●馬恩濤 任海平

自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，充分發(fā)揮其在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善方面的積極作用。 尤其是2020 年以來(lái)，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、新冠疫情、減稅降費(fèi)等因素疊加影響，地方政府在財(cái)政收入乏力、支出剛性需求增長(zhǎng)的情況下， 通過(guò)實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，有效地支持了“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，為拉動(dòng)投資和促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際大循環(huán)發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，中央政府通過(guò)相繼實(shí)施一系列有利于地方政府債務(wù)治理制度化、規(guī)范化和法治化的舉措，逐步建立起比較完善的地方政府債務(wù)管理框架，包括對(duì)地方政府債務(wù)的預(yù)算管理、限額管理和風(fēng)險(xiǎn)處置，夯實(shí)了規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制的制度基礎(chǔ)，化解了地方政府債務(wù)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，推動(dòng)了我國(guó)地方政府債務(wù)治理水平和能力的顯著提升。 然而，隨著近年來(lái)地方政府新增債務(wù)限額的逐年增加，地方政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題越來(lái)越突出，必須引起高度重視，采取有力措施予以妥善解決，以堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

自2015 年對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)的總體狀況是政府債券發(fā)行規(guī)模越來(lái)越大， 政府存量債務(wù)規(guī)模呈上升趨勢(shì)，致使地方政府負(fù)債率和債務(wù)率都出現(xiàn)不同程度的攀升，甚至有些地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)已超出警戒線。 加之經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、發(fā)展環(huán)境、宏觀調(diào)控等政策疊加影響，地方財(cái)政減收增支壓力巨大，財(cái)政運(yùn)行困難重重。 而隨著地方政府償債高峰期的到來(lái)， 政府債務(wù)逾期、欠還、墊付等情況不同程度地存在，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱患日益嚴(yán)峻。

根據(jù)財(cái)政部公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，2015 年到2021 年，我國(guó)地方政府債務(wù)余額從16 萬(wàn)億元增加到30.47 萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了90.44%；地方政府債務(wù)限額從16 萬(wàn)億元增加到33.28 萬(wàn)億元， 增長(zhǎng)了 108.00%； 地方政府負(fù)債率從23.23%增加到26.51%，增加了3.28 個(gè)百分點(diǎn)；地方政府債務(wù)率從89.20%增加到106.10%，增加16.90 個(gè)百分點(diǎn)。 從這些指標(biāo)中可以看出，盡管地方政府債務(wù)余額還在限額內(nèi)，負(fù)債率和債務(wù)率也都處于國(guó)際公認(rèn)的警戒線區(qū)間之內(nèi)，但不可否認(rèn)的是，地方政府的債務(wù)發(fā)行也是有邊界的，能進(jìn)行騰挪輾轉(zhuǎn)的財(cái)政空間已經(jīng)不多了。特別是很多地方政府作為“第二財(cái)政”的政府基金收入也深受房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，再去掉土地出讓拆遷補(bǔ)償、 稅費(fèi)等成本性支出，能統(tǒng)籌使用的資金也寥寥無(wú)幾，而且主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、城建等政府重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，能用于償還政府債券本息的基金收入收益或?qū)ｍ?xiàng)收入微乎其微，地方政府償還債務(wù)本息壓力巨大。

實(shí)際上，地方政府除了一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)這些顯性債務(wù)外， 還有一定數(shù)量的隱性債務(wù)。這些隱性債務(wù)主要包括地方政府設(shè)立的政府投資引導(dǎo)基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策性融資、政府融資平臺(tái)融資、地方政府及部門(mén)基礎(chǔ)設(shè)施和城建項(xiàng)目拖欠工程款等形成的政府隱性債務(wù)和中長(zhǎng)期支出責(zé)任等等。盡管這些隱性債務(wù)的規(guī)模并不對(duì)外公布，但從理論界的估計(jì)來(lái)看，其數(shù)量也比較龐大，潛在風(fēng)險(xiǎn)較高、隱患較大。如果既考慮顯性債務(wù)又考慮隱性債務(wù)，那么地方政府綜合債務(wù)率將更加高漲，債務(wù)率將成倍增加。 根據(jù)筆者的了解，部分省份的地方政府特別是區(qū)縣一級(jí)的地方政府，綜合負(fù)債率和債務(wù)率甚至已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出警戒線水平，超過(guò)了地方政府的財(cái)政承受能力和償債能力。近期個(gè)別省份城投公司進(jìn)行債務(wù)展期引發(fā)理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注，也說(shuō)明了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。

二、地方政府債務(wù)的形成原因

對(duì)于地方政府債務(wù)的成因，很多學(xué)者進(jìn)行研究并得出了一些被普遍接受和認(rèn)可的結(jié)論。縱觀時(shí)至今日的龐大地方政府債務(wù)，既有以往歷史上的存量積累， 也有近幾年的增量追加，但從性質(zhì)來(lái)看主要有兩方面原因，一是體制機(jī)制等客觀方面的原因，二是管理操作等主觀方面的原因。區(qū)分不同性質(zhì)的地方政府債務(wù)積累原因，有助于采取不同的、有針對(duì)性的政策建議來(lái)規(guī)范地方政府債務(wù)管理， 防范其風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（一）地方政府債務(wù)體制機(jī)制方面的原因

具體包括以下幾方面：一是因中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理和不規(guī)范而導(dǎo)致的體制債。 分稅制改革后，中央對(duì)收入的集中度大幅提高，事權(quán)過(guò)多下放，財(cái)權(quán)過(guò)多上移，財(cái)政縱向不平衡嚴(yán)重，盡管中央試圖通過(guò)健全對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)平衡央地財(cái)政關(guān)系，然而由于地方承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出增長(zhǎng)遠(yuǎn)超上級(jí)補(bǔ)助收入增長(zhǎng)，地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配形成硬性缺口。加之同期進(jìn)行的社會(huì)保障體制改革、糧食體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革等重大改革的實(shí)施進(jìn)一步加重了地方支出負(fù)擔(dān)，收不抵支的矛盾日益突出，只能通過(guò)銀行貸款和單位借款來(lái)解決，從而累積形成債務(wù)。 二是為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致的發(fā)展債。這主要表現(xiàn)為部分地區(qū)在上世紀(jì)八九十年代為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府舉借貸款、使用有償資金等形式興辦鄉(xiāng)村企業(yè)或推廣多種經(jīng)營(yíng)發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)等而導(dǎo)致的債務(wù)，這實(shí)際上也是地方政府承擔(dān)的改革成本。三是為保障和改善民生而導(dǎo)致的民生債。這主要表現(xiàn)為隨著人員增資和民生提標(biāo)擴(kuò)面如地方政府化解大班額教育、改造棚戶區(qū)以及改建農(nóng)村公路等而導(dǎo)致的政府債務(wù)。這些債務(wù)主要是近幾年隨著民生投入的增加而形成的，這些民生舉措雖然極大地提升了人民群眾的福利水平，但也讓地方財(cái)政背上了沉重的包袱。四是部分地方政府為搞“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)而導(dǎo)致的政績(jī)債。這主要表現(xiàn)在由于個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)未能樹(shù)立正確的發(fā)展觀、 政績(jī)觀，為了在有限任期內(nèi)快速作出業(yè)績(jī)，不惜融資舉債上項(xiàng)目，搞“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)，加之監(jiān)督管理的缺位，導(dǎo)致政府債務(wù)增加。 五是為完成上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)基層的各項(xiàng)評(píng)比達(dá)標(biāo)而導(dǎo)致的達(dá)標(biāo)債。 這主要表現(xiàn)在為完成 “示范縣”“文明縣”“先進(jìn)縣”“均衡縣”“安全縣” 等多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的達(dá)標(biāo)評(píng)比而通過(guò)舉債融資、拖欠工程款等途徑先行維持而形成的債務(wù)。 另外，財(cái)政金融體制不健全，地方政府缺少正規(guī)的融資渠道，金融企業(yè)和開(kāi)發(fā)商推波助瀾，幫助地方政府在出具擔(dān)保函、承諾函的基礎(chǔ)上，通過(guò)融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)借道舉債，以解決財(cái)力緊缺的問(wèn)題。

（二）管理操作方面的原因

自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)采取了一系列應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理舉措，有效化解了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但有些管理制度在實(shí)施中還存在問(wèn)題。 比如地方政府債務(wù)限額管理，盡管初衷非常好，但從實(shí)際管理成效來(lái)看，地方政府債務(wù)余額限額和新增債務(wù)限額作用發(fā)揮不明顯，地方政府債券新增限額過(guò)多、發(fā)行規(guī)模過(guò)大、增長(zhǎng)過(guò)猛，而且通過(guò)發(fā)行置換和再融資債券“發(fā)新債還舊債”，地方政府債務(wù)“限額無(wú)限”“只增不減”，地方政府債務(wù)余額限額、新增限額在某種程度上成為一種軟約束，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大、 政府債務(wù)率逐年攀升。再比如，對(duì)于地方政府的專(zhuān)項(xiàng)債券，近幾年申報(bào)發(fā)行投資領(lǐng)域和使用范圍也無(wú)限擴(kuò)大，幾乎涵蓋了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展投資各個(gè)領(lǐng)域，且單個(gè)項(xiàng)目投資額、專(zhuān)項(xiàng)債券需求額、專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度巨大，項(xiàng)目債券期限為超長(zhǎng)期，均是到期一次性還本。 超長(zhǎng)的債券期限加上項(xiàng)目本身收益低下，導(dǎo)致項(xiàng)目單位根本無(wú)法一次性籌集足夠的償債資金，即使財(cái)政“兜底”，也難以籌資墊還這些巨額償債資金，無(wú)法完全保證到期政府債務(wù)本金的按期償還。 并且，很多專(zhuān)項(xiàng)債券在發(fā)行過(guò)程中存在著過(guò)雜、過(guò)亂、過(guò)濫，收益低下或無(wú)收益問(wèn)題。 有的項(xiàng)目收益實(shí)際無(wú)法覆蓋項(xiàng)目融資需求，無(wú)法保障融資本息償還；有的項(xiàng)目是行業(yè)性、系統(tǒng)性部門(mén)決策、政府決策，指定發(fā)行項(xiàng)目，收益率很低或沒(méi)有收益；有的是產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有綜合收益，但項(xiàng)目本身幾乎沒(méi)有收益；有的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)“包裝”，將一些不符合條件、沒(méi)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施或純公益性項(xiàng)目打包進(jìn)去，或?qū)](méi)有收益的項(xiàng)目通過(guò)指定出讓“地塊”償還，項(xiàng)目收益與融資需求根本不對(duì)應(yīng)；還有一些如智慧冷鏈物流、智慧冷城、城鎮(zhèn)污水垃圾處理等市場(chǎng)化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，超出政府投資范圍。 項(xiàng)目收益無(wú)法保障巨額本息償還，更難以確保用項(xiàng)目對(duì)應(yīng)收益償還，地方財(cái)政只能被動(dòng)負(fù)債、被動(dòng)償債。

三、化解地方政府債務(wù)的對(duì)策建議

不可否認(rèn)的是，地方政府債務(wù)在助力地方統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期、促增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生等方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用，有力地推動(dòng)和加快了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，然而規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)也加劇了地方財(cái)政的運(yùn)行困難， 擴(kuò)大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患，制約了地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，甚至損失了地方政府的信譽(yù)和公信力。面對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須綜合施策，解危局、創(chuàng)新機(jī)、開(kāi)新局，通過(guò)“優(yōu)體制、建機(jī)制”“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”“壓存量、控增量”“以時(shí)間、換空間”“嚴(yán)考核、嚴(yán)問(wèn)責(zé)”等舉措，補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞；必須全面加強(qiáng)地方政府綜合債務(wù)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)研判評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控處置機(jī)制和責(zé)任機(jī)制， 切實(shí)增強(qiáng)地方政府責(zé)任意識(shí)、舉債意識(shí)、償債意識(shí)，防止地方政府過(guò)度舉債，疏解地方政府債務(wù)壓力，緩解地方政府的財(cái)政困難。

（一）深化財(cái)稅體制改革，處理好財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分問(wèn)題

解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，深化財(cái)稅體制改革是關(guān)鍵。 如前文所述，我國(guó)地方政府債務(wù)的形成很大程度上源于分稅制改革所造成的中央和地方政府的縱向財(cái)政失衡。 因此，要想徹底解決這一問(wèn)題必須深化財(cái)稅體制改革、處理好財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分問(wèn)題。 要按照“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的原則，加快稅收體制改革步伐，優(yōu)化中央和地方收入分成結(jié)構(gòu)， 加大地方稅收返還比例，強(qiáng)化稅收征管，提高財(cái)政收入質(zhì)量，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”能力。 要規(guī)范中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，科學(xué)劃分上級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)， 確保財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一； 要調(diào)整省與市以及市與區(qū)縣財(cái)政體制，有序推進(jìn)具體領(lǐng)域省市區(qū)縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革； 要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增加地方財(cái)政可用財(cái)力。同時(shí)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的一些基礎(chǔ)性、 公益性項(xiàng)目，應(yīng)加大國(guó)家、省級(jí)財(cái)政資金投入比例，減輕縣級(jí)財(cái)政支出壓力。

（二）培植和壯大地方財(cái)源，從根本上解決財(cái)政保障能力問(wèn)題

解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，培植和壯大地方財(cái)源是根本。 培植和壯大地方財(cái)源，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展， 是增加地方可用財(cái)力、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最根本手段。地方政府應(yīng)當(dāng)客觀、 科學(xué)地分析市場(chǎng)需求，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)國(guó)家減稅降費(fèi)等優(yōu)惠政策，堅(jiān)持引資、引稅并重，創(chuàng)新招商項(xiàng)目稅收評(píng)估和稅源籌劃?rùn)C(jī)制，加強(qiáng)對(duì)招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目全鏈條、可視化的稅源跟蹤監(jiān)測(cè)， 進(jìn)一步提升招商引資質(zhì)量和效益，增強(qiáng)財(cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。地方政府要利用自身資源優(yōu)勢(shì)，在調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上多出政策、在項(xiàng)目聚集發(fā)展建設(shè)上多引導(dǎo)、在支持企業(yè)做大做強(qiáng)上多投入，運(yùn)用貸款貼息、擔(dān)保增信、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等手段，大力扶持縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步建立起多層次、多方位的財(cái)源體系，促進(jìn)財(cái)政收入穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)，從而提高財(cái)政化解債務(wù)和民生保障的能力。

（三）創(chuàng)新投融資體制改革，處理好市場(chǎng)化融資問(wèn)題

積極推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，依法依規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資。 加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，劃清政府與融資平臺(tái)企業(yè)債務(wù)的界限，真正做到政企分離，責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，嚴(yán)格區(qū)分地方國(guó)有企業(yè)和地方政府債務(wù)的界限，實(shí)現(xiàn)“借用管還”良性循環(huán)。提升國(guó)有資產(chǎn)管理的精細(xì)化水平，通過(guò)集中有效資產(chǎn)、整合低效資產(chǎn)、盤(pán)活存量資產(chǎn)，在保值增值中實(shí)現(xiàn)“開(kāi)源”。同時(shí)，要切實(shí)充分評(píng)估政府的財(cái)政可承受能力以及項(xiàng)目盈利能力， 充分利用資本市場(chǎng)豐富的金融工具， 比如REITS、ABS、PPP、融資租賃債權(quán)等，為政府基建項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障， 更好更高效地服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。目前，財(cái)政部也正在穩(wěn)步推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，在此過(guò)程中要注意兩點(diǎn)。一是必須理順政府與融資平臺(tái)的關(guān)系。 地方政府要解放思想， 積極發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，將融資平臺(tái)切實(shí)推向市場(chǎng)，真正成為市場(chǎng)化的主體，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成長(zhǎng)；更好發(fā)揮政府的服務(wù)引導(dǎo)作用， 通過(guò)市場(chǎng)手段引導(dǎo)平臺(tái)逐步發(fā)展成熟。 二是妥善處理平臺(tái)存量債務(wù)。對(duì)于平臺(tái)的存量債務(wù)，首先要分清界定項(xiàng)目的性質(zhì)， 如果是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目產(chǎn)生的債務(wù)，就應(yīng)該加強(qiáng)項(xiàng)目管理，用項(xiàng)目收入保障債務(wù)及時(shí)還本付息；對(duì)于公益性的項(xiàng)目，就應(yīng)在政府的支持鼓勵(lì)下，通過(guò)預(yù)算資金安排、債務(wù)展期、資產(chǎn)盤(pán)活、引入社會(huì)資本等方式妥善處理。三是科學(xué)制定融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方案。平臺(tái)公司應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)狀況，科學(xué)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型方案，不能搞“一刀切”，確保公司能夠市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（四）嚴(yán)格限額管理，確保政府債務(wù)與財(cái)政承受力匹配

必須發(fā)揮地方政府債務(wù)余額限額、 新增政府債務(wù)限額的約束和調(diào)節(jié)作用， 實(shí)施嚴(yán)格的地方政府債務(wù)余額限額和新增債務(wù)限額管理， 確保地方政府債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政承受能力與償債能力相適應(yīng)，不能以透支財(cái)政、透支未來(lái)為代價(jià)，使地方政府債務(wù)余額限額和新增限額成為地方政府舉借債務(wù)的“高壓線”和“天花板”，以切實(shí)保障地方政府債務(wù)的有序循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。 可以對(duì)地方政府債務(wù)余額限額實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)核定，由中央、省、市根據(jù)各級(jí)地方政府綜合財(cái)力水平、 債務(wù)承載能力核定政府債務(wù)余額限額， 不能增加新增債券額度就相應(yīng)調(diào)增政府債務(wù)余額限額， 而應(yīng)按照債務(wù)余額控制和核定新增限額， 以真正發(fā)揮余額限額的約束和調(diào)控作用。 可以考慮按照各地近三年平均債務(wù)規(guī)模、財(cái)力狀況、政府債務(wù)率和綜合政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等， 核定地方政府債務(wù)余額限額，實(shí)行總限額控制，一定三年不變，每三年調(diào)整一次，隨地方綜合財(cái)力增長(zhǎng)而擴(kuò)大，以給地方嚴(yán)格的限額，并據(jù)以嚴(yán)格監(jiān)測(cè)、嚴(yán)肅考核、嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。

（五）嚴(yán)格審查發(fā)行項(xiàng)目，確保項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)自求平衡

在篩選確定專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行項(xiàng)目時(shí)， 必須突出“公益性”，強(qiáng)調(diào)“收益性”，重視“資本性”。中央和省級(jí)財(cái)政在審查確定地方政府債券發(fā)行項(xiàng)目時(shí)，要嚴(yán)把關(guān)口、嚴(yán)格審核，對(duì)非公益性、 經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不得發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券；對(duì)能夠通過(guò)市場(chǎng)化、公司化、企業(yè)化融資解決的項(xiàng)目， 不得納入地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行范圍。 要把“自求平衡”作為發(fā)行債券項(xiàng)目的基本條件和衡量標(biāo)準(zhǔn)， 不能實(shí)現(xiàn)自求平衡的項(xiàng)目一律不得安排發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券， 以確保發(fā)行債券項(xiàng)目具有穩(wěn)定收益和財(cái)政資金來(lái)源，確保項(xiàng)目債券融資如期償還，避免項(xiàng)目單位將債務(wù)負(fù)擔(dān)、償債責(zé)任轉(zhuǎn)嫁政府。除了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益成本“平衡”，在償還上還要注意年度的“平衡”。 建議在確定專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行期限時(shí)，在結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)周期、運(yùn)營(yíng)周期、收益實(shí)現(xiàn)年度和年度收益量的同時(shí)， 要充分考慮未來(lái)各年度的償還責(zé)任，均衡各年度償還責(zé)任，并以此作為發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券期限的基本依據(jù)，靈活確定專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行期限， 進(jìn)而確保專(zhuān)項(xiàng)債券期限與未來(lái)各年度償債責(zé)任相匹配，確保未來(lái)各年度償債資金的落實(shí)， 避免因未來(lái)某年度償還責(zé)任過(guò)于集中、償債負(fù)擔(dān)過(guò)重，而出現(xiàn)無(wú)力償還、無(wú)錢(qián)償還等問(wèn)題，確保各年度到期政府債務(wù)如期償還。

（六）加強(qiáng)債務(wù)考核問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)政府債務(wù)意識(shí)、償債意識(shí)

地方政府綜合債務(wù)規(guī)模大、增長(zhǎng)快、風(fēng)險(xiǎn)高、隱患多、償還難，一方面是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快、投資需求大，另一方面在很大程度上是由于地方政府債務(wù)意識(shí)淡薄、 償債意識(shí)差、過(guò)度發(fā)債舉債。地方黨委和政府是地方政府債務(wù)的第一責(zé)任人， 對(duì)地方政府債務(wù)負(fù)有主體責(zé)任，建議在全面加強(qiáng)地方政府債務(wù)、隱性債務(wù)管理，全面防范化解地方政府綜合債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任，增強(qiáng)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)的舉債意識(shí)、管債意識(shí)、償債意識(shí)。要建立完善標(biāo)準(zhǔn)化的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)債務(wù)管理系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)平臺(tái)或?qū)嵉貦z查方式，對(duì)地方政府綜合債務(wù)實(shí)施“穿透式”監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)地方政府綜合債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、監(jiān)控和預(yù)警，并定期向地方黨委和政府及黨政負(fù)責(zé)人通報(bào)本地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)程度和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)， 及時(shí)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和干預(yù)，防止地方政府過(guò)度舉債融資，防止地方政府綜合債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大和持續(xù)惡化。