王曙光 蘭信鴿

摘? ?要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的行政機(jī)構(gòu)，既是國(guó)家政策落實(shí)到地方的“關(guān)鍵之手”，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化改革進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。因此，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化狀況為切入點(diǎn)，分析其存在的基層治理法律制度欠缺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理手段不強(qiáng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念落伍等問(wèn)題，提出健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的法律制度、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化治理手段和培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化治理理念等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府治理；治理現(xiàn)代化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾

中圖分類號(hào)：D630.1? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）06-0019-03

2020年10月黨的十九屆五中全會(huì)提出，“十四五”期間要努力實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標(biāo)。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，重點(diǎn)提出了“以人民為中心，以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”的治理理念，以及“爭(zhēng)取再用10年時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國(guó)特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)充分展現(xiàn)”的發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，作為中國(guó)五級(jí)政府機(jī)構(gòu)中最基層的行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接壤城市與鄉(xiāng)村，充當(dāng)著與人民群眾廣泛、密切聯(lián)系的重要角色[1]。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量繁多，截至2019年年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以下行政區(qū)劃共有區(qū)公所、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木、街道，總計(jì)41 636個(gè)。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理不斷創(chuàng)新，但仍與基層治理現(xiàn)代化要求有一定的差距。因此，縮小差距并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步達(dá)到現(xiàn)代化治理水平是我國(guó)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。所以，探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化的總體狀況

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的總體情況

我國(guó)各政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織建設(shè)不盡相同。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整和改革，主要設(shè)置黨政辦公室、黨建辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、鄉(xiāng)村振興辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察辦公室、退役軍人辦公室等內(nèi)設(shè)部門(mén)，便民服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)綜合服務(wù)中心、綜合行政執(zhí)法大隊(duì)等下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)，以及派出所、司法所、基層法庭等派駐機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中主要履行政治引領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)財(cái)政、公共服務(wù)和社會(huì)管理等職能[2]。國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理提出了新的要求。如今已有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立了綜合辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了各部門(mén)聯(lián)動(dòng)治理，重點(diǎn)強(qiáng)化履行公共服務(wù)和社會(huì)管理職能[3]；同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)建示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)帶動(dòng)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，這些新的治理手舉措大大推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化成效

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織建設(shè)取得成效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立黨政辦公室，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府日常事務(wù)及文秘、宣傳等工作，設(shè)立黨建辦公室，負(fù)責(zé)基層黨建工作的組織與落實(shí)?；鶎诱卫憩F(xiàn)代化要求的提出，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步重視黨政建設(shè)工作，不斷加強(qiáng)黨員理論學(xué)習(xí)，積極開(kāi)展黨建活動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行換屆及黨員發(fā)展工作，有效保障了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，提升了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極作用。優(yōu)化整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)，形成了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)和派駐機(jī)構(gòu)，以及部門(mén)設(shè)置、人員及辦公場(chǎng)所配備等新格局，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾辦事提供了便利，進(jìn)一步提高了行政辦事效率，強(qiáng)化了基層組織建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.群眾滿意度得到顯著提高

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員組成的訪問(wèn)小組對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作情況開(kāi)展群眾滿意度調(diào)查，并將其結(jié)果予以及時(shí)反饋；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部實(shí)地走訪調(diào)查，了解實(shí)際情況，及時(shí)解決矛盾問(wèn)題，提升了群眾的滿意度和幸福感。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)大廳內(nèi)，以辦事群眾為調(diào)查對(duì)象開(kāi)展群眾滿意度的問(wèn)卷調(diào)查，收集服務(wù)大廳業(yè)務(wù)辦理流程、辦事效率、服務(wù)態(tài)度和群眾滿意程度等信息，并將其結(jié)果匯總和測(cè)評(píng)，客觀反映了群眾訴求，提高了群眾辦理事務(wù)的獲得感和滿意度。政府加大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的重要決策和重點(diǎn)工作的宣傳力度，及時(shí)發(fā)布群眾普遍關(guān)注的信息，處理好熱點(diǎn)話題與公共事件管理工作，保障群眾的知情權(quán)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化管理逐步推進(jìn)

近年來(lái)，地方各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深化信息化建設(shè)工作，并取得了一定成效。諸如，整合政府門(mén)戶網(wǎng)站，將已開(kāi)設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站內(nèi)容整合到上級(jí)政府門(mén)戶網(wǎng)站，原則上不再單獨(dú)開(kāi)設(shè)網(wǎng)站，將政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)服務(wù)、交流互動(dòng)等辦事欄目和頁(yè)面統(tǒng)一管理，可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一導(dǎo)航、統(tǒng)一查詢、統(tǒng)一回應(yīng)，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化進(jìn)程；普及鄉(xiāng)鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)使用，截至2022年7月，全國(guó)96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋，實(shí)現(xiàn)了“村村通寬帶”，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達(dá)2.93億，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到58.8%，相比2021年12月提升1.2%，逐步完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，縮小了城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展差距，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化應(yīng)用的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化的問(wèn)題分析

（一）基層治理法律依據(jù)欠缺

基層政府治理工作繁雜具體，難以充分展開(kāi)工作，這不僅涉及到縣級(jí)及上級(jí)政府執(zhí)行政策、權(quán)力下放，還涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)各項(xiàng)政策文件，更關(guān)聯(lián)到群眾所享有的權(quán)利和履行的義務(wù)，需要有法律制度的授權(quán)、約束和規(guī)范[4]。其問(wèn)題表現(xiàn)主要有：一是法律規(guī)定所列示的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府職權(quán)過(guò)于寬泛，缺少對(duì)應(yīng)權(quán)責(zé)的有關(guān)規(guī)定，或是權(quán)力沒(méi)有真正下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，或是事務(wù)職權(quán)下放導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以獨(dú)自完成。二是法律制度中有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)上級(jí)政府規(guī)定較多，而對(duì)應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策權(quán)、行政權(quán)、人事權(quán)等權(quán)力的規(guī)定相對(duì)較少，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍及權(quán)責(zé)劃分不夠詳盡，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作得不到法律制度的支持和監(jiān)管。三是村民參與決策、反映訴求渠道和知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)較為缺失，另有少數(shù)人只講自身利益，甚至存在著地方村霸妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，社會(huì)影響惡劣，這也從側(cè)面反映了鄉(xiāng)村組織缺乏權(quán)威，無(wú)法合法合規(guī)制衡村霸勢(shì)力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理手段不強(qiáng)

政府治理手段能最直觀地展現(xiàn)政府治理水平和現(xiàn)代化程度?，F(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理手段的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是公共服務(wù)職能履行不到位，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過(guò)程中注重管理控制和指令下達(dá)，容易忽視公平和效率，工作缺少靈活性和創(chuàng)新性。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡偏高，掌握的專業(yè)知識(shí)較為陳舊，吸收新知識(shí)不及時(shí)或速度慢，無(wú)法滿足群眾對(duì)生產(chǎn)生活、教育、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)的訴求。二是未能充分運(yùn)用電子政務(wù)提高工作效率，信息發(fā)布仍采用傳統(tǒng)的挨戶采集、通知張貼發(fā)布等方式，即使已經(jīng)開(kāi)展了電子政務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也存在著技術(shù)設(shè)備不足、維護(hù)不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。三是政府資金支持不足，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府電子政務(wù)無(wú)法普及的原因之一，因?yàn)檎卫淼母母飫?chuàng)新離不開(kāi)資金和技術(shù)的支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金主要來(lái)源于上級(jí)政府的財(cái)政撥款，很小一部分資金是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行籌集解決的，而上級(jí)政府分配的資金有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭(zhēng)取上級(jí)的資金十分困難，無(wú)法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念落伍

相對(duì)于技術(shù)因素來(lái)說(shuō)，人的思想觀念轉(zhuǎn)換是很困難的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些工作人員還存在“官本位”思想。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念老舊、利益固化，習(xí)慣于將人情、關(guān)系摻雜進(jìn)管理服務(wù)工作中，權(quán)責(zé)和原則邊界較模糊，缺乏基本的工作意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和紀(jì)律意識(shí)，更缺少服務(wù)理念與意識(shí)；一小部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員政治思想覺(jué)悟較低，對(duì)政治理論知識(shí)不懂、不熟、不牢，對(duì)黨的理論領(lǐng)悟的不夠透徹，缺少為人民服務(wù)的真心。二是經(jīng)濟(jì)管理理念落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕經(jīng)濟(jì)服務(wù)的理念無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，無(wú)法同時(shí)兼顧好社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重任，有時(shí)不但沒(méi)有加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而破壞了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，阻礙了政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化的對(duì)策建議

（一）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的法律制度

健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理法律制度要做好以下工作。一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理制度保障，規(guī)范縣級(jí)政府及上級(jí)部門(mén)職權(quán)和責(zé)任，促進(jìn)管理權(quán)力合理、有序地下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；同時(shí)，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分，達(dá)到其權(quán)力和責(zé)任的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是建立有效的工作評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)能合理高效解決問(wèn)題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部和人員的工作熱情，對(duì)敷衍不作為的部門(mén)進(jìn)行整改，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理環(huán)境，從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的有效落實(shí)。三是完善村民自治制度和信訪制度，給予村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的透明度，切實(shí)反映村民訴求；同時(shí)，通過(guò)法律制度規(guī)范村民參與政治活動(dòng)秩序，防范村民自治選舉的違規(guī)問(wèn)題；四是健全村民與村民、村民與政府間的有效監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮村規(guī)民約的治理作用。

（二）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化治理手段

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化治理手段主要有以下幾種做法。一是強(qiáng)化公共服務(wù)職能。通過(guò)模擬培訓(xùn)、線上學(xué)習(xí)和實(shí)地參觀等活動(dòng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部自身素質(zhì)，持續(xù)學(xué)習(xí)最新的理論和技術(shù)方法，將其化為有效治理手段運(yùn)用到實(shí)際工作中，將“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”。二是進(jìn)一步開(kāi)展政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有效構(gòu)建集政務(wù)、生活、建言等板塊為一體的服務(wù)平臺(tái)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)間的協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)資源和技術(shù)的共享，協(xié)同運(yùn)用多種手段提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理效率，節(jié)約治理成本。三是增加獲取資金的渠道。只有得到資金的保障才能支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展社會(huì)事務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)工作?？h級(jí)政府及上級(jí)部門(mén)應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留有支配財(cái)政資金的空間，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)擴(kuò)大融資渠道，如以村民集資和個(gè)人資助等方式來(lái)獲得資金支持，從而加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化步伐。

（三）培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化治理理念

培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)代化治理理念主要包括：一是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部及工作人員觀念，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、依法治理，消除其“官本位”的固化理念，深化法治觀念、紀(jì)律觀念，在工作中多聽(tīng)、多看、多實(shí)踐，不斷學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的治理理念。二是培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持“以人民為中心”，切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾關(guān)心的事情做好[5]，做到政府與群眾間不再是管理與被管理的關(guān)系，而是服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系。三是重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用和培養(yǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)離不開(kāi)綜合素質(zhì)較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶頭，政府應(yīng)完善用人機(jī)制，接納先進(jìn)的治理理念和方法?，F(xiàn)代化治理理念的形成是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從干部的選拔到任用要有門(mén)檻、有標(biāo)準(zhǔn)，錄用后應(yīng)定期為其提供專門(mén)的培訓(xùn)，使之樹(shù)立正確的治理理念，以保證后續(xù)治理工作的順利展開(kāi)。此外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員還應(yīng)實(shí)施工作績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，以而提高工作質(zhì)量和效率。

結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，其治理能力的大小和治理水平的高低不僅展現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的成效，更直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化意義重大。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“十四五”期間要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大工夫。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)，應(yīng)盡快健全基層治理法律制度體系，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理方法與手段，筑牢思想之基，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化，全面達(dá)到國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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On the Modernization of Township Government Governance

Wang Shuguang， Lan Xinge

（School of Finance and Public Administration， Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： As the most basic administrative organization in China， township governments are not only the “key hand” for the implementation of national policies to local governments， but also an important link in the process of national governance modernization reform. Therefore， taking the modernization of township government governance as the starting point， this paper analyzes the existing problems such as the lack of grass-roots governance legal system， the weak means of township government governance and the outdated concept of township government governance， and puts forward countermeasures and suggestions to improve the legal system of township government governance， strengthen the modern means of township government governance and cultivate the concept of modern governance of township government.

Key words： township government; government governance; modernization of governance; township people

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