制虛假言論擾亂公共秩序行為，第四十二條規(guī)制侮辱、誹謗、誣告陷害侵害人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為；也存在行政法規(guī)的規(guī)定，如國務院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第五十二條對散布謠言，擾亂社會和市場秩序行為的規(guī)制；還存在部門規(guī)章的規(guī)定，如2011 年文化部制定的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》第十六條禁止互聯(lián)網(wǎng)文化單位提供具有散布謠言、擾亂社會秩序、破壞社會穩(wěn)定內(nèi)容的文化產(chǎn)品[8]。對于違背行政法規(guī)制的網(wǎng)絡謠言行為，應依法予以警告、罰款以及拘留等行政制裁。綜上而言，現(xiàn)有法律規(guī)范對造謠者、傳謠者等主體的違法行為已經(jīng)予以較為充分的規(guī)制，說明網(wǎng)絡并非法外之地，社會公眾在網(wǎng)絡空間的行為也應受到法律約束。但是，在實際運用中卻存在以下四方面的問題：

（1）行政法規(guī)制內(nèi)容的矛盾抽象。與民法規(guī)制和刑法規(guī)制相比，行政法規(guī)制涉及的法律規(guī)范較為龐雜、紛亂，這是因為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等法律規(guī)范類型均可依照《立法法》規(guī)定的立法范圍制定行政法律規(guī)范以規(guī)制網(wǎng)絡謠言。在諸多的規(guī)范形式中，不可避免會出現(xiàn)規(guī)制矛盾的情形。例如，《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》第二十條就散布謠言擾亂社會秩序的行為視不同情形給予警告、沒收違法所得、罰款等行政制裁；而對于相同違法情形，《治安管理處罰法》第二十五條卻是分情形給予不同數(shù)額的罰款或者不同日數(shù)的拘留。另外，對散布謠言的行政違法行為的懲罰標準界定抽象，法律應用困難。例如，作為行政規(guī)制依據(jù)的《治安管理處罰法》第二十五條對“情節(jié)較輕”的表述并沒有其他配套規(guī)范予以細化。這類模糊、不明確的法律術語，使行政機關在行使職權(quán)時適用困難、司法機關在裁判案件時認定存疑，不利于糾紛的有效解決。

（2）行政機關職權(quán)的交叉重疊。不同行政機關會按照不同的行政法律規(guī)范行使行政職權(quán)，規(guī)范的雜亂難免會使行政機關在行使職權(quán)時出現(xiàn)職權(quán)重疊、混亂的情形。例如，《重大動物疫情應急條例》第四十八條規(guī)定，在疫情期間，如果散布謠言，擾亂社會秩序，由公安機關、工商行政管理部門或者價格主管部門依法追究行政責任。依此規(guī)定，這一條款中的三個國家機關均有權(quán)對散布謠言導致社會秩序混亂的行為予以行政制裁。究竟是三機關共同追究違法行為實施者的行政責任，還是三機關之一來追究即可，未有明定。

（3）網(wǎng)絡登錄實名制的規(guī)制隱憂。網(wǎng)絡空間的虛擬難測使真實侵權(quán)主體難尋，這一問題屬于民法規(guī)制、行政法規(guī)制和刑法規(guī)制的共性問題。但如果在行政法規(guī)制中確立網(wǎng)絡登錄實名制，便有助于對違法主體的確認。目前我國《網(wǎng)絡安全法》以法律的形式對“網(wǎng)絡實名制”做出規(guī)定，該法第二十四條要求網(wǎng)絡運營者在提供辦理網(wǎng)絡接入、移動電話入網(wǎng)手續(xù)等服務中，應要求用戶提供真實身份信息，如用戶不配合提供，便不得為其提供相應的服務。此外，2022年修訂的《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評論服務管理規(guī)定》第四條規(guī)定按照“后臺實名，前臺自愿”原則，要求跟帖評論服務提供者要履行通過多種方式認證注冊用戶真實身份信息的義務。再者，《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》第五條也肯定以“后臺實名，前臺自愿”的原則推行網(wǎng)絡登錄實名制，即要求互聯(lián)網(wǎng)用戶必須以真實身份在互聯(lián)網(wǎng)空間活動。網(wǎng)絡登錄實名制的實施最大程度降低了網(wǎng)絡虛擬性的弊端，既能使網(wǎng)絡用戶在網(wǎng)絡平臺發(fā)聲時秉持更加審慎、嚴謹、認真的態(tài)度，不造謠、不信謠、不傳謠，并可積極主動辟謠，從而體現(xiàn)個人素養(yǎng)、提升個人形象，同時也能及時對網(wǎng)絡謠言違法行為實時定位、追蹤、監(jiān)測、懲戒和制裁。

然而，網(wǎng)絡登錄實名制在我國全面推廣仍存在影響言論自由、增加公民個人信息泄露風險的適用阻礙。2007年，韓國率先推行網(wǎng)絡實名制以應對網(wǎng)絡誹謗和言論自由過度泛濫，但鑒于這一制度對韓國憲法中規(guī)定的公民平等權(quán)、個人隱私以及言論自由的威脅，最終于2012年被廢止[9]。我國網(wǎng)絡登錄實名制的存廢在學界也存在諸多爭議，不同觀點之間的博弈充分展現(xiàn)了這一制度的優(yōu)勢與劣勢。對于網(wǎng)絡登錄實名制的未來立法走向，需綜合分析予以明確。

2.網(wǎng)絡謠言行政治理的規(guī)制完善

行政法律規(guī)制的雜亂導致不同規(guī)范之間的矛盾規(guī)定，法律條文的抽象表述使得行政制裁標準界定抽象，不同行政機關之間的職權(quán)混亂使得行政管制執(zhí)法行為的重疊、推脫不斷，網(wǎng)絡登錄實名制的設置在網(wǎng)絡空間的存廢之辯爭議不休，這些問題的呈現(xiàn)均不利于執(zhí)法行為的實施、執(zhí)法活動的開展和執(zhí)法權(quán)威的形成。因此應秉持統(tǒng)一標準、協(xié)調(diào)規(guī)范的原則，及時將已有的問題提上規(guī)制完善日程，從而強化對網(wǎng)絡謠言的行政治理，更好地維護人民群眾的合法權(quán)益，促進法治國家的建設。

（1）對于不同規(guī)范之間的矛盾規(guī)定，主要是解決立法技術問題。為防止行政制裁的差異，在不同位階法律規(guī)范立法過程中，應嚴守下位法不得違背上位法的規(guī)定。與此相適應，下位法的行政制裁措施及強度也應與上位法保持一致。在我國現(xiàn)有的法律體系框架下，針對散布謠言的違法行為的行政法制裁，應堅持以《治安管理處罰法》為核心標準，其他下位行政法規(guī)范在規(guī)制散布謠言違法行為時可直接以法理中的“準用性規(guī)則”形式，適用《治安管理處罰法》的制裁標準。制裁標準的統(tǒng)一需制定機關及時進行規(guī)范的清理工作。而針對行政制裁標準的抽象界定，應盡快出臺配套的司法解釋予以明晰。在此可參考刑法規(guī)范中《關于辦理利用信息網(wǎng)絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二至三條對誹謗罪的細化詳定，從而明確行政規(guī)范中的模糊性術語，以更好地指引法律實踐的應用。

（2）對于不同機關之間規(guī)制散布謠言行為的職權(quán)混亂，應按照職權(quán)范疇做好分類安排。其一為負責網(wǎng)絡安全管理的行政機關，如國家安全部、公安部；其二為負責網(wǎng)絡技術服務的行政機關，如工業(yè)和信息化部；其三為負責網(wǎng)絡內(nèi)容管制的行政機關，如文化和旅游部、國家市場監(jiān)督管理總局、國家廣播電視總局。對于行政機關之間存在職權(quán)重疊的情形，改革開放以來，我國已進行了8 次國務院機構(gòu)改革，根據(jù)2018 年的職責整合情況，國務院組成部門已壓縮至26 個。但即便如此，由于散布網(wǎng)絡謠言這一行為可能會違背多部行政法律規(guī)范，由此，多機關均有權(quán)對該違法行為予以處罰。在這一情形下，需防止兩種極端職權(quán)行使傾向，即“一事多罰”的重復處罰以及“一事不罰”的慵懶怠政。行政機關之間應當做好溝通協(xié)調(diào)，搭建聯(lián)動配合機制，以符合法律規(guī)制精神和原則，盡早盡快發(fā)現(xiàn)問題苗頭、及時準確公布信息、合法合理處置事件，提高行政管理效能。

（3）對于網(wǎng)絡登錄實名制的存廢爭論應以辯證的角度看待。任何制度的存在均不可能盡善盡美，網(wǎng)絡登錄實名制對網(wǎng)絡謠言違法行為的“事前預防、事中探查、事后追責”均有一定的積極作用，但這一制度的實施同時也影響了網(wǎng)絡用戶言論自由的行使，容易引發(fā)“寒蟬效應”[10]。而且，如果配套的個人信息數(shù)據(jù)保護技術未能發(fā)揮應有作用，相應的隱私保護制度未能及時搭建，在網(wǎng)絡登錄實名制下收集的個人信息的安全也就無法得到有效保障[11]。近年來，伴隨網(wǎng)絡科技的廣泛應用，不管是在運輸行業(yè)、銷售行業(yè)等行業(yè)領域，還是在校園、工作場所等空間中，都存在許多個人信息泄露事件。由此，配套保護措施需予以強化并切實發(fā)揮應有效能。

優(yōu)劣對比下，面對我國已經(jīng)設立的“后臺實名，前臺自愿”的網(wǎng)絡登錄實名制，中國既不能直接采用韓國完全廢止的做法，也不能繼續(xù)按照現(xiàn)有的路徑前行，而應在繼續(xù)堅持實施這一制度的基礎上進一步完善，從而更好地發(fā)揮其優(yōu)勢，避其劣勢。具體的完善方案主要包含兩方面：一是明確需要實名提供的信息內(nèi)容。我國《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》中僅概括說明網(wǎng)絡用戶應在認證真實身份信息后注冊賬號，并未明確具體真實身份信息的內(nèi)容。有的網(wǎng)絡平臺僅要求網(wǎng)絡用戶提供電話號碼或者電子郵箱，而有的網(wǎng)絡平臺則要求提供個人姓名、聯(lián)系方式、有效的身份證明（身份證或者護照）甚至是銀行卡賬戶信息。針對這一模糊規(guī)定，在今后的細化規(guī)制中，建議應在平衡網(wǎng)絡用戶言論自由以及監(jiān)督權(quán)利行使的基礎上，根據(jù)不同的網(wǎng)絡空間要求，確定網(wǎng)絡用戶提供不同內(nèi)容的身份信息。由此也就需要繼續(xù)確定完善方案的第二點，即明確需要實名登錄的網(wǎng)絡領域[12]。根據(jù)國家介入程度的差異，對于學術交流、生活娛樂等網(wǎng)站，國家應當積極引導正當言論的發(fā)布，而不應強制推行網(wǎng)絡登記實名制，可由網(wǎng)絡服務提供者根據(jù)網(wǎng)絡平臺設置的功能和目的，對具體需要提供的真實信息自行做出規(guī)定，特別是對網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡婚戀交友等平臺的搭建，可實行會員制，級別越高的會員享有的平臺權(quán)益越多，所要提供的個人身份信息也就越多；對于政務類以及金融類官方網(wǎng)站應當全面推行網(wǎng)絡登錄實名制，要求網(wǎng)絡用戶提供姓名、聯(lián)系方式和有效的身份證明等必要信息，從而更好地實現(xiàn)官方網(wǎng)站的監(jiān)督作用和服務作用[13]。

當然，在人工智能時代，推行網(wǎng)絡登錄實名制必然要提前做好配套的信息數(shù)據(jù)保護，對此可充分發(fā)揮區(qū)塊鏈技術在信息保護方面的治理優(yōu)勢，以實現(xiàn)網(wǎng)絡空間分領域、分權(quán)限實名登錄，從而更好地協(xié)調(diào)個人利益與他人利益、社會利益、國家利益的平衡，提高追責、懲戒效率，充分營造均衡治理格局[14]。

三、結(jié) 論

現(xiàn)有法律規(guī)范對網(wǎng)絡謠言的行政規(guī)制較為分散，而且，短期內(nèi)直接制定一部專門規(guī)制網(wǎng)絡謠言的高位階法律較為理想化，并不具有現(xiàn)實可行性。當前針對網(wǎng)絡謠言違法行為，仍應立足于具體行政法律規(guī)范中存在的問題分別解決，從而適應于目前的法治發(fā)展現(xiàn)狀及演化規(guī)律，高效處理因網(wǎng)絡謠言產(chǎn)生的矛盾糾紛。面對網(wǎng)絡謠言對個人生活、社會秩序、國家穩(wěn)定的重大危害，我們應以具有國家強制力的行政規(guī)范為規(guī)制手段，在產(chǎn)生本源上清除網(wǎng)絡謠言的存在基礎，在演變過程中阻隔網(wǎng)絡謠言的傳播行為，在危害后果上實現(xiàn)網(wǎng)絡謠言的嚴厲打擊，從而對網(wǎng)絡謠言念好“緊箍咒”，為網(wǎng)絡空間正本清源。