蘭 楠

2021 年8 月頒布的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）第70 條規(guī)定：“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！北緱l被視為“確立了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度”，〔1〕張新寶、賴成宇：《個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第5 期。但條文表達(dá)顯然不同于既往與檢察公益訴訟相關(guān)的立法，不光形式上更為簡(jiǎn)略和概括，從文義角度觀察，要件似乎只包括“違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息”和“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益”，并沒(méi)有使用“損害社會(huì)公共利益”或“致使社會(huì)公共利益遭到損害”等常見(jiàn)的要件表述。是有意淡化了“損害社會(huì)公共利益”的要求，還是可以等同或替代“損害社會(huì)公共利益”，帶來(lái)了認(rèn)識(shí)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟起點(diǎn)與邊界的較大分歧。

社會(huì)公共利益通常被理解為“不特定多數(shù)人的利益”或者“不特定多數(shù)社會(huì)成員的利益”，“眾多”的語(yǔ)義在于多數(shù)人，“眾多個(gè)人”的利益是否等于公共利益？在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時(shí)代，形成了“以算法為核心、以信息為資源、以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)平臺(tái)的全新經(jīng)濟(jì)形態(tài)”，新的法益對(duì)既有規(guī)范帶來(lái)了“破窗性”挑戰(zhàn)，既有訴訟機(jī)制遭遇明顯障礙。〔2〕參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的法律變革》，《法學(xué)研究》2018 年第4 期。對(duì)第70 條作為公益訴訟構(gòu)成要件“眾多個(gè)人”的表述，不能僅從字面上進(jìn)行語(yǔ)義分析，而要放到立法的時(shí)代和技術(shù)背景中去理解和把握，緊密結(jié)合與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)所相伴的個(gè)人信息保護(hù)新問(wèn)題作進(jìn)一步研究和闡釋。比如，個(gè)人信息上的利益價(jià)值，具有顯著的“衍生利益的多層次性”，〔3〕本文關(guān)于信息的特征、對(duì)公共利益的理解可參見(jiàn)劉繼峰教授2022 年6 月15 日關(guān)于《個(gè)人信息保護(hù)法中的公益訴訟問(wèn)題》的講座（北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法前沿論壇之名師講座第24 期）。至少涉及到個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)和國(guó)家利益四個(gè)層面，尤其是當(dāng)個(gè)人信息保護(hù)上升到涉及社會(huì)公共利益或國(guó)家利益層面時(shí)，究竟是《個(gè)人信息保護(hù)法》還是《數(shù)據(jù)安全法》為檢察公益訴訟提供了法源基礎(chǔ)？《個(gè)人信息保護(hù)法》上的公共利益是什么？

一、作為檢察公益訴訟起點(diǎn)的社會(huì)公共利益的通常立法表達(dá)

（一）檢察公益訴訟關(guān)于公共利益立法表達(dá)的基本樣態(tài)

隨著相關(guān)單行法的制定和修改，法律授權(quán)的檢察公益訴訟辦案領(lǐng)域已由4 個(gè)增至13 個(gè)。支撐檢察公益訴訟的法律規(guī)范主要有兩大類，一是兩部訴訟法，作為授權(quán)檢察公益訴訟的基本規(guī)范和程序依據(jù)；二是《英雄烈士保護(hù)法》等九部實(shí)體法，通過(guò)具體條款授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在相應(yīng)領(lǐng)域提起公益訴訟。〔4〕法律條文對(duì)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的表述不完全一致，《未成年人保護(hù)法》《軍人地位和權(quán)益保障法》《安全生產(chǎn)法》《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》《婦女權(quán)益保障法》表述為提起“公益訴訟”，《反壟斷法》表述為提起“民事公益訴訟”，其他法律表述為提起“訴訟”。此外，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第93 條和《黃河保護(hù)法》第119 條采用了與《民法典》相同的表述“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》“有關(guān)的機(jī)關(guān)”也被認(rèn)為適用于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。

公益訴訟，顧名思義是維護(hù)公共利益的訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟包括民事和行政公益訴訟兩種類型，二者針對(duì)的對(duì)象、維護(hù)的公益以及相應(yīng)的程序和制度設(shè)計(jì)都有較大差異，關(guān)于二者維護(hù)的公共利益的表述也不相同：《民事訴訟法》第58 條表述為“損害社會(huì)公共利益”，《行政訴訟法》第25 條則是“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”?！?〕《民事訴訟法》第58 條第2 款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，可以提起訴訟；《行政訴訟法》第25 條第4 款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”等領(lǐng)域“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或提起訴訟?！币蜓@樣的立法表述形式，包含行政公益訴訟的相關(guān)法律多有損害“國(guó)家利益”的內(nèi)容，如《安全生產(chǎn)法》第74 條“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的”，《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第47 條“侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的”，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第121 條“損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的”。但也有例外，《軍人地位和權(quán)益保障法》（第62 條）、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（第79 條第2 款）、《婦女權(quán)益保障法》（第77 條）三部法律雖然都只有損害“社會(huì)公共利益”的表述，但包含了行政公益訴訟的內(nèi)容；而《未成年人保護(hù)法》第106 條僅表述為 “涉及公共利益”，沒(méi)有區(qū)分國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第93 條和《黃河保護(hù)法》第119 條只表述為損害“流域生態(tài)環(huán)境”，連“公共利益”的字樣都沒(méi)有出現(xiàn)。從表述上看，損害“國(guó)家利益”可能更接近于對(duì)應(yīng)行政公益訴訟，但很難僅從條文的不同表述直接區(qū)分民事和行政公益訴訟，而由于目前各個(gè)包含檢察公益訴訟條款的單行法都有關(guān)于民事公益訴訟的授權(quán)，“社會(huì)公共利益”也是最常見(jiàn)的立法表述，它不僅與民事公益訴訟對(duì)應(yīng)，也是所有檢察公益訴訟共同保護(hù)的法益?？梢哉f(shuō)，準(zhǔn)確把握社會(huì)公共利益，是理解檢察公益訴訟立法要求、確定立案條件、厘清職能邊界的基礎(chǔ)。

從關(guān)于檢察公益訴訟的法律條文看，具體違法行為與“社會(huì)公共利益（公共利益）”的關(guān)系問(wèn)題值得關(guān)注，大體可分三類情形：

第一類，“致使”（《行政訴訟法》第25 條、《軍人地位和權(quán)益保障法》第62 條、《安全生產(chǎn)法》第74 條）、“導(dǎo)致”（《婦女權(quán)益保障法》第77 條）“社會(huì)公共利益”受到損害、侵害，“造成”流域生態(tài)環(huán)境損害（《長(zhǎng)江保護(hù)法》第93 條和《黃河保護(hù)法》第119 條）〔6〕《長(zhǎng)江保護(hù)法》第93 條第2 款和《黃河保護(hù)法》第119 條第2 款，因?yàn)橹苯由婕霸斐砷L(zhǎng)江、黃河流域生態(tài)環(huán)境損害，作為社會(huì)公共利益爭(zhēng)議不大。。這樣的表述，隱含著兩方面意思，一是具體違法行為與社會(huì)公共利益受損應(yīng)具有直接因果關(guān)系，是前后兩個(gè)可分的行為和效果要件；二是具體違法行為達(dá)到一定程度（效果）才構(gòu)成對(duì)社會(huì)公共利益的侵害。《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第47 條規(guī)定“對(duì)于侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為”，雖沒(méi)有“致使”“導(dǎo)致”字樣，但從文字表達(dá)看，還是將侵害公共利益的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為與普通電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行為作了區(qū)分，要求因果關(guān)系與侵害“兩益”的后果要件，故也應(yīng)歸入這一情形?！斗磯艛喾ā返?0 條第2 款“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，損害社會(huì)公共利益的”與第1 款“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”作了損害后果與責(zé)任形式的區(qū)分，第2 款規(guī)定的是壟斷行為造成社會(huì)公共利益損害的，同樣可以歸入這一情形?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第106 條“涉及公共利益的”也大體上屬于這類情形。

第二類，具體違法行為與損害社會(huì)公共利益規(guī)定在同一語(yǔ)句中，并列表述，隱含實(shí)施該行為即損害社會(huì)公共利益之意。《民事訴訟法》第58 條“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，《英雄烈士保護(hù)法》第25 條“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為”，將所描述的具體行為直接定性為損害社會(huì)公共利益的行為——表述前半段是對(duì)具體行為方式或外觀的描述（破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)），表述后半段是對(duì)行為的定性，即這些行為（由于所涉范圍領(lǐng)域的特殊性和所侵害對(duì)象的特殊性）當(dāng)然產(chǎn)生損害社會(huì)公共利益的效果。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第79 條第2 款“食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，損害社會(huì)公共利益的”也應(yīng)歸入此類情形。分析第79 條第2 款，不僅要結(jié)合該條第1 款“違反本法規(guī)定，給消費(fèi)者造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任”，還要結(jié)合《民事訴訟法》第58 條。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第79條的表意結(jié)構(gòu)不同于《反壟斷法》第60 條第1、2 款，適用《反壟斷法》第60 條前后兩款的區(qū)別在于是否損害了社會(huì)公共利益，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第79 條第2 款將領(lǐng)域限定于“食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，將違法行為限定為“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”，由于這些特殊性，所描述的具體行為當(dāng)然產(chǎn)生損害社會(huì)公共利益的效果。

第三類，最為特殊的是《個(gè)人信息保護(hù)法》第70 條“違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的”，沒(méi)有出現(xiàn)“社會(huì)公共利益”或“公共利益”字樣。關(guān)于這一表述，有不同理解：有觀點(diǎn)認(rèn)為，結(jié)合《民事訴訟法》第58 條的規(guī)定，“眾多”可以理解為補(bǔ)齊“社會(huì)公共利益”的表述，歸入第二類情形；有觀點(diǎn)認(rèn)為，“眾多”并不當(dāng)然等于“公共利益”，“眾多”并不是公共利益的標(biāo)準(zhǔn)表述，社會(huì)公共利益〔7〕“公共利益”和“社會(huì)公共利益”在我國(guó)制定法的語(yǔ)境下基本上是作為同一概念使用的，有的法律表達(dá)為社會(huì)公共利益，有的表達(dá)為公共利益，公共利益是社會(huì)公共利益的簡(jiǎn)略說(shuō)法。參見(jiàn)梁上上：《利益衡量論》，北京大學(xué)出版社2021 年版，第205 頁(yè)。以《民法典》的表達(dá)為例，第117 條和第243 條“為了公共利益的需要”，第132 條“不得濫用民事權(quán)利損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益”，第185 條“損害社會(huì)公共利益的”，第358 條“因公共利益需要”，第534 條“實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為的”，第999 條“為公共利益實(shí)施新聞報(bào)道”，第1009 條“不得損害公共利益”。最經(jīng)典的表述至少是“不特定多數(shù)”社會(huì)成員的利益?！?〕參見(jiàn)梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016 年第6 期。

（二）立法表達(dá)對(duì)社會(huì)公共利益的一般界定

社會(huì)公共利益，是檢察公益訴訟的邏輯起點(diǎn)與邊界，也是立法和司法普遍、持續(xù)關(guān)注的問(wèn)題。通過(guò)上述條文分析，我們雖然可以大致把握立法機(jī)關(guān)界定“社會(huì)公共利益”的一些脈絡(luò)，比如，它與一般民事權(quán)利在內(nèi)容、對(duì)象、范圍、程度上的差異等，但是，依然很難從法律上得到直接的、清晰的界定。其他法律有一些類似概念的表述，比如界定“公益事業(yè)”的范圍，界定“公共利益目的”的范圍，可以輔助我們理解社會(huì)公共利益?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》第3 條列舉了何為“公益事業(yè)”，包括救災(zāi)、助貧、助殘等救助特殊事項(xiàng)和特殊群體的活動(dòng)，涉及教科文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施建設(shè)等促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的公共事業(yè)；《信托法》第60 條列舉了何為“公益信托”，包括助貧、救災(zāi)、助殘，教科文體事業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)。

從立法表達(dá)的角度觀察，“社會(huì)公共利益”是我國(guó)法律法規(guī)中出現(xiàn)頻率極高的術(shù)語(yǔ)，在憲法、行政法、刑法、訴訟法、民商法、經(jīng)濟(jì)法等不同部門法中，以及在不同層級(jí)的規(guī)范性文件中都有分布。具體到公共利益的條款，立法表達(dá)可以有幾種分類：

1.總則性條款與非總則性條款。按照所處的位置和發(fā)揮的作用，可以分為總則性的公共利益條款和非總則性的公共利益條款，前者多規(guī)定在總則或“一般規(guī)定”部分，有更多的價(jià)值引領(lǐng)意味、宣示倡導(dǎo)意味；后者多結(jié)合具體情形進(jìn)行表述，屬于具體規(guī)范的組成部分，能夠直接適用。

2.積極性條款與消極性條款。按照所實(shí)現(xiàn)的目的和效果，可以區(qū)分為積極性條款和消極性條款：“積極性條款”以增進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公共利益為目標(biāo)，將公共利益視為保護(hù)對(duì)象，例如《個(gè)人信息保護(hù)法》第10 條和第42 條?！跋麡O性條款”將公共利益作為限制個(gè)體行為、限制權(quán)利的理由或條件。例如《個(gè)人信息保護(hù)法》第13 條第5 項(xiàng)規(guī)定，“為公共利益實(shí)施”的一些行為如何，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，此處的公共利益并不是個(gè)人信息保護(hù)法上的公共利益，是其他法上的公共利益?！?〕也有觀點(diǎn)把公共利益條款分為三類：一是積極性條款，以積極作為促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的條款；二是消極性條款，將防止公共利益受到侵害作為限制人們行為的理由；三是中性的條款，純粹以中性態(tài)度出現(xiàn)。參見(jiàn)陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），臺(tái)灣三民書(shū)局1992 年版，第131 頁(yè)。

觀察和分析“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的”——如果補(bǔ)齊“損害社會(huì)公共利益”的表述，此處是將公共利益視為該法保護(hù)的對(duì)象，要求信息處理者處理個(gè)人信息不得損害社會(huì)公共利益。也就是說(shuō)，作為公益訴訟起點(diǎn)的社會(huì)公共利益，是積極的公共利益條款。由于公共利益內(nèi)涵與外延的抽象性、不確定性，以及以公共利益作為邊界或依據(jù)所需要進(jìn)行的利益衡量，在既有的實(shí)踐中，對(duì)公共利益的不同理解曾給實(shí)踐帶來(lái)法律適用的巨大爭(zhēng)議?！?0〕原《物權(quán)法》第42 條作了“為了公共利益的需要”依法可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收的規(guī)定，該法頒布伊始，就發(fā)生了重慶“最牛釘子戶”以捍衛(wèi)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利為由對(duì)抗開(kāi)發(fā)商拆遷的案件，一度引發(fā)巨大爭(zhēng)議，既有觀點(diǎn)將其視為捍衛(wèi)權(quán)利的維權(quán)英雄，也有觀點(diǎn)將其視為濫用權(quán)利的“刁民”，英雄或刁民之說(shuō)實(shí)則反映公共利益的邊界之爭(zhēng)。為了公共利益的征收，公共利益進(jìn)則私人財(cái)產(chǎn)權(quán)退，理解第42 條的公共利益可以啟示：一是只有為維護(hù)和增進(jìn)公共利益，權(quán)利人方有義務(wù)容忍征收；二是第42 條語(yǔ)境下的“公共利益”應(yīng)當(dāng)作嚴(yán)格的限定解釋。參見(jiàn)徐海燕：《公共利益與拆遷補(bǔ)償：從重慶最牛“釘子戶”案看〈物權(quán)法〉第42 條的解釋》，《法學(xué)評(píng)論》2007 年第4 期。

從對(duì)社會(huì)公共利益立法表達(dá)的粗略梳理至少可以看出：

第一，作為現(xiàn)代立法目的之一的公共利益，正是由于其概念本身的抽象性和不確定性，而帶來(lái)了極大的“包容性”與“適應(yīng)性”，〔11〕參見(jiàn)梁上上：《利益衡量論》，北京大學(xué)出版社2021 年版，第208 頁(yè)。包容與適應(yīng)性使得“公共利益”這一概念、原則得以在社會(huì)變遷中矛盾凸顯的各個(gè)領(lǐng)域，作為調(diào)和表達(dá)國(guó)家利益、集體利益、個(gè)人利益的客觀價(jià)值。檢察公益訴訟也正是通過(guò)強(qiáng)化法律監(jiān)督職能作用，〔12〕2015 年5 月，中央深改組第十二次會(huì)議指出，檢察公益訴訟制度，目的是“充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益?！币韵鄬?duì)積極、柔和、多元的方式參與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，充分表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益，以滿足新的發(fā)展階段人們的更高要求。

第二，在公共利益的具體制度上，一方面，公共利益作為對(duì)個(gè)人權(quán)利的限制依據(jù)，作為個(gè)體行使權(quán)利的邊界，蘊(yùn)含了個(gè)人利益不得違反公共利益的價(jià)值判斷；維護(hù)公共利益也成為公權(quán)力行使正當(dāng)性的重要依據(jù)?！?3〕例如，《行政處罰法》第1 條“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！眳⒁?jiàn)高志宏：《“公共利益”：立法梳理與學(xué)術(shù)反思》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2013 年第2 期。另一方面，公共利益的積極性條款意圖增進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公共利益，檢察公益訴訟的相關(guān)規(guī)定大都屬于此類，但多為原則性、一般性規(guī)定，在不同的法律部門中，對(duì)公共利益的理解和把握均需要進(jìn)一步闡釋。

第三，檢察公益訴訟以公共利益為邏輯起點(diǎn)。從習(xí)近平總書(shū)記作說(shuō)明指出要聚焦“造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件”，〔14〕習(xí)近平總書(shū)記在十八屆四中全會(huì)作的說(shuō)明中提出：“在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，使其沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。”http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后訪問(wèn)日期：2022 年5 月10 日。到中央深改組第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“牢牢抓住公益這個(gè)核心”，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域“造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件”，〔15〕中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次強(qiáng)調(diào)，黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。要牢牢抓住公益這個(gè)核心，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好維護(hù)國(guó)家利益和人民利益。http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm，最后訪問(wèn)日期：2022 年6 月10 日?？梢钥闯觯瑱z察公益訴訟制度所維護(hù)的既包括秩序公益，也包括特定領(lǐng)域的社會(huì)公共利益（從應(yīng)然角度，二者是一致的）；既包括已受到侵害的利益，也包括有侵害危險(xiǎn)的利益（比例原則之下對(duì)侵害之虞的提前關(guān)注同樣對(duì)個(gè)人信息保護(hù)意義重大）。

二、社會(huì)公共利益的追問(wèn)與辨明

社會(huì)公共利益（public interest），在法哲學(xué)、政治哲學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域都是恒久探討的課題。多數(shù)觀點(diǎn)肯定“社會(huì)公共利益”區(qū)別于個(gè)人利益而存在，區(qū)別于國(guó)家利益而存在，且與國(guó)家利益一道構(gòu)成學(xué)理上的公共利益?！?6〕但是立法上沒(méi)有采用這樣的表述。比較有代表性的，例如顏運(yùn)秋教授認(rèn)為，公益應(yīng)該有兩層次的含義，第一層為社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，第二層含義是指國(guó)家利益。參見(jiàn)顏運(yùn)秋：《公益訴訟法律制度研究》，法律出版社2008 年版，第26-27 頁(yè)。

（一）試圖向社會(huì)公共利益內(nèi)涵的無(wú)限接近

社會(huì)公共利益常被喻為“一艘空駛的船舶”，所裝載的內(nèi)容在不同時(shí)期有所不同，〔17〕參見(jiàn)張欽昱：《〈民法典〉中的公共利益——兼論與公序良俗的界分》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021 年第7 期。既有人們對(duì)概念內(nèi)涵的不同階段的認(rèn)知變化，也有不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化背景下的不同需求。早在古希臘時(shí)期，特殊的城邦制度造就了一種“整體國(guó)家觀”，與之相關(guān)聯(lián)的是“公共利益”，全體社會(huì)成員的共同目標(biāo)，亞里士多德所主張的這種實(shí)現(xiàn)“最高的善”的國(guó)家目的的現(xiàn)實(shí)物化就是公共利益?！?8〕參見(jiàn)王軼、關(guān)淑芳：《認(rèn)真對(duì)待民法總則中的公共利益》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2017 年第4 期。以耶林為代表的利益法學(xué)派認(rèn)為，“社會(huì)”是一個(gè)至高無(wú)上的概念，獲取社會(huì)利益就是法律的目的?！?9〕參見(jiàn)顧維熊：《西方法學(xué)流派評(píng)析》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社1992 年版，第78 頁(yè)。黑克則認(rèn)為，法律的規(guī)定主要涉及為保護(hù)特定社會(huì)利益而犧牲其他利益?！?0〕參見(jiàn)［德］卡爾 · 拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003 年版，第1 頁(yè)。龐德提出，公共利益包括社會(huì)的一般安全、社會(huì)體制、基本道德、保護(hù)社會(huì)資源、不斷發(fā)展和按照社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)所過(guò)的個(gè)人生活?！?1〕參見(jiàn)［美］羅斯科 · 龐德：《法理學(xué)》（第三卷），廖德宇譯，法律出版社2007 年版，第218-244 頁(yè)。斯通主張，社會(huì)利益可以表現(xiàn)為社會(huì)制度的安全、一般道德、個(gè)人的社會(huì)生活，并且可以具體化為公共安全、健康、和平與秩序、交易安全、社會(huì)制度安全、正當(dāng)和法律制度、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、最低生活標(biāo)準(zhǔn)、自然資源保護(hù)等。〔22〕參見(jiàn)薄振峰：《朱利葉斯 · 斯通的社會(huì)法學(xué)思想》，《清華法學(xué)》2006 年第3 期。哈耶克則概括為“自由社會(huì)的共同福利和公共利益的概念”“只能定義為一種抽象的秩序”。〔23〕［英］弗里德里希 · 馮 · 哈耶克：《經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000 年版，第393 頁(yè)。日本的一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者又主張公共利益就是“以自由競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)秩序本身”，妨害這種經(jīng)濟(jì)秩序就是違反公共利益?！?4〕參見(jiàn)［日］丹宗昭信、厚谷襄兒：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法入門》，謝次昌譯，群眾出版社1985 年版，第92 頁(yè)。有學(xué)者就此進(jìn)一步解釋道：“西方法理學(xué)理論之所以把社會(huì)公共利益等同于經(jīng)濟(jì)秩序”，是因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)秩序的紊亂也就意味著社會(huì)公德的破壞，社會(huì)公德的破壞也就意味著經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂”，張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社1999 年版，第216 頁(yè)。

如果嘗試從“原則”和“政策”區(qū)分的角度理解公共利益，政策“一般是規(guī)定一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，關(guān)于社會(huì)的某些經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)問(wèn)題的改善”，而原則的“應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷夭⒉皇且驗(yàn)樗鼘⒋龠M(jìn)或者保證被認(rèn)為合乎需要的經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)形勢(shì)，而是因?yàn)樗枪?、正義或者其他道德層面的要求”，〔25〕［美］羅納德 · 德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，上海三聯(lián)書(shū)店2008 年版，第41-42 頁(yè)。照此區(qū)分，社會(huì)公共利益當(dāng)屬改善或保護(hù)性的政策，而非如原則那般難以描述，但普通法對(duì)于公共政策的使用亦恐未完全一致?！?6〕參見(jiàn)［美］E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017 年版，第486-487 頁(yè)?；蛘邍L試從理解個(gè)人利益的角度出發(fā)理解公共利益，“共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益綜合”，當(dāng)一項(xiàng)行動(dòng)或政府措施之“增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時(shí)，它就可以說(shuō)是符合功利原理”“不理解什么是個(gè)人利益，談?wù)摴餐w的利益便毫無(wú)意義”。〔27〕［英］邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書(shū)館2000 年版，第58 頁(yè)。盡管質(zhì)疑不斷，為防止公共利益被不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張解釋成為公權(quán)力限制私權(quán)利的利器，人們?nèi)栽诔掷m(xù)界定公共利益。

究竟有沒(méi)有界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)？還是依然只能停留在“不可言說(shuō)”的漫談之中？十九世紀(jì)下半葉出現(xiàn)了極富啟示的論述，從“公共”與“利益”兩個(gè)方面不斷推進(jìn)認(rèn)知：〔28〕1886 年，Neumann 在“在公私法中關(guān)于稅捐制度、公益征收之公益的區(qū)別”一文中對(duì)公益概念有較為精辟的見(jiàn)解。參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（增訂新版上卷），法律出版社2010 年版，第232-235 頁(yè)。關(guān)于公共的概念有兩種，一種是提出公共性原則，也就是開(kāi)放性，任何人可以接近、不封閉，也不專為特定人保留；一種是國(guó)家或地方團(tuán)體等設(shè)立，維持公共事務(wù)。所謂利益，則區(qū)分為“主觀利益”及“客觀利益”，主觀利益是團(tuán)體內(nèi)各個(gè)成員之直接利益（個(gè)人直接享有），客觀利益是超乎個(gè)人利益具有重大意義的事務(wù)、目標(biāo)（其他目的所享有）。于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，紐曼的學(xué)說(shuō)依然在給予重要啟示：受益人的不確定性，意味著公共利益是不確定多數(shù)人的利益，原則上任何社會(huì)公眾都可能成為利益主體，主體開(kāi)放不封閉，也不特指，在外觀上可能呈現(xiàn)出“眾多”這一數(shù)量特征，將公共利益界定為“一個(gè)不確定之多數(shù)成員所涉及的利益”——“不確定多數(shù)”的表述成為經(jīng)典，意味著這種潛在的受保護(hù)的可能性和潛在的利益被侵害的可能性；同時(shí)啟示，在社會(huì)成員的直接利益之上，存在著超乎個(gè)人利益的目標(biāo)和價(jià)值。

如果試圖分層次解構(gòu)公共利益，第一層面，某些抽象的、重要的、理想化的價(jià)值和規(guī)范，比如正義、自然法；第二層面，特定的個(gè)人、群體、階級(jí)或者多數(shù)人的利益；第三層面，個(gè)人之間或群體之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。〔29〕參見(jiàn)［美］塞繆爾 · 亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988 年版，第24 頁(yè)。在這些層面中，公共利益所凸顯的一個(gè)社會(huì) “基本的價(jià)值追求”、維持和提升社會(huì)共同體所必需的價(jià)值，是更加居于基礎(chǔ)和方向性地位的?！?0〕約翰 · 貝爾同時(shí)認(rèn)為這種價(jià)值追求的根本性方向是恒定的。參見(jiàn)劉連泰：《“公共利益”的解釋困境及其突圍》，《文史哲》2006 年第2 期。

至今為止，關(guān)于公共利益的探討，依然熱度不減，〔31〕以2022 年6 月16 日為時(shí)間截點(diǎn)，在中國(guó)知網(wǎng)（www.cnki.net）以“公共利益”為“主題”進(jìn)行法學(xué)類的檢索，有61252 篇論文；以“公共利益”為“關(guān)鍵詞”進(jìn)行檢索，有10646 篇論文；以“公共利益”為“篇名”進(jìn)行檢索，有10737 篇論文；縱向比較2012 年，這三個(gè)數(shù)據(jù)分別為21013、14655、1794。2012 年的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自高志宏：《“公共利益”：立法梳理與學(xué)術(shù)反思》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2013 年第2 期?！肮怖妗币廊皇菍W(xué)界的一個(gè)研究熱點(diǎn)、難點(diǎn)，不僅在傳統(tǒng)的公法思路中尋找答案，同樣在結(jié)合私法實(shí)際尋求新解，尤其是圍繞“征收制度”進(jìn)行了大量探討。

（二）社會(huì)公共利益的特征分析與層次解構(gòu)

1.社會(huì)公共利益的性格特征

第一，利益主體具有“公共性（不特定性）”。一方面，利益應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)槊恳晃簧鐣?huì)成員所享有，每一位社會(huì)成員都是潛在的、可能的利益主體（和潛在的、可能的被侵害的主體），不會(huì)被特定地排除在外；另一方面，公共利益也不為任何社會(huì)成員所預(yù)留、獨(dú)享。社會(huì)公共利益的主體不是絕對(duì)的全體社會(huì)成員，也不是特定的多數(shù)社會(huì)成員，〔32〕同前注［8］。利益主體的公共性、不特定性是重要方面，因此，對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70 條“眾多個(gè)人”的理解需要進(jìn)一步闡釋。

第二，內(nèi)容“來(lái)自于具體而具有高度抽象性”，更著重代表價(jià)值觀念和價(jià)值取向。既包含具體的個(gè)人利益（的集合），也有人類所追求的為社會(huì)發(fā)展進(jìn)步所需要的價(jià)值。這一內(nèi)容特征在邏輯上回應(yīng)公共性特征，即公共利益的顯性主體既可能是眾多社會(huì)成員，也可能并不必然以眾多為表現(xiàn)形式。公共利益，是一個(gè)從紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活實(shí)踐中高度抽象出來(lái)的概念，是具體利益形態(tài)的高度概括提煉，更必然代表和體現(xiàn)一定的“價(jià)值觀念”，代表一種具有高度共識(shí)的“價(jià)值判斷和取向”。

第三，內(nèi)涵具有多樣性、開(kāi)放性和適應(yīng)性。一方面，不同法律部門所保護(hù)的社會(huì)公共利益是不同的，不同的部門法有不同的價(jià)值衡量與側(cè)重；另一方面，社會(huì)公共利益會(huì)隨著時(shí)代、認(rèn)知和需求的發(fā)展而變化、豐富。公共利益本身是一個(gè)歷史的范疇，必然與特定的社會(huì)形態(tài)相關(guān)聯(lián)，社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)主體利益的訴求不斷變化，隨著需求的不斷滿足，社會(huì)主要矛盾的變化，也會(huì)不斷產(chǎn)生新的利益需求，從而引起社會(huì)公共利益內(nèi)涵的變化?！?3〕參見(jiàn)王利明：《論征收制度中的公共利益》，《政法論壇》2009 年第2 期。

第四，可以嘗試對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行解構(gòu)、分類。社會(huì)公共利益的內(nèi)涵是不確定的，無(wú)法通過(guò)概念和邏輯體系準(zhǔn)確描述和界定，層次解構(gòu)的方式（類型化）是補(bǔ)助思考形式，〔34〕同前注［20］，第337 頁(yè)。對(duì)典型樣態(tài)進(jìn)行列舉，有利于探明高度抽象化的概念的真意。

2.社會(huì)公共利益的層次解構(gòu)

有觀點(diǎn)將社會(huì)公共利益表達(dá)為“總體的社會(huì)福利”，以及公眾對(duì)“社會(huì)文明狀態(tài)”“個(gè)人利益中相對(duì)穩(wěn)定的部分、不斷重復(fù)的部分”的一種需要和追求，并將這種社會(huì)文明狀態(tài)描述為至少包括以下幾個(gè)方面：公共秩序的和平與安全，經(jīng)濟(jì)秩序的健康（競(jìng)爭(zhēng)秩序、有序競(jìng)爭(zhēng)）、安全與效率，社會(huì)環(huán)境資源的合理保存與利用，弱勢(shì)群體利益的保護(hù)，公共道德的維護(hù)，人類朝文明方向發(fā)展的條件（公共教育、衛(wèi)生健康）等。〔35〕參見(jiàn)孫笑俠：《論法律與社會(huì)利益——對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公平問(wèn)題的另一種思考》，《中國(guó)法學(xué)》1995 年第1 期。這是關(guān)于社會(huì)公共利益內(nèi)涵分類較為經(jīng)典的表述，值得借鑒。本文則嘗試具體解構(gòu)如下：

一是關(guān)系到不特定多數(shù)人“生存、發(fā)展”的整體利益，是最基本的社會(huì)公共利益。具體包括生命、健康、安全、環(huán)境、受教育以及經(jīng)濟(jì)文化等方面的共同利益。不特定多數(shù)人的生命、健康、安全關(guān)系到基本“生存利益”；環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、受教育、經(jīng)濟(jì)、文化方面的利益是關(guān)系到不特定多數(shù)人的“發(fā)展利益”，人類社會(huì)以生存和發(fā)展為基本前提。

二是與法律的基本價(jià)值目標(biāo)相關(guān)的利益，包括通識(shí)中的民主、法治、公平、正義、自由、平等、效率、秩序等。生活在同一時(shí)代、同一社會(huì)的人們，甚至于生活在不同時(shí)代、不同社會(huì)的人們，都會(huì)有某種共同的價(jià)值目標(biāo)。〔36〕參見(jiàn)［英］A.J.M.米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)》，夏勇等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1995 年版，第47 頁(yè)。法的價(jià)值是法對(duì)滿足個(gè)人、群體或社會(huì)、國(guó)家需要的積極意義，而法本身是階級(jí)統(tǒng)治的意志，是一定價(jià)值觀所確立的行為自由與邊界，最終取決于社會(huì)生活特別是經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的客觀需要?！?7〕“只有毫無(wú)歷史知識(shí)的人才不知道：君主們?cè)谌魏螘r(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”，《馬克思恩格斯全集》（第4 卷），人民出版社1958 年版，第121-122 頁(yè)。

三是“社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”有必要被獨(dú)立解構(gòu)。意志的內(nèi)容受到物質(zhì)生活條件決定，物質(zhì)生活條件相當(dāng)廣泛，包括生產(chǎn)方式、人口狀況、地理環(huán)境等，居于決定意義的是為一定生產(chǎn)力所制約的生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)條件，任何統(tǒng)治階級(jí)都不能脫離一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件而任意立法，人們行為的自由和邊界，歸根結(jié)底取決于社會(huì)生活特別是“經(jīng)濟(jì)生活的客觀需要”。這就決定了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序是具有獨(dú)立價(jià)值的社會(huì)公共利益，如果僅從個(gè)人信息數(shù)據(jù)安全的角度考察《個(gè)人信息保護(hù)法》上的公共利益，數(shù)據(jù)的不使用、不流通無(wú)疑是利益最大化的，但是顯然，數(shù)據(jù)的合理利用、有效流通有著獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。

四是不特定的特殊群體利益保護(hù)?？梢哉J(rèn)為，作為社會(huì)公共利益的特殊形式，存在著一個(gè)需特殊保護(hù)界別的利益，〔38〕參見(jiàn)韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，《當(dāng)代法學(xué)》2013 年第1期。比如類似弱勢(shì)群體的特殊利益，自然意義上（婦女兒童、殘障人士）、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)上（進(jìn)城務(wù)工人員），以及多數(shù)人事件中的弱勢(shì)群體（破產(chǎn)企業(yè)職工）。對(duì)這類群體的保護(hù)意味著社會(huì)基本的公平正義觀，社會(huì)基本保障的觀念和人類發(fā)展中所追求的“文明”價(jià)值，是社會(huì)均衡、可持續(xù)發(fā)展必須加以特殊保護(hù)的利益。在個(gè)人信息數(shù)據(jù)利用上，對(duì) “超級(jí)平臺(tái)”與個(gè)人信息主體之間，雙方力量之懸殊的修正無(wú)異于對(duì)傳統(tǒng)弱勢(shì)群體的保護(hù)。

（三）社會(huì)公共利益的橫向比較與辨明

實(shí)踐中，社會(huì)公共利益常常被與“集體利益”相混淆，有必要予以界分；而社會(huì)公共利益與個(gè)人利益，既有高度一致性，〔39〕關(guān)于社會(huì)公共利益的學(xué)說(shuō)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，社會(huì)是一個(gè)整體，社會(huì)當(dāng)然有著某種共同的利益，只有將個(gè)人置于整體之中，才能理解其社會(huì)特征。參見(jiàn)王軼、關(guān)淑芳：《認(rèn)真對(duì)待民法總則中的公共利益》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2017 年第4 期。又有沖突的一面〔40〕公共利益相對(duì)于個(gè)人的其他現(xiàn)實(shí)利益而言，更多地表現(xiàn)為一種“應(yīng)然”“抽象”的利益，而且與公共利益具有一致性的部分并不能涵蓋個(gè)人利益的全部，由此，個(gè)人利益與公共利益就還有沖突的一面。參見(jiàn)顧凌云：《行政法哲學(xué)中的公共利益本位論》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 年第2 期。，“侵害眾多”如何成為侵害社會(huì)公共利益，也需要再分析。

1.從區(qū)別于集體利益、特殊群體利益的角度理解社會(huì)公共利益

劉繼峰教授舉過(guò)一個(gè)生動(dòng)的事例，公交車道17:00 到19:00 之間僅允許公共交通工具行駛，某大學(xué)的班車能否在該時(shí)段進(jìn)入該車道？如果將公交車道特定時(shí)段限行理解為對(duì)社會(huì)公共利益的保障，那么，與之相較的某大學(xué)班車所承載的則只是集體利益，即便空空如也的公交車和滿員的大學(xué)班車相較，也應(yīng)是公交車代表社會(huì)公共利益。社會(huì)公共利益的主體從本質(zhì)上看，要比社會(huì)學(xué)的“群體”、政治學(xué)的“階級(jí)”概念更為寬泛，由無(wú)數(shù)個(gè)不特定的個(gè)體、群體構(gòu)成。〔41〕同前注［35］。

我國(guó)立法上和法學(xué)理論上曾經(jīng)多使用國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益并列的表述，例如《憲法》第14 條，“兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益”，容易給人集體利益等同于社會(huì)公共利益的錯(cuò)覺(jué)，尤其膾炙人口的是，毛澤東同志在著名的《論十大關(guān)系》中強(qiáng)調(diào)“必須兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人三個(gè)方面”——這類列舉實(shí)則主要針對(duì)全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制的所有制形式而言。

隨著認(rèn)識(shí)的發(fā)展，社會(huì)公共利益與其他利益概念的區(qū)分漸成共識(shí)，《憲法》第51 條明確表述“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”——將社會(huì)的利益和集體的利益作了分別表述。社會(huì)公共利益不同于集體利益或者群體利益，是一種具有對(duì)不特定多數(shù)人整體的普遍性價(jià)值，而不是局部的、特殊的利益，比如某行業(yè)利益，就只能是特定的集體利益、群體利益，而不能上升到一般性的普遍性的社會(huì)公共利益?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》中“信息處理者”乃至信息處理行業(yè)的利益，并不當(dāng)然成為社會(huì)公共利益，可能進(jìn)入視野的是個(gè)人信息的合理利用、有序流通給經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活帶來(lái)的價(jià)值和效用，是行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

2.從與個(gè)人利益辯證統(tǒng)一的角度理解社會(huì)公共利益

第一，社會(huì)公共利益反映的是個(gè)人利益（一切的個(gè)人利益，而不特指）之中抽象出來(lái)的最一般性的、相對(duì)穩(wěn)定的并且能夠不斷重復(fù)的價(jià)值。

第二，立法對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)，是在公共利益與個(gè)人利益沖突時(shí)，保障社會(huì)公共利益的優(yōu)先性，對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行適度限制，而不是否定個(gè)人利益。

第三，社會(huì)公共利益可以具體化為個(gè)人利益。教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共利益可以具體化為個(gè)人權(quán)利，比如，《憲法》第45 條規(guī)定“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。

第四，當(dāng)個(gè)人利益和個(gè)人權(quán)利受侵害“具有損害社會(huì)一般性價(jià)值的普遍性和典型意義”時(shí)，轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共利益。例如，《英雄烈士保護(hù)法》第25 條規(guī)定，“對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)” “損害社會(huì)公共利益的行為”，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起公益訴訟。個(gè)人的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)通常不涉及社會(huì)公共利益，但是英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)涉及到社會(huì)主流價(jià)值，涉及到社會(huì)公眾的普遍認(rèn)識(shí)與情感，具有損害社會(huì)一般性價(jià)值的普遍性和典型意義。

具體到《個(gè)人信息保護(hù)法》的適用，平臺(tái)信息處理者違反該法規(guī)定處理個(gè)人信息，所采取的違法方法具有一般性，加之平臺(tái)擁有用戶海量、開(kāi)放服務(wù)的特征，不特定的公眾都可能成為該行為的侵害對(duì)象。在這樣一組辯證統(tǒng)一的關(guān)系中，個(gè)人利益在具有普遍性和典型意義時(shí)轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共利益，是否能夠?yàn)槔斫狻秱€(gè)人信息保護(hù)法》上的“眾多個(gè)人”提供思考路徑？

3.區(qū)分表述國(guó)家利益與社會(huì)公共利益

在社會(huì)公共利益之外，是否還存在國(guó)家利益？實(shí)證法上毫無(wú)疑問(wèn)。法學(xué)理論上實(shí)則對(duì)應(yīng)著另一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題——國(guó)家與社會(huì)的分野。從基恩關(guān)于“國(guó)家權(quán)力類型”的區(qū)分，到黑格爾關(guān)于“政治國(guó)家是一種超市民社會(huì)的存在”，國(guó)家以本身及普遍利益為目的，國(guó)家利益“不排斥個(gè)人特殊利益”，“反而通過(guò)把它們過(guò)渡到普遍物的形式而保證其發(fā)展”，馬克思進(jìn)一步認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中，隨著利益分化為公共利益和私人利益而產(chǎn)生了政治國(guó)家和市民社會(huì)?！?2〕參見(jiàn)何增科：《市民社會(huì)概念的歷史演變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994 年第5 期。更新近的觀點(diǎn)則進(jìn)一步認(rèn)為，國(guó)家只不過(guò)是個(gè)人利益和社會(huì)公共利益相矛盾的必然產(chǎn)物，“國(guó)家利益，就是統(tǒng)治階級(jí)的利益與其支配的社會(huì)公共利益的一種混合”，〔43〕俞可平：《權(quán)利政治與公益政治——當(dāng)代西方政治哲學(xué)評(píng)析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000 年版，第155 頁(yè)。但國(guó)家利益內(nèi)涵中的公共利益部分并不等同于社會(huì)公共利益（限于一致的部分），更還有統(tǒng)治階級(jí)自身的利益，而對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的區(qū)分，我國(guó)立法也一直有這樣的傳統(tǒng)?！?4〕例如《民法典》第132 條規(guī)定，民事主體不得濫用民事權(quán)利損害“國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益”。

通過(guò)嘗試對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行特征分析與利益層次解構(gòu)，并橫向與集體利益、群體利益、個(gè)人利益、國(guó)家利益進(jìn)行辨明，具備了對(duì)社會(huì)公共利益在個(gè)人信息保護(hù)法上作具體闡釋的一般原理。

三、個(gè)人信息保護(hù)法上的社會(huì)公共利益闡釋

在《個(gè)人信息保護(hù)法》審議通過(guò)之前，我國(guó)實(shí)際已經(jīng)構(gòu)建了個(gè)人信息保護(hù)的基本制度框架，然而立法前期的調(diào)研仍然發(fā)現(xiàn)“隨意收集、違法獲取、過(guò)度使用、非法買賣個(gè)人信息，利用個(gè)人信息侵?jǐn)_人民群眾生活安寧、危害人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全等問(wèn)題”十分突出，〔45〕全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任劉俊臣：關(guān)于《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》的說(shuō)明——2020 年10 月13 日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上，全國(guó)人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202108/fbc9ba044c2449c9bc6b6317b94694be.shtml，最后訪問(wèn)日期：2022 年6 月5 日?？赡苁紫刃枰獙?duì)信息利益結(jié)構(gòu)的多層次性及受此影響的傳統(tǒng)訴訟制度救濟(jì)與治理是否存在局限性進(jìn)行分析。

（一）利益結(jié)構(gòu)的多層次性與傳統(tǒng)訴訟治理的局限

1.信息利益結(jié)構(gòu)的多層次性

個(gè)人信息中的利益價(jià)值具有衍生性、多層次性，至少包含個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)和國(guó)家四個(gè)層面的利益，利益層面逐級(jí)衍生、關(guān)系緊密。

第一，個(gè)人信息來(lái)源于自然人，首先具有明顯的人格利益。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第4 條個(gè)人信息的“已識(shí)別或者可識(shí)別”要求，以及第28 條敏感個(gè)人信息泄露“容易導(dǎo)致自然人的人格尊嚴(yán)受到侵害或者人身、財(cái)產(chǎn)安全受到危害”，個(gè)人信息保護(hù)的立法起點(diǎn)在于，個(gè)人信息可以識(shí)別、鏈接到相應(yīng)的自然人，并且這一識(shí)別一旦被濫用可能導(dǎo)致自然人的人格尊嚴(yán)受到侵害，人身、財(cái)產(chǎn)受到危害。

第二，個(gè)人信息對(duì)信息處理者而言意味著財(cái)產(chǎn)和其他利益。單個(gè)數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)海量收集，形成新型的生產(chǎn)要素，融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)信息處理者而言，數(shù)據(jù)的持有、加工、經(jīng)營(yíng)、流通、交易意味著利益和利益分配。隨著全新互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的開(kāi)啟，基本需求與根本矛盾變得復(fù)雜，〔46〕參見(jiàn)龍衛(wèi)球：《〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的基本法定位與保護(hù)功能——基于新法體系形成及其展開(kāi)的分析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第9 期。僅僅關(guān)注個(gè)人信息保護(hù)、解決用戶焦慮，或者視野放寬到網(wǎng)絡(luò)安全，都不足以回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求?！?7〕參見(jiàn)蘭楠：《“一帶一路”倡議下數(shù)據(jù)的利用與保護(hù)——以構(gòu)建一種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)為視角》，《法大研究生》2018 年第1 輯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018 年版。

第三，信息數(shù)據(jù)合法、有序、高效利用以及數(shù)據(jù)安全，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活具有重要價(jià)值，信息數(shù)據(jù)具有強(qiáng)烈的公共屬性，關(guān)系社會(huì)公共利益?！?8〕參見(jiàn)高富平：《個(gè)人信息保護(hù)：從個(gè)人控制到社會(huì)控制》，《法學(xué)研究》2018 年第3 期。經(jīng)過(guò)海量收集后的個(gè)人信息形成大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)融入市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。《個(gè)人信息保護(hù)法》的立法目的，在保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益之外還明確了 “規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)，促進(jìn)個(gè)人信息合理利用”，亦可見(jiàn)信息數(shù)據(jù)的合法、高效、有序利用對(duì)生產(chǎn)生活和社會(huì)治理方式的獨(dú)立價(jià)值。

個(gè)人信息的合理收集、使用、流動(dòng)等行為的正當(dāng)性和必要性，僅僅從個(gè)人信息保護(hù)的視角無(wú)法推導(dǎo)出來(lái)。從單一的個(gè)人信息保護(hù)的視角出發(fā)，個(gè)人信息不被收集最為安全，但是，數(shù)據(jù)信息給生產(chǎn)、生活、社會(huì)治理方式帶來(lái)的效用和便捷，決定了需要在二者之間尋找一個(gè)平衡，既“保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益”并“規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)”“促進(jìn)個(gè)人信息合理利用”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息安全的保護(hù)和對(duì)信息數(shù)據(jù)集合的合法有序高效利用的兼顧。在立法過(guò)程中，也一直有聲音提醒立法審慎和包容，強(qiáng)調(diào)在“充分尊重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”的條件下保護(hù)個(gè)人信息，〔49〕技術(shù)以及商業(yè)模式的快速發(fā)展和迭代，立法往往不一定能充分預(yù)見(jiàn)未來(lái)的情況，也很難評(píng)估立法可能對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展產(chǎn)生的系統(tǒng)性后果，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域每天都在涌現(xiàn)很多新技術(shù)、新現(xiàn)象、新模式，這都要求執(zhí)法者本著開(kāi)放的心態(tài)，去理解掌握和認(rèn)知。參見(jiàn)薛軍：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法當(dāng)審慎 執(zhí)法應(yīng)包容》，北大法律 信 息 網(wǎng)http：//article.chinalawinfo.com/space/SpaceArticleDetail.aspx?AID=110146&AuthorId=128019&T ype=1，最后訪問(wèn)日期：2022 年9 月17 日。提示數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)本身健康發(fā)展的重要價(jià)值。

第四，特定敏感信息可能上升到國(guó)家利益的高度。如前文所述，國(guó)家利益混合有統(tǒng)治階級(jí)的利益，及其支配的社會(huì)公共利益，在信息角度，涉及基因生物識(shí)別、醫(yī)療病理、金融安全等，主要與信息數(shù)據(jù)安全有關(guān)。

總體而言，初期研究認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和大數(shù)據(jù)利用，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，〔50〕參見(jiàn)程嘯：《論大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018 年第3 期。隨著實(shí)踐的不斷完善，信息數(shù)據(jù)利用所涉及的國(guó)家和社會(huì)公共利益逐漸被重點(diǎn)關(guān)注，個(gè)人信息中表現(xiàn)出明顯的多層次性：個(gè)人層面，有隱私權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)，查閱復(fù)制、更正補(bǔ)充、請(qǐng)求刪除、要求解釋說(shuō)明等權(quán)能——信息處理者層面，有關(guān)于數(shù)據(jù)資源持有、加工使用、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的權(quán)能——社會(huì)公共利益層面，有數(shù)據(jù)信息合法、有序、高效服務(wù)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的重大社會(huì)價(jià)值，有數(shù)據(jù)要素的流通、交易、分配的效能——國(guó)家安全層面，有敏感性、關(guān)鍵性數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)安全方面的價(jià)值。

2.傳統(tǒng)訴訟制度救濟(jì)與治理的局限

《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施之前的相關(guān)制度框架大體包括，《民法典》第111 條 “自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第29 條 “經(jīng)營(yíng)者收集、使用消費(fèi)者個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則”“明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)消費(fèi)者同意”“應(yīng)當(dāng)公開(kāi)其收集、使用規(guī)則” “必須嚴(yán)格保密”，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41 條 “網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、使用個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則”。但是數(shù)據(jù)信息的違法收集、過(guò)度收集、個(gè)人隱私泄露、非法買賣個(gè)人信息，由此引發(fā)的電信詐騙，以及包括大數(shù)據(jù)殺熟等數(shù)據(jù)濫用、泄露導(dǎo)致的問(wèn)題依然非常突出。究其原因，還在于信息及信息侵害的特殊性，而導(dǎo)致的傳統(tǒng)訴訟模式對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的失靈：

第一，信息侵害行為本身具有特殊性。個(gè)人信息侵害行為通常具有隱蔽性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)、個(gè)體侵害微小、受眾面規(guī)模大的特征。大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能、算法的廣泛運(yùn)用使侵害行為更具有隱蔽性，個(gè)體往往難以輕易發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息被侵害，甚至不知被誰(shuí)侵害；技術(shù)性強(qiáng)使個(gè)人舉證困難，維權(quán)難度大；個(gè)體侵害微小導(dǎo)致獲賠困難、個(gè)人維權(quán)動(dòng)因不足。

第二，傳統(tǒng)訴訟模式救濟(jì)與治理的局限性。個(gè)人維權(quán)動(dòng)因不足，決定了傳統(tǒng)私益訴訟對(duì)個(gè)人信息救濟(jì)局限，實(shí)踐中個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的私益訴訟并不多見(jiàn)，且近半數(shù)的裁判結(jié)果都未能支持個(gè)人信息權(quán)益主體的請(qǐng)求，重要原因在于難以證明損害，〔51〕參見(jiàn)葉名怡：《個(gè)人信息的侵權(quán)法保護(hù)》，《法學(xué)研究》2018 年第4 期?！皳p害后果”是傳統(tǒng)侵權(quán)法救濟(jì)制度的核心要件，損害在個(gè)人信息侵害領(lǐng)域卻具有無(wú)形性、不確定性、難以定量等特征，〔52〕參見(jiàn)謝鴻飛：《個(gè)人信息泄露侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成中的“損害”——兼論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中損害的觀念化》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第5 期。司法實(shí)踐也有不同的傾向性意見(jiàn)，有的裁判因?yàn)閭€(gè)人信息主體無(wú)法舉證證明實(shí)際損失，而認(rèn)為損害無(wú)法確認(rèn)，〔53〕盛某訴中國(guó)電信股份有限公司北京分公司一般人格權(quán)糾紛案，北京市第二中級(jí)人民法院民事判決書(shū)，（2020）京02 民終10179 號(hào)。較少裁判則另辟蹊徑從行為人的注意義務(wù)、主觀過(guò)錯(cuò)和危險(xiǎn)性角度判決補(bǔ)償?！?4〕趙某訴宋某華案，北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院（2018）朝民初字9840 號(hào)。法院認(rèn)為被告宋某華未經(jīng)許可，非法自時(shí)任鏈家公司經(jīng)紀(jì)人楊某東處取得原告趙某的個(gè)人信息并加以利用，侵害了趙某的個(gè)人信息權(quán)益，二人構(gòu)成共同侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。鏈家公司存在未妥善保管客戶個(gè)人信息的過(guò)錯(cuò)，且楊某東的侵權(quán)行為與履行職務(wù)存在內(nèi)在聯(lián)系，故其責(zé)任由鏈家公司承擔(dān)。一審判決宋某華與鏈家公司連帶賠償原告趙某經(jīng)濟(jì)損失10萬(wàn)元并公開(kāi)致歉。該判決確定損害的主要考慮因素是被告鏈家公司作為中介方應(yīng)有的保密義務(wù)、行為的主觀過(guò)錯(cuò)和家庭住址類信息價(jià)值高于其他個(gè)人信息。刑事司法又通常要求造成嚴(yán)重后果，〔55〕如《刑法》第253 條“違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向他人出售或者提供公民個(gè)人信息”以“情節(jié)嚴(yán)重”為構(gòu)成要件，而情節(jié)嚴(yán)重，一般是指大量出售公民個(gè)人信息的，多次出售公民個(gè)人信息的，出售公民個(gè)人信息獲利數(shù)額較大的，以及公民個(gè)人信息被他人使用后，給公民造成了經(jīng)濟(jì)上的重大損失或者嚴(yán)重影響到公民個(gè)人的正常生活等情況。行政執(zhí)法被寄予厚望，然而可能存在缺乏專業(yè)的執(zhí)法力量、沒(méi)有專門統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，〔56〕《個(gè)人信息保護(hù)法》確立的網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相關(guān)監(jiān)督管理、其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理的“分工共管”模式，未能清晰地明確各監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)分工與界限。實(shí)踐中，個(gè)人信息保護(hù)執(zhí)法已經(jīng)出現(xiàn)部門間配合不到位、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度不一致、選擇性執(zhí)法或競(jìng)爭(zhēng)性執(zhí)法等問(wèn)題。參見(jiàn)王錫鋅、彭錞：《個(gè)人信息保護(hù)法律體系的憲法基礎(chǔ)》，《清華法學(xué)》2021 年第3 期；崔聰聰：《個(gè)人信息保護(hù)的行政監(jiān)管及展開(kāi)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2002 年第5 期。以及面對(duì)線上動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)計(jì)的網(wǎng)站和應(yīng)用程序、線下散見(jiàn)而普遍的信息處理者，執(zhí)法力量不足兩大困境，〔57〕參見(jiàn)四川省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì)：《我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)行政監(jiān)管的現(xiàn)狀分析（下）》，https：//mp.weixin.qq.com/s/k0opUC3MzP-WNsbPB6Zi6g，最后訪問(wèn)日期：2022 年6 月5 日；“專訪周漢華：個(gè)人信息保護(hù)法未單設(shè)獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)有點(diǎn)遺憾”，https：//mp.weixin.qq.com/s/7c_TEOfrJE4FJ4KiZStTag，最后訪問(wèn)日期：2022 年10 月31 日。對(duì)于個(gè)體損害小、損害人數(shù)眾多的個(gè)人信息救濟(jì)仍留有空間和責(zé)任?！?8〕習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中強(qiáng)調(diào)“對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件”，“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)”，制度構(gòu)建的初衷也是完善相關(guān)各個(gè)領(lǐng)域的司法職權(quán)配置。

第三，“主體性弱化”〔59〕張陳果：《個(gè)人信息保護(hù)救濟(jì)機(jī)制的比較法分析與解釋論展開(kāi)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2021 年第4 期。和救濟(jì)局限導(dǎo)致進(jìn)入違法成本低廉的惡性循環(huán)。自力救濟(jì)無(wú)從下手的局面一旦形成，違法成本低廉甚至為零，將縱容信息侵害行為，進(jìn)入惡性循環(huán)；另一方面，由于信息復(fù)制傳播的零邊際成本特征，個(gè)人信息一旦泄露到互聯(lián)網(wǎng)，可能被快速散播和留存，損害難以實(shí)質(zhì)停止和彌補(bǔ)，后果不可逆。

（二）個(gè)人信息保護(hù)法上的社會(huì)公共利益

1.侵害潛在“眾多個(gè)人”的普遍性向社會(huì)公共利益的轉(zhuǎn)化

《個(gè)人信息保護(hù)法》上的“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益”應(yīng)當(dāng)作何理解？2021 年《民事訴訟法》一共有五處使用了“眾多”的表達(dá)，包括第56 條、第57 條、第58 條（兩處）和第206 條。關(guān)于《民事訴訟法》第56 條、57 條和第206 條的“眾多”，司法解釋〔60〕《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第75 條。有過(guò)細(xì)化，“民事訴訟法第53 條、第54 條和第199 條規(guī)定的人數(shù)眾多，一般指十人以上”，〔61〕原《民事訴訟法》第53 條、第54 條和第199 條對(duì)應(yīng)2021 年修改后《民事訴訟法》第56 條、第57 條和第206 條。主要涉及當(dāng)事人人數(shù)眾多的共同訴訟的內(nèi)容，但是唯獨(dú)未對(duì)第58 條表達(dá)的兩處“眾多”進(jìn)行解釋。具體來(lái)看，《民事訴訟法》第58 條規(guī)定的兩處“眾多”以“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”為表象，落腳到“損害社會(huì)公共利益”，實(shí)際上還是對(duì)公共利益的保護(hù)。

《個(gè)人信息保護(hù)法》第70 條和《民事訴訟法》第58 條的“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”如何理解？在分析“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”時(shí)，大致有兩種觀點(diǎn)〔62〕參見(jiàn)吳光榮、趙剛：《消費(fèi)者團(tuán)體提起公益訴訟基本問(wèn)題研究》，《法律適用》2015 年第5 期。，一種認(rèn)為只要人數(shù)眾多，就符合提起公益訴訟的條件，甚至“眾多”一詞也可以進(jìn)一步量化；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，提起公益訴訟不僅應(yīng)當(dāng)具備人數(shù)眾多的外觀形式要件，還應(yīng)當(dāng)符合損害社會(huì)公共利益的實(shí)質(zhì)要件。首先，現(xiàn)代法律語(yǔ)境下的公益訴訟，應(yīng)指“以公益保護(hù)為直接目的”的“非傳統(tǒng)訴訟”，〔63〕鞏固：《公益訴訟的屬性及立法完善》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第6 期。公益保護(hù)是直接目的。其次，關(guān)于檢察公益訴訟的制度初衷和制度定位，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆四中全會(huì)作的說(shuō)明中有所解讀，針對(duì)“造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件”，“由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，使其沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為這樣一個(gè)適格的主體，對(duì)“違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正”，并實(shí)現(xiàn)“有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)”的目的?！?4〕《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》“第九，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，范圍相對(duì)比較窄。而實(shí)際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對(duì)這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問(wèn)題演變?yōu)樾淌路缸?。全?huì)決定提出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。作出這項(xiàng)規(guī)定，目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正。這項(xiàng)改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，使其沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！県ttp：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后訪問(wèn)日期：2022 年5 月10 日。

在這樣的前提和基礎(chǔ)之下，分析前述兩種觀點(diǎn)的區(qū)別，除了對(duì)法條本身邏輯關(guān)系的理解外，還包括對(duì)社會(huì)公共利益的理解和把握，公共利益是公益訴訟的直接目的，但是，人數(shù)眾多是否就意味著社會(huì)公共利益？不能當(dāng)然等同。人數(shù)眾多只是外觀，損害社會(huì)公共利益往往具有侵害人數(shù)眾多的表象，可能是司法實(shí)踐中需要予以關(guān)注的現(xiàn)象，〔65〕關(guān)于第70 條的釋義“在信息化時(shí)代，個(gè)人信息在很多領(lǐng)域被大量處理，通常違法處理信息的行為會(huì)涉及大量個(gè)人，侵害眾多的權(quán)益”也是定位于對(duì)現(xiàn)象的描述。參見(jiàn)楊合慶：《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法釋義》，法律出版社2022 年版，第170 頁(yè)。但其本質(zhì)還在于背后抽象的概念，也就是前文所分析的“潛在的、可能廣泛分布的、不特定的多數(shù)”，〔66〕張新寶、賴成宇：《個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第5 期。否則群體利益、集體利益也可能人數(shù)眾多，但不能等同于社會(huì)公共利益。

“眾多個(gè)人”不滿足充分構(gòu)成要件，如《民事訴訟法》第58 條的規(guī)定，僅僅“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”并不足以構(gòu)成對(duì)社會(huì)公共利益的損害，還有“食品藥品安全領(lǐng)域”這一更具公共利益屬性的因素。《個(gè)人信息保護(hù)法》第70 條上的“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的”也不能僅僅停留在對(duì)“眾多個(gè)人”的關(guān)注上，它是否以及如何向損害社會(huì)公共利益轉(zhuǎn)化？根據(jù)本文第二部分的分析，在特定情形下，當(dāng)個(gè)人利益和個(gè)人權(quán)利受侵害“具有損害社會(huì)一般性價(jià)值的普遍性和典型意義時(shí)”，轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共利益，個(gè)人信息處理“恰好”具有這樣的特征：例如，某平臺(tái)信息處理者違反規(guī)則處理個(gè)人信息，使用該平臺(tái)商品或服務(wù)的主體通常是不特定的，違規(guī)處理的方式并不針對(duì)某個(gè)或某類特定的主體，而互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)又是一個(gè)雙邊市場(chǎng)，擁有海量用戶，所有使用該平臺(tái)的主體都可能成為潛在的受侵害對(duì)象，這就具有了向損害社會(huì)公共利益轉(zhuǎn)化的特征（可能性）——受侵害的主體不特定，侵害可能具有普遍性和典型意義。

因此，在對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70 條進(jìn)行理解時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握三方面要件：一是個(gè)人信息處理者違法處理個(gè)人信息，二是侵害眾多個(gè)人權(quán)益，三是實(shí)質(zhì)侵害社會(huì)公共利益。

2.信息利用的秩序、效率與正義是個(gè)人信息保護(hù)法上的公共利益

個(gè)人信息保護(hù)法在理論和司法上始終在公法與私法之間徘徊。《個(gè)人信息保護(hù)法》直接“根據(jù)憲法”制定，并不根據(jù)民法典制定；草案說(shuō)明認(rèn)為該法要 “與民法典等有關(guān)法律規(guī)定相銜接”“與網(wǎng)絡(luò)安全法和已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的數(shù)據(jù)安全法草案相銜接”；制定該法是“加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)法制保障的客觀要求”“是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間良好生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要”“是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要舉措”。雖有部分觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為《民法典》與《個(gè)人信息保護(hù)法》中的私法規(guī)范之間構(gòu)成一般法與特別法的關(guān)系，〔67〕參見(jiàn)王利明：《論〈個(gè)人信息保護(hù)法〉與〈民法典〉的適用關(guān)系》，《湖湘法律評(píng)論》2021 年第1 期。但多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為二者都根據(jù)憲法制定，是平行關(guān)系，〔68〕參見(jiàn)周漢華：《平行還是交叉——個(gè)人信息保護(hù)與隱私權(quán)的關(guān)系》，《中外法學(xué)》2021 年第5 期。更有觀點(diǎn)進(jìn)一步指出《個(gè)人信息保護(hù)法》被設(shè)定為與民法、刑法基本法具有同等地位的、個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的基本法，甚至是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間法、網(wǎng)絡(luò)信息法的基本法?！?9〕參見(jiàn)龍衛(wèi)球：《〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的基本法定位與保護(hù)功能——基于新法體系形成及其展開(kāi)的分析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第9 期。《個(gè)人信息保護(hù)法》的確具有明顯的私法意蘊(yùn)，在此基礎(chǔ)上又有強(qiáng)烈的社會(huì)法屬性，總體兼具公法屬性與私法屬性，是公私法的融合〔70〕參見(jiàn)丁曉東：《〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的比較法重思：中國(guó)道路與解釋原理》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第2 期。。

信息數(shù)據(jù)合法、有序、高效地服務(wù)消費(fèi)、生產(chǎn)、流通、分配和社會(huì)服務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，具有獨(dú)立的社會(huì)價(jià)值。個(gè)人信息保護(hù)法上的社會(huì)公共利益，除個(gè)人利益在具有普遍性、典型性特征時(shí)向公共利益轉(zhuǎn)化外，還包含有以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，從立法目的上分析，信息數(shù)據(jù)的有效利用與數(shù)據(jù)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)是個(gè)人信息保護(hù)法上的公共利益。

《個(gè)人信息保護(hù)法》第1 條規(guī)定“為了保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益”，但又不僅于此，通過(guò)“規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)“保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益”和“促進(jìn)個(gè)人信息合理利用”的雙重目的，提示個(gè)人信息保護(hù)法既關(guān)注私權(quán)益，又關(guān)注信息處理利用的安全、秩序與效用，尤其是從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制的角度所關(guān)注的秩序價(jià)值（保護(hù)個(gè)人權(quán)益、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間良好生態(tài)）〔71〕參見(jiàn)梅夏英：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制抑或個(gè)人權(quán)益保護(hù)——理解個(gè)人信息保護(hù)法的兩個(gè)維度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2022 年第1 期。和從數(shù)據(jù)信息利用的角度關(guān)注的效率價(jià)值（促進(jìn)信息利用、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展）。

從對(duì)信息的界定上看，個(gè)人信息保護(hù)法與民法典均采用“可識(shí)別說(shuō)”界定個(gè)人信息，《個(gè)人信息保護(hù)法》第4 條“已識(shí)別或者可識(shí)別” 與《民法典》第1034 條第2 款能夠“識(shí)別特定自然人的各種信息”保持了一致，并在保護(hù)個(gè)人權(quán)益和促進(jìn)信息利用之間尋找平衡，“匿名化處理后的”除外規(guī)則為個(gè)人信息的合法有序利用留有空間，立法對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)不是絕對(duì)的、靜態(tài)的，數(shù)據(jù)信息的有序、有效利用有獨(dú)立的重要價(jià)值。

信息數(shù)據(jù)收集利用的秩序還關(guān)系到數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)秩序。違法收集、使用個(gè)人信息等行為不僅損害信息主體的切身利益，而且影響交易安全、擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，破壞網(wǎng)絡(luò)空間秩序。結(jié)合“規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)”“促進(jìn)個(gè)人信息合理利用”來(lái)看，交易安全、市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)、網(wǎng)絡(luò)空間秩序、個(gè)人信息的合理有效利用，是《個(gè)人信息保護(hù)法》所保護(hù)的社會(huì)公共利益。隨著以數(shù)據(jù)為新生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)已成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域，而個(gè)人信息數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的核心和基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)”“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”的任務(wù)要求。按照這一要求，要“統(tǒng)籌個(gè)人信息保護(hù)與利用，通過(guò)立法建立權(quán)責(zé)明確、保護(hù)有效、利用規(guī)范的制度規(guī)則”，在保障個(gè)人信息權(quán)益的基礎(chǔ)上，“促進(jìn)信息數(shù)據(jù)依法合理有效利用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。尤其是互聯(lián)網(wǎng)超級(jí)平臺(tái)，如果突破法律的框架肆意收集數(shù)據(jù)，形成相關(guān)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位，也可能濫用優(yōu)勢(shì)地位，排除限制競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。由此，數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的秩序與效率也是《個(gè)人信息保護(hù)法》上的社會(huì)公共利益。

第二，從個(gè)人信息主體與信息處理者的能力懸殊來(lái)看，適度修正雙方的不對(duì)等，是個(gè)人信息保護(hù)法要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公共利益。

草案說(shuō)明表達(dá)了三個(gè)維度的目的和意義，一是“加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)法制保障”，二是“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的良好生態(tài)”，三是“促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，需要通過(guò)追求基本的數(shù)據(jù)正義觀實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公平收集、占有、使用、流轉(zhuǎn)。作為社會(huì)公共利益的特殊存在形式，往往存在著需要特殊保護(hù)的利益。既有研究多關(guān)注到類似殘障人士、婦女兒童，或者擴(kuò)張到進(jìn)城務(wù)工人員，至多可能以“多數(shù)人事件中的弱勢(shì)群體”為概念而擴(kuò)張到類似于“破產(chǎn)企業(yè)職工”。觀察“個(gè)人”（個(gè)人信息主體），除前文已論述的“主體性弱化”之外，在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代不提供信息實(shí)則“寸步難行”，每一個(gè)平臺(tái)、應(yīng)用程序，都在收集用戶個(gè)人信息，個(gè)人面對(duì)提供服務(wù)的超級(jí)平臺(tái)，完全沒(méi)有只接受服務(wù)而不提供信息的“議價(jià)”能力，不提供則意味著無(wú)法獲取商品或者服務(wù)，這個(gè)“個(gè)人”可能是社會(huì)成員的“每一個(gè)人”，可能是需要使用商品或服務(wù)的任何不特定的人。而 “個(gè)人”與信息處理者之間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、訴訟能力等方面都極度懸殊，對(duì)這一不特定群體的保護(hù)意味著“適度修正”雙方能力極度不對(duì)等的社會(huì)法理念，也意味著社會(huì)基本的公平正義觀和人類發(fā)展中所持續(xù)追求的“文明”價(jià)值，是智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的“數(shù)據(jù)正義觀”，是數(shù)據(jù)的公平占有與合理使用、數(shù)據(jù)闡釋的價(jià)值判斷逐漸走向前臺(tái)，〔72〕參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的法律變革》，《法學(xué)研究》2018 年第4 期。是數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的需要，是個(gè)人信息保護(hù)法所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公共利益。對(duì)力量過(guò)分懸殊的適度修正，可以通過(guò)損害社會(huì)公共利益時(shí)私益訴訟向公益訴訟的轉(zhuǎn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)?！?3〕《個(gè)人信息保護(hù)法》第四章規(guī)定了個(gè)人信息的知情權(quán)、決定權(quán)，要求查閱、復(fù)制、轉(zhuǎn)移的權(quán)利，要求更正、補(bǔ)充的權(quán)利和要求刪除的權(quán)利，并規(guī)定了個(gè)人行使權(quán)利被拒絕的，可以提起訴訟，第70 條則以“違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息”“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益”為提起公益訴訟的條件，個(gè)人信息的“處理”包括收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)、刪除等行為，幾乎逐一對(duì)應(yīng)了信息主體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利（權(quán)益），當(dāng)信息主體的具體權(quán)益受到侵害，且符合損害社會(huì)公共利益的構(gòu)成要件時(shí)，則可以考慮從失靈的私益訴訟向公益訴訟治理的轉(zhuǎn)化。

此外，對(duì)雙方極度不對(duì)等的修正，除形式正義之外，也會(huì)具體、客觀、全面地促進(jìn)社會(huì)公共利益的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)法上消費(fèi)者總體福利的增加，這也是競(jìng)爭(zhēng)法上的公共利益。以可攜帶權(quán)為例，〔74〕《個(gè)人信息保護(hù)法》第45 條第3 款規(guī)定，個(gè)人請(qǐng)求將個(gè)人信息轉(zhuǎn)移至其指定的個(gè)人信息處理者，符合國(guó)家網(wǎng)信部門規(guī)定條件的，個(gè)人信息處理者應(yīng)當(dāng)提供轉(zhuǎn)移的途徑。通過(guò)公益訴訟保護(hù)個(gè)人信息主體的“可攜帶權(quán)”，實(shí)則有助于破解超級(jí)平臺(tái)的數(shù)據(jù)封鎖。在數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，超級(jí)平臺(tái)利用自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，任意進(jìn)行數(shù)據(jù)封鎖，阻礙數(shù)據(jù)的有序流通，濫用市場(chǎng)支配地位，進(jìn)行數(shù)據(jù)壟斷，是競(jìng)爭(zhēng)法視角下數(shù)字經(jīng)濟(jì)可能存在的現(xiàn)實(shí)危害。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《禁止網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》已經(jīng)提出了關(guān)注非法抓取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)殺熟、利用數(shù)據(jù)實(shí)施流量劫持、干擾、惡意不兼容等行為，〔75〕參見(jiàn)2021 年8 月市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于《禁止網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）征求意見(jiàn)的通知》，https：//www.samr.gov.cn/hd/zjdc/202108/t20210817_333683.html，最后訪問(wèn)日期：2022 年9 月17 日。保護(hù)個(gè)人信息主體“可攜帶權(quán)”可能從另一個(gè)角度打破數(shù)據(jù)封鎖的競(jìng)爭(zhēng)法問(wèn)題。

3.與數(shù)據(jù)安全法法益之辨析

二戰(zhàn)的創(chuàng)傷讓歐洲出現(xiàn)了嚴(yán)重的“身份認(rèn)同危機(jī)”，歐洲存在的意義一度成為知識(shí)分子和精英階層的靈魂之問(wèn)——立法和政策以保護(hù)人權(quán)和基本權(quán)利作答，〔76〕參見(jiàn)［德］尤爾根 · 哈貝馬斯：《關(guān)于歐洲憲法的思考》，伍慧萍等譯，上海人民出版社2013 年版，第68-69 頁(yè)。歐洲逐漸建立了復(fù)雜的人權(quán)保護(hù)體系。在這樣的背景下，早期歐洲各國(guó)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)立法（側(cè)重于人的尊嚴(yán)保護(hù)的信息數(shù)據(jù)保護(hù)理論），〔77〕歐盟及其成員國(guó)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)立法體現(xiàn)了落實(shí)歐洲委員會(huì)（ Council of Europe） 的《個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理中的個(gè)人保護(hù)公約》（后修改為《個(gè)人數(shù)據(jù)處理中的個(gè)人保護(hù)公約》Convention for the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Personal Data）的意圖，而《個(gè)人數(shù)據(jù)處理中的個(gè)人保護(hù)公約》以《歐洲人權(quán)公約》為依據(jù)，http：/ /www．coe．int /en /web /conventions /full - list / - /conventions /treaty /108，最后訪問(wèn)日期：2022 年4 月10 日。以及包括美國(guó)的早期立法（側(cè)重于個(gè)人自由保護(hù)的隱私理論），〔78〕See Edward J. Janger ＆ Paul M. Schwartz，The Gramm-Leach-Bliley Act，Information Privacy，and the Limits of Default Rules，Minnesota Law Review，Vol. 86，p.1219，1247（2002）.主要針對(duì)的都是大規(guī)模個(gè)人信息收集、隱私侵害可能造成的泄露和濫用風(fēng)險(xiǎn)，并主要針對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域，包括政府機(jī)關(guān)、大型企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等大型機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)收集行為，具有明顯的公法色彩，盡管隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的普及，個(gè)人信息保護(hù)的防范泄露和濫用的目的也沒(méi)有發(fā)生根本改變?！?9〕參見(jiàn)梅夏英：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制抑或個(gè)人權(quán)益保護(hù)——理解個(gè)人信息保護(hù)法的兩個(gè)維度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2022 年第1 期。GDPR 第24 條確立的風(fēng)險(xiǎn)及總體保護(hù)的一般原則貫穿該條例的整個(gè)體系?！?0〕GDPR 第24 條規(guī)定“考慮到處理的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容和目的以及處理給自然人的權(quán)利和自由帶來(lái)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)，控制者應(yīng)當(dāng)實(shí)施適當(dāng)?shù)募夹g(shù)性和組織性措施，以確保并能夠證明處理活動(dòng)是根據(jù)本條例規(guī)定進(jìn)行的，這些措施應(yīng)在必要時(shí)進(jìn)行審查和更新”。參見(jiàn)京東法律研究院：《歐盟數(shù)據(jù)憲章：〈一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例〉GDPR述評(píng)及實(shí)務(wù)指引》，法律出版社2008 年版，第244 頁(yè)?？梢哉J(rèn)為，人權(quán)保護(hù)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范是早期個(gè)人信息保護(hù)法的立法目的，而且是一種基于人格尊嚴(yán)、個(gè)人自由保護(hù)為核心的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。〔81〕參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《智慧社會(huì)背景下的“第四代人權(quán)”及其保障》，《中國(guó)法學(xué)》2019 年第5 期。

《數(shù)據(jù)安全法》第1 條將其立法目的明確為“規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)安全，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”，與《個(gè)人信息保護(hù)法》在保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益以及促進(jìn)數(shù)據(jù)的合理開(kāi)發(fā)利用方面有交集，但《數(shù)據(jù)安全法》更側(cè)重“保障數(shù)據(jù)安全”“維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”，系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)安全、涉及國(guó)家利益層面的安全和發(fā)展利益，是數(shù)據(jù)安全法保護(hù)的利益?！稊?shù)據(jù)安全法》的法益是信息集合在國(guó)家層面的衍生價(jià)值，和《個(gè)人信息保護(hù)法》略有交集，但有明顯區(qū)別，《個(gè)人信息保護(hù)法》上的社會(huì)公共利益除眾多個(gè)人利益的轉(zhuǎn)化之外，更側(cè)重于信息數(shù)據(jù)的合法合理有效利用帶來(lái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序（競(jìng)爭(zhēng)秩序）與效率價(jià)值，以及對(duì)于信息主體與個(gè)人信息處理者之間能力過(guò)分懸殊的適度修正。

結(jié)論

《個(gè)人信息保護(hù)法》第70 條對(duì)檢察公益訴訟制度的構(gòu)建較為原則和概括，對(duì)該條款所涉及的“社會(huì)公共利益”，需要結(jié)合法學(xué)基礎(chǔ)理論與立法目的，置于檢察公益訴訟制度的總體框架下進(jìn)行解構(gòu)與闡釋?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》兼具公私法屬性，大量規(guī)范體現(xiàn)了公私法的高度融合，既有“保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益”的民事法律特征，又有“規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)，促進(jìn)個(gè)人信息合理利用”的社會(huì)法特征，很難歸于傳統(tǒng)的公法或私法，也正是基于此，應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)的部門法本位思維，從公私法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的角度解釋與適用，以公私法兼具的視角觀察該法上的社會(huì)公共利益。

對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》上的社會(huì)公共利益的理解，應(yīng)當(dāng)闡釋為至少包括三個(gè)層面的公共利益：第一，不特定眾多的個(gè)人利益向社會(huì)公共利益的轉(zhuǎn)化。當(dāng)不特定的權(quán)利受侵害具有損害社會(huì)一般性價(jià)值的普遍性和典型意義時(shí)，可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共利益，個(gè)人信息利益和利益侵害就符合這樣的特征。侵害個(gè)人信息利益往往是利益“微小”、主體“大量”，大數(shù)據(jù)技術(shù)的深入和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)海量用戶的追逐進(jìn)一步導(dǎo)致這種“微小”“大量”的侵害可能針對(duì)不特定的個(gè)體或群體，符合社會(huì)公共利益的主體特征，是檢察公益訴訟監(jiān)督的第一種起點(diǎn)。第二，信息數(shù)據(jù)合法利用的秩序與效率價(jià)值。數(shù)據(jù)信息的有序流通、合理利用，涉及到雙重法律關(guān)系，一是個(gè)人信息主體和信息處理者間的交易關(guān)系，二是信息處理者之間的交易和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。大數(shù)據(jù)已深入影響和改變著社會(huì)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式，數(shù)據(jù)的合理利用、有序流通意義重大。 “個(gè)人信息合理利用”“數(shù)據(jù)信息交易安全”“數(shù)據(jù)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)、健康發(fā)展”是該法所保護(hù)的社會(huì)公共利益，是檢察公益訴訟監(jiān)督的第二種起點(diǎn)。第三，個(gè) 人（個(gè)人信息主體）面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)超級(jí)平臺(tái)等信息處理者，成為需要特殊保護(hù)的利益群體。個(gè)人不僅存在“主體性弱化”，也缺乏相應(yīng)的議價(jià)能力，雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、訴訟能力都極度懸殊。在面對(duì)超級(jí)平臺(tái)處理者時(shí)，對(duì)雙方能力過(guò)分懸殊的修正，是社會(huì)基本的公平正義觀和智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的“數(shù)據(jù)正義觀”的要求，這種修正也是《個(gè)人信息保護(hù)法》上的公共利益，是檢察公益訴訟監(jiān)督的第三種起點(diǎn)。